Perustelut

Yleistä

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettavassa laissa (puitelaki) ja siihen liittyvissä kuntajakolain ja varainsiirtoverolain muutoksissa ehdotetaan säädettäväksi uudistuksen suuntaviivat ja puitteet. Tavoitteena on ennen muuta hillitä kuntien menojen kasvua sekä kehittää palveluiden laatua, vaikuttavuutta, saavutettavuutta sekä tehokkuutta.

Kuntien taloudellinen tila on ollut viime vuosina varsin tiukka, vaikka kuntien rahoitustasapainossa onkin huomattavia kuntakohtaisia, alueellisia ja kuntaryhmittäisiä eroja. Kuntien menojen kasvu on ollut nopeaa, vuosina 2000—2004 kuntien toimintamenot lisääntyivät vuosittain nimellisesti keskimäärin 5,4 prosenttia. Myös vuonna 2005 menojen kasvu jatkui yli 5 prosentin suuruisena. Vuoden 2005 tilinpäätöstietojen mukaan negatiivisen vuosikatteen kuntia oli yhteensä 134. Myös kuntien ja kuntayhtymien velkaantuminen on ollut voimakasta. Vuonna 2005 kuntien ja kuntayhtymien lainakanta oli yhteensä 7,7 miljardia euroa. Kuntien tiukasta taloudellisesta tilanteesta kertoo myös se, että peräti 106 kuntaa on päättänyt nostaa kunnallisveroprosenttia vuodelle 2007.

Kuntien tulevaisuuden haasteet ovat mittavia. Väestön vanhenemisen vuoksi palvelutarpeet kasvavat erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollossa. Vastaavasti lasten määrä ja oppilasikäluokkien koko alenee. Palveluiden käyttäjien koulutustason ja varallisuuden kasvaessa palveluihin kohdistuvat vaatimukset kasvavat ja palvelujen tuotanto edellyttää myös uutta osaamista.

Valiokunta toteaa, että kunnille kuuluvien sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien organisointi on keskeinen osa kunta- ja palvelurakenneuudistusta. On siksi tärkeää, että palvelurakenteita vahvistetaan kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja ja lisäämällä kuntien yhteistoimintaa. Riittävillä väestöpohjilla turvataan rahoitus, henkilöstön rekrytointi ja osaaminen sekä palveluiden laatu ja palveluverkon kattavuus. Myös palveluiden järjestämiseen liittyvien kiinteistöjen ja laitteiden tehokas käyttö paranee.

Valiokunta pitää hyvänä lakiehdotuksen lähtökohtaa, jonka mukaan perusterveydenhuolto ja siihen kiinteästi liittyvät sosiaalihuollon tehtävät järjestettäisiin koko maassa vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjalla. Kunnan tai yhteistoiminta-alueen, jolla on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukainen ammatillisen peruskoulutuksen järjestämislupa, asukasmäärän olisi oltava vähintään noin 50 000. Valiokunta kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, että joissakin tapauksissa toimiva ja tehokas palvelurakenne voidaan saavuttaa pienemmälläkin väestöpohjalla.

Puitelakiehdotuksen 11 §:ssä on säädetty yleisistä periaatteista, joita noudatetaan uudistettaessa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää. Myös peruspalveluohjelmaa kehitetään, sen ohjausvaikutusta lisätään ja se vakinaistetaan osaksi valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä. Uudistuksella ei ole tarkoitus muuttaa valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että uudistuksen avulla vahvistetaan aidosti kuntien verotulopohjaa. On niin ikään tärkeää, että valtionosuusjärjestelmää koskevissa ratkaisuissa otetaan huomioon kuntien erilaiset olosuhteet ja palvelutarpeet. Tämä on välttämätöntä, jotta kaikissa kunnissa pystytään järjestämään kansalaisten peruspalvelut kohtuullisella vero- ja maksurasituksella.

Puitelain perusteella käynnistetään erittäin mittava ja haastava lainsäädännöllinen ja hallinnollinen uudistustyö, joka on tarkoitus toteuttaa vuoden 2009 loppuun mennessä. Laki edellyttää kunnilta suuria hallinnon ja palveluiden uudelleen järjestelyjä, ja uudistuksen vaikutukset näkyvätkin vasta pitkällä aikavälillä. Myös kuntien oma rooli uudistuksen toimeenpanossa on keskeinen, sillä ratkaisujen lopullinen sisältö ja toteutus riippuvat paljolti kuntien omista ratkaisuista.

Valiokunta on käsitellyt seuraavassa yksityiskohtaisemmin kysymyksiä, jotka liittyvät varainsiirtoverolain muuttamista ja väliaikaista muuttamista koskevaan lakiehdotukseen.

Varainsiirtoverotusta koskevat muutosehdotukset

Valtiovarainvaliokunta esittää varainsiirtoverotukseen seuraavia muutoksia:

43 b §. Määräaikainen verovapaus kuntien rakennejärjestelyissä.

Kunnat eivät ole velvollisia suorittamaan varainsiirtoveroa voimassa olevan lain mukaan silloin, kun ne saavat kiinteää tai irtainta omaisuutta kuntajakolain mukaisten kuntajakomuutosten yhteydessä. Verovelvollisuutta ei synny myöskään silloin, kun omaisuus siirtyy osakeyhtiöiden sulautumisessa. Kysymys on kummassakin tapauksessa sellaisesta muutoksesta, jonka ei katsota muodostavan uutta saantoa.

Velvollisuus suorittaa varainsiirtoveroa syntyy sen sijaan nykylain mukaan mm. silloin, kun kunta tai sen omistama osakeyhtiö sijoittaa kiinteistön tai arvopapereita apporttina toiseen osakeyhtiöön. Tästä on säädetty määräaikainen poikkeus, joka koskee eräin erityisedellytyksin vuokratalo- tai asumisoikeustalokiinteistöjen tai niiden hallintaan oikeuttavien osakkeiden luovutuksia.

Hallituksen esityksessä on todettu, että erillinen osakeyhtiö on tarkoituksenmukainen toimitilojen hallinnoinnin organisointimuoto kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteiden mukaisissa rakennejärjestelyissä. Jotta tällaiset uudistuksen kannalta välttämättömät muutokset olisivat mahdollisia, hallitus esittää, että tietyt kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteuttamiseksi tehtävät toimitilajärjestelyt vapautettaisiin määräajaksi varainsiirtoverosta. Yleisenä edellytyksenä olisi siis se, että luovutus liittyy kunta- ja palvelurakenneuudistukseen.

Verovapaus koskisi ehdotetun 43 b §:n 1 momentin mukaan sosiaalihuolto-, terveyden- ja sairaanhoito-, koulutus-, nuoriso-, kirjasto-, palo- ja pelastustoimen sekä yleishallinnon samoin kuin eräiden kulttuuri- ja liikuntatoimen käytössä olleiden kiinteistöjen luovutuksia. Edellytyksenä olisi se, että kunta tai kuntayhtymä luovuttaa kiinteistön toimitilojen hallintaa harjoittavalle, yhden tai useamman kunnan tai kuntayhtymän omistamalle osakeyhtiölle apporttina yhtiön osakkeita vastaan käytettäväksi mainitunlaisessa toiminnassa. Verovapaus koskisi vastaavasti tuollaisen toiminnan käytössä olevan asunto- tai kiinteistöosakeyhtiön tilojen hallintaan oikeuttavien osakkeiden luovutusta.

Toimialat on rajattu esityksessä niin, että verovapaus ei kohdistuisi kuntien liikelaitosmaisten, elinkeinotoimintaa, kuten energiantuotantoa, harjoittavien yksiköiden käytössä oleviin kiinteistöihin. Verovapaus ei koskisi myöskään edellä mainittua, määräaikaisen verovapauden piirissä jo olevaa kunnan omaisuutta.

Valiokunta pitää ehdotettua määräaikaista verovapautta välttämättömänä tarvittavien rakenteellisten uudistusten toteuttamiseksi. Kuntien hallussa joko suoraan tai välillisesti olevan kiinteistömassan arvo on huomattava, valiokunnassa esitettyjen eräiden arvioiden mukaan noin 10 miljardia euroa. Tästä omaisuusmassasta osa tulee kuulumaan joka tapauksessa rakennejärjestelyiden piiriin. Apporttiluovutuksista ilman erityissääntelyä perittävä varainsiirtovero, kiinteistöjen osalta 4 prosenttia ja osakkeista 1,6 prosenttia luovutushinnasta, muodostaisi näin merkittävän menoerän ja voisi estää muutoin tarkoituksenmukaisina pidetyt rakennejärjestelyt.

Hallituksen esittämä verovapaus koskisi kaikkia mainittujen toimialojen kiinteistöjä ja kiinteistöosakkeita lukuun ottamatta kulttuuri- ja liikuntatointa. Niiden osalta verovapaus rajoittuisi vain kunnan tai kuntayhtymän kulttuuritoimen käytössä oleviin museo- ja teatterikiinteistöihin sekä liikuntatoimen käytössä oleviin uimahalli- ja urheilukenttäkiinteistöihin. Perusteeksi on esitetty lähinnä se, että kulttuuri- ja liikuntatoimi ovat toimialoiltaan epäselvempiä kuin säännöksessä luetellut muut toiminnot ja että näillä aloilla on myös yksityistä kilpailevaa tarjontaa.

Valiokunta pitää kulttuuri- ja liikuntatoimen osalta tehtyä rajausta keinotekoisena ja perusteettomana ja esittää, että se poistettaisiin. Rajaus merkitsisi käytännössä sitä, että verovapauden ulkopuolelle jäisi mm. merkittävä määrä valtionavun piirissä olevia liikuntapaikkoja, kuten jäähallit, isot tekojääradat, lähiliikuntapaikat, kuntoradat, ulkoilureitit ja muut maastoliikuntapaikat samoin kuin koulukiinteistöihin kuulumattomat, koulujen käyttämät kunnalliset liikuntahallit. Tätä ei voida pitää esityksen tavoitteiden kannalta perusteltuna.

Säännöstä tulisi siis muuttaa sillä tavoin, että sen tarkoittama määräaikainen vapautus varainsiirtoverosta koskisi yhtä lailla kaikkia 1 momentissa lueteltuja toimialoja. Verovapaus koskisi siten myös kaikkia kulttuuri- ja liikuntatoimen käytössä olevien kiinteistöjen tai kiinteistöjen hallintaan oikeuttavien osakkeiden luovutuksia, jotka tehdään säännöksessä tarkoitetuin tavoin osana kunta- ja palvelurakenneuudistusta.

Valiokunnan muutosehdotus.

Valtiovarainvaliokunta ehdottaa, että 43 b §:n 1 momentti muutetaan kuulumaan seuraavasti:

Jos kunta, kuntayhtymä tai niiden omistama kiinteistön omistamista ja hallintaa harjoittava osakeyhtiö vuosina 2007—2012 luovuttaa kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain ( / ) 10 §:n mukaisen toimeenpanosuunnitelman toteuttamiseksi omistamansa kiinteistön, joka on pääasiallisesti ollut välittömästi sosiaalihuolto-, terveyden- ja sairaanhoito-, koulu-, nuoriso-, kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- tai palo- ja pelastustoimen taikka kunnan tai kuntayhtymän yleishallinnon käytössä yhden tai useamman kunnan tai kuntayhtymän omistamalle kiinteistön omistamista ja hallintaa harjoittavalle osakeyhtiölle edellä mainittuun käyttötarkoitukseen ja saa vastikkeeksi vastaanottavan yhtiön osakkeita, verovirasto palauttaa suoritetun veron hakemuksesta. (Poist.)

Keskeisin peruste on se, että kysymys on 43 b §:n 1 momentissa luetelluissa toiminnoissa kaikin osin kunnan vastuulle kuuluvista peruspalveluista, joiden tarkoituksenmukainen järjestely on koko laajan lakihankkeen tavoitteena. Uudistus toteutetaan lisäksi säänneltyjen erityisehtojen, kuten väestöpohjaa tai työssäkäyntialueita koskevien vaatimusten asettamissa rajoissa, ei vapaissa kilpailuolosuhteissa. Muodostettavat uudet yksiköt jatkavat rakenneuudistuksen jälkeen toimintaansa sisällöllisesti entisenlaisena entisin velvoittein. Kysymys on siten tosiasiallisesti laajasta rakennemuutoksesta, joka toteutetaan usein eri juridisin toimin.

Valiokunta toteaa lisäksi, että verojärjestelmäämme sisältyy alussa kuvatuin tavoin jo nykyisin sääntely, jossa verovapaus on hyväksytty osana järjestelmän luonnetta ja yleistä rakennetta yhteisöjen rakennemuutosten yhteydessä. Ajallisesti ja kohteen osalta rajattua verovapautta on pidetty niin ikään voimassa olevassa järjestelmässä mahdollisena, kuten vuokratalo- ja asumisoikeustalokiinteistöjä koskeva poikkeus osoittaa. Valiokunta katsoo näillä perusteilla, että määräaikainen verovapaus on hyväksyttävissä kaikille 43 b §:n 1 momentissa mainituille toimialoille yhtäläisin perustein.

Valiokunta viittaa lisäksi komission päätökseen 5.6.2002 asiassa C 27/99 sekä korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyyntöön KHO:2006:32 asiassa, joka on saanut tunnisteen C-240/06. Ensin mainitussa komissio hyväksyi Italian toimet, joilla myönnettiin vapautus kaikista siirtoveroista, jotka liittyvät erityisten yritysten ja kunnallisten laitosten muuttamiseen osakeyhtiöksi. Jälkimmäisessä on puolestaan kysymys Suomen oikeudesta periä varainsiirtoveroa osakkeiden apporttisaannosta ns. pääomahankintadirektiivin (69/335/ETY) valossa. Ratkaisu voi merkitä aikanaan sitä, että vapautus varainsiirtoverosta voisi olla nyt ehdotettua laajempikin.

43 c §. Määräaikainen verovapaus eräissä koulutuksen rakennejärjestelyissä.

Säännöksessä kuvataan ne edellytykset, joiden vallitessa ammatillisten oppilaitosten ja ammattikorkeakoulujen rakennejärjestelyt voidaan toteuttaa ilman varainsiirtoverovelvollisuutta. Erillisen sääntelyn tarve johtuu siitä, että ammatillisen koulutuksen järjestäjinä ja ammattikorkeakoulujen ylläpitäjinä toimii kunnallisten tahojen ohella myös lukuisia yksityisiä tahoja. Tämä otetaan sääntelyssä huomioon asianmukaisesti, eikä valiokunnalla ole huomautettavaa varsinaiseen asiasisältöön.

Valiokunta esittää kuitenkin teknisluontoista tarkennusta säännöksen 2 momenttiin. Tarkoitus on, että luovutuksen kohteena oleva kiinteistö on säännöksessä tarkoitetussa käytössä sekä ennen luovutusta että sen jälkeen. Tämä ilmenee selvästi esityksen perusteluista. 2 momenttia tulisi muuttaa tätä tarkoitusta kuvaavaksi, ja siinä oleva termi "luovutuksensaaja" tulisi muuttaa termiksi "luovuttaja". Näin veron palauttamisen edellytyksenä olisi se, että luovutettua kiinteistöä käytetään pääasiassa toimintaan, johon vastaanottaja, sekä 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa myös luovuttaja on saanut valtioneuvostolta 1 momentissa tarkoitetun toimiluvan tai järjestämisluvan.

Valiokunnan muutosehdotus:

Valtiovarainvaliokunta ehdottaa, että 43 c §:n 2 momentti muutetaan kuulumaan seuraavasti:

Veron palauttamisen edellytyksenä on, että luovutettua kiinteistöä käytetään pääasiassa toimintaan, johon vastaanottaja sekä 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa myös luovuttaja on saanut valtioneuvostolta 1 momentissa tarkoitetun toimiluvan tai järjestämisluvan. Lisäksi edellytyksenä on, että kiinteistössä järjestettävän toiminnan kustannukset voidaan lukea opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998) 19 ja 20 §:n mukaisesti valtionosuuden perusteena käytettäviin kustannuksiin tai että mainitun lain 19 §:n mukainen ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjä käyttää kiinteistöä pääosin ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitettuun ammatilliseen lisäkoulutukseen tai julkisesta työvoimapalvelusta annetussa laissa (1295/2002) tarkoitettuun työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen.