Perustelut

Yleistä

Valtiovarainvaliokunta tarkastelee tässä lausunnossaan toimialansa mukaisesti annettua selontekoa ennen muuta valtion talousarvion näkökulmasta. Valtiontaloudellinen näkökulma on lausunnossa ensisijainen kriteeri arvioitaessa myös selonteossa esitettyjen toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta.

Vuoden 1997 selonteosta antamassaan lausunnossa (VaVL 10/1997 vp) valtiovarainvaliokunta totesi, että puolustuksen kehittäminen tehokkaaksi ja taloudelliseksi edellyttää pitkäjänteistä suunnittelua, jossa tavoite on vuosikymmenen päässä. Koska sekä taloudelliseen kasvuun että turvallisuusympäristön kehitykseen sisältyy epävarmuustekijöitä, on puolustuksen kehittämislinjauksia ja rahoitustasoa syytä arvioida perusteellisemmin noin neljän vuoden välein. Tästä näkökulmasta valtiovarainvaliokunta pitää selonteossa esitettyä välitarkistusta tarpeellisena ja katsoo, että seuraavan perusteellisen selonteon aikaistaminen yhdellä vuodella on paikallaan.

Rahoituskehykset

Selonteon mukainen puolustuksen kehittämisohjelma edellyttää, että puolustushallinnon rahoitus on 10,2 miljardia markkaa vuonna 2002, seuraavana vuonna 10,4 miljardia markkaa ja 10,6 miljardia markkaa vuonna 2004. Vuosina 2003—2008 rahoituksen keskiarvo on enintään 10,8 miljardia markkaa vuodessa. Tämä rahoitus on määritelty vuoden 2002 hintatasossa, jota tarkistetaan menokehyksiä vahvistettaessa Tilastokeskuksen puolustusministeriön hallinnonalan osalta laskeman julkisten menojen hintaindeksin mukaisesti.

Valtiovarainvaliokunta toteaa, että edellä mainitut rahoituskehykset eivät selonteon mukaisesti pidä sisällään puolustushallinnon kiinteistöuudistuksen kustannuksia. Valiokunta ei saatujen selvitysten perusteella pidä kiinteistöuudistuksen toteutumista ylipäätänsä tässä vaiheessa vielä selvänä eikä suunnitellussa muodossa tarkoituksenmukaisena. Puolustushallinnon kannalta kiinteistöuudistuksen budjettivaikutukset muodostuvat lähinnä uusista pääomavuokrista sekä rakennusinvestointimomentin poistumisesta investointien siirtyessä rahoitettaviksi liikelaitoksen vuokratuloin. Mikäli kiinteistöuudistus olisi toteutettu jo vuonna 2002, edellä todettujen erien nettovaikutus rahoituskehykseen olisi ollut saadun selvityksen mukaan noin 362 miljoonaa markkaa. Toimintamenoihin näiden lisäksi vuokrien kautta tulevan erän suuruus riippuu kokonaisinvestointien (uudisrakentaminen/peruskorjaukset) tasosta tulevaisuudessa.

Kuten selonteosta ilmenee, EU-maat käyttivät vuonna 2000 puolustukseensa keskimäärin 2,0 prosenttia bruttokansantuotteestaan. Näistä naapurimaamme Ruotsin puolustusmenot olivat absoluuttiselta markkamäärältään 28,5 miljardia markkaa. Samana vuonna Nato-maa Norja käytti puolustukseensa 20,3 miljardia markkaa.

Vuoden 1997 selonteon liitteessä määriteltiin Suomen puolustuksen rahoitustarve vuosille 2000—2008. Julkisten menojen hintaindeksillä korjattuna tämä määrärahataso olisi tarkoittanut 10 413 miljoonan markan tasoa vuonna 2000 ja 11 014 miljoonan markan tasoa vuonna 2001. Lisätalousarvioiden jälkeen puolustushallinnon määrärahat olivat viime vuonna 10 056 miljoonaa markkaa. Kuluvan vuoden määrärahataso on varsinaisessa talousarviossa ja kahdessa lisätalousarviossa yhteensä 9 937 miljoonaa markkaa. Toteutuneiden määrärahakehysten jääminen vuoden 1997 selonteossa esitettyjen rahoitustasojen alle hidasti saadun selvityksen mukaan puolustusvoimien rakennemuutoksen toteuttamista.

Vuoden 2001 selonteon valmistelussa turvallisuus- ja puolustusasiainkomitealle tehdyt selvitykset osoittivat, että vuoden 1997 selonteon sisältämien kehittämishankkeiden toteuttaminen olisi edellyttänyt yli 13 miljardin markan vuositasolla olevia määrärahoja. Keskustelujen jälkeen komitea päätyi esittämään sopeutettua puolustushallinnon rahoituskehystä, joka vuositasolla olisi 11,8 miljardia markkaa. Valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa valiokunnassa päädyttiin tätä vielä miljardia markkaa alempaan vuosittaiseen rahoituskehykseen eli edellä todettuun 10,8 miljardiin markkaan vuosina 2003—2008.

Valtiovarainvaliokunta pitää tärkeänä, että suunnitellut rahoituskehykset ovat realistiset ja toteuttamiskelpoiset. Niiden on myös käytännössä mahdollistettava selonteossa esitettyjen toimenpiteiden toteutus. Valiokunta katsoo, että vuoden 1997 selonteko ei täyttänyt näitä ehtoja; selonteon tekstiosa ja liitteenä olleet rahoituskehykset eivät olleet yhteismitalliset.

Nyt ehdotetussa selonteon tarkistuksessa esitetyt rahoituskehykset vuosille 2002—2008 mahdollistavat puolustushallinnolta saadun selvityksen mukaan vuoden 1997 selonteossa käynnistetyn puolustusvoimien rakennemuutoksen jatkamisen. Esitetty rahoitustaso mahdollistaa myös strategisen iskun torjuntakyvyn luomisen rajoitetusti ja edellytysten luomisen 2010-luvun puolustuskyvyn kehittämiselle. Laajamittaisen hyökkäyksen torjuntakykyä supistetaan aiemman selonteon tasosta vähentämällä sodanajan joukkojen enimmäisvahvuus 350 000 henkilöön. Vuoden 1997 selonteon mukainen enimmäisvahvuus, 430 000 henkilöä, mikä toiminnallisista lähtökohdista voisi olla perusteltu, merkitsisi edellä todettujen rahoituskehysten nostamista.

Vuosien 2002—2004 osalta selontekoon sisältyy rahoitustarpeen jakautuminen materiaalihankintojen, toimintamenojen ja puolustusministeriön määrärahojen kesken. Vuosien 2005—2008 rahoitustarve on selonteossa esitetty kokonaissummana. Selonteossa ei ole esitetty tulevien vuosien osalta tarkempia rahoituslaskelmia. Valtiovarainvaliokunnalla ei saamiensa tietojen perusteella ole edellytyksiä arvioida pitävästi esimerkiksi sitä, missä määrin voimavarat riittävät sekä strategisen iskun torjuntakyvyn luomiseen että alueelliseen puolustukseen.

Vuosien 2005—2008 rahoitustarve ennen muuta materiaalihankintojen osalta täsmentynee lähivuosina. Selonteossa edellytetään tehtäväksi tutkimus maavoimien ensi vuosikymmenen tehokkaimpien asejärjestelmien valinnan perusteeksi. Tämän tutkimuksen tulee antaa perusteet vuoden 2004 selonteon linjauksille. Lisäksi selonteon mukaan suoritetaan useita muitakin tutkimuksia, jotka liittyvät puolustusvoimien materiaalihankintoihin.

Valtiovarainvaliokunta toteaa, että ehdotetut rahoituskehykset eivät mahdollista luopumista jalkaväkimiinoista ja niitä korvaavien järjestelmien hankintaa. Vuonna 1997 jätetyn jalkaväkimiinatyöryhmän raportin sisältämien alustavien arvioiden mukaan jalkaväkimiinoja korvaavien nykyaikaisten miinoittamisjärjestelmien hankkimisesta aiheutuisi 4,4—4,8 miljardin markan lisärahoitustarve. Tämä tarkoittaisi kymmenen vuoden siirtymäkaudella keskimäärin 440—480 miljoonan markan vuotuista lisärahoitusta.

Puolustusvoimien rakennemuutos

Kuten edellä on käynyt ilmi, puolustukseen osoitettavalla rahoituksella ei kyetä ylläpitämään nykyisenlaajuisia sodanajan puolustusvoimia. Siksi on asteittain lopetettava niiden joukkojen kouluttaminen, joiden asejärjestelmät poistuvat käytöstä 2010-luvun alkuun mennessä. Keskeistä valiokunnan mielestä on, että yleisen asevelvollisuuden ja alueellisen puolustusjärjestelmän katsotaan tarjoavan vahvan perustan puolustuksen kehittämiselle myös tulevaisuudessa.

Vuoden 1997 selonteon mukaisessa rakennemuutoksessa ei vapautunut varsinaisia uudelleenkohdennettavia rahoitusresursseja. Kohdennettavissa olleet resurssit kuluivat olemassa olevan toiminnan ylläpitoon, koska puolustusvoimien toimintamenoihin ei kyetty osoittamaan selonteon mukaisia määrärahoja eikä niissä otettu huomioon indeksitarkistuksia.

Tällä kertaa selonteossa esitetään lakkautettaviksi Varsinais-Suomen ilmatorjuntarykmentti, Hangon rannikkopatteristo, Iisalmen, Oriveden, Sääksjärven ja Vammalan asevarikot sekä Suojeluvarikko. Lisäksi selontekoon sisältyy pienempiä rationalisointitoimenpiteitä.

Nykyistä varikkojärjestelmää pidetään liian laajana 350 000 henkilön puolustusvoimille ja sen hallinnon osuus kokonaistoiminnoista on saadun selvityksen mukaan liian suuri. Selonteossa lähdetään siitä, että varikkojärjestelmää tulee keskittää ja mahdollisuudet kumppanuuteen teollisuuden ja muun yhteiskunnan kanssa selvittää. Suurimmat säästöt varikoiden lakkauttamisessa on katsottu tulevan kiinteistö- ja palkkamenoista. Valiokunnalle esitetyn arvion mukaan esitettyjen varikoiden lakkauttamisten seurauksena noin 200 henkilön työpanos voidaan kohdentaa muun muassa uusiin teknisiin tehtäviin. Erityisesti henkilöstömenojen säästö on laskennallinen, koska puolustusvoimat tarvitsee henkilöstöä uusille osaamisalueille. Uudelleenkohdentamisten lisäksi selonteon mukaiset toimet ilmeisesti merkitsisivät noin 200 siviilitehtävän vähentämistä jo vuosina 2003—2004.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan rationalisointitoimia on valmisteltu ilman, että henkilöstö olisi ollut valmistelussa mukana. Kaikilta osin rationalisointitoimet eivät edusta myöskään pitkäjänteistä suunnittelua. Monilla nyt lakkautettaviksi esitetyillä varikoilla on viime vuosina uudistettu toimintoja ja tiloja, mitkä nyt ovat osoittautumassa turhiksi investoinneiksi. Saadun informaation perusteella valiokunta pitää myös mahdollisena, että ilmatorjuntajoukkoyksikön perustaminen Panssariprikaatiin on vain väliaikaisratkaisu.

Valtiovarainvaliokunta katsoo, että joukko-osastojen ja varikoiden lakkauttamiset koskettavat ennen muuta niiden tärkeintä voimavaraa eli henkilöstöä. Vaikka osa lakkauttamisista on hallinnollisia toimenpiteitä ja toiminnot jatkuvat jossakin muodossa jopa samalla paikkakunnalla, niillä on henkilöstövaikutuksia. Useissa tapauksissa työpaikan säilyttäminen merkitsee siirtymistä toiselle paikkakunnalle. Valiokunta katsoo, että siirrot tulisi niin pitkälle kuin mahdollista toteuttaa pääsääntöisesti hakeutumismenettelynä.

Rationalisointitoimenpiteistä henkilöstölle aiheutuvat haittavaikutukset on pyrittävä minimoimaan. Henkilöstön työllistäminen ja puolustusvoimien käytöstä poistuvan infrastruktuurin hyödyntäminen on oltava keskeisiä tavoitteita. Työllistäminen edellyttää myös taloudellisia tukitoimenpiteitä esimerkiksi uudelleenkoulutuksen muodossa. Valtiovarainvaliokunta pitää myönteisenä, että puolustusministeriö on saadun tiedon mukaan perustamassa erillisen työryhmän, jonka tehtävänä on ohjata ja koordinoida valtion- ja kunnallishallinnon viranomaisten sopeuttamistoimenpiteitä. Myös alueellisia ja paikallisia tukiryhmiä on tarkoitus perustaa helpottamaan sopeutumista muutoksiin. Toiminnallisesti ja henkilöstön kannalta muutokset saattaisivat edellyttää joissakin tapauksissa myös ehdotettua hitaampaa toimintojen alasajoa.

Selonteossa 2001 linjatun puolustusvoimien rakennemuutoksen on arvioitu aiheuttavan yhteensä noin 80 miljoonan markan kustannukset vuosina 2002—2004. Menot muodostuvat saadun selvityksen mukaan henkilöstökustannuksista, toimitilakustannuksista ja toimintojen siirroista syntyvistä kustannuksista.

Rakennemuutoksen tuottama rationalisointihyöty arvioidaan vuositasolla noin 175 miljoonaksi markaksi. Tämä jakaantuu valiokunnan saaman selvityksen mukaan seuraavasti:

• varusmieskoulutus (IT ja RT) n. 40—60 miljoonaa markkaa
• varikkotoiminta (tuotanto ja varastointi) n. 50—60 miljoonaa markkaa
• muut (kaluston käyttö, järjestelmät, kumppanuus) n. 65—85 miljoonaa markkaa.

Saavutetuista hyödyistä saadaan noin kolmasosa tila- ja aluehallinnasta, neljäsosa henkilöstöstä ja loput toiminnan rationalisoinnista. Rationalisointihyöty kertyy täysimääräisesti vuodesta 2006 alkaen.

Valtiovarainvaliokunta korostaa, että rationalisointitoimenpiteillä saatava nettosäästö jää varsin pieneksi. Toimenpiteitä ei olekaan perusteltu ensisijaisesti valtiontaloudellisin syin. Valiokunta toteaa, että tällaisten toimenpiteiden kokonaistaloudelliset vaikutukset tulee selvittää ennen niiden toteuttamista.

Puolustusvoimien rakennemuutosta on saadun selvityksen mukaan tarkoitus laajentaa, jotta puolustusvoimien voimavarat voidaan tasapainottaa. Rationalisoinnilla on tarkoitus vapauttaa resursseja keskeisten tavoitteiden mukaiseen toimintaan. Tavoitteena on tehostaa ennen muuta puolustusvoimien koulutusorganisaation ja -infrastruktuurin käyttöä.

Kotimainen puolustustarviketeollisuus

Vuonna 1997 annetussa selonteossa lähtökohtana oli hallitusohjelmassakin mainittu tavoite turvata kotimaisen puolustustarviketeollisuuden toimintaedellytykset sekä riittävällä kotimaisella tilauskannalla että edistämällä alan kansainvälistä työnjakoa.

Käsiteltävänä olevassa selonteossa todetaan, että sotilaallisen maanpuolustuksen tuontiriippuvuus on kasvanut, mikä merkitsee uhkaa kriisitilanteessa. Hallitus on asettanut tavoitteeksi, että kotimaiselta teollisuudelta tehtävien hankintojen osuutta pyritään lisäämään siten, että vuoden 2003 loppuun mennessä vähintään puolet puolustusmateriaalihankintoihin käytettävissä olevista määrärahoista kohdistuu kotimaahan ottaen huomioon vastakaupat ja materiaalin elinjaksokustannukset. Saadun selvityksen mukaan puolustusministeriö on asettanut työryhmän selvittämään tämän vaatimuksen toteuttamista.

Selonteossa todetaan myös, että puolustusmateriaaliteollisuuden kansainvälisen yhteistyön tavoitteena on luoda kotimaiselle teollisuudelle edellytyksiä toimia eurooppalaisen teollisuuden merkittävänä yhteistyökumppanina. Tämä edellyttää valiokunnan käsityksen mukaan huomattavasti nykyistä merkittävämpää panostusta tutkimus- ja kehitystoimintaan. Näköpiirissä on, että puolustusteollisuus verkottuu jatkossa yhä enenevässä määrin sekä tuotekehityksessä että tuotannossa alan kansainvälisten osaajien kanssa. Tähän tavoitteeseen pyrittiin muun muassa Patria Industries Oyj:n omistusjärjestelyissä. Panostuksella tutkimukseen ja tuotekehitykseen on pyrittävä siihen, että teollisuus voi jatkossa osallistua hankintoihin oman alajärjestelmänsä toimittajana, ehkä myös kokonaisvastuullisena järjestelmätoimittajana. Lyhyellä tähtäyksellä tärkein tavoite on päästä osallistumaan puolustusvoimien ulkomailta tapahtuviin järjestelmähankintoihin. Pidemmällä tähtäyksellä tavoitteena tulee olla pääsy mukaan kehitystyöhön, jolloin Suomi ei olisi enää valmiiksi kehitetyn järjestelmän ostaja.

Kotimaisen puolustustarviketeollisuuden ongelmallisin alue on raskas ampumatarviketeollisuus. Selonteossa on todettu, että sodanajan edellyttämää ruuti- ja ammustuotantoa ei kyetä enää ylläpitämään käytettävissä olevalla puolustushallinnon rahoituksella. Valiokunnan mielestä kotimainen ruuti- ja ammustarviketuotanto on säilytettävä jo riittävän huoltovarmuuden takaamiseksi. Vuoden 2004 selonteon valmistelun yhteydessä on myös selvitettävä, mitä muuta puolustusvälineteollisuutta Suomessa tarvitaan sotilaallisessa kriisitilanteessa ja luotava toimintastrategia tämän säilyttämiseksi ja kehittämiseksi.

Kotimaisen puolustustarviketeollisuuden uhkana valtiovarainvaliokunta näkee sen, että puolustusvoimien materiaalitarpeet suuntautuvat lisääntyvästi sellaisiin järjestelmiin ja tarvikkeisiin, joita ei valmisteta kotimaassa. Ilman kansainvälistä verkottumista niiden valmistuskykyä ja riittäviä resursseja ei Suomeen voitane myöskään aikaansaada kannattavasti.

Kriisinhallinta

Kuten selonteossa on todettu, kansainvälisten tehtävien lisääntyminen ja toiminnan monipuolistuminen edellyttävät puolustusvoimien voimavarojen kohdentamista. Sinänsä kansainvälisiin tehtäviin käytetään tällä hetkellä vain pari prosenttia puolustusbudjetista. Rauhanturvaamistoimintaan osallistumiseen vuodelle 2001 on valtion talousarviossa sekä lisätalousarvioissa varattu ulkoasiain- ja puolustusministeriön pääluokissa määrärahoja yhteensä 430 miljoonaa markkaa.

Suomen osallistuminen kansainväliseen kriisinhallintaan on huomioitu myös vuoden 2002 talousarvioesityksessä. Osallistumisvalmiuksiemme parantamiseksi on käynnistetty kehittämisohjelma, jonka koko arvo on 400,5 miljoonaa markkaa. Kehittämisohjelma on tarkoitettu sellaisen materiaalin hankintaan, joka ei sisälly puolustusvoimien nykyisiin tilausvaltuuksiin ja materiaalihankkeisiin ja jota ei muutenkaan hankita sotavarustuksena sodanajan joukoille. Kehittämisohjelma on huomioitu puolustusministeriön vuosien 2003—2006 TTS-laadintaohjeissa ja se on tarkoitus toteuttaa valtioneuvoston selonteon rahoitustason puitteissa. Selonteon mukaisesti tällaisen materiaalin hankinta katetaan kuitenkin puolustusvoimien määrärahojen ulkopuolelta. Määräraha on suunniteltu budjetoitavaksi rauhanturvaamistoiminnan kalusto- ja hallintomenoihin tarkoitetulle arviomäärärahamomentille vuosille 2002—2006. Vuoden 2002 osuus kehittämisohjelman menoista on 20 miljoonaa markkaa.

Siviilikriisinhallintaan osallistuminen rahoitetaan pääosin ulkoasiainministeriön pääluokasta. Selonteossa todetaan voimavarojen kehittämisen edellyttävän tarvittavan lisärahoituksen varmistamista myös muiden ministeriöiden osalta. Vastuuta valmiuksista ja siis myös tarvittavasta budjettirahoituksesta on ollut tarkoitus jakaa nykyistä laajemmalle. Ajatuksena on, että erityisesti Euroopan unionissa asetettujen tavoitteiden saavuttaminen on nyt ao. viranomaisten vastuulla. Määrärahatarpeet kuitenkin koordinoidaan yhteistyössä eri ministeriöiden kesken.

Valtiovarainvaliokunta katsoo, että eri ministeriöiden tulisi yhdessä koordinoiden varautua esittämään tarpeelliset määrärahat pääluokkiinsa kehittääkseen valmiuttaan osallistua kansainvälisiin siviilikriisinhallintatehtäviin. Sisäasiainministeriön on varauduttava kotimaanvalmiuksien koordinaatiotehtävän edellyttämiin lisäkustannuksiin. Ulkoasiainministeriö vastaisi edelleen siviilikriisinhallintahenkilöstön palkkaamisesta EU:n ja kansainvälisten järjestöjen operaatioihin.

Sisäinen turvallisuus ja terrorismin torjunta

Selonteossa on kiinnitetty huomiota siihen, että kansainvälisen riippuvuuden ja globaalitalouden kehittymisen myötä yhteiskunnat ovat tulleet yhä haavoittuvammiksi kansalliset rajat ylittäville riskeille ja uhkille. Esimerkiksi terrorismi on uhka kansainväliselle turvallisuudelle ja ihmisoikeuksien toteuttamiselle, demokratialle ja oikeusvaltiolle. Vaikka Suomeen kohdistuvaa terrorisminuhkaa ei selonteossa ole arvioitu merkittäväksi, on sellaiseen etenkin 11.9.2001 USA:ssa tapahtuneiden terroritekojen jälkeen varauduttava.

Kokonaisuutena selontekoon sisältyviä väestön suojaamista koskevia esityksiä voidaan pitää sinänsä oikeina. Nykyisten uhkatekijöiden edellyttämää väestön suojaamistarvetta ja suojautumisessa käytettävää kokonaisstrategiaa ja suojautumiskeinoja sen sijaan ei ole selvitetty riittävästi.

Laajan turvallisuuden ja ennen muuta sisäisen turvallisuuden näkökulmasta valtiovarainvaliokunta pitää selonteon puutteena, että kehittämistoimenpiteiden kustannuksiin on otettu kantaa vain puolustusvoimien osalta. Sisäasiainministeriön arvion mukaan väestön suojaamista koskevat kehittämisesitykset aiheuttavat vuoteen 2008 mennessä yli 40 miljoonan markan lisäkustannukset verrattuna valtion nykyisten menokehysten tasoon. Pelastustoimen osuudesta siviilikriisinhallintaan aiheutuisi vajaan 20 miljoonan markan lisäkustannukset samalla ajanjaksolla.

Uusien uhkien, mukaan lukien terrorismi, vaikutukset poliisitoimintaan ovat myös Suomessa hyvin konkreettiset. Uudet, ulkoisista syistä johtuvat tehtävät ja velvoitteet vaikuttavat välittömästi poliisin perustehtävän hoitamismahdollisuuksiin ja heikentävät esimerkiksi hälytyspalveluja ja rikostutkintaa. Saadun selvityksen mukaan poliisi on joutunut jo nyt terrorismin torjunnan näkökulmasta arvioimaan eri poliisiyksiköiden tehtäviä ja voimavaroja.

Valtiovarainvaliokunta kiinnittää huomiota erityisesti suojelupoliisin resursseihin terrorismin torjunnassa. Tällä hetkellä toiminta tapahtuu olemassa olevin voimavaroin ja normaaliajan miehityksen puitteissa vahvistettuna muutamalla sisäisellä siirrolla. Käytännön kenttävalvonnan ja tiedonkeruun lisäksi joudutaan panostamaan myös asiantuntijatehtäviin kansainvälisesti ja kansallisesti.

Valtiovarainvaliokunta katsoo, että sisäisen turvallisuuden painopisteet ja voimavarat kaipaisivat perusteellista selvitystyötä. Tätä selvitystyötä kiirehtivät myös ajankohtaiset uudet uhkatekijät, joihin on viitattu edellä.