Perustelut
Yleistä
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettavassa
laissa (puitelaki) ja siihen liittyvissä kuntajakolain
ja varainsiirtoverolain muutoksissa ehdotetaan säädettäväksi
uudistuksen suuntaviivat ja puitteet. Tavoitteena on ennen muuta hillitä kuntien
menojen kasvua sekä kehittää palveluiden
laatua, vaikuttavuutta, saavutettavuutta sekä tehokkuutta.
Kuntien taloudellinen tila on ollut viime vuosina varsin tiukka,
vaikka kuntien rahoitustasapainossa onkin huomattavia kuntakohtaisia, alueellisia
ja kuntaryhmittäisiä eroja. Kuntien menojen kasvu
on ollut nopeaa, vuosina 2000—2004 kuntien toimintamenot
lisääntyivät vuosittain nimellisesti
keskimäärin 5,4 prosenttia. Myös vuonna
2005 menojen kasvu jatkui yli 5 prosentin suuruisena. Vuoden 2005
tilinpäätöstietojen mukaan
negatiivisen vuosikatteen kuntia oli yhteensä 134. Myös
kuntien ja kuntayhtymien velkaantuminen on ollut voimakasta. Vuonna
2005 kuntien ja kuntayhtymien lainakanta oli yhteensä 7,7
miljardia euroa. Kuntien tiukasta taloudellisesta tilanteesta kertoo myös
se, että peräti 106 kuntaa on päättänyt
nostaa kunnallisveroprosenttia vuodelle 2007.
Kuntien tulevaisuuden haasteet ovat mittavia. Väestön
vanhenemisen vuoksi palvelutarpeet kasvavat erityisesti sosiaali-
ja terveydenhuollossa. Vastaavasti lasten määrä ja
oppilasikäluokkien koko alenee. Palveluiden käyttäjien koulutustason
ja varallisuuden kasvaessa palveluihin kohdistuvat vaatimukset kasvavat
ja palvelujen tuotanto edellyttää myös
uutta osaamista.
Valiokunta toteaa, että kunnille kuuluvien sosiaali-
ja terveydenhuollon tehtävien organisointi on keskeinen
osa kunta- ja palvelurakenneuudistusta. On siksi tärkeää,
että palvelurakenteita vahvistetaan kokoamalla
kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja
ja lisäämällä kuntien yhteistoimintaa.
Riittävillä väestöpohjilla turvataan
rahoitus, henkilöstön rekrytointi ja osaaminen
sekä palveluiden laatu ja palveluverkon kattavuus. Myös
palveluiden järjestämiseen liittyvien kiinteistöjen
ja laitteiden tehokas käyttö paranee.
Valiokunta pitää hyvänä lakiehdotuksen
lähtökohtaa, jonka mukaan perusterveydenhuolto
ja siihen kiinteästi liittyvät sosiaalihuollon
tehtävät järjestettäisiin koko
maassa vähintään noin 20 000
asukkaan väestöpohjalla. Kunnan tai yhteistoiminta-alueen,
jolla on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukainen ammatillisen
peruskoulutuksen järjestämislupa, asukasmäärän
olisi oltava vähintään noin 50 000. Valiokunta
kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, että joissakin
tapauksissa toimiva ja tehokas palvelurakenne voidaan saavuttaa
pienemmälläkin väestöpohjalla.
Puitelakiehdotuksen 11 §:ssä on säädetty
yleisistä periaatteista, joita noudatetaan uudistettaessa
kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää.
Myös peruspalveluohjelmaa kehitetään, sen
ohjausvaikutusta lisätään ja se vakinaistetaan
osaksi valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä.
Uudistuksella ei ole tarkoitus muuttaa valtion ja kuntien välistä kustannusten
jakoa.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä,
että uudistuksen avulla vahvistetaan aidosti kuntien verotulopohjaa.
On niin ikään tärkeää,
että valtionosuusjärjestelmää koskevissa
ratkaisuissa otetaan huomioon kuntien erilaiset olosuhteet ja palvelutarpeet.
Tämä on välttämätöntä,
jotta kaikissa kunnissa pystytään järjestämään
kansalaisten peruspalvelut kohtuullisella vero- ja maksurasituksella.
Puitelain perusteella käynnistetään
erittäin mittava ja haastava lainsäädännöllinen
ja hallinnollinen uudistustyö, joka on tarkoitus toteuttaa vuoden
2009 loppuun mennessä. Laki edellyttää kunnilta
suuria hallinnon ja palveluiden uudelleen järjestelyjä,
ja uudistuksen vaikutukset näkyvätkin
vasta pitkällä aikavälillä.
Myös kuntien oma rooli uudistuksen toimeenpanossa on keskeinen,
sillä ratkaisujen lopullinen sisältö ja toteutus
riippuvat paljolti kuntien omista ratkaisuista.
Valiokunta on käsitellyt seuraavassa yksityiskohtaisemmin
kysymyksiä, jotka liittyvät varainsiirtoverolain
muuttamista ja väliaikaista muuttamista koskevaan lakiehdotukseen.
Varainsiirtoverotusta koskevat muutosehdotukset
Valtiovarainvaliokunta esittää varainsiirtoverotukseen
seuraavia muutoksia:
43 b §. Määräaikainen
verovapaus kuntien rakennejärjestelyissä.
Kunnat eivät ole velvollisia suorittamaan varainsiirtoveroa
voimassa olevan lain mukaan silloin, kun ne saavat kiinteää tai
irtainta omaisuutta kuntajakolain mukaisten kuntajakomuutosten
yhteydessä. Verovelvollisuutta ei synny myöskään
silloin, kun omaisuus siirtyy osakeyhtiöiden sulautumisessa.
Kysymys on kummassakin tapauksessa sellaisesta muutoksesta, jonka
ei katsota muodostavan uutta saantoa.
Velvollisuus suorittaa varainsiirtoveroa syntyy sen sijaan nykylain
mukaan mm. silloin, kun kunta tai sen omistama osakeyhtiö sijoittaa
kiinteistön tai arvopapereita apporttina toiseen osakeyhtiöön.
Tästä on säädetty määräaikainen poikkeus,
joka koskee eräin erityisedellytyksin vuokratalo- tai asumisoikeustalokiinteistöjen
tai niiden hallintaan oikeuttavien osakkeiden luovutuksia.
Hallituksen esityksessä on todettu, että erillinen
osakeyhtiö on tarkoituksenmukainen toimitilojen hallinnoinnin
organisointimuoto kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteiden mukaisissa
rakennejärjestelyissä. Jotta tällaiset uudistuksen
kannalta välttämättömät
muutokset olisivat mahdollisia, hallitus esittää,
että tietyt kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteuttamiseksi
tehtävät toimitilajärjestelyt vapautettaisiin määräajaksi
varainsiirtoverosta. Yleisenä edellytyksenä olisi
siis se, että luovutus liittyy kunta- ja palvelurakenneuudistukseen.
Verovapaus koskisi ehdotetun 43 b §:n 1 momentin
mukaan sosiaalihuolto-, terveyden- ja sairaanhoito-, koulutus-,
nuoriso-, kirjasto-, palo- ja pelastustoimen sekä yleishallinnon samoin
kuin eräiden kulttuuri- ja liikuntatoimen käytössä olleiden
kiinteistöjen luovutuksia. Edellytyksenä olisi
se, että kunta tai kuntayhtymä luovuttaa
kiinteistön toimitilojen hallintaa harjoittavalle, yhden
tai useamman kunnan tai kuntayhtymän omistamalle osakeyhtiölle apporttina
yhtiön osakkeita vastaan käytettäväksi
mainitunlaisessa toiminnassa. Verovapaus koskisi vastaavasti tuollaisen
toiminnan käytössä olevan asunto- tai
kiinteistöosakeyhtiön tilojen hallintaan oikeuttavien
osakkeiden luovutusta.
Toimialat on rajattu esityksessä niin, että verovapaus
ei kohdistuisi kuntien liikelaitosmaisten, elinkeinotoimintaa, kuten
energiantuotantoa, harjoittavien yksiköiden käytössä oleviin
kiinteistöihin. Verovapaus ei koskisi myöskään
edellä mainittua, määräaikaisen
verovapauden piirissä jo olevaa kunnan omaisuutta.
Valiokunta pitää ehdotettua määräaikaista
verovapautta välttämättömänä tarvittavien
rakenteellisten uudistusten toteuttamiseksi. Kuntien hallussa joko
suoraan tai välillisesti olevan kiinteistömassan
arvo on huomattava, valiokunnassa esitettyjen eräiden arvioiden
mukaan noin 10 miljardia euroa. Tästä omaisuusmassasta
osa tulee kuulumaan joka tapauksessa rakennejärjestelyiden
piiriin. Apporttiluovutuksista ilman erityissääntelyä perittävä varainsiirtovero,
kiinteistöjen osalta 4 prosenttia ja osakkeista 1,6 prosenttia
luovutushinnasta, muodostaisi näin merkittävän
menoerän ja voisi estää muutoin tarkoituksenmukaisina
pidetyt rakennejärjestelyt.
Hallituksen esittämä verovapaus koskisi kaikkia
mainittujen toimialojen kiinteistöjä ja kiinteistöosakkeita
lukuun ottamatta kulttuuri- ja liikuntatointa. Niiden osalta verovapaus
rajoittuisi vain kunnan tai kuntayhtymän kulttuuritoimen käytössä oleviin
museo- ja teatterikiinteistöihin sekä liikuntatoimen
käytössä oleviin uimahalli- ja urheilukenttäkiinteistöihin.
Perusteeksi on esitetty lähinnä se, että kulttuuri-
ja liikuntatoimi ovat toimialoiltaan epäselvempiä kuin säännöksessä luetellut
muut toiminnot ja että näillä aloilla
on myös yksityistä kilpailevaa tarjontaa.
Valiokunta pitää kulttuuri- ja liikuntatoimen osalta
tehtyä rajausta keinotekoisena ja perusteettomana ja esittää,
että se poistettaisiin. Rajaus merkitsisi käytännössä sitä,
että verovapauden ulkopuolelle jäisi
mm. merkittävä määrä valtionavun
piirissä olevia liikuntapaikkoja, kuten jäähallit,
isot tekojääradat, lähiliikuntapaikat,
kuntoradat, ulkoilureitit ja muut maastoliikuntapaikat samoin kuin
koulukiinteistöihin kuulumattomat, koulujen käyttämät
kunnalliset liikuntahallit. Tätä ei voida pitää esityksen
tavoitteiden kannalta perusteltuna.
Säännöstä tulisi siis muuttaa
sillä tavoin, että sen tarkoittama määräaikainen
vapautus varainsiirtoverosta koskisi yhtä lailla kaikkia
1 momentissa lueteltuja toimialoja. Verovapaus koskisi siten myös
kaikkia kulttuuri- ja liikuntatoimen käytössä olevien
kiinteistöjen tai kiinteistöjen hallintaan oikeuttavien
osakkeiden luovutuksia, jotka tehdään säännöksessä tarkoitetuin tavoin
osana kunta- ja palvelurakenneuudistusta.
Valiokunnan muutosehdotus.
Valtiovarainvaliokunta ehdottaa, että 43 b §:n
1 momentti muutetaan kuulumaan seuraavasti:
Jos kunta, kuntayhtymä tai niiden omistama kiinteistön
omistamista ja hallintaa harjoittava osakeyhtiö vuosina
2007—2012 luovuttaa kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta
annetun lain ( / ) 10 §:n mukaisen
toimeenpanosuunnitelman toteuttamiseksi omistamansa kiinteistön, joka
on pääasiallisesti ollut välittömästi sosiaalihuolto-,
terveyden- ja sairaanhoito-, koulu-, nuoriso-, kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- tai
palo- ja pelastustoimen taikka kunnan tai kuntayhtymän
yleishallinnon käytössä yhden tai useamman
kunnan tai kuntayhtymän omistamalle kiinteistön
omistamista ja hallintaa harjoittavalle osakeyhtiölle edellä mainittuun käyttötarkoitukseen
ja saa vastikkeeksi vastaanottavan yhtiön osakkeita, verovirasto
palauttaa suoritetun veron hakemuksesta. (Poist.)
Keskeisin peruste on se, että kysymys on 43 b §:n
1 momentissa luetelluissa toiminnoissa kaikin osin kunnan
vastuulle kuuluvista peruspalveluista, joiden tarkoituksenmukainen
järjestely on koko laajan lakihankkeen tavoitteena. Uudistus
toteutetaan lisäksi säänneltyjen erityisehtojen,
kuten väestöpohjaa tai työssäkäyntialueita
koskevien vaatimusten asettamissa rajoissa, ei vapaissa
kilpailuolosuhteissa. Muodostettavat uudet yksiköt jatkavat
rakenneuudistuksen jälkeen toimintaansa sisällöllisesti entisenlaisena
entisin velvoittein. Kysymys on siten tosiasiallisesti laajasta
rakennemuutoksesta, joka toteutetaan usein eri juridisin toimin.
Valiokunta toteaa lisäksi, että verojärjestelmäämme
sisältyy alussa kuvatuin tavoin jo nykyisin sääntely,
jossa verovapaus on hyväksytty osana järjestelmän
luonnetta ja yleistä rakennetta yhteisöjen rakennemuutosten
yhteydessä. Ajallisesti ja kohteen osalta rajattua verovapautta
on pidetty niin ikään voimassa olevassa järjestelmässä mahdollisena,
kuten vuokratalo- ja asumisoikeustalokiinteistöjä koskeva
poikkeus osoittaa. Valiokunta katsoo näillä perusteilla,
että määräaikainen verovapaus
on hyväksyttävissä kaikille 43 b §:n
1 momentissa mainituille toimialoille yhtäläisin
perustein.
Valiokunta viittaa lisäksi komission päätökseen
5.6.2002 asiassa C 27/99 sekä korkeimman hallinto-oikeuden
ennakkoratkaisupyyntöön KHO:2006:32 asiassa, joka
on saanut tunnisteen C-240/06. Ensin mainitussa komissio hyväksyi
Italian toimet, joilla myönnettiin vapautus kaikista siirtoveroista,
jotka liittyvät erityisten yritysten ja kunnallisten laitosten
muuttamiseen osakeyhtiöksi. Jälkimmäisessä on puolestaan
kysymys Suomen oikeudesta periä varainsiirtoveroa osakkeiden
apporttisaannosta ns. pääomahankintadirektiivin
(69/335/ETY) valossa. Ratkaisu voi merkitä aikanaan
sitä, että vapautus varainsiirtoverosta voisi
olla nyt ehdotettua laajempikin.
43 c §. Määräaikainen verovapaus
eräissä koulutuksen rakennejärjestelyissä.
Säännöksessä kuvataan ne
edellytykset, joiden vallitessa ammatillisten oppilaitosten ja ammattikorkeakoulujen
rakennejärjestelyt voidaan toteuttaa ilman varainsiirtoverovelvollisuutta.
Erillisen sääntelyn tarve johtuu siitä,
että ammatillisen koulutuksen järjestäjinä ja
ammattikorkeakoulujen ylläpitäjinä toimii
kunnallisten tahojen ohella myös lukuisia yksityisiä tahoja.
Tämä otetaan sääntelyssä huomioon
asianmukaisesti, eikä valiokunnalla ole huomautettavaa
varsinaiseen asiasisältöön.
Valiokunta esittää kuitenkin teknisluontoista tarkennusta
säännöksen 2 momenttiin. Tarkoitus on,
että luovutuksen kohteena oleva kiinteistö on
säännöksessä tarkoitetussa käytössä sekä ennen
luovutusta että sen jälkeen. Tämä ilmenee
selvästi esityksen perusteluista. 2 momenttia tulisi
muuttaa tätä tarkoitusta kuvaavaksi, ja siinä oleva
termi "luovutuksensaaja" tulisi muuttaa termiksi "luovuttaja". Näin
veron palauttamisen edellytyksenä olisi se, että luovutettua
kiinteistöä käytetään
pääasiassa toimintaan, johon vastaanottaja, sekä 1
momentin 1 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa myös luovuttaja
on saanut valtioneuvostolta 1 momentissa tarkoitetun toimiluvan
tai järjestämisluvan.
Valiokunnan muutosehdotus:
Valtiovarainvaliokunta ehdottaa, että 43 c §:n
2 momentti muutetaan kuulumaan seuraavasti:
Veron palauttamisen edellytyksenä on, että luovutettua
kiinteistöä käytetään pääasiassa
toimintaan, johon vastaanottaja sekä 1 momentin
1 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa myös luovuttaja on saanut
valtioneuvostolta 1 momentissa tarkoitetun toimiluvan tai järjestämisluvan.
Lisäksi edellytyksenä on, että kiinteistössä järjestettävän
toiminnan kustannukset voidaan lukea opetus- ja kulttuuritoimen
rahoituksesta annetun lain (635/1998) 19 ja 20 §:n
mukaisesti valtionosuuden perusteena käytettäviin kustannuksiin
tai että mainitun lain 19 §:n mukainen
ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjä käyttää kiinteistöä pääosin
ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitettuun ammatilliseen
lisäkoulutukseen tai julkisesta työvoimapalvelusta
annetussa laissa (1295/2002) tarkoitettuun työvoimapoliittiseen
aikuiskoulutukseen.