Perustelut
Valtiovarainvaliokunta on tarkastellut turvallisuus- ja puolustuspoliittista
selontekoa valtiontalouden näkökulmasta. Selonteon
käsittely on tapahtunut tilanteessa, jossa valiokunnalla
ei ole vielä ollut käytettävissään
valtioneuvoston selontekoa valtiontalouden kehyksistä vuosille 2014—2017.
Turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon tarkastelujakso
ulottuu 2020-luvulle. Erityisesti puolustuksen kehittäminen
edellyttää materiaalihankinta-, suunnittelu- ja
elinkaaripäivitysten pitkäkestoisuuden
vuoksi seuraavalle vuosikymmenelle ulottuvaa tarkastelua ja linjauksia.
Yleisen taloustilanteen heikentymisen ja epävarmuuksien
vuoksi selonteossa ei esitetä ennakoiden muutoksia tuleviin
menokehyksiin.
Valiokunta toteaa kuitenkin, että useiden selonteon
linjausten toteuttaminen edellyttää valtion taloudellista
lisäpanostusta vuosien 2013—2016 valtiontalouden
kehyksiin verrattuna.
Kokonaisturvallisuus
Yhteiskuntaan laajasti vaikuttavien häiriöiden riski
on kasvanut merkittävästi. Lähes kaikki yhteiskunnan
kriittiset toiminnot ja palvelut perustuvat teknisten, erityisesti
sähköenergian ja tietoliikenteen, varassa toimivien
järjestelmien käyttöön. Yhteiskunnan
varautuminen poikkeusoloihin ja vakaviin häiriötilanteisiin
toteutetaan kokonaisturvallisuuden periaatteella (valtioneuvoston
periaatepäätös kokonaisturvallisuudesta 5.12.2012).
Turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko on keskeinen
ohjausasiakirja, jossa laajaan turvallisuuskäsitykseen
pohjautuen linjataan kokonaisturvallisuutta koskevat, yli hallituskausien
ulottuvat periaatteet.
Valiokunta toteaa, että yhä suurempi osuus kokonaisturvallisuudesta
muodostuu muilla sektoreilla kuin puolustusministeriön
hallinnonalalla. Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen
vaatii siten entistä enemmän eri hallinnonalojen
yhteistoimintaa. Samalla korostuu sisäisen ja ulkoisen
turvallisuuden kokonaisuus. Myös elinkeinoelämän,
järjestöjen ja kansalaisten yhteistoiminnan merkitys
kasvaa.
Kyberturvallisuus
Kyberuhat muodostavat laaja-alaisen ja merkittävän
haasteen kokonaisturvallisuudelle. Kuluvan vuoden alussa valmistuneen
kyberturvallisuusstrategian perusteella kyberturvallisuuden
kehittämisvastuu on sektoriviranomaisilla. Tarkoitus on
lisäksi perustaa kyberturvallisuuskeskus, jonka
perustamisvaiheen rahoitustarpeeksi on arvioitu miljoona
euroa.
Valiokunta toteaa, että kyberturvallisuuden kehittäminen
on oma kokonaisuutensa, josta aiheutuu kyberturvallisuuskeskuksen
perustamiskustannusten lisäksi myös ylläpito-
ja muita kehittämiskustannuksia. Valiokunta pitää välttämättömänä,
että kyberturvallisuuden asiakokonaisuutta kehitetään
poikkihallinnollisesti ja mahdollisimman kustannustehokkaasti. Alan parhaan
asiantuntemuksen tulee olla kaikkien hallinnonalojen käytössä.
Valiokunta pitää myös tärkeänä,
että kyberturvallisuusstrategia päivitetään
riittävän usein, jotta varmistetaan sen ajantasaisuus
ja taloudellisten resurssien riittävyys nopeasti muuttuvassa
ympäristössä.
Tilannekuvan kehittäminen
Häiriötilanteiden ja poikkeusolojen johtamisjärjestelyt
ja niitä tukeva tilannekuvatietoisuus ovat yhteiskunnan
kriisivalmiuden kannalta keskeinen osa kokonaisturvallisuutta. Valtioneuvoston
periaatepäätös kokonaisturvallisuudesta linjaa
tilannekuvatoiminnan keskeisiä periaatteita ja täsmentää tältä osin
yhteiskunnan turvallisuusstrategiaa. Selonteon mukaan kansallinen kyky
muodostaa ja ylläpitää kokonaisvaltaista tilannekuvaa
yhteiskunnan elintärkeistä toiminnoista sekä analysoida
ja ohjata toimintaa häiriö- ja poikkeustilanteissa
vaatii kehittämistä. Myös valtioneuvoston
tilannekuvatoiminta on tarkoitus uudistaa.
Valiokunta korostaa, että tilannekuva ja sitä tukevat
järjestelmät ovat olennaisia tekijöitä yhteiskunnan
toimintakyvyn turvaamisessa. Taloudellisten resurssien minimoimiseksi
valiokunta pitää tärkeänä,
että eri hallinnonalojen tilannekuvatietoisuuden kehittämisessä ja
yhteensovittamisessa hyödynnetään mahdollisuuksien
mukaan jo käytössä tai kehitteillä olevia
järjestelmiä.
Viranomaisten toimintakyvyn varmistaminen
Valiokunta on huolissaan viranomaisten toimintakykyä turvaavien
ICT-hankkeiden rahoituksesta ja korostaa, että valtionhallinnon
ICT-säästötavoitteet eivät saa
vaarantaa kyseisten hankkeiden kehittämistä ja
ylläpitoa. Hyödyntämällä entistä automaattisempia
järjestelmiä voidaan vapauttaa myös henkilöresursseja.
Samalla lisätään turvallisuutta mm. kyberuhkia
vastaan.
Valiokunta nostaa tässä yhteydessä esiin viranomaisverkko
VIRVEn rahoitustarpeen. Turvallisuusviranomaisten toiminnan kannalta on
oleellisen tärkeää, että radioverkon
jatkuva häiriötön toiminta voidaan turvata.
Viranomaisverkon säilyttäminen toimintakykyisenä poikkeusoloissa
ja vaatimusten tasolla edellyttää kehitysinvestointeja.
Huoltovarmuuskeskus on rahoittanut 28 miljoonalla eurolla vuosina 2008—2012
välttämättömiä VIRVE-verkon investointeja
huoltovarmuusrahastosta. Huoltovarmuusrahaston tarkoitus on kuitenkin
varautua kriisitilanteisiin, joten sen jatkuvaa käyttöä viranomaisverkon
rahoittamiseen on harkittava tarkkaan. Valiokunta toteaa lisäksi
(kuten VaVM 39/2012 vp), että kuluvana
vuonna myös turvallisuusverkko TUVEn ylläpito
tarvitsee lisärahoitusta.
Valiokunta korostaa, että hallinnonalojen mahdollisuudet
täyttää niille määrätyt
tehtävät ovat merkittävästi
riippuvaisia tietoverkoista ja tietojärjestelmien toimivuudesta.
Turvallisuudesta vastaavien viranomaisten toimintaan kohdistuu myös
poikkeuksellisen korkeat käytettävyysvaatimukset.
Huoltovarmuus
Nykyinen valtioneuvoston huoltovarmuuspäätös
uusitaan keväällä 2013 vastaamaan muuttunutta
taloudellista toimintaympäristöä ja uhkakuvia.
Perustavoitteena on ollut, että huoltovarmuustoimenpiteillä ylläpidetään
väestön elinmahdollisuuksien ja toimintakyvyn
sekä yhteiskunnan toimivuuden kannalta välttämätön infrastruktuuri
ja kriittinen tuotanto mukaan lukien sähkönjakelu
sekä normaaliolojen vakavissa häiriöissä että poikkeusolosuhteissa.
Valiokunta yhtyy selonteon näkemykseen, että elinkeinoelämän
merkitys lisääntyy yhteiskunnan elintärkeiden
toimintojen turvaamisessa, ja korostaa myös alueellisen
ja paikallisen tason huomiointia. Selonteon toteamus, että elinkeinoelämän
keskeisiä toimijoita on hyödynnettävä kaikilla
turvallisuuden yhteistyöfoorumeilla, on perinteisesti
ollut huoltovarmuustyön toimintamalli jo vuosikymmeniä.
Huoltovarmuuden rahoituksen osalta tulevat linjaukset eivät
valiokunnan saaman selvityksen mukaan aiheuta muutoksia. Huoltovarmuustoiminnan
rahoitus tulee edelleen perustumaan huoltovarmuusmaksun tuottoon
ja tulorahoitukseen. Huoltovarmuusrahaston maksuvalmiuden hallinta
tulee edelleen olemaan Huoltovarmuuskeskuksen perustehtäviä.
Rajaturvallisuus
Itärajan henkilöliikenteen arvioidaan kaksinkertaistuvan
yli 20 miljoonaan rajanylittäjään vuoteen
2017 mennessä. Myös Helsingin sataman ja Helsinki-Vantaan
lentoaseman ulkorajaliikenne kasvaa. EU:n ja Venäjän
välinen viisumivapaus nopeuttaisi rajaliikenteen kasvua selvästi.
Valiokunta pitää välttämättömänä,
että selonteon linjauksen mukaisesti EU:n järjestelmien tekniset
valmiudet viisumivapauteen siirtymiseksi samoin kuin kansalliset
valmiudet rajaliikenteen kasvun hallitsemiseksi luodaan
ajoissa. Valiokunta toteaa kuitenkin (kuten VaVM 39/2012
vp), että Rajavartiolaitos ei pysty vastaamaan
liikenteen kasvuun sisäisin voimavaroin. Liikenteen
pitäminen sujuvana ja turvallisena edellyttää Suomelta
liikenneväylien ja rajainfrastruktuurin uudistamista ja
rajaviranomaisten voimavarojen vahventamista. Rajavartiolaitos
arvioi, että rajaliikenteen kasvu lisää laitoksen
toimintamenoja pysyvästi noin 16 miljoonalla eurolla vuodessa.
Rajaliikenteen kasvu tulee lisäämään
myös poliisin ja tullin palveluiden kysyntää.
Kriisinhallinta
Sotilaallinen kriisinhallinta.
Selonteko linjaa, että Suomi osallistuu sotilaalliseen
kriisinhallintaan ulko- ja turvallisuuspoliittisten tavoitteiden mukaisesti
tasolla, joka vastaa Suomen pitkäaikaista sitoutumista
rauhan ja vakauden ylläpitämiseen ja
kehittämiseen. Myös Suomen vuosikymmenten pituinen
ja merkittävä osallistumisen sotilaallisiin
rauhanturva- ja kriisinhallintaoperaatioihin otetaan huomioon.
Valtion talousarviossa varaudutaan operaatioihin,
jotka ovat käynnissä ja joihin osallistumisesta
on päätös. Mahdollisten uusien operaatioiden
rahoitus katetaan lisätalousarviosta. Lisäksi
talousarviossa osoitetaan varalla olevaa rahoitusta mm. käynnissä olevien
operaatioiden lisämenoihin ja niiden jatkamiseen.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kehysehdotuksessa vuosille
2014—2017 ulkoasianministeriön pääluokasta
maksettavat rauhanturvajoukkojen ylläpitomenot vähenevät nykyisestä noin
63 miljoonasta eurosta 34 miljoonaan euroon. Valiokunta toteaa,
että voimakkaasti laskeva kehys suhteessa samanaikaisesti kasvavaan
materiaalin ja koulutuksen vaativuuden tasoon tulee käytännössä vähentämään
Suomen mahdollisuuksia osallistua sotilaalliseen kriisinhallintaan.
Siviilikriisinhallinta.
Selonteko asettaa tavoitteeksi kasvattaa siviilikriisinhallintaoperaatioissa
palvelevien suomalaisten asiantuntijoiden määrää 150
henkilöön. Määrä oli
tammikuussa 2013 noin 100 asiantuntijaa, ja se on vaihdellut viime
vuosina 100:sta 150 henkilöön.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tavoitteen saavuttaminen
edellyttäisi noin miljoonan euron lisäystä nykyiseen
määrärahatasoon. Lisäksi toimintaympäristön
vaativuuden lisääntyminen edellyttää entistä enemmän
koulutusta ja sitä kautta kotimaan valmiuksien lisäämistä.
Selonteon mukaan laajan turvallisuuden edistämiseksi
myös kehitysyhteistyövaroja voidaan lisätä niille
alueille, joissa Suomi tukee rauhanvälitys-, rauhanturvaamis-
ja kriisinhallintatehtäviä. Toimintaan
on tarkoitus varmistaa riittävät resurssit.
Valiokunta painottaa siviili- ja sotilaallisen kriisinhallinnan
sekä kehitysyhteistyön ja humanitaarisen avun
tehokasta koordinointia parhaan mahdollisen yhteisvaikutuksen ja
kestävien tulosten aikaansaamiseksi. Erityisesti kehitysyhteistyön
osalta valiokunta pitää oleellisena paikallisen
väestön sitouttamista toimintaan jatkuvuuden varmistamiseksi.
Suomen puolustuksen kehittäminen
Aiempien linjausten mukaisesti selonteossa todetaan,
että käynnissä oleva puolustusvoimauudistus
toteutetaan vuoteen 2015 mennessä ja se muodostaa jatkokehittämisen
perustan. Myös valtiovarainvaliokunta on pitänyt (VaVM
26/2011 vp ja VaVM 39/2012
vp) välttämättömänä,
että toiminnan taso nostetaan kaikilta osin uudistettuja
toimintatapoja vastaavaksi vuoden 2015 aikana.
Puolustushallinnon mukaan selonteossa valitun puolustusratkaisun
ylläpitäminen edellyttää riittävää materiaali-investointien
tasoa. Puolustushallinnon laatiman arvion mukaan lisätarve erityisen
suorituskyvyn ylläpitämiseksi on vuonna 2016 noin
50 miljoonaa euroa ja vuoteen 2020 mennessä asteittain
150 miljoonaa euroa indeksikorotusten lisäksi.
Selonteko jättää seuraavan hallituksen
arvioitavaksi, millaisia mahdollisuuksia on vastata puolustushallinnon
esittämään resurssitarpeeseen.
Valiokunta toteaa, että selonteossa kuvatun tavoitetilan
ja käytettävissä olevien resurssien välille
on muodostumassa epätasapaino huomioitaessa 2020-luvun
puolustuksen tarpeet. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan lyhyellä tähtäimellä puolustusvoimauudistus
tasapainottaa kustannusrakenteen. Keskipitkällä aikavälillä 2020-luvun
alkuun mennessä merkittävä osa kaikkien
puolustushaarojen tärkeimpien joukkojen keskeisestä materiaalista
vanhenee ja suorituskyky heikkenee alle tehtävien vaatiman
tason. Pitkällä aikavälillä 2020-luvun puoliväliin
mennessä meripuolustuksen ja 2020-luvun loppuun mennessä ilmapuolustuksen
suorituskyky muodostuu merkittäväksi haasteeksi.
Valiokunta toteaa, että selonteon puolustuspoliittiset
linjaukset vaativat toteutuakseen valtion lisärahoitusta.
Valiokunta yhtyy puolustushallinnon käsitykseen, jonka
mukaan peruslinjausten kestävyyttä on
arvioitava kokonaisuudessaan uudelleen, mikäli resursseja
ei ole mahdollista lisätä. Poliittisissa linjauksissa
on huomioitava suorituskykyjen koko elinjakso, siksi voimavarojen
suunnittelussa tarkastelu on ulotettava 2020-luvulle. Huomioon on
otettava myös, että puolustusmateriaalin kustannuskehitys
on yleistä hintatason nousua nopeampaa. Tämä väistämätön
kehitys vaikuttaa rahoitustarpeeseen ja samalla selonteon
linjausten toteuttamismahdollisuuksiin.
Johtopäätökset
Valiokunta toteaa, että turvallisuus- ja puolustuspoliittisen
selonteon linjausten toteuttaminen aiheuttaa lisäkustannuksia
useilla hallinnonaloilla. Lisäkustannuksia voidaan osittain
kattaa toimintaa priorisoimalla, mutta esimerkiksi rajaturvallisuuden
sekä tietoverkkojen turvallisuuden ja viranomaisten viestinnän
varmistamisen osalta tarvitaan valtion lisäpanostusta jo
kuluvalla hallituskaudella vuoden 2013—2016 kehyksiin verrattuna.
Puolustushallinnon osalta valiokunta pitää välttämättömänä,
että seuraavan vaalikauden alussa uudella hallituksella
ja eduskunnalla on käytössään
laaja-alainen ja syvällinen tietämys puolustuksen
pitkän aikavälin haasteista ja niihin vastaamisesta.
Selonteon puolustuspoliittiset linjaukset vaativat lisärahoitusta.
Käytettävissä oleva rahoitus
tulisi linjata jo hallitusohjelman laatimisen yhteydessä.
Selonteon linjausten edellyttämän lisärahoituksen
osoittamatta jättäminen tarkoittaa väistämättä myös
uusien puolustusratkaisujen valintaa.