Perustelut
Yleisarvio selonteosta
Valtioneuvoston selonteossa eduskunnalle käsitellään
Suomen osallistumista YK:n MINURCAT-operaatioon (United Nations
Mission in the Central African Republic and Chad) Tšadissa
ja Keski-Afrikan tasavallassa. Suomen osallistuminen operaatioon
on ollut suunnittelussa jo pitkään. Tätä taustaa
vasten selonteon eduskuntakäsittelyä varten varattu
aika on kohtuuttoman lyhyt.
Ulkoasiainvaliokunta pitää Suomen osallistumista
MINURCAT-operaatioon perusteltuna. Osallistuminen YK-johtoiseen
kriisinhallintaan on painunut määrällisesti
alhaiselle tasolle UNIFIL II-operaatiosta vetäytymisen
jälkeen. Kokemukset yhteistoiminnasta MINURCAT-operaation
ja EU:n EUFOR Tchad/RCA-operaation välillä ovat
valiokunnan saaman selvityksen mukaan olleet myönteisiä.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että kansainvälisten
järjestöjen keskinäisen yhteistoiminnan
kehittäminen operaatioissa edistää osaltaan
kriisinhallinnan kokonaisvaltaistamista. Valiokunta kiinnittää puolustusvaliokunnan
(PuVL 2/2009 vp) tavoin huomiota siihen,
että YK ja EU ovat aikaisemmin sopineet vastuunsiirrosta
EU-johtoisen Artemis-operaation siirtyessä unionilta YK:lle
vuonna 2003.
Ulkoasiainvaliokunta on johdonmukaisesti painottanut (UaVM
11/2007 vp, UaVM 3/2009 vp)
sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden valmistelun kehittämistarvetta,
jotta eduskunnalle voidaan antaa oikea-aikaisesti mahdollisimman
täsmälliset tiedot suunnitelmista. Valiokunta
kiinnittää huomiota siihen, että käsiteltävänä olevasta
selonteosta ei käy ilmi, aikooko valtioneuvosto ehdottaa
osallistumista MINURCAT-operaatioon määräajaksi.
Valiokunnan mielestä tieto olisi pitänyt sisällyttää selontekoon,
koska osa osallistuvista maista on tehnyt tai aikoo tehdä määräaikaisen
osallistumispäätöksen.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Suomen osallistumista
sotilaalliseen kriisinhallintaan tulisi mahdollisuuksien mukaan
suunnitella kokonaisuutena. Valiokunnan mielestä osallistumispäätöksissä voitaisiin
harkita käytäntöä, jossa osallistumispäätökset
tehtäisiin pääsääntöisesti määräaikaisina
ja osallistumisen jatkamisesta tehtäisiin tarpeen mukaan
uusi päätös sotilaallisesta kriisinhallinnasta
annetun lain (211/2006) edellyttämällä tavalla.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että osallistuminen MINURCAT-operaatioon
saattaa merkitä useamman vuoden sitoutumista. Valiokunta
yhtyy puolustusvaliokunnan yksimieliseen kantaan (PuVL
2/2009 vp), jonka mukaan suomalaisjoukon tosiasiallisia
toiminnallisia edellytyksiä pitemmällä ajanjaksolla
on tässä vaiheessa mahdoton ennakoida. Valiokunta
edellyttää, että Suomen osallistumisen
perusteita arvioidaan vuosittain ottaen huomioon pataljoonan johtovaltiona
toimivan Irlannin suunnitelmat ja päätökset
ja että valtioneuvosto antaa asiasta ulkoasiainvaliokunnalle
selvityksen.
Operaation poliittinen ja toiminnallinen kehys
Selonteon mukaan Darfurissa on vuodesta 2003 ollut käynnissä aseellinen
konflikti, joka heijastuu Sudanin naapurimaihin. Joulukuussa 2008 Tshadin
itäosissa arvioitiin olevan yli 300 000 pääosin
Darfurista tullutta pakolaista ja 180 000 maan sisäistä pakolaista.
Tshadin epäillään tukevan Sudanin puolella
toimivia kapinallisliikkeitä ja Sudanin puolestaan Tshadin
hallituksen vastaisia liikkeitä. Taistelut Darfurissa ovat
lisääntyneet viime kuukausien aikana. Kansainvälisen
rikostuomioistuimen (International Criminal Court, ICC) päätös
4.3.2009 Sudanin presidentti al-Bashirin pidätysmääräyksestä saattaa heijastua
kielteisesti alueen turvallisuustilanteeseen.
Tshadissa ja Keski-Afrikan tasavallassa on toiminut vuodesta
2007 YK:n valtuuttamana (pl 1778/15.9.2007) YK:n poliisipainotteinen
MINURCAT-operaatio ja EU:n sotilaallinen kriisinhallintaoperaatio
EUFOR Tchad/RCA. YK:n turvallisuusneuvosto päätti
tammikuussa 2009 (pl 1861/14.01.2009), että MINURCAT-operaatioon
lisätään 15.3.2009 alkaen vahva sotilaallinen
komponentti. Osa päättyvään
EUFOR Tchad/RCA-operaatioon osallistuneista EU-maista jatkaa
MINURCAT-operaatiossa kansallisten päätösten
mukaisesti.
Itäisessä Tshadissa ja Keski-Afrikan tasavallan
koillisosassa toimivan MINURCAT-operaation tavoitevahvuus on 5 200
sotilasta, 25 yhteysupseeria ja 300 poliisia sekä tarvittava
määrä siviiliasiantuntijoita. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan operaatioon on toistaiseksi ilmoitettu
noin 3 000 sotilasta. Joukkojen määrän
ohella operaation johtamis- ja kuljetuskyvyssä on edelleen
puutteita.
Selonteon mukaan EUFOR-operaatioon osallistuneista maista Irlanti,
Puola, Ranska ja Itävalta sekä Venäjä,
Kroatia ja Albania valmistautuvat osallistumaan MINURCAT-operaatioon. Puola
on ilmoittanut vetäytyvänsä operaatiosta kokonaan
ja Ranska pääosin vuoden 2009 loppupuolelle ulottuvan
siirtymävaiheen jälkeen. Ruotsi vetäytyi
Tshadista pääosin lokakuussa 2008 ja jatkanee
MINURCATissa vain esikuntahenkilöstöllä.
Uusina maina osallistumista valmistelevat Togo, Ghana, Nepal ja
Uruguay. Norja on ilmoittanut asettavansa kenttäsairaalan Abéchéen
vuoden määräajaksi.
Irlannin osallistuminen vaikuttaa ratkaisevalla tavalla Suomen
osallistumisen toiminnallisiin edellytyksiin. Ulkoasiainvaliokunnan
saaman selvityksen mukaan Irlanti neuvottelee YK:n kanssa kolmen
vuoden osallistumisesta operaatioon, kuitenkin niin, että osallistumisen
jatkamisesta tehdään vuosittain kansallinen päätös.
Ulkoasiainvaliokunta pitää perusteltuna, että Suomi
lisää osallistumistaan YK-johtoiseen kriisinhallintaan.
Suomella on tällä hetkellä vain yksittäisiä sotilastarkkailijoita
YK-operaatioissa.
Operaation tavoitteet ja tehtävät
Laajennetun MINURCAT-operaation tavoitteena on parantaa turvallisuustilannetta
ja edistää pakolaisten paluuta, humanitaarista
toimintaa sekä jälleenrakennusta. Operaation päätehtäviä ovat
tshadilaispoliisien kouluttaminen siviilien ja pakolaisleirien turvallisuustilanteen
parantamiseksi, ihmisoikeustilanteen tarkkailu ja tshadilaisviranomaisten
koulutus sekä alueellisen turvallisuustilanteen tukeminen.
Operaation voimankäyttösäännöt
perustuvat YK:n peruskirjan VII lukuun. Mandaatin kesto on 12 kuukautta,
ja YK-käytännön mukaan sitä on
mahdollista jatkaa vuosittain.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että operaation tavoitteiden
saavuttaminen edellyttää vahvaa siviilikriisinhallintapanosta.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei MINURCATin
siviilikriisinhallintavalmiuksia olla tässä vaiheessa vahvistamassa.
Euroopan unionilla tulisi jatkossakin olla merkittävä rooli
alueen vakauttamiseen tähtäävässä toiminnassa.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että Suomi toimii aktiivisesti unionin siviilikriisinhallintapanoksen
kehittämiseksi alueella. Siviilikriisinhallinnan ohella
tehokas vaikuttaminen konfliktin syihin edellyttää myös vahvaa
kehitysyhteistyöpanosta.
Olosuhteet kriisialueella
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että operaation toteuttamiseen
sisältyviä riskejä on selonteossa käsitelty
varsin niukasti. Valiokunta yhtyy puolustusvaliokunnan näkemykseen
(PuVL 2/2009 vp), jonka mukaan turvallisuustilanteen
arviossa on otettava huomioon Tshadin, Sudanin ja Keski-Afrikan
tasavallan muodostama kokonaisuus, jossa tapahtuvat muutokset heijastuvat
nopeasti koko alueen kehitykseen. Goz Beidan alue, jonne suomalaiset
sijoittuvat, on ollut Tshadin kapinallisten läpikulkualuetta
heidän hyökätessään
kohti Tshadin pääkaupunkia NDjamenaa.
MINURCATin toiminta-alueella toimii lukuisia aseellisia ryhmiä,
jotka muodostavat uhan sekä siviiliväestölle
että kansainvälisille toimijoille. Valiokunta
yhtyy puolustusvaliokunnan arvioon (PuVL 2/2009
vp) ja toteaa, että MINURCAT-operaatioon suoraan
kohdistuvat aseelliset riskit eivät tässä vaiheessa
ole todennäköisiä, mutta kuitenkin mahdollisia.
Riskitason hallinnan kannalta on tärkeää,
että MINURCATia pidetään paikallisten
toimijoiden keskuudessa puolueettomana.
Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan operaation logistiset
järjestelyt ovat ilmaston ja kehittymättömän
infrastruktuurin johdosta erittäin haastavat. Sadekauden
aikana operatiivinen toiminta vaikeutuu ja pidemmät siirtymiset
sekä joukkojen vaihto voidaan suorittaa vain ilmateitse.
Eteläisen alueen pitkä sadekausi muodostaa selvän
riskin joukkojen huollolle, kun otetaan huomioon alueen huonokuntoiset lentokentät
ja tiestö sekä Tshadin pitkät etäisyydet.
Sadekauden aikana eteläisen pataljoonan on kyettävä varautumaan
pitkiinkin huoltokatkoihin. Valiokunta toteaa, että koko
operaation huoltoon liittyy merkittäviä riskejä ja että eteläisen
pataljoonan huolto on sadekauden aikana (noin 6 kk) erittäin
riippuvainen ilmakuljetusten luotettavuudesta.
Tshadin ja Keski-Afrikan tasavallan olosuhteet muodostavat operaation
henkilöstölle selvän terveysriskin. Ulkoasiainvaliokunnan
saaman selvityksen mukaan Norja vastaa operaation lääkintähuollosta
Abéchéen vuoden määräajaksi
asettamansa kenttäsairaalan kautta. Irlanti vastaa lääkäritasoisen
ensihoidon järjestämisestä eteläisen
pataljoonan alueella. Evakuointi Goz Beidasta Abéchéen
suoritetaan tarvittaessa ilmoitse. Suomi on varautunut evakuoimaan
korkeamman tasoista hoitoa vaativat potilaat ambulanssilennolla
Abéchésta Suomeen. Saadun selvityksen mukaan Irlanti
on asettanut helikopterituen saamisen suoraan pataljoonan alaisuuteen osallistumisensa
ehdoksi.
Ulkoasiainvaliokunta pitää ehdottoman tärkeänä,
että operaatiolla on riittävä kyky helikopterievakuointeihin
ja että operaatioalueella toimii korkeatasoinen kenttäsairaala.
Valiokunta korostaa, että näiden kykyjen saatavuutta
on painotettava harkittaessa Suomen osallistumista operaatioon pitemmällä tähtäimellä.
Suomalaiselle joukolle suunniteltu tehtävä ja toteuttamistapa
Selonteon mukaan suomalaisen joukon tehtävät olisivat
partiointi, siviilien suojelu, rikollisuuden ehkäiseminen,
yhteydenpito avustusjärjestöjen kanssa ja turvallisen
toimintaympäristön luominen. Käytännössä tehtävää suoritettaisiin
kuivan kauden aikana autopartioin. Sadekaudella toiminta joudutaan
saadun selvityksen mukaan rajoittamaan vain tukikohtien välittömään
läheisyyteen, koska tiestö ei tällöin
mahdollista ajoneuvojen käyttöä.
Kansalliset valmiudet
Suomi osallistuu EU:n EUFOR Tchad/RCA-operaatioon noin
60 sotilaan vahvuisella osastolla. Suomi valmistautuu jatkamaan
YK-operaatiossa noin 80 sotilaan vahvuisella osastolla, jonka pääosan
muodostaa Irlannin johtaman eteläisen pataljoonan (Multinational
Battalion — South, MNB-S) osaksi sijoitettava jääkärikomppania.
Jääkärikomppanian ohella tarkoituksena on
asettaa operaatioon pieni kansallinen tuki- ja tiedusteluosa NDjamenaan
sekä esikuntaupseereita eri esikuntatasoille.
Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomiota puolustusvaliokunnan
lausuntoon (PuVL 2/2009 vp), jonka mukaan
Tshadin EU-johtoiseen operaatioon on ollut vaikea löytää kantahenkilökuntaa.
Puolustusvoimat tarjoaa Tshadiin lähtijöille nyt
20 prosenttia korkeampaa päivärahaa kuin esimerkiksi
KFOR-operaation henkilöstölle maksetaan. Ulkoasiainvaliokunta
pitää puolustusvaliokunnan tavoin välttämättömänä,
että keskeiset tehtävät saadaan täytettyä osaavalla henkilöstöllä.
Tämä on välttämätöntä operatiivisen
tehokkuuden ja suomalaisjoukon turvallisuuden kannalta.
Kustannusarvio
Osallistumiskustannusten arvioidaan selonteossa olevan 12 kuukauden
aikana noin 16,7 miljoonaa euroa, josta 8,1 miljoonaa euroa ulkoasiainministeriön
pääluokasta (momentti 24.10.20) ja 8,6 miljoonaa
euroa puolustusministeriön pääluokasta
(momentti 27.30.20). Kustannukset katetaan vuoden 2009 osalta nykyisen
määrärahan puitteissa kohdasta 09. ja
20. (Varalla käynnissä olevien operaatioiden lisämenoihin
ja niiden jatkamiseen, mahdollisiin uusiin kriisinhallintaoperaatioihin
sekä muihin kriisinhallintamenoihin).
Kansallinen päätöksenteko
Suomen kriisinhallintaosallistumisen jatkamista Tshadissa käsiteltiin
valmistelevasti tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ulko-
ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan kokouksessa 25.2.2009.
Puolustusministeriö on käynnistänyt Suomen
osallistumisen jatkamisen valmistelut sotilaallisesta kriisinhallinnasta
annetun lain 2 §:n 2 momentin perusteella.
Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006)
mukaan päätöksen Suomen osallistumisesta
sotilaalliseen kriisinhallintaan ja osallistumisen lopettamisesta
tekee kussakin tapauksessa erikseen tasavallan presidentti valtioneuvoston
ratkaisuehdotuksesta. Ennen ratkaisuehdotuksen tekemistä valtioneuvoston
on kuultava eduskuntaa tai eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa lain
3 §:n 1 momentin perusteella. Ulkoasiainvaliokunta pitää saamansa
selvityksen perusteella selontekomenettelyä perusteltuna,
ottaen huomioon tehtävä, riskit ja lähetettävä joukko.