Perustelut
Hallituksen esityksessä on kysymys opintotukeen
liittyvästä uudistuskokonaisuudesta, jossa erityistä opintolainavähennystä käytetään
keinona opintopoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi.
Valtiovarainvaliokunta korostaa tätä laajempaa
asiayhteyttä ja katsoo, että viimesijaiset johtopäätökset
myös verotuksen osalta on tehtävä koko
esityksen tavoitteet ja ehdotukset huomioon ottaen. Valiokunta pitää sinänsä esityksen
keskeisiä perustavoitteita, opintotuen parantamista ja
opiskelun kannustavuuden lisäämistä perusteltuina
ja kannatettavina.
Valiokunta ei ole ottanut toimialaansa koskevan rajauksen vuoksi
kantaa asiantuntijakuulemisessaan esiin tuotuihin erinäisiin
perustavaa laatua oleviin väitteisiin, joilla ei ole välitöntä yhteyttä verotukseen.
Tällaisia ovat esimerkiksi näkemykset, joiden
mukaan opintojen pitkittyminen johtuu ennen kaikkea opintojen aloitusvaiheen
viivästymisestä kahdella, kolmella vuodella, tai
käsitykset, joiden mukaan työssäolo johtuu
taloudellisten seikkojen ohella tärkeän työkokemuksen
hankkimisesta. Työnteon motiivi ei siis poistuisi kaikin
osin, vaikka yhteiskunnan tuki paranisikin nykyisestä.
Valiokunta on tarkastellut opintolainavähennystä koskevia
ehdotuksia edellä mainittujen rajauksien sisällä lähinnä vaikuttavuuden
ja kannustavuuden sekä sääntelyjärjestelmän
kannalta. Näiltä osin asiantuntijakuulemisessa
on tuotu esiin pääosin kriittisiä huomioita.
Myönteisenä on pidetty sen sijaan sitä,
että etuuden saajia kohdellaan tasapuolisesti, kun vähennys
tehdään verosta eikä tuloista. Lisäksi
kansantalou-den kannalta on pidetty perusteltuna, että veroetuuden
saavat ne, jotka käyvät työssä ja
käyttävät koulutuksensa Suomen työmarkkinoiden hyväksi.
Valiokunta yhtyy näihin käsityksiin. Valiokunta
pitää lisäksi aiheellisena korostaa sitä keskustelussa
usein sivuutettavaa seikkaa, että kysymys on opintotukioptiosta,
mahdollisuudesta uudenlaiseen lisätukeen, jota
opiskelija voi niin halutessaan käyttää hyväkseen.
Tuen rahoitus järjestetään — ei
menoja lisäämällä — vaan
luopumalla osittain vastaisista verotuloista.
Opintolainavähennyksen vaikuttavuus
Opintolainavähennyksenä myönnettävä etuus
on luonteeltaan takautuva ja perustuu yksinomaan lainamuotoiseen
tukeen. Tähän liittyy lainan nostohalukkuuden
ja siten esityksen vaikuttavuuden kannalta huomionarvoisia
seikkoja; ensinnä opiskelijoiden keskuudessa
vallitsee melko yleisesti kielteinen asenne lainaperusteista tukea
kohtaan. Opintolainaa on nykyisin alle puolella opiskelijoista.
Toisaalta ihmisten aikapreferenssit painottuvat asiantuntijoiden mukaan
nykyhetkeen ja lähitulevaisuuteen. Etuus, jonka saa suoraan
tai lähes välittömästi, on siten
kannustavampi kuin tulevaisuudessa saatava, mahdollisesti epävarma
etu. Tähän nähden opintolainavähennyksen
aikaperspektiivi, pisimmillään 15 vuotta, on pitkä,
mutta tuen saamisen kannalta perusteltu. Lisäksi etuuden
saamisen edellytyksenä oleva valmistuminen määräajassa
on seikka, joka selviää opiskelijalle itselleenkin
vasta vuoden tai useampia lainanoton jälkeen.
Kielteinen asenne lainamuotoista tukea kohtaan sekä epävarmuus
etuuden saannista ja määrästä voivat
siis muodostaa pidäkkeitä tukimuodon hyödyntämiselle.
Valiokunta katsoo kuitenkin, että nämä ovat
seikkoja, joihin voidaan ja tulisi vaikuttaa. Kysymys on myös
tässä opiskelijoille suunnattavan tuen
ja ohjauksen kokonaismäärästä ja
-laadusta. Opiskelijoiden asemaan ja luottamukseen opintojen sujumisesta suunnitelmien
mukaan voidaan vaikuttaa mm. riittävällä ja
tehokkaalla tiedottamisella sekä opintojen ohjauksella.
Asenteita voidaan muuttaa näillä keinoin myönteisemmiksi
kohti esimerkiksi muissa Pohjoismaissa käyttökelpoisiksi
osoittautuneita lainapohjaisia ratkaisuja. Valiokunta
uskoo lisäksi, että opiskelijat omaksuvat uuden
tukimuodon reunaehdot alun käynnistymisvaiheen jälkeen
nopeasti.
Opintolainavähennyksen kannustavuus
Asiantuntijakuulemisessa on asetettu kyseenalaiseksi myös
itse lainasubvention riittävyys ja kannustavuus. 30 prosentin
verovähennysoikeuden on arveltu olevan liian pieni houkutellakseen
merkittävään lainanottoon. Keskeisin
vaatimus on koskenut kuitenkin pääomitettujen
korkojen lukemista mukaan vähennyskelpoiseen lainapääomaan.
Sitä on perusteltu läpinäkyvyyden lisäksi
sillä, että opiskeluaikainen työssäkäynti
vähenisi ainakin jonkin verran. Tulot eivät riittäisi
välttämättä korkojen vähentämiseen vuosittaisessa
verotuksessa. Lainapääomaan on haluttu sisällyttää myös
muuta opiskelua kuin korkeakouluopiskelua varten otetut lainat. Lisäksi
2 500 euron suuruiseen omavastuuosuuteen on kohdistettu
erisuuntaisia vaatimuksia.
Opintolainavähennyksen enimmäismäärää ja sen
riittävyyttä arvioitaessa tulee valiokunnan mielestä ottaa
huomioon se, että kysymys on poikkeuksellisesta verovähennysoikeudesta,
lainapääoman vähentämisestä verosta.
Tällä hetkellä eivät edes kaikki
lainakorot ole henkilöverotuksessa vähennyskelpoisia.
Tähän nähden sen arvioiminen, kuinka
suuri vähennyskelpoisen osuuden tulisi olla, on verotuksen
näkökulmasta väistyvä kysymys.
Asiaa tulee peilata valiokunnan mielestä muihin käytettävissä oleviin
opintotukimuotoihin.
Lainakorkojen vähennysjärjestelmä on
sen sijaan niin vakiintunut aina alijäämähyvitystä ja tappiontasausta
koskevia säännöksiä myöten, ettei
valiokunta pidä mahdollisena ehdotettuja muutoksia. Ne
rikkoisivat myös henkilöverotuksen keskeistä peruskiveä,
veronmaksukykyisyydelle perustuvaa kassaperiaatetta vastaan.
Valiokunta puoltaa myös omavastuuosuuden säilyttämistä.
Sen on katsottu osaltaan estävän tarpeetonta velkaantumista,
ja se on hallinnollisesti perusteltu.
Sääntelyjärjestelmä
Ehdotukseen sisältyy yhtenä olennaisena tekijänä vähennyksen
enimmäismäärää rajaava
ajallinen leikkuri. Lainan vähennyskelpoinen
enimmäismäärä määräytyisi
siten suoritettavan tutkinnon laajuuden mukaan. Ehto rajoittaisi
käytännössä vähennystä niillä opiskelijoilla,
jotka ovat ottaneet enimmäismäärän
opintolainaa mutta jotka ovat opiskelleet tutkinnon laajuutta vastaavaa
aikaa kauemmin. Tämä tutkintokohtainen enimmäislainamäärä ja
sen seuranta tekevät järjestelmästä väistämättä mutkikkaan
ja raskaan. Toisaalta se sisältää juuri
sen kannustustekijän, jolla poikkeuksellista
verotukea perustellaan. Tämä tekijä puuttuu
vaihtoehtona mainitusta yksinkertaisesta stipendimallista,
joka olisi sidottu pelkästään valmistumiseen.
Stipendimalli olisi kuitenkin ennakoitava ja hallinnollisesti kevyempi,
minkä vuoksi sitä tukivat korkeakoulujen ja opiskelijoiden
lisäksi myös esimerkiksi verohallinto ja Kansaneläkelaitos.
Jos stipendimalli sidotaan aikatekijään, se aiheuttaisi
lähes samankaltaista hallinnollista työtä kuin hallituksen
esitys. Lisäksi työssäkäynti
tai sijoittautuminen Suomen työmarkkinoille jäisivät
siinä aina huomiotta.
Valiokunta yhtyy käsityksiin sääntelyn
mutkikkuudesta ja läpinäkyvyyden puutteesta. Ehdotettu
malli on hallinnollisesti raskas ja työläs viranomaisille.
Se vaatii tapauskohtaista neuvontaa ja sisältää hankalasti
ennakoitavia tekijöitä. Tämä lisää rasitusta
yleistä opintotukijärjestelmää kohtaan,
joka sisältää jo nyt esimerkiksi tukien
takaisinperintään liittyviä ongelmakohtia.
Lisäksi opintotukiasioiden hoito laajenisi uudistuksen
myötä opintotukiviranomaisten piirin ulkopuolelle.
Verojärjestelmän osalta ehdotus suuntautuisi hallinnon
nykyisiä strategisia tavoitteita vastaan. Henkilöverotuksessa
on pyritty jo pitkään lisäämään
verojärjestelmän selkeyttä ja kaavamaisuutta
mm. niukentuvien resurssien oikein suuntaamiseksi. Erityisvähennykset,
jotka edellyttävät tapauskohtaista tutkintaa ja
päätöksentekoa, sopivat huonosti
tällaisiin tavoitteisiin.
Valiokunta katsoo, että opintolainavähennyksen
suuruuden sitominen opintojen kestoon ja lainan määrään
on yksi esityksen perusratkaisuista, joka tulee tehdä opintopoliittisin
perustein. Ydinkysymyksenä on, mikä tuen muoto
on tavoitteiden kannalta optimaalisin ja mahdollinen toteuttaa
myös yleiset taloudelliset tekijät huomioon ottaen.
Hallinnolliset ratkaisut ovat valiokunnan saaman selvityksen
mukaan sinänsä teknisesti toteutettavissa, eikä valiokunnalla
ole niihin muutosehdotuksia muuten kuin tietojensaantioikeutta koskevan
päällekkäisyyden poistamiseksi; Kansaneläkelaitoksen
tietojensaantioikeudesta verohallinnolta on ehdotettu säädettäväksi opintotukilain
41 b §:n 8 kohdassa. Säännös
on täysin yhteneväinen esitykseen liittyvän
verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain muuttamista
koskevan lain 20 a §:n kanssa. Päällekkäinen
sääntely voitaisiin estää poistamalla
ehdotettu verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun
lain 20 a § (lakiehdotus 4).
Tiedotus ja seuranta
Uusi tukimuoto vaatii edellä sivutuin tavoin tiedotusta
ja opiskelijoiden ohjausta, jotta opiskelijat ovat tietoisia oikeuksistaan
ja malli omaksutaan käyttöön. Vain näin
sille asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa. Etuuden vastaanotto
riippuu valiokunnan käsityksen mukaan pitkälti
siitä, miten tässä onnistutaan. Se edellyttää puolestaan
riittäviä voimavaroja viranomaistaholla.
Valiokunta pitää tärkeänä sitä,
että uuteen järjestelmään liitetään
alusta asti asianmukainen seuranta. Vaikka vähennysoikeuden
vaikutuksista saadaan tietoa vasta vuosien päästä,
voidaan eräänlaisena avainsignaalina pidettävästä lainanoton
määrän muutoksesta saada tietoa nopeammin.
Tukea voidaan arvioida saatujen tietojen perusteella ja kehittää edelleen
tarpeen mukaan. Samalla saadaan tietoa myös siitä,
millaisia vaikutuksia opintolainavähennyksellä on mm.
kuntien verotuloihin — oletettavaa on, että vähennys
tulee työuran alkuvaiheessa tehtäväksi
usein nimenomaan kunnallisverosta.
Yhteenveto
Koska opintolainavähennys on keino, joka palvelee muita
kuin verotuksellisia päämääriä, valiokunta
on pidättäytynyt edellä esitetyin tavoin
lopullisten johtopäätösten teosta. Opiskelijan
näkökulmasta on kuitenkin selvää,
että ehdotus parantaa opiskelijan asemaa nykyisestä. Lisäksi
esitetyissä vaihtoehdoissa on ilmennyt omat ongelmansa,
eikä opintotuen merkittävään korotukseen
ole toisaalta opetusministeriön mukaan mahdollisuutta.
Valiokunta korostaa näistä syistä asian
vaatimaa laaja-alaista kokonaisharkintaa, jonka osana myös
veroratkaisut voidaan tehdä.