VALTIOVARAINVALIOKUNNAN LAUSUNTO 12/2005 vp

VaVL 12/2005 vp - HE 11/2005 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi opintotukilain muuttamisesta ja opintolainavähennyksen edellyttämiksi muutoksiksi verolainsäädäntöön

Sivistysvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunnan sivistysvaliokunta on 1 päivänä maaliskuuta 2005 lähettänyt hallituksen esityksen laiksi opintotukilain muuttamisesta ja opintolainavähennyksen edellyttämiksi muutoksiksi verolainsäädäntöön (HE 11/2005 vp) valtiovarainvaliokuntaan lausuntoa varten.

Jaostovalmistelu

Asia on valmisteltu valtiovarainvaliokunnan verojaostossa.

Asiantuntijat

Verojaostossa ovat olleet kuultavina

ylitarkastaja Panu Pykönen, valtiovarainministeriö

neuvotteleva virkamies Leena Koskinen, opetusministeriö

hallitussihteeri Kirsi Päivänsalo, sosiaali- ja terveysministeriö

ylitarkastaja Markku Mertala, Verohallitus

etuuspäällikkö Paula Viljanen, Kansaneläkelaitos

palveluyksikön päällikkö Maijaleena Korppoo, Helsingin ammattikorkeakoulu Stadia

rehtori Ilkka Niiniluoto, Helsingin yliopisto

sosiaalipoliittinen sihteeri Jouni Parkkonen, Suomen Ammattikorkeakouluopiskelijayhdistysten Liitto — SAMOK ry

erityisasiantuntija Juha Mynttinen, Suomen Kuntaliitto

sosiaalipoliittinen sihteeri Elina Karjalainen ja hallituksen jäsen Niko Kyynäräinen, Suomen ylioppilaskuntien liitto SYL ry

tutkija Tarja Kallonen, Suomen Pankkiyhdistys

pääekonomisti Jaana Kurjenoja, Veronmaksajain Keskusliitto

Valtiovarainministeriö on antanut asiassa kirjallisen lausunnon.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi opintotukilakia, tuloverolakia, verotusmenettelystä annettua lakia sekä verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annettua lakia.

Ehdotuksen mukaan opintotuen riittävyyden parantamiseksi ja kannustavuuden lisäämiseksi asumislisää myönnettäessä huomioon otettavien asumismenojen ja korkeakouluopiskelijoille myönnettävän opintolainan valtiontakauksen määrää korotetaan ja korkeakoulututkinnon määräajassa suorittaneelle voidaan myöntää oikeus verosta tehtävään opintolainavähennykseen. Asumislisää myönnettäessä huomioon otettava asumismenojen enimmäismäärä ehdotetaan korotettavaksi 252 euroon. Korkeakouluopiskelijoiden opintolainan valtiontakauksen enimmäismäärä ehdotetaan korotettavaksi nykyisestä 220 eurosta 300 euroon kuukaudessa. Ulkomailla opiskelevien korkeakouluopiskelijoiden valtiontakauksen enimmäismäärää ehdotetaan korotettavaksi 360 eurosta 440 euroon kuukaudessa.

Opintolainavähennykseen olisi oikeutettu korkeakoulututkinnon laissa säädetyssä määräajassa suorittanut verovelvollinen. Opintolainavähennys olisi 30 prosenttia korkeakouluopintojen aikana kertyneen opintolainan 2 500 euroa ylittävästä määrästä. Vähennykselle ehdotetaan säädettäväksi enimmäismäärä, joka vastaisi tutkinnon laajuuden perusteella laskettua lainamäärää. Vähennys tehtäisiin suoraan verosta enintään tutkinnon suorittamisvuotta seuraavan kymmenen vuoden aikana. Kansaneläkelaitos ratkaisisi verovelvollisen oikeuden opintolainavähennykseen ja vähennyksen enimmäismäärän. Vähennys toimeenpantaisiin verotuksessa verovelvollisen vuosittain maksamien opinto-lainan lyhennysten perusteella.

Lisäksi korkeakouluopintoihin oikeuttavaa opintotukiaikaa koskevat säännökset ehdotetaan yhtenäistettäviksi.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä elokuuta 2005. Asumislisää myönnettäessä huomioon otettavien asumismenojen määrän korotusta sovellettaisiin kuitenkin vasta 1 päivästä marraskuuta 2005.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Hallituksen esityksessä on kysymys opintotukeen liittyvästä uudistuskokonaisuudesta, jossa erityistä opintolainavähennystä käytetään keinona opintopoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Valtiovarainvaliokunta korostaa tätä laajempaa asiayhteyttä ja katsoo, että viimesijaiset johtopäätökset myös verotuksen osalta on tehtävä koko esityksen tavoitteet ja ehdotukset huomioon ottaen. Valiokunta pitää sinänsä esityksen keskeisiä perustavoitteita, opintotuen parantamista ja opiskelun kannustavuuden lisäämistä perusteltuina ja kannatettavina.

Valiokunta ei ole ottanut toimialaansa koskevan rajauksen vuoksi kantaa asiantuntijakuulemisessaan esiin tuotuihin erinäisiin perustavaa laatua oleviin väitteisiin, joilla ei ole välitöntä yhteyttä verotukseen. Tällaisia ovat esimerkiksi näkemykset, joiden mukaan opintojen pitkittyminen johtuu ennen kaikkea opintojen aloitusvaiheen viivästymisestä kahdella, kolmella vuodella, tai käsitykset, joiden mukaan työssäolo johtuu taloudellisten seikkojen ohella tärkeän työkokemuksen hankkimisesta. Työnteon motiivi ei siis poistuisi kaikin osin, vaikka yhteiskunnan tuki paranisikin nykyisestä.

Valiokunta on tarkastellut opintolainavähennystä koskevia ehdotuksia edellä mainittujen rajauksien sisällä lähinnä vaikuttavuuden ja kannustavuuden sekä sääntelyjärjestelmän kannalta. Näiltä osin asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin pääosin kriittisiä huomioita. Myönteisenä on pidetty sen sijaan sitä, että etuuden saajia kohdellaan tasapuolisesti, kun vähennys tehdään verosta eikä tuloista. Lisäksi kansantalou-den kannalta on pidetty perusteltuna, että veroetuuden saavat ne, jotka käyvät työssä ja käyttävät koulutuksensa Suomen työmarkkinoiden hyväksi.

Valiokunta yhtyy näihin käsityksiin. Valiokunta pitää lisäksi aiheellisena korostaa sitä keskustelussa usein sivuutettavaa seikkaa, että kysymys on opintotukioptiosta, mahdollisuudesta uudenlaiseen lisätukeen, jota opiskelija voi niin halutessaan käyttää hyväkseen. Tuen rahoitus järjestetään — ei menoja lisäämällä — vaan luopumalla osittain vastaisista verotuloista.

Opintolainavähennyksen vaikuttavuus

Opintolainavähennyksenä myönnettävä etuus on luonteeltaan takautuva ja perustuu yksinomaan lainamuotoiseen tukeen. Tähän liittyy lainan nostohalukkuuden ja siten esityksen vaikuttavuuden kannalta huomionarvoisia seikkoja; ensinnä opiskelijoiden keskuudessa vallitsee melko yleisesti kielteinen asenne lainaperusteista tukea kohtaan. Opintolainaa on nykyisin alle puolella opiskelijoista. Toisaalta ihmisten aikapreferenssit painottuvat asiantuntijoiden mukaan nykyhetkeen ja lähitulevaisuuteen. Etuus, jonka saa suoraan tai lähes välittömästi, on siten kannustavampi kuin tulevaisuudessa saatava, mahdollisesti epävarma etu. Tähän nähden opintolainavähennyksen aikaperspektiivi, pisimmillään 15 vuotta, on pitkä, mutta tuen saamisen kannalta perusteltu. Lisäksi etuuden saamisen edellytyksenä oleva valmistuminen määräajassa on seikka, joka selviää opiskelijalle itselleenkin vasta vuoden tai useampia lainanoton jälkeen.

Kielteinen asenne lainamuotoista tukea kohtaan sekä epävarmuus etuuden saannista ja määrästä voivat siis muodostaa pidäkkeitä tukimuodon hyödyntämiselle. Valiokunta katsoo kuitenkin, että nämä ovat seikkoja, joihin voidaan ja tulisi vaikuttaa. Kysymys on myös tässä opiskelijoille suunnattavan tuen ja ohjauksen kokonaismäärästä ja -laadusta. Opiskelijoiden asemaan ja luottamukseen opintojen sujumisesta suunnitelmien mukaan voidaan vaikuttaa mm. riittävällä ja tehokkaalla tiedottamisella sekä opintojen ohjauksella. Asenteita voidaan muuttaa näillä keinoin myönteisemmiksi kohti esimerkiksi muissa Pohjoismaissa käyttökelpoisiksi osoittautuneita lainapohjaisia ratkaisuja. Valiokunta uskoo lisäksi, että opiskelijat omaksuvat uuden tukimuodon reunaehdot alun käynnistymisvaiheen jälkeen nopeasti.

Opintolainavähennyksen kannustavuus

Asiantuntijakuulemisessa on asetettu kyseenalaiseksi myös itse lainasubvention riittävyys ja kannustavuus. 30 prosentin verovähennysoikeuden on arveltu olevan liian pieni houkutellakseen merkittävään lainanottoon. Keskeisin vaatimus on koskenut kuitenkin pääomitettujen korkojen lukemista mukaan vähennyskelpoiseen lainapääomaan. Sitä on perusteltu läpinäkyvyyden lisäksi sillä, että opiskeluaikainen työssäkäynti vähenisi ainakin jonkin verran. Tulot eivät riittäisi välttämättä korkojen vähentämiseen vuosittaisessa verotuksessa. Lainapääomaan on haluttu sisällyttää myös muuta opiskelua kuin korkeakouluopiskelua varten otetut lainat. Lisäksi 2 500 euron suuruiseen omavastuuosuuteen on kohdistettu erisuuntaisia vaatimuksia.

Opintolainavähennyksen enimmäismäärää ja sen riittävyyttä arvioitaessa tulee valiokunnan mielestä ottaa huomioon se, että kysymys on poikkeuksellisesta verovähennysoikeudesta, lainapääoman vähentämisestä verosta. Tällä hetkellä eivät edes kaikki lainakorot ole henkilöverotuksessa vähennyskelpoisia. Tähän nähden sen arvioiminen, kuinka suuri vähennyskelpoisen osuuden tulisi olla, on verotuksen näkökulmasta väistyvä kysymys. Asiaa tulee peilata valiokunnan mielestä muihin käytettävissä oleviin opintotukimuotoihin.

Lainakorkojen vähennysjärjestelmä on sen sijaan niin vakiintunut aina alijäämähyvitystä ja tappiontasausta koskevia säännöksiä myöten, ettei valiokunta pidä mahdollisena ehdotettuja muutoksia. Ne rikkoisivat myös henkilöverotuksen keskeistä peruskiveä, veronmaksukykyisyydelle perustuvaa kassaperiaatetta vastaan.

Valiokunta puoltaa myös omavastuuosuuden säilyttämistä. Sen on katsottu osaltaan estävän tarpeetonta velkaantumista, ja se on hallinnollisesti perusteltu.

Sääntelyjärjestelmä

Ehdotukseen sisältyy yhtenä olennaisena tekijänä vähennyksen enimmäismäärää rajaava ajallinen leikkuri. Lainan vähennyskelpoinen enimmäismäärä määräytyisi siten suoritettavan tutkinnon laajuuden mukaan. Ehto rajoittaisi käytännössä vähennystä niillä opiskelijoilla, jotka ovat ottaneet enimmäismäärän opintolainaa mutta jotka ovat opiskelleet tutkinnon laajuutta vastaavaa aikaa kauemmin. Tämä tutkintokohtainen enimmäislainamäärä ja sen seuranta tekevät järjestelmästä väistämättä mutkikkaan ja raskaan. Toisaalta se sisältää juuri sen kannustustekijän, jolla poikkeuksellista verotukea perustellaan. Tämä tekijä puuttuu vaihtoehtona mainitusta yksinkertaisesta stipendimallista, joka olisi sidottu pelkästään valmistumiseen. Stipendimalli olisi kuitenkin ennakoitava ja hallinnollisesti kevyempi, minkä vuoksi sitä tukivat korkeakoulujen ja opiskelijoiden lisäksi myös esimerkiksi verohallinto ja Kansaneläkelaitos. Jos stipendimalli sidotaan aikatekijään, se aiheuttaisi lähes samankaltaista hallinnollista työtä kuin hallituksen esitys. Lisäksi työssäkäynti tai sijoittautuminen Suomen työmarkkinoille jäisivät siinä aina huomiotta.

Valiokunta yhtyy käsityksiin sääntelyn mutkikkuudesta ja läpinäkyvyyden puutteesta. Ehdotettu malli on hallinnollisesti raskas ja työläs viranomaisille. Se vaatii tapauskohtaista neuvontaa ja sisältää hankalasti ennakoitavia tekijöitä. Tämä lisää rasitusta yleistä opintotukijärjestelmää kohtaan, joka sisältää jo nyt esimerkiksi tukien takaisinperintään liittyviä ongelmakohtia. Lisäksi opintotukiasioiden hoito laajenisi uudistuksen myötä opintotukiviranomaisten piirin ulkopuolelle.

Verojärjestelmän osalta ehdotus suuntautuisi hallinnon nykyisiä strategisia tavoitteita vastaan. Henkilöverotuksessa on pyritty jo pitkään lisäämään verojärjestelmän selkeyttä ja kaavamaisuutta mm. niukentuvien resurssien oikein suuntaamiseksi. Erityisvähennykset, jotka edellyttävät tapauskohtaista tutkintaa ja päätöksentekoa, sopivat huonosti tällaisiin tavoitteisiin.

Valiokunta katsoo, että opintolainavähennyksen suuruuden sitominen opintojen kestoon ja lainan määrään on yksi esityksen perusratkaisuista, joka tulee tehdä opintopoliittisin perustein. Ydinkysymyksenä on, mikä tuen muoto on tavoitteiden kannalta optimaalisin ja mahdollinen toteuttaa myös yleiset taloudelliset tekijät huomioon ottaen.

Hallinnolliset ratkaisut ovat valiokunnan saaman selvityksen mukaan sinänsä teknisesti toteutettavissa, eikä valiokunnalla ole niihin muutosehdotuksia muuten kuin tietojensaantioikeutta koskevan päällekkäisyyden poistamiseksi; Kansaneläkelaitoksen tietojensaantioikeudesta verohallinnolta on ehdotettu säädettäväksi opintotukilain 41 b §:n 8 kohdassa. Säännös on täysin yhteneväinen esitykseen liittyvän verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain muuttamista koskevan lain 20 a §:n kanssa. Päällekkäinen sääntely voitaisiin estää poistamalla ehdotettu verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 20 a § (lakiehdotus 4).

Tiedotus ja seuranta

Uusi tukimuoto vaatii edellä sivutuin tavoin tiedotusta ja opiskelijoiden ohjausta, jotta opiskelijat ovat tietoisia oikeuksistaan ja malli omaksutaan käyttöön. Vain näin sille asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa. Etuuden vastaanotto riippuu valiokunnan käsityksen mukaan pitkälti siitä, miten tässä onnistutaan. Se edellyttää puolestaan riittäviä voimavaroja viranomaistaholla.

Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että uuteen järjestelmään liitetään alusta asti asianmukainen seuranta. Vaikka vähennysoikeuden vaikutuksista saadaan tietoa vasta vuosien päästä, voidaan eräänlaisena avainsignaalina pidettävästä lainanoton määrän muutoksesta saada tietoa nopeammin. Tukea voidaan arvioida saatujen tietojen perusteella ja kehittää edelleen tarpeen mukaan. Samalla saadaan tietoa myös siitä, millaisia vaikutuksia opintolainavähennyksellä on mm. kuntien verotuloihin — oletettavaa on, että vähennys tulee työuran alkuvaiheessa tehtäväksi usein nimenomaan kunnallisverosta.

Yhteenveto

Koska opintolainavähennys on keino, joka palvelee muita kuin verotuksellisia päämääriä, valiokunta on pidättäytynyt edellä esitetyin tavoin lopullisten johtopäätösten teosta. Opiskelijan näkökulmasta on kuitenkin selvää, että ehdotus parantaa opiskelijan asemaa nykyisestä. Lisäksi esitetyissä vaihtoehdoissa on ilmennyt omat ongelmansa, eikä opintotuen merkittävään korotukseen ole toisaalta opetusministeriön mukaan mahdollisuutta. Valiokunta korostaa näistä syistä asian vaatimaa laaja-alaista kokonaisharkintaa, jonka osana myös veroratkaisut voidaan tehdä.

Lausunto

Edellä esitetyn perusteella valtiovarainvaliokunta ehdottaa,

että sivistysvaliokunta ottaa huomioon, mitä edellä on esitetty verotusta koskevien säännösten osalta.

Helsingissä 8 päivänä huhtikuuta 2005

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Olavi Ala-Nissilä /kesk
  • vpj. Matti Ahde /sd
  • jäs. Jyri Häkämies /kok
  • Kyösti Karjula /kesk
  • Jari Koskinen /kok
  • Pekka Kuosmanen /kok
  • Reijo Laitinen /sd
  • Maija-Liisa Lindqvist /kesk
  • Pirkko Peltomo /sd (osittain)
  • Iivo Polvi /vas
  • Markku Rossi /kesk
  • Matti Saarinen /sd
  • Kimmo Sasi /kok
  • Anni Sinnemäki /vihr (osittain)
  • Irja Tulonen /kok
  • Kari Uotila /vas
  • Jukka Vihriälä /kesk
  • vjäs. Janina Andersson /vihr (osittain)
  • Eva Biaudet /r
  • Arto Bryggare /sd
  • Esko Kiviranta /kesk
  • Eero Lämsä /kesk
  • Maija Rask /sd (osittain)

Valiokunnan sihteerinä jaostokäsittelyssä on toiminut

valiokuntaneuvos Maarit Pekkanen

ERIÄVÄ MIELIPIDE 1

Perustelut

Kokoomuksen esitys toimivaksi ja kannustavaksi opintotukimalliksi on kuvattu hallituksen esityksen yhteydessä käsitellyssä edustaja Suvi Lindénin lakialoitteessa (LA 9/2005 vp). Lakialoitteessa esitetään opintotuen opintorahan korottamista vastaamaan paremmin opiskelijoiden elinkustannuksia ja opiskelijan vapaan tulon rajojen korottamista kymmenellä prosentilla. Opintotuen yhteenlaskettu taso nostettaisiin enimmillään 750 euroon kuussa. Tältä osin esitys poikkeaa hallituksen linjasta kehittää opintotukea lainapainotteiseksi ilman, että opintorahaan osoitetaan mitään uusia resursseja.

Kokoomuksen mielestä opintotukijärjestelmää on uudistettava sellaiseksi, että se mahdollistaa täysipäiväisen opiskelun ja siten vauhdittaa valmistumista. Tämä tarkoittaa koulutuspoliittisten keinojen lisäksi panostuksia opiskelijan hyvinvointiin ja toimeentuloon. Kokoomuksen esityksessä opintojen alkuvaihetta tuettaisiin nykyistä selkeästi korkeammalla opintorahan määrällä. Opiskelun loppuvaiheessa, ensimmäisen 30 opintotukikuukauden jälkeen, opintolainan osuus opintotuesta olisi suurempi. Opintotuen tulorajojen korottaminen antaisi opiskelijalle mahdollisuuden myös hankkia tarvittaessa lisätuloja.

Kokoomuksen malliin sisältyy hallituksen esitystä muistuttava opintolainavähennys, joka myönnettäisiin jokaiselle korkeakoulututkinnon suorittaneelle kymmenen vuoden ajan valmistusajankohdasta siten, että opiskelija voisi vähentää 50 prosenttia lyhennyksen määrästä suoraan verosta. Vähennyksen enimmäismäärä on korkeampi kuin hallituksen esityksessä, joten kannustava vaikutus opintolainan ottamiseen on suurempi. Tätä näkemystä tukivat myös asiantuntijakuulemisissa esitetyt mielipiteet.

Hallituksen esittämä opintolainavähennysmalli on myös hyvin monimutkainen mm. omavastuuosuuden vuoksi. Samoin vähennysoikeuden riippuminen valmistumisesta määräajassa on opiskelijan kannalta ongelma, sillä valmistumisen aikataulu todennäköisesti selviää opiskelijalle vasta selvästi lainanottoajankohdan jälkeen. Mielestämme vähennyksen saantiin liittyvien ehtojen tulisikin olla niin selkeitä, että opiskelija tietää lainanottohetkellä, miten hänen kannattaa toimia ja mitä häneltä edellytetään. Tämä ei ole tilanne hallituksen esityksen osalta. Valtiovarainvaliokunta toteaakin, että epävarmuus etuuden saannista ja määrästä voivat muodostaa esteen tukimuodon hyödyntämiselle.

Hallituksen esittämä vähennysmalli johtaa liialliseen hallinnon paisumiseen ja hallinnollisten kustannusten kasvuun, mitä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Tutkintokohtainen enimmäismäärä ja sen seuranta tekevät järjestelmästä paitsi opiskelijan näkökulmasta epäselvän ja epävarman, myös hallinnon näkökulmasta mutkikkaan ja raskaan. Jos veroetuuden saamisen ehdot ja etuuden määrä sen sijaan säädettäisiin mahdollisimman selkeiksi ja läpinäkyviksi, mukaan ei tarvittaisi Kansaneläkelaitoksen hallintoa, vaan verottaja voisi tehdä vähennyksen suoraan saatuaan oppilaitoksesta tiedon opiskelijan valmistumisesta ja pankista tiedon opintolainojen lyhennyksistä.

Ehdotus

Edellä olevan perusteella katsomme,

että valtiovarainvaliokunnan olisi tullut lausunnossaan sivistysvaliokunnalle esittää sellaisen opintotukimallin hyväksymistä, joka olisi mahdollistanut hallituksen esitystä paremmin täysipäiväisen opiskelun ja nopeamman valmistumisen sekä olisi ollut hallinnollisesti yksinkertaisempi toteuttaa.

Helsingissä 8 päivänä huhtikuuta 2005

  • Jyri Häkämies /kok
  • Jari Koskinen /kok
  • Pekka Kuosmanen /kok
  • Kimmo Sasi /kok
  • Irja Tulonen /kok

ERIÄVÄ MIELIPIDE 2

Perustelut

Hallituksen ehdottamilla asumislisän vuokrakaton ja opintolainan valtiontakauksen korotuksilla ja opintojen suorittamisaikaan sidotulla verovähennysmallilla tähdätään kokopäiväisen opiskelun mahdollistamiseen ja opintoaikojen lyhentämiseen. Hallituksen tavoitteet ovat sinänsä kannatettavia, on hyvä että opiskelijoille halutaan turvata mahdollisuus keskittyä opintoihin ja suorittaa opinnot ilman taloudellisiin syihin liittyvää viivästystä.

Opintolainan verovähennysmalli on kuitenkin valitettavasti varsin epäonnistunut esitys. Valmistumisaikaan sidottu verovähennys on epäreilu tukimuoto, joka auttaa ennen muuta hyvin pärjääviä ja nopeasti valmistuvia opiskelijoita. Tämän vuoksi on myös kyseenalaista, kuinka paljon ehdotettu malli lyhentäisi valmistumisaikoja tulevaisuudessa. Mallin epäreiluutta korostaa se, että eri aloilla valmistumisajat ovat hyvin erilaisia. Verovähennysmalli saattaa siis johtaa siihen, että ne, jotka jo nyt valmistuvat nopeasti, saavat ylimääräisen lisäedun. On hyvä, että hallituksen esityksessä on pyritty ottamaan huomioon erilaiset elämäntilanteet. On kuitenkin ilmeistä, että lasten saaminen tai sairastaminen voi monissa tilanteissa pidentää opintojen suorittamisaikaa enemmän kuin minkä sairausloma tai vanhempainloma kestää.

Verovähennysmallin epäreiluutta voitaisiin lievittää, jos yllä mainittuihin seikkoihin haluttaisiin kiinnittää huomiota ja muokata esitystä. Sekä eri alojen erilaisuuden vuoksi että erilaisten elämäntilanteiden huomioimiseksi olisi tarpeellista luopua verovähennyksen sidoksesta opiskeluaikaan ja verovähennys pitäisi myöntää kaikille valmistuneille. Tällöin myös pidempään opiskelleilla olisi kannustin suorittaa opinnot loppuun. Tämä lisäisi myös opiskelijan varmuutta siitä, että hän todella tulee vuosien päästä saamaan verovähennyksen hyväkseen. Mikäli opiskelija luottaisi siihen, että hänen täytyy maksaa vain osa lainastaan takaisin valmistumisen jälkeen, hänellä olisi hallituksen esitystä suurempi kannustin ottaa opintolainaa.

Vaikka verovähennysmalliin liittyviä epäreiluuskysymyksiä ei näkisi periaatteellisina ongelmina, esitys on ratkaisuiltaan heikko. Opintotukijärjestelmä on jo nyt opiskelijan näkökulmasta verrattain monimutkainen ja edellyttää erilaista laskemista. Esityksen järjestelmälle luomaa lisärasitusta korostaa erityisesti se, että vähennykseen oikeuttava enimmäislainamäärä on tutkintokohtainen eivätkä pääomitetut korot kuulu vähennyksen piiriin. Verovähennyksen piiriin kuuluvan opintolainan osan laskeminen yhdessä jo aiemmin olemassa olevien tutumpien elementtien kanssa on opiskelijalle vaativa tehtävä, ja monissa tapauksissa verovähennykseen tulee liittymään epäselvyyksiä ja virheellisiä käsityksiä. Järjestelmän vaikean ymmärrettävyyden epäillään myös vähentävän lainanoton houkuttavuutta, joka ei parhaimmillaankaan ole kovin hyvä.

Kokonaisuutena arvioiden järjestelmä on monimutkainen ja työläs, ja sen toteuttaminen vaatii huomattavaa lisätyötä Kelalta, verohallinnolta ja pankeilta. Ei voida pitää järkevänä, että jo nyt vaikeasti hallinnoitavia järjestelmiä hankaloitetaan entisestään, kun suunnan pitäisi olla kohti selkeämpää ja yksiselitteisempää sosiaaliturvaa ja verotusta. Etenkin verojärjestelmän osalta ehdotus suuntautuu hallinnon nykyisiä strategisia tavoitteita vastaan. Yleinen suuntaus on nimenomaan poispäin tällaisista tapauskohtaista tutkintaa ja päätöksentekoa edellyttävistä erityisvähennyksistä.

Järjestelmän monimutkaistamista voidaan tuskin pitää tarkoituksenmukaisena, etenkin kun esityksen tavoitteiden täyttyminen vaikuttaa vähintäänkin epävarmalta. Järjestelmän kustannustehottomuus on todellinen ongelma, jota ei pitäisi jättää huomiotta. Koska ehdotuksen keskeinen sisältö on antaa stipendin kaltainen bonus nopeille valmistujille, tehokkaampi ratkaisu olisi suoraan antaa opintolainan lyhentämiseen käytettävä stipendi valmistumisen jälkeen. Tämä olisi myös siinä mielessä perustellumpi ratkaisu, että yleensä ihmisten aikapreferenssit painottuvat nykyhetkeen ja lähitulevaisuuteen, eikä jopa vuosikymmenen kuluttua saatava veroetu oletettavasti toimi tehokkaana kannustimena haluttuun suuntaan. Etuus, jonka saa suoraan tai lähes välittömästi, on kannustavampi kuin tulevaisuudessa saatava etu, etenkin kun sen saamiseen liittyy epävarmuustekijöitä. Valmistumiseen kuluva aika on jokaiselle yksittäiselle opiskelijalle kuitenkin sellainen asia, jonka arvioiminen on mahdollista vasta vuoden tai useampia lainanoton jälkeen.

Täysipäiväisen opiskelun pitää olla mahdollista jokaiselle taustasta riippumatta. Tämän vuoksi on erittäin kannatettavaa, että hallitus nyt ehdottaa opintotuen asumislisän korottamista. Asumislisän korotus on hyvä ensiaskel tiellä, jonka päässä opintotuki on tasapainoinen sosiaaliturvan muoto, jonka turvin on mahdollista hankkia korkea koulutustaso, vaikka taloudelliset lähtökohdat olisivat heikot. Seuraavan opintotuen kehittämistoimenpiteen pitäisikin kohdistua opintorahaan, joka tarvitsee yleistä tasokorotusta.

Ehdotus

Edellä olevan perusteella katsomme,

että valiokunnan olisi tullut lausunnossaan ehdottaa, että lakiehdotukset hylätään lukuun ottamatta opintotuen asumislisän määrää koskevaa 1. lakiesityksen 14 a §:ää ja

että valtioneuvostoa kehotetaan uudelleen valmistelemaan opiskelijoiden opintososiaalisen aseman parantamiseen tähtääviä toimia.

Helsingissä 8 päivänä huhtikuuta 2005

  • Anni Sinnemäki /vihr
  • Janina Andersson /vihr

ERIÄVÄ MIELIPIDE 3

Perustelut

Lausunnossaan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä opintotukilain muuttamisesta ja opintolainavähennyksen edellyttämiksi muutoksiksi verolainsäädäntöön (HE 11/2005 vp) valtiovarainvaliokunta aivan oikein esittää painavaa kritiikkiä, mutta ei kuitenkaan päädy lakiehdotuksen hylkäämisen kannalle.

Esitimme valiokunnassa hallituksen esityksen hylkäämistä, koska esitetty opintolainavähennyksen toteuttaminen lisää opintotuen lainapainotteisuutta ja opiskelijoiden taloudellista eriarvoisuutta. Esityksen vaikutuksesta opiskelijoista itsestään riippumattomista syistä johtuvat opintoaikojen pidennykset tulevat muodostumaan opintososiaalisten etuuksien saamisen esteiksi.

Opintoaikojen lyhentämisestä ja opiskelijoiden opiskelun aikaisesta toimeentulon turvasta on huolehdittava samanaikaisesti. Käsityksemme mukaan tämä toteutuisi opintorahaa korottamalla. Tällainen esitys sisältyy ed. Valppaan lakialoitteeseen (LA 8/2005 vp), jossa vasemmistoliiton eduskuntaryhmä esittää 15 prosentin opintorahan korotusta, asumislisän maksamista myös kesälomakuukausilta ja eräitä muita parannusehdotuksia.

Valiokunnan kuulemissa asiantuntijalausunnoissa on käynyt ilmi, että opintojen pitkittyminen johtuu ennen kaikkea opintojen aloitusvaiheen viivästymisestä, usein jopa kahdella tai kolmella vuodella. Samoin opiskeluvaiheen pitkittymiseen vaikuttavat työssäolojaksojen pituus. Asiantuntijakuulemisessa on käynyt ilmeiseksi, että työssäolo johtuu taloudellisten seikkojen ohella tärkeän työkokemuksen hankkimisesta. Nämä ehdotuksen arviointiin olennaisesti vaikuttavat seikat valiokunta on kuitenkin sivuuttanut omassa punninnassaan. Myös valiokunnan lausunnossa epäillään, että opintotuen muutokset eivät tässä suhteessa tulisi vastaisuudessakaan vaikuttamaan opiskelijoiden työssäkäyntiin.

Opiskelijoiden ansiotyössä käyminen johtuu ennen kaikkea opintotuen alhaisuudesta. Yli puolet korkeakouluopiskelijoista käy opintojen ohessa ansiotyössä, mikä hidastaa valmistumista (HE 11/2005 vp, s. 10/II). Hallituksen esityksestä ilmenee, että tällä hetkellä Suomen opintotuki on Pohjoismaiden alhaisin. Pohjoismaiden opintotukiviranomaisten yhteistyössä tekemän selvityksen mukaan opiskelijoiden asema opintotuen tasolla mitattuna ei ole parantunut Suomessa yhtä hyvin kuin muissa Pohjoismaissa.Vaihtoehtona hallituksen esittämälle linjalle on vasemmistoliiton eduskuntaryhmän ehdottama opintorahan yleinen korotus. Olemme esittäneet rinnakkaislakialoitteessa opintorahan korottamista 15 prosentilla. Lisäksi olemme esittäneet, että vanhempien tulot eivät enää pienentäisi alle 20-vuotiaiden toisen asteen opiskelijoiden opintorahan määrää. Niin ikään olemme ehdottaneet, että opiskelijoiden asumislisää voitaisiin maksaa myös kesälomakuukausien ajalta. Näillä tukien korotuksilla opintorahan ja asumislisän reaaliarvo voidaan palauttaa vuoden 1995 tasolle ja antaa opiskelijoille mahdollisuus opiskeluun ilman hallituksen esittämiä opintoaikojen lisäkiristyksiä.

Keskeiset opiskelijajärjestöt ovat kiinnittäneet niin ikään huomioita siihen, että hallituksen esittämässä muodossa opintolainavähennys on epätasa-arvoinen, monimutkainen ja byrokraattinen ja muuttaa suomalaisen opintotukijärjestelmän opintolainapainotteiseen suuntaan. Valiokunnan lausunnossa tuodaan esille esityksen tähän liittyvät ydinongelmat ja se ympäristö, johon opintolainavähennys asetetaan. Esityksen mukaan vähennys myönnetään takautuvasti ja se perustuu yksinomaan lainamuotoiseen tukeen. Vaikka valiokunta yhtyy lausunnossaan käsityksiin ehdotetun sääntelyn mutkikkuudesta ja läpinäkyvyyden puutteesta verojärjestelmän kannalta sekä sen tuomasta hallinnon raskaudesta ja työläydestä, valiokunta ei tee tästä oikeita loppujohtopäätöksiä. Ehdotus lisää rasitusta yleistä opintotukijärjestelmää kohtaan, joka sisältää jo nyt esimerkiksi tukien takaisinperintään liittyviä ongelmakohtia.

Ehdotus on vastoin hallinnon nykyisiä strategiatavoitteita, joista yhtenä on henkilöverotuksen saaminen selkeämmäksi ja kaavamaisemmaksi muun muassa niukentuvien resurssien ohjaamiseksi. Opintolainavähennysehdotus toteutuessaan vaatii tapauskohtaista tutkintaa ja päätöksentekoa, mikä sopii huonosti henkilöverotuksen kehittämisen yleisiin yksinkertaistamistavoitteisiin. Tähän valiokunta kiinnittää huomiota, mutta ei tee lausunnossaan tälläkään perusteella oikeita johtopäätöksiä.

Opintolainaa käytetään täällä hetkellä opintojen rahoituksessa Suomessa muita Pohjoismaita vähemmän. Toimeentuloselvitysten perusteella opintolainaa ei suomalaisten opiskelijoiden keskuudessa mielletä osaksi opintotukea (HE 11/2005 vp, s. 11/II).

Suomen järjestelmän myönteisenä puolena pohjoismaisessa vertailussa on pidetty opintorahan merkittävää osuutta opintotuessa, joka vähentää opiskelusta aiheutuvaa velkarasitusta. Tässä suhteessa hallituksen esitys vie Suomen järjestelmää sellaisen mallin suuntaan, joka lisää opiskelijoiden velkaantumista. Esimerkiksi Norjan opintovelkapainotteisessa mallissa opiskelijoiden velkaantuminen on kolminkertaista suomalaiseen opiskelijaan nähden.

Toisin kuin valiokunnan mietinnössä sanotaan, emme katso, että opiskelijoiden lainanottohalukkuutta tulisi lisätä. Mielestämme tulevien vuosien työssäkäyntiin sidottu opintolainavähennys, jota valiokunnan mietinnössä kuvataan opintotukioptioksi, lisää epätasa-arvoa eri tutkintoja suorittavien välillä ja erilaisista sosiaalisista taustoista tulevien opiskelijoiden välillä. Esitys lisää yhteiskunnallista pahoinvointia ja vähentää hyvinvointia.

Sosiaalietuuksien korvaaminen pankkilainoituksella heikentää jokaiselle perustuslaissa turvattua oikeutta yhtäläisiin mahdollisuuksiin saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta (PL 16.2 §).

Suomessa noin 40 prosenttia korkeakouluopiskelijoista ottaa opintojen aikana opintolainaa, ja keskimäärin korkeakoulusta valmistuneella oli vuonna 2003 lainaa noin 6 350 euroa, joka on noin puolet mahdollisesta 55 tukikuukauden mukaan määräytyvästä lainan enimmäismäärästä. Opiskelijoiden toimeentulotutkimuksen perusteella työssäkäynti lukukausien aikana täydensi toimeentuloa yli puolella opiskelijoista. Nyt hallituksen ajatus on se, että näiden ansiotulojen sijaan opiskelijat ryhtyisivät ottamaan velkarahaa ja laskelmoimaan tulevilla verovähennyksillä olemattomista työtuloista saatavia etuja. Ajatus ei varmasti saa kovin suuren opiskelijajoukon kannatusta.

Valiokunnan saaman selvityksen perusteella voidaan sanoa, että ajatus opintolainavähennyksen kannustavuudesta opintojen aikana on kyseenalainen. Asiantuntijakuulemisessa on niin ikään kyseenalaistettu itse lainasubvention riittävyys ja kannustavuus. Tällä perusteella voidaan arvioida, että ehdotus opintolainavähennyksestä jää hyvin vähämerkitykselliseksi niiden tavoitteiden kannalta, joilla ehdotusta perustellaan.

Ehdotus

Edellä olevan perusteella katsomme,

että valtiovarainvaliokunnan olisi tullut lausunnossaan ehdottaa hallituksen esitystä hylättäväksi lukuun ottamatta asumislisän korotusta ja ottaa käsittelyn pohjaksi vasemmistoliiton ryhmän opintotukilain muuttamista koskeva lakialoite (LA 8/2005 vp).

Helsingissä 8 päivänä huhtikuuta 2005

  • Iivo Polvi /vas
  • Kari Uotila /vas

​​​​