Perustelut
Lissabonin sopimuksen valmistelu
Euroopan unionin perussopimuksia on edellisen kerran muutettu
Nizzan sopimuksella (allekirjoitettu vuonna 2001). Tämän
jälkeen sopimusten uudistamista ryhdyttiin valmistelemaan
hallitusten ja parlamenttien edustajista koostuvassa Euroopan tulevaisuuskonventissa
vuosina 2002—2003. Konventin tulokset muodostivat pohjan
hallitustenväliselle kokoukselle vuosina 2003—2004,
jossa unionille neuvoteltiin sopimus Euroopan perustuslaista (perustuslakisopimus).
Perustuslakisopimus allekirjoitettiin lokakuussa vuonna 2004, mutta
sopimus hylättiin Ranskan ja Alankomaiden kansanäänestyksissä touko-kesäkuussa
2005. Tässä tilanteessa Eurooppa-neuvosto päätti
kesäkuussa 2005 perustuslakisopimusta koskevasta pohdintatauosta, jonka
aikana perustuslakisopimuksen tulevaisuutta myös selvitettiin
puheenjohtajamaiden taholta (Suomi ja Saksa). Selvitysten lopputuloksena
voitiin todeta, että perustuslakisopimuksen hyväksyminen
sellaisenaan ei ollut enää mahdollista, jolloin
Eurooppa-neuvosto päätyi kesäkuussa 2007
kutsumaan koolle hallitustenvälisen kokouksen neuvottelemaan
uuden perussopimuksen yksityiskohtaisen toimeksiannon pohjalta.
Eurooppa-neuvoston toimeksianto sisälsi keskeiset ratkaisut,
ja neuvottelujen pohjana oli perustuslakisopimus. Teknisluonteinen
hallitustenvälinen konferenssi aloitti työskentelynsä heinäkuussa
2007, ja yhteisymmärrys sopimuksesta saavutettiin lokakuussa
2007. Sopimus allekirjoitettiin Lissabonissa 13.12.2007. Sopimuksen
on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2009 eli hyvissä ajoin ennen
vuoden 2009 Euroopan parlamenttivaaleja ja uuden komission nimittämistä.
Lissabonin sopimus vastaa asiasisällöltään pääosin
perustuslakisopimusta (HE 67/2006 vp), jonka
eduskunta hyväksyi joulukuussa 2006 (äänin
125—39). Muutoksia ovat mm. perustuslakisopimuksen sisältämien
unionisymbolien karsiminen (mm. perustuslain nimike itse sopimuksessa,
hymni, lippu, tunnuslause, unionin ulkoasiainministerin nimike,
lakeihin viittaavat säädöstyyppien nimikkeet),
erilaiset siirtymäjärjestelyt, Euroopan parlamentin
enimmäispaikkamäärän nostaminen
yhdellä Italialle osoitetulla paikalla 751:een sekä Britannialle
ja Puolalle erikseen annetut rajatut myönnytykset mm. oikeus-
ja sisäasioissa sekä perusoikeuskirjan soveltuvuudesta.
Merkittävä ero perustuslakisopimukseen on sopimuksen
rakenteessa. Perustuslakisopimus muodosti yhtenäisen kokonaisuuden,
jonka oli määrä korvata aiemmat perussopimukset.
Lissabonin sopimus on toteutettu perinteisellä tavalla,
jossa Lissabonin sopimus sisältää ainoastaan edeltäviin
perussopimuksiin tehtävät muutokset. Lissabonin
sopimus muuttaa Euroopan unionista tehtyä sopimusta ja
Euroopan yhteisön perussopimusta, jonka nimi muutetaan
sopimukseksi Euroopan unionin toiminnasta. Näin ollen unionin
oikeudellinen perusta on sopimus Euroopan unionista (SEU), jossa
määritellään mm. unionin keskeiset
periaatteet, toimielimet ja politiikka-alat ja sopimus Euroopan
unionin toiminnasta (SEUT), joka kattaa yksityiskohtaisemmat määräykset
unionin toiminnasta. Lissabonin sopimus sisältää myös
pöytäkirjoja ja julistuksia, jotka ovat olennainen
osa sopimusta.
Toinen keskeinen rakenteellinen ero perustuslakisopimuksen ja
Lissabonin sopimuksen välillä koskee perusoikeuskirjaa.
Perustuslakisopimuksessa perusoikeuskirja olisi tullut kokonaisuutena
osaksi perussopimusta. Lissabonin sopimuksessa perusoikeuskirjasta
tehdään oikeudellisesti sitova sopimukseen sisällytetyllä viittauksella.
Tällä ratkaisulla on merkitystä perusoikeuskirjan
näkyvyyden, mutta ei oikeudellisen sitovuuden kannalta.
Eduskunta on ollut tiiviisti mukana Lissabonin sopimukseen johtaneessa
valmistelussa. Ensin perustuslakisopimusta edeltäneessä konventtivaiheessa,
jolloin eduskunnan edustajat osallistuivat myös neuvottelukunnan
(konventin) työskentelyyn, ja myöhemmin tiiviissä vuorovaikutuksessa
valtioneuvoston kanssa hallituksen neuvotellessa perustuslakisopimuksesta
hallitustenvälisessä konferenssissa. Valtioneuvosto
on antanut perustuslakisopimuksen eri vaiheista eduskuskunnalle
kolme selontekoa (VNS 3/2001 vp, VNS
2/2003 vp, VNS 6/2005 vp). Eduskunnan
kanta eri neuvotteluvaiheista on ilmaistu valtioneuvostolle ulkoasiainvaliokunnan
mietinnöissä konventin
valmistelusta (UaVM 18/2001 vp) sekä konventin
tuloksista ja valmistautumisesta hallitustenväliseen konferenssiin (UaVM
4/2003 vp).
Eduskunnan yksityiskohtaiset kannat perustuslakisopimuksen sisältöön,
joka siis muodostaa Lissabonin sopimusta pitkälti vastaavan
kokonaisuuden, on todettu ulkoasiainvaliokunnan mietinnöissä (UaVM
2/2006 vp, UaVM 13/2006 vp)
perustuslakisopimusta koskevasta selonteosta (VNS 6/2005
vp) sekä perustuslakisopimuksen hyväksymisesityksestä (HE
67/2006 vp). Näiden mietintöjen
sisältämät kannanotot koskevat soveltuvin
osin myös Lissabonin sopimuksen asiasisältöä.
Mietinnöissä on myös arvioitu seikkaperäisesti
Suomen neuvottelutavoitteiden toteutumista.
Valtioneuvosto on antanut eduskunnalle selvitykset Saksan johdolla
käydyistä perustuslakisopimusta koskevista keskusteluista
(E 149/2006 vp) sekä Lissabonin
sopimukseen johtaneesta hallitustenvälisestä kokouksesta
(E 55/2007 vp). Neuvottelujen lähtökohtia
on arvioitu suuren valiokunnan lausunnossa (SuVL 1/2007
vp).
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että valtioneuvosto on
huolehtinut kiitettävällä tavalla eduskunnan
vaikutusmahdollisuuksista kaikissa Lissabonin sopimukseen johtaneen
monivuotisen neuvotteluprosessin vaiheissa.
Yleisarvio Lissabonin sopimuksesta
Lissabonin sopimusta on käsitelty laajasti eduskunnan
eri valiokunnissa (SuVL 1/2008 vp, PeVL
13/2008 vp, HaVL 11/2008 vp, LaVL 8/2008
vp, LiVL 11/2008 vp, MmVL
10/2008 vp, PuVL 4/2008 vp, SiVL
6/2008 vp, StVL 6/2008 vp, TaVL
15/2008 vp, TyVL 9/2008 vp ja YmVL
10/2008 vp). Valiokunnat toteavat lausunnoissaan
Lissabonin sopimuksen hyväksyttäväksi
oman toimialansa osalta. Valtiovarainvaliokunta ei ole antanut hallituksen
esityksestä lausuntoa, mutta todennut, että sillä ei
ole huomautettavaa esitykseen.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa kokonaisarvionaan, että verrattuna
perustuslakisopimukseen, jonka eduskunta on hyväksynyt
vuonna 2006, Lissabonin sopimus ei sisällä sellaisia
muutoksia, jotka muuttaisivat aiempaa myönteistä perusarviota
sopimuksen hyväksyttävyydestä. Myös
suuri valiokunta on todennut lausunnossaan (SuVL 1/2008
vp), että se pitää Lissabonin sopimusta
kokonaisuutena arvioiden askeleena eteenpäin unionissa
ja suosittaa sen hyväksymistä.
Unionin oikeudellinen rakenne ja toimivalta
Ulkoasiainvaliokunnan mielestä Lissabonin sopimuksen
ei voida katsoa onnistuneen pyrkimyksessä yksinkertaistaa
ja selkeyttää unionin sopimusperustaa, kun perustuslakisopimukseen sisältyneestä ratkaisusta
korvata aiemmat erilliset perussopimukset yhdellä yhtenäisellä sopimuksella
on luovuttu. Tämä on ehkä keskeisin heikennys,
kun Lissabonin sopimusta verrataan perustuslakisopimukseen. Suuri
valiokunta, perustuslakivaliokunta ja lakivaliokunta ovat kiinnittäneet
tähän huomiota (SuVL 1/2008
vp, PeVL 13/2008 vp, LaVL
8/2008 vp) ja pitävät ratkaisua
tältä osin valitettavana. Koska pyrkimyksestä korvata
aiemmat perussopimukset uudella on luovuttu, myös liittymissopimukset
jäävät voimaan sellaisinaan, ml. Suomen
liittymissopimukseen sisältyvät erityisratkaisut
(maatalous, harvaan asutut alueet, työeläkejärjestelmä, saamelaisten
asema, Ahvenanmaan itsehallinto).
Vaikka Lissabonin sopimuksessa on tingitty yhden yhtenäisen
perussopimuksen tavoitteesta, sopimus merkitsee kuitenkin unionin
oikeusjärjestelmän selkeyttämistä poistamalla
unionin jako kolmeen erilliseen pilariin ja antamalla unionille
oikeushenkilöllisyys. Oikeus- ja sisäasioiden
osalta pilarijaon poistaminen muuttaa unionin tuomioistuimen roolia,
jonka toimivalta ulottuu jatkossa myös rikosasioita ja
poliisiyhteistyötä koskevaan unionin lainsäädäntöön.
Pilarijärjestelmän purkaminen ja samojen oikeusperiaatteiden
ulottaminen kaikkeen unionin toimintaan heijastuu tuomioistuimen
nimessä, joka Lissabonin sopimuksella muutetaan Euroopan yhteisön
tuomioistuimesta Euroopan unionin tuomioistuimeksi. Yhteinen ulko-
ja turvallisuuspolitiikka säilyy kuitenkin perusluonteeltaan
yhä hallitustenvälisenä toimintana, jossa unionilla
ei ole omaa itsenäistä toimivaltaansa.
Lissabonin sopimuksessa toimivallanjaon perusperiaatteeksi vahvistetaan
annetun toimivallan periaate, eli unioni toimii jäsenvaltioiden
sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa. Unionin toimivalta
on rajattua erityistoimivaltaa, ja yleistoimivalta kuuluu jäsenvaltioille.
Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että perustuslakivaliokunta
on todennut, että perustuslain tarkistamishankkeessa on
syytä arvioida, tulisiko perustuslakiin ottaa maininta
Suomen jäsenyydestä Euroopan unionissa, sekä harkita, olisiko
perustuslakiin tarpeen sisällyttää erityinen
valtuussäännös toimivallan siirtämisestä Euroopan
unionille (PeVL 13/2008 vp).
Unionin toimivalta jaotellaan i) yksinomaiseen toimivaltaan,
eli aloille, joilla ainoastaan unioni voi antaa sitovia säädöksiä,
ii) jaettuun toimivaltaan, joilla sekä unioni että jäsenvaltiot voivat
antaa sitovia säädöksiä, sekä iii)
tuki-, yhteensovittamis- ja täydennystoimiin, joissa unioni
ei voi antaa sitovia säädöksiä.
Osa unionin toiminnasta on tämän toimivaltaluokittelun
ulkopuolella, kuten yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka, johon
sovelletaan omia menettelyitään.
Unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat tulliliitto, sisämarkkinoiden
edellyttämä kilpailupolitiikka, euron käyttöönottaneiden
maiden rahapolitiikka, meren elolliset luonnonvarat sekä yhteinen
kauppapolitiikka. Jaettuun toimivaltaan kuuluvat mm. sisämarkkinat,
sosiaalipolitiikka sopimuksessa määriteltyjen
kysymysten osalta, taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus,
maatalous ja kalastus, ympäristö, kuluttajansuoja,
liikenne, Euroopan laajuiset verkot, energia, vapauden, turvallisuuden
ja oikeuden alue, kansanterveyteen liittyvät yhteiset turvallisuuskysymykset,
tutkimus, teknologinen kehittäminen ja avaruus sekä kehitysyhteistyö ja
humanitaarinen apu. Tuki-, yhteensovittamis- ja täydennystoimia
toteutetaan terveyden suojelussa ja kohentamisessa, teollisuudessa, kulttuurissa,
matkailussa, yleissivistävässä koulutuksessa,
pelastuspalvelussa sekä hallinnollisessa yhteistyössä.
Unionin toimivaltaa koskevat toissijaisuusperiaate ja suhteellisuusperiaate.
Toissijaisuusperiaatteen mukaan unionin ei pidä ryhtyä toimenpiteisiin,
jotka ovat tehokkaammin hoidettavissa jäsenvaltioissa.
Suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toiminnan ei pidä ylittää sitä,
mikä on tarpeellista perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi.
Toissijaisuusvalvontaa varten jäsenvaltioiden parlamenteille
annetaan uusia toimivaltuuksia, joita on käsitelty yksityiskohtaisesti
suuren valiokunnan lausunnossa (SuVL 1/2008 vp). Kansalliset
parlamentit voivat kyseenalaistaa komission esitykset toissijaisuusperiaatteen
nojalla. Ulkoasiainvaliokunta korostaa suuren valiokunnan tavoin,
että kansallisille parlamenteille sopimuksessa osoitetut
uudet vaikutusmahdollisuudet ja tiedonsaantioikeudet ovat Suomen
osalta ainoastaan perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisia menettelyjä täydentäviä.
Lissabonin sopimuksessa on joustolauseke, eli neuvosto voi yksimielisesti
komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan
ryhtyä aiheelliseksi katsomiinsa toimenpiteisiin, jos unionin
toiminta osoittautuu tarpeelliseksi perussopimuksissa asetetun tavoitteen
saavuttamiseksi eikä perussopimuksissa ole määräyksiä tähän
tarvittavista valtuuksista. Vastaavanlainen joustolauseke on olemassa nykyisessä perussopimuksessa,
mutta Lissabonin sopimuksen joustolauseke on alaltaan laajempi.
Nykyinen joustolauseke rajoittuu sisämarkkinoiden kannalta
tarpeellisiin toimiin. Lissabonin sopimuksessa todetaan, että joustolauseketta
ei kuitenkaan voi käyttää yhteisen ulko- ja
turvallisuuspolitiikan alalla (mikä perustuslakisopimuksessa
oli mahdollista).
Lissabonin sopimuksessa ei ole erillistä määräystä siitä,
että perussopimukset ja unionin antama lainsäädäntö ovat
ensisijaisia jäsenvaltioiden oikeuteen nähden,
mutta perussopimuksia koskevassa julistuksessa (nro 17) muistutetaan vakiintuneesta
oikeuskäytännöstä, joka ajaa
saman asian. Perustuslakisopimuksessa todetun unionin oikeuden etusijaperiaatteen
häivyttäminen tällä menettelyllä oli
osa vuoden 2007 hallitustenvälisen kokouksen kompromissiratkaisuja.
Lissabonin sopimuksessa ei ole yleismääräystä avoimesta
koordinaatiosta, mutta vastaava menettely sisältyy eräisiin
sopimuksen oikeusperustamääräyksiin (sosiaalipolitiikka,
kansanterveys, teollisuus, tutkimus), joita sosiaali- ja terveysvaliokunta
on käsitellyt lausunnossaan (StVL 6/2008
vp). Näillä aloilla on kysymys unionin
toimivaltaan kuuluvasta yhteistyöstä ja yhteensovittamisesta,
ei varsinaisesti avoimesta koordinaatiosta.
Perusoikeudet ja ihmisoikeudet
Lissabonin sopimuksen katsotaan vahvistavan perus- ja ihmisoikeuksien
asemaa unionissa (SuVL 1/2008 vp, PeVL
13/2008 vp).
Lissabonin sopimus vahvistaa unionin perusoikeusulottuvuutta
tekemällä perusoikeuskirjasta oikeudellisesti
sitovan. Perusoikeuskirja on toistaiseksi hyväksytty poliittisena
julistuksena, jolla ei ole oikeudellista sitovuutta. Ulkoasiainvaliokunta
pitää suuren valiokunnan ja perustuslakivaliokunnan
tavoin perusoikeuskirjan oikeudellista sitovuutta merkittävänä unionin
perusoikeusulottuvuutta vahvistavana tekijänä.
Erona perustuslakisopimukseen perusoikeuskirjan oikeudellinen sitovuus
toteutetaan Lissabonin sopimuksessa toteamalla perusoikeuskirja
oikeudellisesti sitovaksi, mutta sitä ei sisällytetä kokonaisuudessaan
sopimuksen osaksi. Tällä ratkaisulla ei ole merkitystä perusoikeuskirjan
oikeudellisen sitovuuden kannalta, mutta ratkaisu heikentää perusoikeuskirjan
näkyvyyttä ja on sellaisena valitettava (SuVL
1/2008 vp, PeVL 13/2008 vp, LaVL
8/2008 vp, StVL 6/2008 vp). Perustuslakivaliokunta
pitää tärkeänä, että perusoikeuskirja
julkaistaan Suomen säädöskokoelman
sopimussarjassa (PeVL 13/2008 vp). Puolan
ja Britannian osalta sovittiin eräitä poikkeuksia,
mm. että perusoikeuskirjaan ei voi vedota näiden
maiden tuomioistuimissa, ellei oikeuksista ole säädetty
kansallisessa lainsäädännössä.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy suuren valiokunnan toteamukseen, että eri
jäsenvaltioille myönnettyjä erityisjärjestelyjä sekä oikeus-
ja sisäasioiden alalla että peruskirjan soveltamisen osalta
tulee tulkita tulevaisuudessa supistavasti (SuVL 1/2008
vp).
Ulkoasiainvaliokunta viittaa työ- ja tasa-arvovaliokunnan
lausuntoon (TyVL 9/2008 vp), jossa pidetään
tärkeänä, että tasa-arvoa koskevia
kohtia on sopimuksessa selkeytetty ja vahvistettu nostamalla sukupuolten
välinen tasa-arvo yhdeksi Euroopan unionin perustana olevista
arvoista.
Lissabonin sopimus muodostaa oikeusperustan unionin liittymiselle
Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Tämä on ollut
pitkään Suomen tavoitteena. Käytännössä liittyminen
ihmisoikeussopimukseen merkitsisi unionin tuomioistuimen vahvempaa
sitoutumista Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja sen käytäntöihin
sekä unionin toimielinten saattamista ulkopuolisen ihmisoikeusvalvonnan
alaisuuteen. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota
liittymisen merkitykseen (PeVL 13/2008 vp)
ja toteaa, että perusoikeuksien tulkinnan kannalta on tärkeää,
että unionin perusoikeusjärjestelmä kiinnittyy
jäsenvaltioiden yhteisen valtiosääntöperinteen
ohella nykyistä vahvemmin Euroopan ihmisoikeussopimukseen.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että edellytysten luominen
unionin liittymiselle ei vielä merkitse varsinaista liittymistä, mutta
ilmentää jo sellaisenaan liittymistä koskevaa
poliittista tahtoa. Perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan,
että mm. liittymistä koskeva yksimielisyysvaatimus
muodostaa tarpeettoman lisäkynnyksen liittymiselle (PeVL 13/2008
vp). Myöskään Euroopan neuvosto
ei ole vielä loppuunsaattanut tarvittavia sääntömuutoksia
unionin liittymisen sallimiseksi (liittymisen sallivaa lisäpöytäkirjaa
ei ole vielä ratifioitu Venäjällä).
Ulkoasiainvaliokunta viittaa suuren valiokunnan ja perustuslakivaliokunnan lausuntoihin
(SuVL 1/2008 vp, PeVL 13/2008 vp)
ja edellyttää valtioneuvostolta päättäväisiä toimia
sekä Euroopan unionissa että Euroopan neuvostossa
unionin liittymiseksi Euroopan ihmisoikeussopimukseen.
Ulkoasiainvaliokunta viittaa aiempaan mietintöönsä sekä perustuslakivaliokunnan
lausuntoon (UaVM 2/2006 vp, PeVL
36/2006 vp) ja toteaa, että Lissabonin
sopimuksessa toteutuvan unionin perusoikeus- ja ihmisoikeusulottuvuuden
vahvistamisen rinnalla on tärkeää, että unionissa
kehitettäisiin järjestelmällinen tapa,
jolla EU-säädösehdotusten johdonmukainen
ja riittävä ennakkovalvonta perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta
toteutettaisiin. Valiokunta esittää, että valtioneuvosto
toimisi aktiivisesti tällaisten menettelyjen vakiinnuttamiseksi
Euroopan unionissa.
Lissabonin sopimus antaa unionille ensimmäistä kertaa
kattavan oikeusperustan henkilötietojen suojasta unionissa,
mitä hallintovaliokunta on pitänyt myönteisenä (HaVL
11/2008 vp).
Toimielinjärjestelmä ja päätöksenteko
Suomen lähtökohtana toimielinjärjestelmää koskevissa
neuvotteluissa on ollut toimielinten välinen tasapaino,
jäsenvaltioiden välinen tasa-arvo ja yhteisömenetelmän
laaja-alaisen käyttämisen turvaaminen. Lissabonin
sopimuksen toimielinjärjestelmää ja päätöksentekoa
koskevat ratkaisut ovat keskeisiltä osiltaan muuttumattomia verrattuna
perustuslakisopimukseen.
Verrattuna voimassa oleviin ratkaisuihin (Nizzan sopimus) Lissabonin
sopimus tuo joitakin merkittäviä muutoksia unionin
toimielinjärjestelmään, mutta sen pääpiirteet
pysyvät kuitenkin entisenlaisina. Ulkoasiainvaliokunta
viittaa suuren valiokunnan lausuntoon (SuVL 1/2008
vp), jossa toimielinjärjestelmää on
käsitelty yksityiskohtaisesti. Osa Lissabonin sopimuksen
ratkaisuista, erityisesti Eurooppa-neuvoston vahvistaminen, Eurooppa-neuvoston
pysyvä puheenjohtajuus ja komissaarien lukumäärän
supistaminen, eivät ole Suomen alkuperäisten neuvottelutavoitteiden
mukaisia, mutta toimielinkokonaisuutta koskevaa ratkaisua on ulkoasiainvaliokunnan
mielestä kuitenkin pidettävä kohtuullisena
ja Suomen neuvottelutavoitteiden kannalta hyväksyttävänä.
Vuoden 2007 hallitustenvälisessä kokouksessa Suomen
keskeinen tavoite oli, että toimielinjärjestelmää koskevaan
kokonaisratkaisuun ei tehdä merkittäviä muutoksia,
koska kokonaisratkaisun avaamisella tuskin oltaisiin saavutettu
parempaa lopputulosta.
Euroopan parlamentti
Lissabonin sopimus vahvistaa merkittävästi
Euroopan parlamentin asemaa unionin päätöksentekojärjestelmässä.
Kun lainsäätämisjärjestyksestä tulee
unionin päätöksenteon pääsääntö, vahvistuu
Euroopan parlamentin asema neuvoston kanssa rinnakkaisena lainsäätäjänä.
Parlamentti saa Lissabonin sopimuksessa myös oikeuden
päättää komission puheenjohtajan
nimittämisestä. Myös parlamentin asema
unionin talousarviomenettelyssä vahvistuu. Lissabonin sopimus
antaa Euroopan parlamentille yleisen tiedonsaantioikeuden yhteisen
ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla, ja lisäksi sen
toimivaltuudet kansainvälisten sopimusten hyväksymisessä laajenevat.
Euroopan parlamentin jäsenten enimmäismääräksi
on sopimuksessa vahvistettu 751. Jatkossa Euroopan parlamentin paikkamäärästä ja jakautumisesta
jäsenvaltioiden kesken päätetään
Eurooppa-neuvoston päätöksellä Euroopan parlamentin
aloitteesta. Lissabonin sopimuksessa jäsenvaltioiden vähimmäispaikkamääräksi kuitenkin
asetetaan 6 ja enimmäisjäsenmääräksi 96.
Euroopan parlamentti on lokakuussa 2007 käsitellyt parlamentin
paikkamäärää kaudelle 2009—2014,
ja tässä käsittelyssä Suomen
paikkamääräksi on vahvistettu 13 (nykyisellä kaudella
14). Eurooppa-neuvosto on sitoutunut tähän päätökseen
(perussopimusten määräyksiä koskeva
julistus nro 5).
Ulkoasiainvaliokunta korostaa suuren valiokunnan kehotusta huomioida
Euroopan parlamentin keskeisempi asema, kun hallitus pyrkii vaikuttamaan
unionin päätöksentekoon (SuVL 1/2008
vp).
Eurooppa-neuvosto
Jäsenvaltioiden hallitusten päämiehistä koostuva
Eurooppa-neuvosto muuttuu Lissabonin sopimuksen myötä unionin
varsinaiseksi toimielimeksi. Tämä vahvistaa Eurooppa-neuvoston asemaa,
ja sitä voidaan pitää toimielinjärjestelmää koskevana
keskeisimpänä muutoksena. Eduskunta, valtioneuvoston
tavoin, suhtautui lähtökohtaisesti varauksellisesti
Eurooppa-neuvoston vahvistamiseen perustuslakisopimusta koskevissa
neuvotteluissa, koska sen vahvistumisen arvioitiin voivan heikentää eri
toimielinten tasapainolle rakentuvaa ns. yhteisömenetelmää.
Tähän asti Eurooppa-neuvosto on toiminut epävirallisena
unionin toimintaa ohjaavana hallitusten yhteistyöelimenä,
mutta sen tosiasiallinen merkitys unionin päätöksenteossa
on sen epävirallisesta luonteesta huolimatta koko ajan vahvistunut
ja toiminta samalla institutionalisoitunut. Eurooppa-neuvoston valmistelutapaa
kehitettiin järjestelmällisemmäksi Sevillan
Eurooppa-neuvostossa tehdyillä uudistuksilla vuonna 2002.
Lissabonin sopimuksen mukaan Eurooppa-neuvostolle valitaan puheenjohtaja
kaksi ja puoli vuotta kestäväksi toimikaudeksi.
Eurooppa-neuvoston pysyvän puheenjohtajan tehtävänä on johtaa
Eurooppa-neuvoston kokouksia, huolehtia työn valmistelusta
ja jatkuvuudesta sekä edustaa yhteistä ulko- ja
turvallisuuspolitiikkaa omalla tasollaan. On nähtävissä,
että Eurooppa-neuvoston pysyvästä puheenjohtajasta
muodostuu komission puheenjohtajan kaltainen näkyvä unionin
edustaja ja toimija, mikä voi myönteisesti lisätä unionin
näkyvyyttä myös kansalaisten silmissä.
Pysyvän puheenjohtajan tarkemmat tehtävät
ovat vielä määrittelemättä.
Tehtävää koskevat valiokunnan arviot
todetaan myöhempänä arvioitaessa toimielinten
välisiä suhteita.
Eurooppa-neuvoston keskeisimpänä tehtävänä säilyy
unionin yleisten poliittisten linjojen määrittely,
eikä sen periaatteessa tule puuttua neuvoston ja parlamentin
lainsäädäntötyöhön. Ulkoasiainvaliokunta
toteaa, että käytännössä Eurooppa-neuvoston
keskustelut lainsäädäntötyössä ilmenneistä ongelmista
ovat kuitenkin olleet lainsäädäntötyötä ohjaavia.
Lissabonin sopimuksessa Eurooppa-neuvostolle on lisäksi
määritelty tiettyjä valtuuksia muuttaa
perussopimuksia ilman hallitustenvälistä kokousta,
ja se voi tietyin edellytyksin muuttaa neuvoston päätöksentekomenettelyjä yksimielisyydestä
määräenemmistöpäätöksentekoon.
Näissä tilanteissa Eurooppa-neuvosto tekee päätöksensä yksimielisesti.
Perussopimusten yksinkertaistettu tarkistusmenettely voi kuitenkin
koskea vain rajattuja sopimuksessa olevia toimialoja. Eurooppa-neuvosto
ei voi lisätä unionille perustuslakisopimuksessa
annettua toimivaltaa ulottamalla sitä uusille toimialoille, vaan
tällainen toimivaltuuksien lisääminen
edellyttäisi yhä hallitustenvälisen konferenssin
koolle kutsumista. On todettava, että vaikka tässä yksinkertaistetussa
tarkistusmenettelyssä perustuslakisopimuksen muuttamisvaltaa
siirtyy muodollisesti jäsenvaltioilta (hallitustenvälinen
konferenssi) EU:n toimielimelle (Eurooppa-neuvosto) vähentävät
Eurooppa-neuvoston kokoonpano ja päätöksentekomenettely
muutoksen merkitystä: Eurooppa-neuvosto koostuu jäsenvaltioiden
edustajista ja se tekee näissä tapauksissa päätöksensä yksimielisesti.
Tietyissä kysymyksissä perussopimusten tai päätöksentekomenettelyjen
muuttaminen yksinkertaistetussa tarkistusmenettelyssä tai
valtuutuslausekkeiden nojalla edellyttää myös
kaikkien jäsenvaltioiden parlamenttien hyväksyntää.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Eurooppa-neuvoston
muuttaminen Lissabonin sopimuksen myötä unionin
viralliseksi toimielimeksi edellyttää Suomen osallistumisen
parlamentaarisen vastuukatteen varmistamista Eurooppa-neuvostossa
sekä Eurooppa-neuvoston käsittelemien asioiden
kansallisessa valmistelussa. Suuri valiokunta on lausunnoissaan
(SuVL 2/2006 vp
SuVL 1/2008
vp) korostanut, että Eurooppa-neuvoston roolin
vahvistuessa ja sen saadessa uusia toimivaltuuksia eduskunnan rooli
kansallisessa valmistelussa ei saa heikentyä.
Eduskunta kuulee perustuslain 97 §:n nojalla pääministeriä ennen
Eurooppa-neuvoston kokouksia ja saa pääministeriltä selvityksen
kokousten tuloksista myös jälkikäteen.
Perustuslakisopimuksen käsittelyn yhteydessä eduskunta edellytti,
että valtioneuvosto tiedottaa Eurooppa-neuvoston kokouksista
eduskunnalle myös kirjallisesti (EV 218/2006
vp). Tätä käytäntöä on
noudatettu joulukuusta 2006. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan
(PeVL 36/2006 vp) todennut, että Eurooppa-neuvoston
muuttuessa unionin viralliseksi toimielimeksi on aiheellista korostaa
perustuslain 97 §:n säännöksiä eduskunnan
oikeudesta saada tietoja käsiteltävistä asioista
samoin kuin säännöksiä eduskunnan osallistumisesta
sen toimivaltaan 96 §:n mukaan kuuluvien Euroopan unionin
asioiden kansalliseen valmisteluun. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä,
että kokouksia koskevan kirjallisen tiedotuskäytännön
lisäksi valtioneuvoston on tarvittaessa saatettava
Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi tulevat
yksittäiset päätökset eduskunnan käsiteltäviksi
erillisinä U-kirjelminä, kun päätösten
asiasisältö antaa siihen aihetta.
Perustuslakivaliokunta on todennut (PeVL 13/2008
vp), että perustuslain 93 §:n 2 momentin
mukaan valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien
päätösten kansallisesta valmistelusta
ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä,
jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että valtioneuvoston toimivalta
ulottuu unionin koko toimialalle kattaen näin ollen myös
kaikki Eurooppa-neuvostossa käsiteltävät
unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvat
kysymykset. Perustuslakivaliokunnan mukaan Eurooppa-neuvoston muuttuminen
myös muodollisesti Euroopan unionin päätöksiä tekeväksi
toimielimeksi on omiaan entisestään vahvistamaan
eduskunnalle vastuunalaisen pääministerin asemaa
Suomen Eurooppa-politiikan johdossa ja Suomen edustajana Eurooppa-neuvostossa
samoin kuin sen seikan merkitystä, että Suomen
muusta edustautumisesta päättää valtioneuvosto.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että muodostettaessa Suomen
kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin
valtioneuvoston tulee kuitenkin toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan
presidentin kanssa Suomen ulkopolitiikan yhtenäisyyden
ja johdonmukaisuuden turvaamiseksi. Perustuslakivaliokunta toteaa,
että valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan
ja tasavallan presidentin yhteinen kokous on tähän
tarkoitukseen käyttökelpoinen ja muodolliselta
kannalta riittävä yhteistyön foorumi.
Perustuslakivaliokunta toteaa myös, että käytännössä tarpeellisia
ja asianmukaisia yhteistyömuotoja ovat myös tasavallan
presidentin epäviralliset tapaamiset pääministerin
ja ulkoasiainministerin kanssa.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa valtioneuvoston ja tasavallan
presidentin yhteistyön välttämättömyyttä ulkopolitiikan
yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden turvaamiseksi.
Neuvosto
Neuvoston tehtävät pysyvät entisellään,
ja keskeisin muutos koskee ulkoasiainneuvostoa, jonka puheenjohtajana
toimii jatkossa ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja.
Jäsenvaltiot vastaavat jatkossakin muiden neuvoston kokoonpanojen
puheenjohtajuudesta. Ulkoasiainneuvosto erotetaan yleisten
asioiden neuvostosta. Yleisten asioiden neuvoston keskeiseksi tehtäväksi
tulee neuvoston työskentelyn johdonmukaisuudesta huolehtiminen,
Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelu, seuranta ja sen päätösten
toimeenpano. Ulkoasiainneuvosto ja yleisten asioiden neuvosto ovat
ainoat Lissabonin sopimuksessa määriteltävät
neuvoston kokoonpanot. Muista kokoonpanoista päättää Eurooppa-neuvosto.
Lissabonin sopimuksella ei määrätä uuden puheenjohtajuusjärjestelmän
yksityiskohdista, vaan Eurooppa-neuvosto säätää järjestelmästä päätöksellä,
josta jäsenvaltiot sopivat joulukuussa 2004 (perussopimuksia
koskeva julistus nro 9). Sen mukaan neuvoston puheenjohtajuutta — unionin
ulkoasiainministerille uskottua ulkoasiainneuvostoa lukuun
ottamatta — hoitaisi kolmen jäsenvaltion ryhmä 18
kuukauden ajan. Ryhmät muodostetaan tasapuolisen vuorottelun perusteella,
ja kukin ryhmän jäsen toimii vuorollaan kuuden
kuukauden ajan neuvoston puheenjohtajana. Ryhmän jäsenet
voivat myös sopia vaihtoehtoisista järjestelyistä.
Neuvoston tekemän päätöksen
mukaan Suomen on tarkoitus olla puheenjohtajana vuonna 2020.
Määräenemmistön määritelmä
Määräenemmistön määritelmän
osalta Suomi tavoitteli perustuslakisopimusta koskevissa neuvotteluissa
yksinkertaista kaksoisenemmistöä eli määräenemmistöjärjestelmää,
jossa neuvoston päätökset olisivat edellyttäneet
puolta jäsenvaltioista sekä jäsenvaltioiden
kansalaisista. Tämä päätöksentekomalli
olisi ollut selkeä, tehokas ja tasapuolinen. Jo perustuslakisopimuksessa
päädyttiin kuitenkin määräenemmistön
määritelmään, joka pääsääntöisesti
edellyttää vähintään 55
prosenttia jäsenvaltioista ja 65 prosenttia unionin yhteenlasketusta
väestöstä. Päätöksen
estämiseen tarvitaan aina kuitenkin vähintään
neljä jäsenvaltiota, mikä estää kolmea
suurinta jäsenvaltiota toimimasta yksin määrävähemmistönä. Tämä määräenemmistön
määritelmä säilyy Lissabonin
sopimuksessa.
Uusi määräenemmistöpäätöksenteon
järjestelmä lisäisi jonkin verran neljän
suurimman jäsenvaltion painoarvoa päätöksenteossa.
On huomionarvoista, että Suomen ja muiden samankokoisten
jäsenmaiden vaikutusvalta pysyisi uudessa järjestelmässä pitkälti
ennallaan. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että tämä järjestelmä on myös
Nizzan sopimuksen järjestelmää tasapuolisempi
ja selkeämpi eikä se edellytä muutoksia jatkolaajentumisten
yhteydessä.
Uuteen määräenemmistöpäätöksentekoon
on tarkoitus siirtyä 2014, mutta Lissabonin sopimuksessa
on erikseen sovittu, että vuosina 2014—2017 jäsenvaltio
voi pyytää, että päätös tehdään
vanhaa määräenemmistöpäätöksentekoa
soveltaen. Tämä oli osa vuoden 2007 hallitustenvälisen
kokouksen neuvotteluratkaisuja.
Määräenemmistöpäätöksenteon
ala
Suomi on korostanut unionin toimintakyvyn tehostamista. Yksi
keskeinen keino toimintakyvyn tehostamisessa on määräenemmistöpäätöksenteon
lisääminen, mitä yleistä pyrkimystä ulkoasiainvaliokunta
on pitänyt perusteltuna. Käytännön
kokemukset unionin toiminnasta ovat osoittaneet, että Suomen
kaltaiset pienemmät jäsenvaltiot hyötyvät
määräenemmistöpäätöksenteosta.
Perustuslakisopimuksen myötä siirryttäisiin
yksimielisestä päätöksenteosta
määräenemmistöpäätöksentekoon
yhteensä 17 kysymyksessä.
Päätöksentekomenettelyt
Lissabonin sopimus vähentää unionin
päätöksentekomenettelyjen määrää.
Pääsäännöksi lainsäädäntömenettelyssä tulee
tavallinen lainsäätämisjärjestys,
joka vastaa käytännössä nykyistä yhteispäätösmenettelyä eli
menettelyä, jossa neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat
tasaväkiset lainsäätäjät.
Lainsäätämismenettelyssä hyväksyttävät
säädökset olisivat asetus, direktiivi ja
päätös, mikä vastaa nykyisiä säädöstyyppejä (perustuslakisopimuksessa
nimikkeet sen sijaan olivat eurooppalaki, eurooppapuitelaki ja eurooppapäätös).
Lissabonin sopimus laajentaa tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käyttöalaa merkittävästi, mikä merkitsee
Euroopan parlamentin aseman vahvistumista. Tavanomaista lainsäätämisjärjestystä sovellettaisiin
86 alalla nykyisen 37 sijaan. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
rinnalla on erityinen lainsäätämisjärjestys,
jota sovelletaan 30 alalla. Erityistä lainsäätämismenettelyä sovelletaan
aloilla, joilla on erityisluonne tai jotka ovat jäsenvaltioille
poliittisesti arkaluonteisia. Tietyissä määräenemmistöpäätösten
alaan kuuluvissa kysymyksissä jäsenvaltiolla on
mahdollista edellyttää tarvittaessa yksimielistä päätöksentekoa
(ns. hätäjarru). Ulkoasiainvaliokunta pitää unionin
päätöksentekomenettelyjen määrän
vähentämistä ja selkeyttämistä tärkeänä unionin
tehokkuuden ja ymmärrettävyyden kannalta.
Merkittävimpänä poikkeuksena lainsäätämismenettelystä on
yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka, jolla Lissabonin sopimuksen
mukaan ei voi antaa lainsäädännöksi
luokiteltavia säädöksiä.
Euroopan komissio
Komission osalta Suomi on pitänyt tärkeänä ratkaisua,
joka turvaa komission puolueettoman aseman ja toimintakyvyn. Ulkoasiainvaliokunta
korostaa,
että yhteisömenetelmä edellyttää jatkossakin
itsenäistä ja vahvaa komissiota, joka myös
käyttää toimivaltaansa määrätietoisesti. Komission
perustehtävät säilyvät perustuslakisopimuksessa
nykyisellään, ja sen aseman ja toimintaedellytysten
voidaan katsoa vahvistuvan mm. unionin pilarijaon poistamisen myötä. Tämä vahvistaa
komission asemaa unionin pääasiallisena lainsäädäntöaloitteiden
antajana. Myös ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean
edustajan jäsenyys komissiossa voi oikein toteutettuna
vahvistaa komissiota unionin kokonaisedun hoitajana. Ulkoasiainvaliokunta
toteaa kuitenkin, että lopullinen arvio komission aseman
kehittymisestä erityisesti suhteessa vahvistuvaan Eurooppa-neuvostoon
voidaan tehdä vasta siinä vaiheessa, kun toimielinjärjestelmän
uudet käytännöt ovat muodostuneet ja
niiden tosiasiallinen vaikutus on voitu todeta. Tässäkin mielessä Lissabonin
sopimuksen avoimeksi jättämien kysymysten toimeenpanolla
on erityinen merkitys toimielinten väliselle tasapainolle.
Komission kokoonpanon osalta Suomi tavoitteli perustuslakisopimuksessa
ratkaisua, jossa komissiossa olisi ollut yksi äänivaltainen
jäsen kustakin jäsenvaltiosta, mutta hyväksyi
jäsenmäärän vähentämisen
osana toimielinjärjestelmää koskevaa
kokonaisratkaisua. Suomi piti tärkeänä,
että komission sisälle ei synnytetä muodollisia
hierarkioita ja ehdottoman tasapuolisesti rotaatiosta pidetään
kiinni. Pienempään komissioon ja tasapuoliseen
vuorotteluun perustuva malli sisältyi jo Nizzan sopimukseen.
Euroopan komission jäsenmäärässä siirrytään
jäsenmäärään, joka
vastaa kahta kolmasosaa jäsenvaltioiden lukumäärästä.
Käytännössä tämä tarkoittaa
sitä, että kukin jäsenvaltio on joka
kolmannella komission viisivuotiskaudella ilman omaa komissaaria.
Lissabonin sopimuksen mukaan jäsenet komissioon valitaan
tasapuolisen vuorottelun mukaisesti ja sen sallimissa rajoissa komissio
pyritään muodostamaan siten, että se
ilmentää jäsenvaltioiden väestöllistä ja
maantieteellistä kirjoa. Tähän suppeampaan komissioon
siirrytään vuonna 2014. Vuosiksi 2009—2014
nimitettävässä komissiossa on vielä yksi
jäsen kustakin jäsenmaasta.
Lissabonin sopimukseen sisältyy kuitenkin uutena elementtinä mahdollisuus
muuttaa komission kokoonpanoa Eurooppa-neuvoston yksimielisellä päätöksellä.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy suuren valiokunnan toteamukseen, että eduskunnan
vaikutusmahdollisuuksien kannalta on tärkeää,
että se saa välittömästi tiedon,
jos keskusteluja tällaisen päätöksen
valmistelusta käydään (SuVL
1/2008 vp).
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että komission pienentämisellä on
merkitystä unionin toiminnan kannalta. Laajan komission
kollegiossa on jäsentensä kautta asiantuntemusta
jokaisen jäsenmaan olosuhteista, kun taas suppeassa kokoonpanossa
tätä edustavuutta ei enää ole.
Tämän takia erityisesti komission toiminnan avoimuutta
ja vuorovaikutusta jäsenvaltioiden kanssa tulee kehittää.
Korkea edustaja
Lissabonin sopimuksella perustetaan unionin ulkoasioiden ja
turvallisuuspolitiikan korkean edustajan tehtävä.
Korkea edustaja toimisi ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana ja olisi
samalla komission jäsen ulkosuhteista vastaavana komission
varapuheenjohtajana. Korkeassa edustajassa yhdistyisivät
siis nykyiset yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan,
ulkosuhdekomissaarin ja puheenjohtajavaltion tehtävät
ulkoasiainneuvoston toimintakentällä. Unionin
ulkoasiainministerin alaisuuteen on tarkoitus perustaa Euroopan
ulkosuhdehallinto. Ulkosuhteita, korkean edustajan tehtäviä ja
ulkosuhdehallintoa käsitellään jäljempänä.
EU-tuomioistuin
Unionin tuomioistuinjärjestelmän pääpiirteet säilyvät
Lissabonin sopimuksessa ennallaan. Yhteisön tuomioistuimesta
käytettävä nimike muuttuu Euroopan unionin
tuomioistuimeksi, joka heijastaa tuomioistuimen kasvavaa toimintakenttää,
kun pilarijaon purkamisen myötä oikeus- ja sisäasioiden
yhteistyö tulee pääsääntöisesti
tuomioistuimen tuomiovaltaan. Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa
koskevat määräykset eivät pääsääntöisesti
kuulu tuomioistuimelle. Tuomioistuin käsittelisi ainoastaan
yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtyjen rajoittavien
toimenpiteiden (pakotteet) lainmukaisuutta, mikä on sinänsä oikeusturvanäkökohtien
kannalta
selvä parannus.
Toimielinten väliset suhteet
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että monet Lissabonin
sopimukseen sisältyvät toimielinratkaisut edellyttävät
yksityiskohtaisempia toimeenpanopäätöksiä ja
näiden valmistelu on vireillä. Suuri valiokunta
on pitänyt tärkeänä, että Eurooppa-neuvoston
puheenjohtajan, komission puheenjohtajan, korkean edustajan ja puheenjohtajavaltion
keskeisten toimijoiden roolit ovat mahdollisimman selkeät
hyvissä ajoin ennen sopimuksen voimaantuloa (SuVL
1/2008 vp).
Keskeinen avoin kysymys liittyy Eurooppa-neuvoston pysyvän
puheenjohtajan asemaan ja tehtäviin. Sopimuksessa todetaan,
että pysyvän puheenjohtajan tehtävänä on
johtaa Eurooppa-neuvoston kokouksia, huolehtia työn valmistelusta
ja jatkuvuudesta sekä edustaa yhteistä ulko- ja
turvallisuuspolitiikkaa omalla tasollaan. Suuri valiokunta on korostanut,
että Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ensisijaisena tehtävänä tulee
olla Eurooppa-neuvoston kokouksen johtaminen ja työn ohjaaminen,
olla ennen kaikkea työn organisoija. Eurooppa-neuvoston
puheenjohtajasta ei saa muodostua erillistä instituutiota,
eivätkä puheenjohtajan tehtävät
ja tosiasiallinen vaikutusvalta saa muodostua liian vahvoiksi suhteessa
komission puheenjohtajaan (SuVL 1/2008 vp).
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että toimielinten välisen
tasapainon takia on tärkeää, että Eurooppa-neuvoston
pysyvä puheenjohtaja toimii tehtävässään
ennen kaikkea em. puheenjohtajan roolissa ja tukeutuu neuvostossa
tapahtuvaan valmisteluun. Tästä syystä yleisten
asioiden neuvostolle on tarkoituksenmukaista rakentaa vahva asema
Eurooppa-neuvoston valmistelijana, joka sille sopimuksen mukaan
myös kuuluu. Tämän kanssa linjassa on
se, että Eurooppa-neuvoston pysyvälle puheenjohtajalle
ei pidä myöskään rakentaa merkittävää muista
rakenteista itsenäistä virkamiehistöä, vaan
pysyvän puheenjohtajan pitää tukeutua neuvoston
sihteeristön ja Euroopan ulkosuhdepalvelun virkamiesvalmisteluun,
jotta kilpailevia rakenteita ei muodostu. Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan
keskittyminen puheenjohtajan tehtävään
on tarkoituksenmukaista senkin takia, että hän
olisi tässä tehtävässään
tehokas. Valiokunnan toteamat rajaukset puheenjohtajan tehtävään
eivät merkitse sitä, että puheenjohtajasta
haluttaisiin heikkoa toimijaa, vaan sopimuksessa tarkoitettuun tehtäväänsä keskittyvää.
Tässä yhteydessä on syytä todeta,
että Lissabonin sopimus ei enää nimeä ulkoasiainministereitä Eurooppa-neuvoston
jäseniksi, vaan sopimuksessa todetaan, että Eurooppa-neuvostoon kuuluvaa
valtion- tai hallituksenpäämiestä voi kokouksessa
avustaa ministeri. Koska Eurooppa-neuvoston työskentely
on syytä kytkeä toiminnan johdonmukaisuuden ja
toimielinten välisen tasapainon vuoksi tiiviisti neuvoston
valmisteluun, on valiokunnan mielestä tärkeää,
että yleisten asioiden neuvoston toimintaa tuetaan myös
kansallisin ratkaisuin. Tässä tarkoituksessa on
valiokunnan mielestä tarkoituksenmukaista, että pääministeri
käyttää Eurooppa-neuvostossa avustajanaan
nimenomaisesti yleisten asioiden neuvostossa Suomea edustavaa
ministeriä, jotta neuvoston tekemällä valmistelutyöllä on
välitön yhteys Eurooppa-neuvostoon ja samalla
neuvostossa toimiva ministeri saa Eurooppa-neuvostoon osallistumisen
kautta tukea omalle toiminnalleen yleisten asioiden neuvostossa.
Tämä ei poissulje sitä mahdollisuutta,
että Eurooppa-neuvostossa avustava ministeri voi joustavasti
ja tapauskohtaisesti olla myös muu ministeri, kun Eurooppa-neuvoston
asialista sitä luontevasti edellyttää.
Tarvittaessa ministereitä voi vaihtaa asiakohdittain. Olennaisinta
on, että Suomea Eurooppa-neuvostossa pysyvästi
edustavan pääministerin lisäksi Suomella
on käsiteltävien asioiden kannalta tarkoituksenmukainen edustus.
Eurooppa-neuvoston pysyvälle puheenjohtajalle on sopimuksessa
osoitettu tehtävä edustaa yhteistä ulko-
ja turvallisuuspolitiikkaa omalla tasollaan. Valiokunta toteaa,
että tämä tehtävä on
tarpeellinen, koska korkean edustajan luonteva toimintataso on ulkoministeritaso.
Tämä on osoittautunut käytännöksi
nykyjärjestelmässäkin, eikä ole
odotettavissa, että korkean edustajan kaksoishatuttaminen
komission varapuheenjohtajaksi muuttaisi tätä käytäntöä.
Siksi unionin ulkoisen toiminnan kannalta on eduksi, että komission
puheenjohtajan rinnalla myös yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka
saa korkean tason pysyvän edustajan Eurooppa-neuvoston pysyvän
puheenjohtajan muodossa, joka pystyy luontevasti toimimaan maailmanpolitiikan
korkeimmalla johtotasolla. Komission puheenjohtaja ei voi edustaa
yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Eurooppa-neuvoston
pysyvän puheenjohtajan yutp-tehtävä on
hyödyllinen erityisesti unionin päämiestason
ns. kolmasmaakokouksissa eli EU:n säännöllisissä tapaamisissa
mm. Yhdysvaltojen, Venäjän, Kiinan, Intian ja
Ukrainan korkeimman johdon kanssa, jossa EU:ta ovat tähän
asti edustaneet komission puheenjohtaja, puheenjohtajavaltion valtion-
tai hallituksenpäämies, korkea edustaja ja ulkosuhdekomissaari.
Eurooppa-neuvoston pysyvä puheenjohtaja vie neuvoston
puheenjohtajuutta hoitavan maan valtion- tai hallituksenpäämieheltä keskeisen tehtävän
Eurooppa-neuvoston johdossa. Puheenjohtajavaltion päämiehen
roolia pohditaan osana Lissabonin sopimuksen toimeenpanon avoimia
kysymyksiä. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että tätä roolia
on luontevin hakea EU:n sisäisestä toiminnasta,
jossa puheenjohtajavaltiolla on jatkossakin keskeinen vastuu neuvoston
toiminnan johdonmukaisuudesta ja tuloksellisuudesta. Puheenjohtajamaan
johtajalle kuuluu luonteva tehtävä EU:n sisäistä päätöksentekoa
koskevien keskeisten poliittisten ratkaisujen edistäjänä. Valiokunta
toteaa myös, että kiertävällä puheenjohtajuudella
on ollut myönteinen merkitys unionin näkyvyydelle
jäsenmaissa ja kansalaisten keskuudessa. Sen sijaan valiokunta
katsoo, että unionin ulkosuhteista puheenjohtajavaltion johtajalle
ei ole syytä hakea keskeistä asemaa, koska Lissabonin
sopimuksen olennaisten ulkosuhteita koskevien ratkaisujen tarkoituksena
on nimenomaan asettaa unionin ulkoinen edustautuminen puolivuotista
rotaatiota pysyvämpien edustajien varaan.
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue
Oikeus- ja sisäasioissa Lissabonin sopimuksen olennainen
ratkaisu on pilarirakenteen purkaminen. Viisumi-, turvapaikka- ja
maahanmuuttopolitiikka, henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvä politiikka
sekä oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa
asioissa kuuluvat jo nykyisellään yhteisösopimuksen
(I-pilari) alaisuuteen. Lissabonin sopimuksen myötä hallitustenvälinen
oikeus- ja sisäasioita koskeva yhteistyö (III-pilari)
eli poliisiyhteistyö sekä rikosoikeudellinen yhteistyö siirretään
osaksi yhteisösopimusta (Sopimus Euroopan unionin toiminnasta),
jolloin yhteisöoikeuden keskeisiä menettelyjä aletaan
soveltaa myös näillä aloilla. Tämä poliisiyhteistyön
ja rikosoikeudellisen yhteistyön yhteisöllistäminen
merkitsee sitä, että komissio saa aloiteoikeuden,
päätöksenteossa ryhdytään soveltamaan
määräenemmistöpäätöksentekoa, Euroopan
parlamentti osallistuu päätöksentekoon
ja yhteistyö tulee unionituomioistuimen toimivaltaan. Hallintovaliokunta
on pitänyt oikeus- ja sisäasioita koskevaa kehitystä merkittävänä ja
myönteisenä (HaVL 7/2006 vp, HaVL 11/2008
vp). Suuri valiokunta on todennut, että Lissabonin
sopimus mahdollistaa tehokkaamman yhteistyön vapauden,
turvallisuuden ja oikeuden alueella, mikä on välttämätöntä etenkin järjestäytyneen
rikollisuuden, ihmiskaupan ja terrorismin torjunnassa (SuVL
1/2008 vp).
Lissabonin sopimuksessa on kuitenkin määräyksiä,
joiden on tarkoitus turvata jäsenvaltioiden sisäinen
toimivaltaisuus poliisiasioissa ja rikosasioissa. Lakivaliokunta
on pitänyt tärkeänä, että rikosoikeudellisessa
yhteistyössä menettelyihin sisältyy hätäjarrumekanismi
ja muita tasapainottavia tekijöitä rikosoikeuden
kansallisten erityispiirteiden huomioimiseksi (LaVL 8/2008 vp).
Hallintovaliokunta toteaa, että operatiivisessa poliisiyhteistyössä on
uusi määräys hätäjarrumenettelystä,
mutta sopimuksessa on myös mahdollisuus aloittaa asiasta
tiiviimpi yhteistyö, jolla halukkaat valtiot voivat kehittää operatiivista
yhteistyötään. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä,
että sopimuksessa on määräykset
tiiviimmän yhteistyön mahdollisuudesta, jolloin yhteistyö kanavoituu
unionin rakenteisiin, eikä sen ulkopuolisille järjestelyille
ole jatkossa tarvetta. Tiiviimpi yhteistyö takaa sen, että unionin perus-
ja ihmisoikeuksien tasoa noudatetaan yhteistyössä (HaVL
11/2008 vp).
Oikeus- ja sisäasioiden osalta Lissabonin sopimuksessa
on määräyksiä, joita valiokunnat ovat
pitäneet ongelmallisina. Lakivaliokunta on pitänyt
ongelmallisena mahdollisuutta siirtyä määräenemmistöpäätöksentekoon
perheoikeuden alalla, koska perheoikeudellinen lainsäädäntö on
sidoksissa kussakin valtiossa vallitseviin arvoihin ja perhekäsityksiin
(LaVL 16/2006 vp). Tästä syystä lakivaliokunta
pitää myönteisenä, että Lissabonin
sopimukseen on sisällytetty määräys,
että ehdotus siirtymisestä tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen
on toimitettava kansallisille parlamenteille ja yksikin kansallinen parlamentti
voi estää tähän siirtymisen
(LaVL 8/2008 vp).
Toinen ongelmalliseksi katsottu asia on Lissabonin sopimukseen
sisältyvä oikeusperusta Euroopan syyttäjänviraston
perustamiseksi. Sen tehtävät koskisivat unionin
taloudellista etua vahingoittavien rikosten torjuntaa, mutta sen
valtuuksia voisi Eurooppa-neuvoston yksimielisellä päätöksellä laajentaa
rajat ylittävään vakavaan rikollisuuteen.
Syyttäjänviraston perustamisen sallivaan oikeusperustaan
lisättiiin vuoden 2007 hallitustenvälisessä kokouksessa
hätäjarrumekanismi, mutta samalla annettiin mahdollisuus
edetä tiiviimmän yhteistyön kautta. Lakivaliokunta
on pitänyt syyttäjänviraston perustamista
ongelmallisena, mutta toteaa lausunnossaan, että olennaista
on se, että Suomi voi jättäytyä viraston
perustamisen ulkopuolelle (LaVL 8/2008
vp).
Yhteisvastuulauseke
Lissabonin sopimukseen sisältyy yhteisvastuulauseke
(ns. solidaarisuuslauseke), joka velvoittaa unionin ja sen jäsenvaltiot
toimimaan yhteisvastuun hengessä, jos jäsenvaltio
joutuu terrori-iskun, luonnonmullistuksen tai ihmisen aiheuttaman
suuronnettomuuden kohteeksi. Yhteisvastuulausekkeen mukaiset avustamistoimet
käsittävät kaikki unionin käyttöön
annettavat voimavarat, mukaan lukien sotilaalliset voimavarat.
Ulkoasiainvaliokunta on jo aiemmissa käsittelyissä (UaVM
2/2006 vp, UaVM 13/2006 vp) korostanut,
että yhteisvastuulauseke on luonnollinen sitoumus unionin
kaltaisessa tiiviissä poliittisessa liitossa. Ulkoasiainvaliokunta
edellytti selvitystä yhteisvastuulausekkeen vaikutuksista
ja toimeenpanoon vaadittavista toimenpiteistä (UaVM
13/2006 vp). Ulkoasiainvaliokunta on pitänyt
tärkeänä, että yhteisvastuulausekkeen
mukaisten toimenpiteiden valmiuksista huolehditaan. Hallituksen
esityksessä on käyty seikkaperäisesti
läpi Suomen lainsäädäntöä yhteisvastuulausekkeen
toteuttamisen näkökulmasta, ja sen perusteella
on todettavissa, että lainsäädännöllinen
pohja yhteisvastuulausekkeen toimeenpanolle on asianmukainen ja
yhteisvastuulausekkeen mukaiset tehtävät on nyttemmin
huomioitu myös puolustusvoimia ja asevelvollisuutta koskevassa
lainsäädännössä (PuVL
4/2008 vp).
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että oikeus- ja sisäasioiden
neuvoston aloitteesta unionille kehitetään kriisi-
ja hätätilajärjestelyä, jonka
menettelyt soveltuisivat luontevasti yhteisvastuulausekkeen toimeenpanoon
ja jonka käyttöä puoltaisi se, että yhteisvastuulausekkeen
todennäköisissä toteuttamistilanteissa
pääroolissa olisivat jäsenmaiden siviiliviranomaiset,
erityisesti sisäasiainhallinnon toimialalta. Valiokunta korostaa,
että hallituksen tulee toimia niin, että unioni
välttää päällekkäisten
rakenteiden luomista yhteisvastuulausekkeen toteuttamiseksi. Valiokunta
on aiemmin todennut (UaVM 2/2006 vp),
että yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan päätöksentekorakenteiden
käyttö yhteisvastuulausekkeen toteuttamisessa
on epäjohdonmukaista ja menettelyjä pitäisi
rakentaa sisäasioita käsittelevien rakenteiden
varaan.
Yhteisvastuulausekkeen toteuttamistoimet ovat luonteeltaan rajat
ylittävää virka-aputoimintaa, jonka toteuttajina
ovat jäsenvaltioiden eri viranomaistahot, jotka toimivat
kutsujavaltion tahdosta. Ulkoasiainvaliokunta viittaa
tältä osin myös puolustusvaliokunnan
lausuntoon (PuVL 4/2008 vp), jossa todetaan,
että yhteisvastuulausekkeen käytännön
toteuttaminen on lähtökohtaisesti pelastusviranomaisten
ja poliisin yhteistyötä, jota saatettaisiin tukea
lähettämällä sotilaita tai puolustusvoimien
kalustoa avustustehtäviin kansainvälisenä virka-apuna. Vaikka
yhteisvastuulauseke ei kansallisen päätöksenteon
osalta sovellu sotilaalliseen kriisinhallintaan (UaVM 2/2006
vp), pitää ulkoasiainvaliokunta tärkeänä,
että kaikki jäsenvaltioiden resurssit — mukaan
luettuna sotilaalliset voimavarat — ovat käytettävissä yhteisvastuulausekkeen
toteuttamisessa. Samalla voidaan todeta, että vaikka yhteisvastuulausekkeen
käytännön toteuttamisessa on puhuttu
yleensä sisäasiainhallinnon ja puolustushallinnon
resursseista, eivät nämä esimerkit ole
poissulkevia. Yhteisvastuulausekkeen tarkoittamia tehtäviä voivat
olla tilanteesta riippuen toteuttamassa myös muut laajat
viranomaistahot.
Yleistä taloudellista etua koskevat palvelut
Lissabonin sopimuksessa on määräys,
jonka mukaan yleistä taloudellista etua koskevilla palveluilla
on erityisasema unionin toiminnassa. Vastaava määräys
sisältyy nykysopimuksiin. Yleistä taloudellista
etua koskevilla palveluilla tarkoitetaan palveluita, joiden osalta
julkinen valta on säätänyt erityisistä vaatimuksista,
jotka voivat koskea esim. alueellisten tai sosiaalisten näkökohtien
huomioimista. Lissabonin sopimukseen sisältyy kuitenkin
uutena asiana unionille annettu mahdollisuus määritellä näitä palveluja koskevista
periaatteista sekä taloudellisista ja rahoituksellisista
edellytyksistä. Suomi suhtautui tähän
mahdollisuuteen varauksellisesti. Sopimukseen on sisällytetty
pöytäkirja, jossa korostetaan, että perussopimusten
määräykset eivät rajoita jäsenvaltioiden
toimivaltaa tarjota, tilata ja järjestää yleistä etua
koskevia, muita kuin taloudellisia palveluja. Uutta toimivaltaa
on myös rajoitettu kirjauksilla, jotka kaventavat sen soveltamisalaa.
Liikenne- ja viestintävaliokunta, talousvaliokunta, sivistysvaliokunta
sekä sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittävät
lausunnoissaan huomiota yleistä taloudellista etua koskeviin
palveluihin sekä määrittelemisen tulkinnanvaraisuuteen
ja korostavat, että määräyksen
soveltamisessa pitää huomioida jäsenvaltioiden erityispiirteet
(LiVL 11/2008 vp, TaVL 15/2008 vp, SiVL
6/2008 vp, StVL 6/2008 vp).
Liikenne- ja viestintävaliokunta katsoo, että yleistä taloudellista
etua koskevien palveluiden osalta valtioneuvoston on korostettava
mahdollisuutta kansallisen toimivallan käyttöön,
jotta palveluihin liittyvät kansalliset erityistarpeet
voidaan riittävällä tavalla huomioida.
Unionin ulkosuhteet
Perustuslakisopimuksen keskeinen ulkosuhteita koskeva tavoite
oli unionin ulkoisen toiminnan johdonmukaisuuden kohentaminen ja
tehostaminen. Unionin ulkosuhdetoiminnan heikkoutena on pidetty
sen hajanaisuutta, koska ulkoinen toiminta ja edustautuminen on
jakautunut monelle toimijalle. Lissabonin sopimuksen ulkosuhdeosiot
ovat muuttumattomia perustuslakisopimuksesta, lukuunottamatta vähäisiä muutoksia,
kuten
unionin ulkoasiainministerin nimikkeestä luopuminen. Yhteinen
ulko- ja turvallisuuspolitiikka muodostaa jatkossakin oman kokonaisuutensa,
jossa toimivalta on jäsenvaltioilla, mutta uudet institutionaaliset
järjestelyt parantavat edellytyksiä toimia yhtenäisemmällä tavalla.
Olennainen muutos on ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan
korkean edustajan kokonaisvaltainen tehtävä. Korkea
edustaja sekä edustaa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa,
johtaa ulkoasiainneuvostoa että toimii komissiossa ulkosuhteista
vastaavana komissaarina, komission varapuheenjohtajana. Korkea edustaja
on siis unionin toimivaltainen edustaja ulkosuhteiden koko tehtäväkentällä.
Tällä parannetaan merkittävästi
unionin ulkoisen edustautumisen johdonmukaisuutta, kun yksi henkilö vastaa
koko toimintakentästä. On huomattava, ettei komission puheenjohtajalla
eikä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajilla ole vastaavanlaajuista
toiminnallista kattavuutta. Komission puheenjohtaja voi edustaa
ainoastaan yhteisön ulkosuhteita ja Eurooppa-neuvoston
pysyvä puheenjohtaja yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa.
Korkea edustaja on käytännössä unionin
ulkoministeri, vaikka nimikkeestä luovuttiinkin.
Korkean edustajan työvälineeksi perustetaan unionin
ulkosuhdehallinto, jonka on määrä koostua
komission, neuvoston sihteeristön ja jäsenmaiden
lähettämästä henkilöstöstä.
Unionin edustustot kolmansissa maissa tulevat ulkosuhdepalvelun
alaisuuteen, ja ne edustavat jatkossa sekä komissiota että yhteistä ulko-
ja turvallisuuspolitiikkaa. Ulkoasiainvaliokunta on käsitellyt
ulkosuhdehallintoa seikkaperäisesti erillisessä lausunnossaan
(UaVL 6/2005 vp), jonka peruslinjaukset
ovat yhä päteviä. Valiokunta toteaa,
että ulkosuhdehallinnon järjestäminen
kuuluu Lissabonin sopimuksen avoimeksi jättämiin toimeenpanokysymyksiin
ja sitä koskevat keskustelut ovat vireillä. Valiokunta
pitää tärkeänä, että ulkosuhdehallinnosta
muodostuu myös Eurooppa-neuvoston pysyvän puheenjohtajan
työväline puheenjohtajan yutp-tehtävissä,
jotta unionin toiminta olisi mahdollisimman yhtenäistä.
Valiokunta on myös pitänyt tärkeänä,
että vahvassa yhteisötoimivallassa olevat tehtävät pysyvät
komission valmistelussa. Erityisesti kauppapolitiikassa on tarkoituksenmukaista, että
sen
valmistelu säilyy jatkossakin komissiossa ja kauppakomissaarin
tehtävä pysyy eheänä, koska
yhteinen kauppapolitiikka on ala, jolla unioni on kyennyt tehokkaaseen
ja vaikuttavaan ulkoiseen toimintaan.
Yhteisen kauppapolitiikan alalla Lissabonin sopimus siirtää unionin
yksinomaiseen toimivaltaan ulkomaiset suorat sijoitukset ja palvelukaupan.
Suomi on pitänyt tätä muutosta tärkeänä, koska
yhä suurempi osuus maailmankaupasta on palvelukauppaa.
Siirtämällä palvelukauppa unionitoimivaltaan
parannetaan unionin neuvotteluasemia merkittävästi
ja tehostetaan kauppapolitiikan toteuttamista. Palveluiden siirtyminen
unionin yksinomaiseen toimivaltaan ja määräenemmistöpäätöksenteon
piiriin aikaansai tarpeen täsmentää julkisten
peruspalvelujen suhdetta kauppapolitiikkaan. Sopimuksessa on Suomen
ja Ruotsin aloitteesta määräys, jonka
mukaan päätökset sosiaali-, koulutus-
ja terveyspalveluiden kaupan alalla tehdään yksimielisesti, mikäli
sopimukset voivat vakavasti haitata näiden palvelujen järjestämistä kansallisella
tasolla. Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa lausunnossaan, että haitan
määrittelytavasta ei ole määräyksiä (StVL
6/2008 vp). Ulkoasiainvaliokunta toteaa saamansa asiantuntijaselvityksen
perusteella, että haitan määrittely tapahtuisi
osana unionin kauppapoliittista päätöksentekomenettelyä ja
edellyttää jäsenmaiden aloitteellisuutta.
Euroopan parlamentti saa Lissabonin sopimuksella aseman unionin
kauppapoliittisessa päätöksenteossa,
jossa sillä nykysopimuksissa ei ole ollut päätösvaltaa.
Jatkossa kauppapoliittiset sopimukset edellyttävät
neuvoston lisäksi Euroopan parlamentin hyväksyntää.
Valiokunnan saaman asiantuntijaselvityksen mukaan Euroopan parlamentin
osallistumisella on todennäköisesti merkittävä vaikutus
kauppapolitiikan hoitamiseen, ja valiokunta edellyttää Euroopan parlamentin
huomioimista varhaisessa neuvotteluvaiheessa.
Valiokunta toteaa, että unionin kauppapoliittisen toimivallan
kasvun myötä yhä useampi kauppapoliittinen
sopimus hyväksytään yksinomaan unionin
päätöksin. Ns. sekasopimukset, joissa
on sekä unionin että jäsenvaltioiden
toimivaltaan kuuluvia kysymyksiä, tulevat jatkossakin eduskunnan
hyväksyttäviksi. Aiemmin kauppapoliittiset sopimukset
ovat säännönmukaisesti tulleet eduskunnan
hyväksyttäviksi sekasopimuksina, koska kauppasopimukset
ovat sisältäneet mm. palvelukauppaa koskevia määräyksiä.
Tämä antaa aihetta korostaa perustuslain 96 ja
97 §:n määräyksiä sopimusten
saattamisesta eduskunnan käsiteltäväksi
varhaisessa valmisteluvaiheessa ottaen myös huomioon em. tarve
tarkastella sopimusten vaikutuksia julkisten peruspalveluiden järjestämiseen.
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka
Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat
olennaiset muutokset ovat sotilaallisia voimavaroja koskeva rakenteellinen
yhteistyö ja keskinäinen avunantovelvoite (eli
ns. turvatakuu). Eurooppalaisen puolustusmateriaaliyhteistyön
kehittämistä varten perustettu Euroopan puolustusvirasto
on jo käynnistynyt erillisin päätöksin.
Lissabonin sopimuksella vahvistetaan myös siviilikriisinhallinnan
merkitystä lisäämällä sitä koskevia
mainintoja sopimustekstiin.
Rakenteellinen yhteistyö
Lissabonin sopimuksella luodaan uusi pysyvän rakenteellisen
yhteistyön mekanismi. Jäsenvaltiot,
jotka täyttävät korkeammat sotilaallisia
voimavaroja koskevat vaatimukset ja ovat tehneet keskenään
tiukempia sitoumuksia, voivat aloittaa pysyvän rakenteellisen
yhteistyön vaativimpien tehtävien suorittamiseksi.
Pysyvä rakenteellinen yhteistyö antaa halukkaille
jäsenvaltioille mahdollisuuden edetä nopeammin
sotilaallisten voimavarojen kehittämisessä vaativimpien
tehtävien suorittamiseksi.
Pysyvän rakenteellisen yhteistyön käynnistämisestä päättäisi
neuvosto määräenemmistöllä korkeaa
edustajaa kuultuaan. Päätöksen myöhemmin
mukaan haluavan jäsenvaltion osallistumisesta pysyvään
rakenteelliseen yhteistyöhön tekevät
neuvostossa ne jäsenvaltiot, jotka jo osallistuvat kyseiseen
toimintaan. Päätös tehdään
tällöin määräenemmistöllä korkean
edustajan kuulemisen jälkeen. Puolustusvaliokunta toteaa
lausunnossaan (PuVL 4/2008 vp), että Suomi
täyttäisi pysyvään rakenteelliseen
yhteistyöhön osallistumista koskevat yleiset edellytykset ja
osallistuminen olisi Suomelle mielekästä. Ulkoasiainvaliokunta
viittaa myös saamaansa asiantuntijalausuntoon ja toteaa,
että kanta rakenteelliseen yhteistyöhön
on aiheellista muodostaa viipymättä. Mikäli
osallistuminen on Suomen etujen mukaista, on yhteistyöhön
syytä osallistua heti alkuvaiheesta, koska alkuvaiheessa
yhteistyön muotoutumiseen on suurimmat vaikutusmahdollisuudet
(PuVL 4/2008 vp). Myöhemmässä vaiheessa
osallistuminen edellyttää myös osallistuvien
maiden hyväksyntää em. menettelyssä.
Keskinäinen avunantovelvoite
Lissabonin sopimukseen sisältyy keskinäinen avunantovelvoite
(ns. turvatakuulauseke), jossa todetaan, että jos jäsenvaltio
joutuu alueeseensa kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen
kohteeksi, muilla jäsenvaltioilla on velvollisuus antaa
sille apua kaikin käytettävissä olevin
keinoin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan 51 artiklan mukaisesti.
Avunantolausekkeessa todetaan myös, että lauseke
ei vaikuta tiettyjen jäsenvaltioiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan
erityisluonteeseen. Lausekkeessa myös todetaan, että Pohjois-Atlantin
liitto (Nato) on jäseninään oleville
valtioille edelleen niiden yhteisen puolustuksen perusta ja sitä toteuttava
elin.
Avunantovelvoitetta on käsitelty seikkaperäisesti
ulkoasiainvaliokunnan aiemmissa mietinnöissä (UaVM
2/2006 vp, UaVM 13/2006 vp). Valiokunta
viittaa myös puolustusvaliokunnan lausuntoon, jossa avunantovelvoitetta
on käsitelty (PuVL 4/2008 vp).
Avunantovelvoite ei ole muuttunut perustuslakisopimuksesta, eikä sitä pyritty
myöskään avaamaan miltään
taholta vuoden 2007 hallitustenvälisessä kokouksessa.
Valiokunnan kuulemien oikeudellisten asiantuntijoiden mukaan
Lissabonin sopimuksen avunantolauseke on sanamuodoltaan oikeudellisesti
sitova ja myös tyypillinen sotilaallista avunantovelvoitetta
ilmaiseva sopimusmääräys. Muita vastaavia
esimerkkejä ovat mm. Länsi-Euroopan unionin (WEU)
ja Naton avunantovelvoitteet. Valiokunnan kuulemien oikeudellisten asiantuntijoiden
mukaan on myös selvää, että viittauksella
tiettyjen maiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen
ei rajata näitä maita lausekkeen soveltamisen
ulkopuolelle. Avunantovelvoite on suoraan jäsenvaltioita sitova,
eikä se suoranaisesti osoita unionille tehtävää avunantovelvoitteen
toteuttamisessa, vaan kyseessä on nimenomaan jäsenvaltioiden
velvoite auttaa toisiaan ja käänteisesti oikeus
saada apua.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että olennaista erilaisissa
sopimuksellisissa turvatakuissa on sinänsä sopimuskirjausten
taustalla vallitsevat poliittiset ja sotilaalliset olosuhteet, ei
niinkään lausekkeiden tarkat sanamuodot. Avunantovelvoitteen
merkitys on viime kädessä takuuseen sitoumuksensa
antaneiden valtioiden aikomuksille, kyvyille ja toiminnalle perustuva.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Suomen valtiojohdon
lausunnoissa on korostettu, että Suomi ottaa unionin keskinäisen
avunantovelvoitteen vakavasti, on valmis antamaan tarvittaessa
muille jäsenvaltioille apua ja odottaa saavansa avunantovelvoitteen
tarkoittamissa tilanteissa apua muilta jäsenvaltioilta.
Ulkoasiainvaliokunta pitää tätä Suomen
turvallisuuspolitiikan kannalta merkittävänä ja
johdonmukaisena linjauksena. Valiokunta toteaa, että Ruotsi
on määritellyt suhtautumisensa avunantovelvoitteeseen
samansisältöisesti (mm. Säkerhet i samverkan — Försvarsberedningens
omvärldsanalys, Ds 2007:46).
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Lissabonin sopimuksen
avunantovelvoite ei sinänsä merkitse yhteiseen
puolustukseen siirtymistä. Siitä mahdollisuudesta
on Lissabonin sopimuksessa olemassa oma määräyksensä,
jonka mukaan yhteiseen puolustukseen voidaan siirtyä Eurooppa-neuvoston
yksimielisellä päätöksellä.
Avunantovelvoite tuo kuitenkin unioniin merkittävän
sotilasliitolle ominaisen elementin, vaikka on samalla korostettava,
että unioni ei ole sotilasliitto, vaan laaja turvallisuusyhteisö.
Pohjois-Atlantin liitossa (Nato) avunantovelvoite edelsi sen toteuttamista
koskevien käytännön valmiuksien rakentamista.
EU:lle ei olla tässä vaiheessa rakentamassa aluepuolustuksen
yhteisiä valmiuksia, koska 21 EU:n jäsenvaltiota
on järjestänyt kollektiivisen puolustuksen valmiudet
Naton kautta. Euroopan unionin jäsenvaltiot eivät myöskään
koe sellaista sotilaallista uhkaa, joka edellyttäisi yhteisen
puolustuksen rakentamista. Naton avunantovelvoite ei luonnollisestikaan koske
siihen kuulumattomia maita, mutta useimpien EU-maiden tukeutuminen
Naton rakenteisiin ei kuitenkaan estä EU-maiden kesken
annettavaa sotilaallista apua. EU:n avunantovelvoitetta ei Natoon
kuuluvissa maissa aktiivisesti puida, mutta sitä ei myöskään
kyseenalaisteta. Avunantovelvoite on olennainen kysymys Natoon kuulumattomille
EU:n jäsenmaille ja edellyttää näiden
omaa arviointia.
Avunantolausekkeen viittauksella tiettyjen jäsenvaltioiden
turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen on valiokunnan
mielestä merkitystä sekä Nato-maille
että niille jäsenvaltioille, joilla on omia lainsäädännöllisiä määräyksiä tai
perinteitä maan turvallisuuspoliittisen linjan määrittelystä,
kuten Itävallan perustuslakiin kirjattu puolueettomuus
tai Irlannin perinteinen puolueettomuuspolitiikka. Ulkoasiainvaliokunta
korostaa, että viittaus tiettyjen jäsenvaltioiden
turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen ei valiokunnan
saamien selvitystenkään valossa tarkoita sitä,
että nämä maat olisi rajattu turvatakuun
ulkopuolelle, vaan niitä koskevat samat velvoitteet ja
oikeudet kuin muitakin jäsenvaltioita.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että turvatakuilla on
tosiasiallista merkitystä. Euroopan unioni on tiivis poliittinen
liitto, jonka jäsenvaltioita yhdistää tiivis
kanssakäyminen. Unionilla on yhteinen arvoperusta, yhteinen
päätöksentekojärjestelmä,
yhteinen lainsäädäntöpohja,
yhdentynyt talouselämä ja tahto toimia yhdessä myös
ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Ulkoasiainvaliokunnan
näkemyksen mukaan on selvää, että tällaisessa
liitossa hyökkäys yhtä jäsenvaltiota
kohtaan merkitsisi muiden apuun tuloa monin keinoin, mukaan lukien
sotilaalliset toimet. Valiokunta on myös aikaisemmissa
vaiheissa korostanut, että olisi epäjohdonmukaista,
jos puolustusta ei koskisi samanlainen solidaarisuuden henki kuin
kaikkea muutakin unionin toimintaa (UaVM 2/2006
vp).
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että vaikka unionilla
ei tässä vaiheessa ole suunnitelmia yhteisen puolustuksen
toteuttamisesta on samalla selvää, että unionin
jäsenvaltioina on sotilaallisesti suorituskykyisiä maita — ml.
kaksi ydinasevaltiota — ja jäsenvaltioilla on
hyvät keskinäiset yhteistoimintavalmiudet, joita
on kehitetty kriisinhallinnan kautta. Ulkoasiainvaliokunnan mielestä on
selvää, että myös käytännössä sotilaallista
apua voidaan EU-maiden kesken antaa ja että tämän
avun mahdollisuus itsessään muodostaa merkittävän
unionin jäsenvaltioita suojaavan pelotteen. Luonnollisesti
institutionaalisten rakenteiden kehittäminen tässä tarkoituksessa
olisi omiaan lisäämään näitä valmiuksia.
Valiokunta toteaa, että EU:n sotilasrakenteet kehittyvät
kriisinhallinnan kautta ja EU-operaatioiden käytettävissä on
jo nykyisellään kyvykkäitä kansallisia
sotilasesikuntia.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa kantanaan, että unionin
avunantovelvoite on selkeä. Se ei periaatteessa poikkea
Naton vastaavasta velvoitteesta siinäkään
mielessä, että velvoitteen mukainen avunantopäätös
on aina tapauskohtainen ja edellyttää jäsenvaltioiden
poliittista harkintaa. Myös Naton sotilasvoimat ovat sen
jäsenvaltioiden varassa. Olennainen laadullinen ero Natoon
on tietenkin siinä, että EU:lla ei ole vastaavia
kehittyneitä rakenteita sotilaallisen avun suunnitteluun ja
koordinaatioon. Kyseessä on vastaava kehitys kuin unionin
ulkopolitiikassa, jossa unionin tiivistyvä ulkopoliittinen
yhteistyö on merkinnyt sitä, että jäsenvaltio
ei voi käytännössä olla ulkopolitiikassaan
puolueeton, koska se on sitoutunut unioniin ja sen yhteisiin tavoitteisiin. Avunantovelvoitteen
ja sen rinnalla tiivistyvän turvallisuus- ja puolustuspoliittisen
yhteistyön myötä jäsenvaltiot
sitoutuvat toisiinsa monin eri tavoin, myös sotilaallisesti.
Ulkoasiainvaliokunta edellytti perustuslakisopimuksen käsittelyn
yhteydessä selvitystä avunantovelvoitteen vaikutuksista
ja toimeenpanoon vaadittavista toimenpiteistä (UaVM 13/2006
vp). Tämä valtiosihteeri Teija Tiilikaisen
laatima ulkoasiainministeriön selvitys on annettu ulkoasiainvaliokunnalle
huhtikuussa 2008 (UTP 7/2008 vp). Valiokunta
pitää selvitystä merkittävänä avunantovelvoitteen
arvioimisessa. Valiokunta toteaa kuitenkin selkeyden vuoksi, että selvityksen
arvio avunantovelvoitteesta päättämisestä ei
valiokunnan käsityksen eikä myöskään
valiokunnan kuulemien oikeudellisten asiantuntijoiden mukaan ole
perusteltu. Valiokunta viittaa myös puolustusvaliokunnan
lausuntoon (PuVL 4/2008 vp). Ulkoasiainvaliokunta
toteaa, että avunantovelvoitteen toteuttaminen ei edellytä yksimielistä päätöstä unionissa,
koska
avunantovelvoite on suoraan jäsenvaltioita sitova, eikä avunantovelvoite
osoita unionille toimivaltaa avunannosta päättämiseen.
Päätökset avun antamisesta ja avun sisällöstä tehdään kussakin
jäsenvaltiossa hyökkäyksen kohteeksi joutuvan
jäsenvaltion pyynnöstä. Tämä ei
luonnollisestikaan poissulje sitä, että näitä kriisitilanteita
varmasti käsiteltäisiin samalla unionin toimielimissä,
ne eivät vaan tee päätöstä avun antamisesta,
vaan tämä päätös kuuluu
jäsenvaltioille.
Ulkoasiainvaliokunnan käsittelyssä on arvioitu,
soveltuisiko avunantovelvoite jäsenvaltioita koskettaviin
sisäisiin aseellisiin selkkauksiin, äärimmäisenä ja
hyvin teoreettisena esimerkkinä sisällissotaan.
Valiokunta toteaa, että avunantovelvoitetta koskevat pyynnöt
harkitaan kussakin jäsenvaltiossa tapauskohtaisesti, mutta avunantovelvoitteen
luonnehdinta sen soveltumisesta jäsenvaltion alueeseen
kohdistuvassa sotilaallisessa hyökkäyksessä lähtee
oletuksesta, että hyökkääjä on
jäsenvaltion ulkopuolinen taho.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että valtiosihteeri Tiilikaisen
selvityksessä tuodaan esille myös kysymys avunantovelvoitetta
koskevien kansallisten valmiuksien kehittämisestä,
ml. lainsäädäntö. Valiokunta
toteaa, että sotilaallisen avun antaminen on käytännössä mahdollista esimerkiksi
säätämällä yksittäisiin
tilanteisiin soveltuvia erillislakeja. Ulkoasiainvaliokunta katsoo
kuitenkin, että nämä valmiudet tulisi
valtioneuvoston toimesta selvittää. Kunkin jäsenmaan
käytännön edellytykset avun antamiseen ovat
olennainen osa avunantovelvoitteen merkitystä.
Yhteenvetona voidaan todeta, että ulkoasiainvaliokunta
pitää Lissabonin sopimuksen avunantovelvoitetta
oikeudellisesti sitovana ja Suomen turvallisuutta lujittavana sitoumuksena. EU-maiden
kesken on olemassa käytännön valmiuksia
avun antamiseen, ja tämä valmius yhdistettynä EU-maiden
tiiviiseen poliittiseen yhteenkuuluvuuteen tekee avunantovelvoitteesta merkittävän.
Ahvenanmaa
Perustuslakivaliokunta on käsitellyt Lissabonin sopimusta
Ahvenanmaan itsehallinnon kannalta (PeVL 13/2008
vp). Perustuslakivaliokunta toteaa, että Ahvenanmaan
maakuntapäivien on hyväksyttävä voimaansaattamissäädös
Ahvenanmaan itsehallintolain perusteella maakunnan toimivaltaan
kuuluvissa asioissa ja Lissabonin sopimuksen osalta päätös
voimaansaattamissäädöksestä edellyttää vähintään
kahta kolmasosaa annetuista äänistä.
Voimaansaattamissäädöksen hyväksyminen
on edellytys sille, että Lissabonin sopimuksen sisältämät
määräykset maakunnan toimivaltaan kuuluvissa
asioissa tulevat voimaan. Ahvenanmaan hyväksyntä ei
kuitenkaan ole edellytys Suomen sitoutumistahdon muodostamiselle
tai ilmaisemiselle. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa kuitenkin
todetaan, että Lissabonin sopimuksen voimaansaattamissäädöksen
hyväksymättä jättäminen
Ahvenanmaalla johtaisi oikeudellisesti hyvin epäselvään
tilanteeseen, kun Suomi ei Lissabonin sopimuksen osapuolena voisi
taata sopimuksen asianmukaista toimeenpanoa maakunnassa. Ahvenanmaan maakuntapäivien
osallistumista toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvontaan
ollaan parhaillaan järjestämässä.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan toteamukseen,
että pyrkimyksiä tällaisen tilanteen
estämiseksi on aiheellista jatkaa. Ulkoasiainvaliokunta
toteaa, että maakunnan puolelta on kiinnitetty huomiota
myös kysymykseen maakunnan puhevallasta unionin tuomioistuimissa
silloin, kun käsiteltävänä on
Ahvenanmaan toimivallan alaan kuuluvia asioita, tarpeeseen selvittää unionin
oikeushenkilöllisyyden vaikutuksia Ahvenanmaan kannalta
sekä edustautumiseen Euroopan parlamentissa.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa tässä yhteydessä,
että esityksen mukaan Lissabonin sopimuksen yhteistä ulko-
ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat määräykset
eivät vaikuta Ahvenanmaan kansainvälisoikeudelliseen
asemaan. Hallituksen esityksessä todetaan myös,
että avunantolausekkeen täytäntöönpanossa
on tarpeen ottaa huomioon Ahvenanmaan demilitarisointia ja neutralisointia
koskevat kansainväliset velvoitteet. Ulkoasiainvaliokunta
yhtyy näihin huomioihin.
Eduskunnan suostumus ja käsittelyjärjestys
Ulkoasiainvaliokunta viittaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon
(PeVL 13/2006 vp), jossa on seikkaperäisesti
käsitelty eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta, hyväksymispäätöksen alaa
ja käsittelyjärjestystä. Perustuslakivaliokunnan
mukaan eduskunnan suostumus on tarpeen Lissabonin sopimukseen, sopimus
tulee hyväksyä päätöksellä,
jota kannattaa vähintään kaksi kolmasosaa
annetuista äänistä, ja lakiehdotus tulee
käsitellä supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (perustuslain
95 §:n 2 momentti).