Perustelut
Kuntien yhteistyö
Valtiontilintarkastajat ovat kertomuksessaan todenneet
kuntayhtymien määrän vähentyneen viimeisen
vuosikymmenen aikana noin kolmanneksella. Erityisesti on purettu
kansanterveystyön terveyskeskuskuntayhtymiä sekä tiettyjä sosiaalipalveluita
kuten päihdehuoltoa tai perheneuvontaa tuottavia kuntayhtymiä.
Sen sijaan esimerkiksi opetustoimen ja erikoissairaanhoidon kuntayhtymien
määrä on pysynyt melko vakaana.
Kuntien sopimusperäinen yhteistyö on lisääntynyt,
vaikka strategisesti merkittävimmissä toiminnoissa
ja volyymiltään suurimmissa peruspalveluissa yhteistyö on
edelleen vähäistä. Valtiontilintarkastajat
ovat ennakoineet kuntien yhteistyön lisääntyvän
lähitulevaisuudessa, mikä johtaa siihen, että erityisesti pienten
kuntien asukkaiden yhteys palvelun tuottajaan muuttuu välilliseksi.
Tämä puolestaan vaatii joko kuntarakenteen voimakasta muuttamista
tai seutu- ja maakuntatason hallinnon kehittämistä siten,
että kansalaisten vaikutusmahdollisuudet turvataan, vaikka
palvelut tuotetaan peruskunnan ulkopuolella kuntien yhteistyöllä.
Kuten kertomuksesta käy ilmi, valtio on ohjannut
kuntia yhteistyöhön sekä sisäasiainministeriön
johdolla kuntapoliittisin keinoin että toimialakohtaisesti
eri ministeriöiden omilla hallinnonaloilla. Sisäasiainministeriö ja
Suomen Kuntaliitto toteuttavat yhdessä seutukuntien tukihankkeen
(Seutu) vuosina 2001—2005. Tämän
seutukuntien tukihankkeen lisäksi on jo alkanut Kainuun
hallintokokeilu, joka jatkuu vuoden 2012 loppuun. Seudullista yhteistyötä edistävistä
ohjelmista
pisimmällä on tällä hetkellä aluekeskusohjelma,
jonka tehtävänä lähtökohtaisesti
on maan alueellisen kehityksen tasapainottaminen ja ohjelmaan mukaan
päässeiden alueiden ja seutujen alueellisen aseman
vahvistaminen.
Kuntien yhteistyötä on edistetty eri hallinnonaloilla
hyvin eri tavoin. Valtiontilintarkastajat ovat todenneet, että käytetyt
keinot eivät näytä heijastavan toimintojen
tärkeyttä mitattuna esimerkiksi rahallisella
arvolla tai hyvinvointipoliittisella merkityksellä. Kustannuksiltaan huomattavia
ja ihmisten hyvinvoinnin kannalta merkittäviä terveyskeskuspalveluja
on pyritty lisäämään
lähinnä pehmein keinoin tiedottamalla ja tavoitteita
asettamalla, samoin vanhusten laitoshoitoa. Tähän
saakka yhteistyön edistäminen informaatio-ohjauksella
ja kehittämishankkeilla onkin ollut vaikutuksiltaan vähäistä verrattuna
lainsäädännöllä luotujen
yhteistyörakenteiden perustamiseen. Yksi esimerkki
lainsäädännöllä toteutetusta
kuntien yhteistyöstä on pelastustoimi,
jota tarkastellaan lähemmin jäljempänä.
Sektorikohtaisessa yhteistyössä on ollut puutteita.
Myöskään aluejaot eivät ole
välttämättä kohdanneet. Onkin
ilmeistä, että tarkoituksenmukaisin tapa edistää kuntien
yhteistyötä peruspalveluissa on tukea seudullisen
yhteistyön kehittämistä vielä nykyistäkin
voimakkaammin. Tähän saakka kunnat ovat olleet
melko varovaisia omien tehtäviensä seudullistamisessa.
Osittain tämä on saattanut johtua nykyisen valtionosuusjärjestelmän
puutteista; esimerkiksi perusopetuksen yhdistäminen seudullisesti
tarkoittaa tällä hetkellä valtionosuuksien
siirtymistä kuntayhtymälle tai toiselle
kunnalle. Seudullisuutta tulisi myös jatkossa ensisijaisesti
edistää kuntajohtoisina yhteistyöprosesseina.
Ellei tämä toimintamalli johda tulokseen, voitaisiin
valtiontilintarkastajien esittämällä tavalla
eräillä hallinnonaloilla harkita myös
lainsäädännöllisiä toimia.
Saadun selvityksen mukaan sisäasiainministeriö on
asettanut työryhmän selvittämään kuntajaotuksen
ja kuntarajat ylittävien kunnallisten toimintojen taloudellista
kannustamista sekä kuntajakolain mahdollisia tarkistamistarpeita.
Tässä yhteydessä selvitetään
muun muassa kuntien yhdistymisavustusten ja erityisesti
ns. valtionosuusmenetysten kompensaatio sekä investointi-
ja kehittämishankkeiden tuen jatkamis- ja kehittämistarpeet.
Samoin työryhmä selvittää mahdollisuudet
ylikunnallisten toimintajärjestelmien kehittämisen
ja toteuttamisen kannustamiseen muutosvaiheen avustuksin.
Sisäasiainministeriö on myös asettanut
hankkeen selvittämään edustuksellisen
demokratian ja kuntien vastuulla olevien tehtävien hoidon markkinaehtoistumisen
ja ulkoistamisen yhteensovittamismahdollisuuksia. Hankkeessa tarkastellaan
myös seutukuntapohjaisen sekä maakunnallisen ja
muun alueellisen verkostoitumisen ja yhteistoiminnan suhdetta kunnalliseen
itsehallintoon. Tämä hanke liittyy hallitusohjelman mukaiseen
kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmaan, jota toteutetaan
poikkihallinnollisesti.
Valiokunta toteaa, että demokratianäkökulma
on relevantti ja oli esillä jo säädettäessä lakia
seutuyhteistyökokeilusta. Myös tämän
jälkeen säädetty laki seutuvaltuustokokeilusta sisältää pyrkimyksen
demokratian vahvistamiseen. Seutuyhteistyökokeilua koskevasta
hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 6/2002 vp)
hallintovaliokunta katsoi, että tarkoitus ei ole ollut
kuntien välisin sopimuksin sivuuttaa sellaisia kuntalain
säännöksiä, jotka kuntayhtymissä ovat
takaamassa kunnallisen demokratian keskeisten vaatimusten toteutumista.
Demokratianäkökulma on tärkeä myös uudistettaessa
palvelurakennetta.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös
kuntarakenteessa ja palvelujen tuottamisessa meneillään
oleviin uudistuksiin. Seudullisia palveluverkostoja rakennettaessa
vaarana on, että siirtymävaiheessa osa kansalaisista
jää ilman tarvitsemiaan palveluja. Kuntarakennetta
uudistettaessa tulee käyttää koko toimenpidevalikoimaa, jossa
kuntien yhdistäminen on yksi vaihtoehto muiden joukossa.
Seudullisesti tulee huolehtia siitä, että sovitun
työnjaon mukaisesti palvelutehtävät tulevat
hoidetuiksi. Kuntien yhteistyön lisäämiseen
ja kehittämiseen on viime aikoina ollut kasvavaa kiinnostusta.
Tätä kehitystä tulee eri toimenpitein
rohkaista tavoitteena toiminnan tuloksellisuus.
Valiokunta ei tässä yhteydessä ole
käsitellyt juuri valmistunutta selvitystä Helsingin
seudun yhteistyön kehittämiseksi.
Pelastustoimi
Pelastustoimen palvelut on kuluvan vuoden alusta lukien tuotettu
alueellisesti aiemman kuntakohtaisen mallin sijaan. Maa jakaantuu
22 pelastustoimen alueeseen, jotka noudattavat pääosin
maakuntajakoa. Kuten kertomuksesta käy ilmi, alueista 19
päätyi ns. sopimuskuntamalliin, jossa alueen pelastustoimi
toimii osana alueen keskuskunnan organisaatiota ja jossa keskuskunta
vastaa pelastustoimen hallinnosta. Kahdella alueella pelastustoimen
hallintomallina on kuntayhtymä ja Helsingin pelastustoimen
alueella pelastustoimi on yksi kaupungin virastoista.
Pelastustoimen alueellisesta järjestämisestä saadaan
kokemuksia toiminnan edetessä. Systemaattisempi
seuranta on tarkoitus keskittää vuosiin 2006—2010,
mutta arviointitoimintaa tapahtuu jo sitä aiemmin. Eräiltä osin
toiminta on vasta muotoutumassa.
Ensisijainen kriteeri arvioitaessa pelastustoimen uudistuksen
onnistumista on luonnollisesti järjestelmän toimivuus
ja se, miten se palvelee kansalaisia. Valtiovarainvaliokunta katsoo,
että tämän ohella tulee seurata pelastustoimen
kustannusten kehittymistä. Alkuvaiheen kokemukset osoittavat,
että eräillä alueilla, esimerkiksi Pohjois-Savossa,
kustannukset ovat nousseet aiempaan verrattuna. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan tämä on johtunut esimerkiksi palkkakustannusten
noususta, palkkaeroista eri kuntien välillä, tietojärjestelmien
uudistamisesta, kalustohankinnoista ja kiinteistöjen peruskorjauksista.
Esimerkiksi uusia palomiehiä palkattiin ennätysmäärä ja
paloautojen hankintaa lykättiin tähän
muutosvaiheeseen. Valtakunnallisen VIRVE-verkon muodostamisesta
koituneet lisäkustannukset olisivat toteutuneet joka tapauksessa
ilman pelastustoimen alueellistamistakin.
Valiokunta toteaa, että kuntien yhteistyö myös
pelastustoimen alueella on välttämätöntä. On
ilmeistä, ettei tämä olisi toteutunut
vapaaehtoisuuden pohjalta. Pitkällä tähtäyksellä yhteistyöstä koitunee
kustannustehokkuuden lisäksi myös synergiaetuja.
Valiokunta muistuttaa, että pelastustoimen organisaatiouudistuksen
keskeisenä tavoitteena toiminnan tehostamisen ohella oli
kustannussäästöjen aikaansaaminen. Näistä tavoitteista
ei tule tinkiä uudistuksen toteuttamisessa myöskään
jatkossa.
Valtuusmenettely ja sen toimivuus talousarviossa
Kuten kertomuksessa todetaan, valtiontaloudessa ilmenee usein
tilanteita, joissa sopimusten ja sitoumusten tekeminen ainoastaan
yhdeksi varainhoitovuodeksi ei ole toiminnallisesti eikä taloudellisesti
järkevää. Siirtomäärärahamenettelyä ei
ole pidetty monivuotisten sitoumusten budjetoinnissa aina hyvänä menettelynä.
Asia on ratkaistu tällöin valtuusmenettelyllä,
joka alun alkaen luotiin puolustushallinnon rahamääräisesti
suuria hankkeita varten. Menettely sinänsä on
osoittautunut toimivaksi ja useimmiten myös kokonaistaloudellisesti
edullisimmaksi.
Suurimmat ongelmat valtuusmenettelyssä liittyvät
kertomuksenkin mukaan tilanteisiin, joissa osa valtuuksista jää vuosittain
käyttämättä tai ne joudutaan
budjetoimaan uudelleen. Esimerkiksi kertomusvuoden aikana
käytettiin ainoastaan 54 prosenttia kaikista käytettävissä olleista
valtuuksista. Tällöin valtuutta ei pystytä rajaamaan
rahamääräisesti, vaan myönnetyn
valtuuden määrä ilmoitetaan maininnalla
"edellisenä vuotena käyttämättä jäänyt
osa". Eduskunnalla ei näin ole budjettivallan käyttämisen
kannalta tarpeellista kokonaiskuvaa valtuuksien tasoista eikä eri
valtuuksista kertyvien, tulevien rasitusten kokonaismääristä ja
niiden vuosittaisesta jaksottumisesta.
Valtiontilintarkastajat ovat kiinnittäneet huomiota
myös valtuuksien seurantaan, joka on jätetty melko
kevyen normituksen varaan. Valtuuksien seurantamenetelmiä tuleekin
valtiontilintarkastajien mielestä kehittää niin,
että ne tuottavat yhtenäistä tietoa,
tiedonkulku toimii paremmin ja tiedot ovat mahdollisimman ajantasaisia.
Kertomuksessa on viitattu valtiovarainministeriön vuoden
2001 budjetointityöryhmään, joka selvitti
valtuusmenettelyn ja valtuusseurannan nykytilaa ja kehittämistarpeita.
Valtiontilintarkastajat ovat kertomuksessaan myötäilleet
työryhmämietinnössä otettuja
kantoja. Valtiovarainministeriön mukaan huomiota
olisi kiinnitettävä erityisesti valtuussuunnittelun
ja siihen liittyvän laskentatoimen kehittämiseen.
Samoin esittämistavat, joilla valtuudet esitetään
talousarviossa, tulisi selkeyttää ja yhtenäistää.
Tämä edellyttää väistämättä myös
noudatettavien menettelyjen nykyistä yksityiskohtaisempaa
normittamista. Tämä edellyttänee myös
Valtiokonttorin antaman yleisohjeistuksen lisäämistä ja täsmentämistä valtiontilintarkastajien
esittämällä tavalla.
Valtiovarainvaliokunta katsoo, että valtuusmenettely
on myös jatkossa toimiva vaihtoehto. Tämä edellyttää kuitenkin
nykyistä selkeämpää tietoisuutta
tehtävien sitoumusten kokonaismäärästä.
Valtuuksia ei tule myöskään käyttää yleisluonteiseen
rahoituksen varaamiseen, vaan valtuuksia koskevien hankkeiden olisi
oltava jo riittävän pitkälle
suunniteltuja ennen valtuuden ottamista talousarvioon. Tämä vähentäisi
valtuuksien uusimistarvetta ja antaisi myös eduskunnalle
paremman kokonaiskuvan valtuuksien tasosta. Valtuuksien tulee eduskunnan
näkökulmasta olla läpinäkyviä ja
kokonaiskustannuksiltaan tarkoin rajattuja. Hankintojen osalta tämä merkitsee,
että eduskunnan on jo hankintavaltuutta antaessaan tiedettävä siitä aiheutuvat lopulliset
kustannukset. Myös valtuusseurantaa tulee kehittää valtiontilintarkastajien
esittämällä tavalla. Valtiovarainministeriön
työryhmämietinnön mukaisesti lainsäädännössä ja
määräyksissä tulisi
tarkemmin määritellä, mitä hyvä kirjanpitotapa
valtuusseurannan osalta käytännössä tarkoittaa.
Valiokunta toteaa, että valtuusmenettelyä ja valtuuksien
seurantaa ollaan jo nyt useilla toimenpiteillä parantamassa.
Parhaillaan on käsittelyssä talousarvioasetuksen
muutos. Uudet budjetin laadintamääräykset
lähtevät siitä, että valtuuksia
ei oteta liian aikaisessa vaiheessa talousarvioon. Myös
tulevassa tilinpäätösmenettelyssä kiinnitetään
huomiota valtuusmenettelyn kehittämiseen. Eduskunnalla
on uudessa kehysmenettelyssä mahdollisuus aikaisempaa paremmin
ottaa kantaa myös valtuuksiin.
Tutkimus
Valtiontilintarkastajat kiinnittävät huomiota
julkisen tutkimusrahoituksen suhteelliseen osuuteen tutkimus- ja
kehitystoiminnan kokonaisrahoituksesta. Valiokunta yhtyy
valtiontilintarkastajien näkemykseen tutkimukseen ja tutkijakoulutukseen
panostamisen tärkeydestä. Tehdyt selvitykset osoittavat,
että oikein kohdennetut julkiset tutkimus- ja kehittämisinvestoinnit lisäävät
yksityisen sektorin tutkimuspanosta, nopeuttavat talouden kasvua
ja parantavat elinkeinoelämän kilpailukykyä.
Suomalainen tiedejärjestelmä on ollut kansainvälisestikin
vertaillen tuloksekasta ja kilpailukykyistä. Tämä edellyttää muun
muassa yliopistojen perusrahoituksen sekä Suomen Akatemian
ja Tekesin tutkimusrahoituksen turvaamista. Suomessa tieteellinen
tutkimus nähtiin 1990-luvulla merkittäväksi
osaksi rakennettaessa tietoon ja osaamiseen perustuvaa yhteiskuntaa.
Valtio panosti tutkimukseen vuosina 1997—1999 toteutetun
tutkimusrahoituksen lisäysohjelman avulla. Valtion
tiede- ja teknologianeuvosto on suosittanut vuosien 2003—2007
tutkimusrahoituksen kasvuksi yhteensä 300 miljoonaa euroa.
Viime vuonna tehdyssä kehyspäätöksessä tutkimusrahoituksen
lisäykset ovat noin 82 prosenttia tiede- ja teknologianeuvoston
suosituksesta. Valtiovarainvaliokunta piti mietinnössään
valtioneuvoston selonteosta valtiontalouden kehyksistä vuosille
2004—2007 tärkeänä, että lisäpanostusten
tasoa tarkastellaan hallituskauden aikana niin, että tutkimusrahoitusta
voidaan edelleen vahvistaa. Valtion tulee johdonmukaisesti hoitaa
julkisen rahoituksen osuus niin, että Suomi voi tulevaisuudessakin
olla maailman kärjessä tutkimuksen ja innovaatioiden
alueella. Valtion tutkimusrahoituksessa on kuluvan vuoden budjetissa
suurin lisäys sitten vuoden 1997. Viime vuoteen
verrattuna kasvua on 93 miljoonaa euroa. Kasvu näkyy eniten
Suomen Akatemian ja Tekesin määrärahoissa.
Suomen julkisen tutkimusrahoituksen osuus bruttokansantuotteesta
on 0,99 prosenttia, millä osuudella Suomi on EU-alueella
Ranskan jälkeen toisella sijalla. Kun mukaan otetaan julkisen
lisäksi myös yksityinen t&k-rahoitus,
kansantuoteosuus nousee 3,4 prosenttiin, millä osuudella
Suomi on maailmantilastossa toisena heti Ruotsin jälkeen.
Valtiontilintarkastajat toteavat, että asetettujen
tavoitteiden saavuttaminen edellyttää Suomen
Akatemian toiminnan tehokkuutta ja tarkoituksenmukaisuutta ja kehottaa
Akatemiaa hyödyntämään tehtyjä arviointeja.
Valiokunta toteaa, että Suomen Akatemian kansainvälinen arviointi
on juuri valmistumassa. Arvioinnin tulokset julkistetaan
24. päivänä maaliskuuta. Arvioinnin tuloksia
tullaan käyttämään Suomen Akatemian
ja tiedepolitiikan linjausten kehittämisessä.
Arvioinnin tulosten konkretisoimiseksi opetusministeriö asettaa
kevään kuluessa työryhmän.
Yliopistojen tulosohjausjärjestelmä
Valtiontilintarkastajat toteavat, että yliopistojen tulosohjausjärjestelmässä on
vielä paljon puutteita ja että mm. toiminnan laadun
huomioiminen ohjauksessa on jäänyt liian vähäiseksi. Ohjaukseen
liittyvää rahoitusmallia tulee kehittää siten,
että laatutekijän painoarvo mallissa on nykyistä suurempi.
Valiokunta toteaa, että yliopistojen tulosohjausjärjestelmää on
uudistettu vuonna 2002 suoritetun arvioinnin pohjalta. Uudistetussa
järjestelmässä yliopistojen laatuun liittyvät
tekijät ovat entistä selkeämmin esillä. Yliopistoja
mm. palkitaan entistä selkeämmin tuloksellisuuskriteereiden
perusteella. Hankerahoituksen kautta puolestaan tuetaan
kunkin yliopiston keskeisiä painoaloja. Perusrahoituksen
laskennallinen malli tukee ja edistää osaltaan
yliopistojen laadukasta toimintaa. Entistä vahvemmin kiinnitetään
huomiota toiminnan laatuun sekä arviointitoiminnan hyödyntämiseen
laadun kehittämiseksi.
Valtiontilintarkastajat kiinnittävät huomiota myös
siihen, että tulosohjaus ja rahoitusmalli eivät
riittävästi ota huomioon yliopistojen ulkopuolista
rahoitusta. Valiokunta toteaa, että yliopistojen toiminnan
ohjauksessa on pyritty tukemaan ulkopuolisen rahoituksen kasvua
samalla kun korostetaan sitä, että ulkopuolisella
rahoituksella tapahtuvan toiminnan tulee selkeästi tukea
yliopistojen perustoimintaa.
Valtakunnalliset liikunnan koulutuskeskukset
Valtiontilintarkastajat katsovat kannanotossaan, että liikunnan
koulutuskeskusten toiminnasta, tehtävistä ja niiden
järjestämästä koulutuksesta tulee
tehdä ulkopuolinen arviointi. Valiokunta kannattaa kattavan
arvioinnin tekemistä koulutuskeskusten kehittämiseksi
ja toiminnan tukemiseksi. Valiokunta yhtyy myös
tilintarkastajien näkemykseen siitä, että urheiluopistoille myönnettävät
avustukset tulee suunnata pääosin korjaustarpeessa
olevaan rakennuskantaan.
Valiokunta pitää tärkeänä valtiontilintarkastajien
kannanottoa siitä, että urheilun ja liikuntakasvatuksen
edistämiseen suunnatut veikkausvoittovarat nostetaan ns.
jakosuhdelain edellyttämälle tasolle.
Kestävä metsätalous ja metsänhoidon
toimivuus
Valtiontilintarkastajat toteavat kertomuksessaan, että kestävä metsätalous
ja metsävarojen tuotannollisesti tehokas käyttö edellyttävät
tehokasta ja alueelliset kasvuolosuhteet huomioivaa, onnistunutta
metsänuudistamista, taimikoiden hoitoa, säännöllisiä harvennuksia
ja muita metsänhoidon toimenpiteitä. Näiden
toimenpiteiden todetaan lisäävän metsien
tuottoa. Valtiontilintarkastajien mielestä maa-
ja metsätalousministeriön tulee yhdessä alaisensa
hallinnon kanssa selvittää mahdollisimman ajantasaisesti metsänuudistamisessa
ja metsänhoidossa ilmenneiden puutteiden laajuus, alueellinen
kohdentuminen ja niiden aiheuttamat taloudelliset menetykset nykyistä yksiselitteisemmin
ja luotettavammin. Valtiontilintarkastajat esittävät
myös selvitettäväksi tarpeen luoda valtakunnallinen
ja tilastollisesti edustava metsänuudistamisen seurantajärjestelmä.
Samalla päällekkäisestä toiminnan
seuraamisesta ja tilastoinnista tulee luopua.
Valtiovarainvaliokunta pitää edellä esitettyjä,
valtiontilintarkastajien esille nostamia lähtökohtia
kannatettavina. Saadun selvityksen mukaan maa- ja metsätalousministeriö on
metsäkeskuksiin kohdistuvassa tulosohjauksessa painottanut
sekä metsänuudistamiseen kohdistuvaa viranomaisvalvontaa
että hyvää metsänhoitoa edistävää neuvontaa.
Myös tilastoinnin kehittämisen on todettu parantavan
tietopohjaa metsien metsänhoidollisesta tilasta.
Eri tahojen yhteistyönä valmistui vuonna 1999
Kansallinen metsäohjelma 2010. Ohjelman mukaan pyritään
lisäämään metsäteollisuuden
kotimaisen ainespuun vuotuista käyttöä 5—10
miljoonalla kuutiometrillä eli 63—68 miljoonaan
kuutiometriin. Vuotuinen energiapuun käyttö aiotaan
nostaa viiteen miljoonaan kuutiometriin vuoteen 2010 mennessä.
Valiokunnan saamien tarkistettujen laskelmien mukaan metsähaketta
käytettiin 2,1 miljoonaa kuutiometriä vuonna 2003.
Yksityismetsätalouden kestävyyden turvaamiseksi
ohjelmassa kaavaillaan valtion tuki nostettavaksi 59 miljoonaan euroon
vuodessa; lisäys kohdistetaan metsänuudistamiseen,
nuoren metsän hoitoon, kunnostusojitukseen ja metsäteiden
perusparannukseen ja lähinnä yhteishankkeena toteutettavaan
rakentamiseen.
Saadun selvityksen mukaan Kansallisessa metsäohjelmassa
kaavaillulla valtion rahoituksella metsänparannustöihin
ei päästä ohjelman tavoitteisiin. Lisäpanostukset
tähän olisivat jo kuluvalla kehyskaudella ehdottoman
tarpeellisia.
Kansallisessa metsäohjelmassa asetettu tavoite
pieniläpimittaisemman harvennus- ja taimikonhoitopuun
sekä hakkuutähteiden, kuten oksien, kantojen ja
latvusten, polttoainekäytön lisäämiseksi
edellä todetulla tavalla viiteen miljoonaan kuutiometriin
on sinänsä realistinen. Saadun selvityksen mukaan
metsään jää vuosittain hakkuissa
noin 50 miljoonaa kuutiometriä biomassaa hakkuutähteinä ja
kantoina. Tästä määrästä on
arvioitu voitavan nykyteknologialla korjata käyttöön
noin 15 miljoonaa kuutiometriä. Korjuukustannukset eivät
kuitenkaan mahdollista näin suurten määrien
käyttöä energiantuotannossa.
Hakkuiden ja metsänhoitotöiden yhteydessä metsään
jäävällä puubiomassalla on myös
ravinnevaikutuksia metsäluontoon. Valiokunnan saaman arvion
mukaan kansallisen metsäohjelman tavoite ei vielä aiheuta
ravinnetasapaino-ongelmia esimerkiksi lisääntyvänä lannoitustarpeena.
Valtiontilintarkastajat toteavat puunkäytön olevan
ilmastovaikutuksiltaan neutraalia, työllistävän
merkittävästi alueellisesti, tukevan yrittäjyyttä ja
vahvistavan teknologian vientiä. Puuenergian aseman vahvistaminen
kotitalouksien energialähteenä ja pienten paikallisten
voimalaitosten energiantuotannossa vastaa myös sitä linjausta,
jonka eduskunta teki ydinvoimapäätöksen
yhteydessä keväällä 2002 edellyttäessään
uusiutuvan energian tutkimusta, kehittämistä ja
käyttöönottoa tuettavaksi ilmastostrategiaan sisältyvän
edistämisohjelman mukaisesti.
Kauppa- ja teollisuusministeriön asettama työryhmä teki
ehdotuksen uudeksi uusiutuvan energian edistämisohjelmaksi
joulukuussa 2002. Ohjelman toimeenpano on käynnissä.
Energiapuun korjuun ja haketuksen tukemisen jatkotoimia selvitetään
maa- ja metsätalousministeriön asettamassa kestävän
metsätalouden rahoituksesta annettua lakia (kemera-laki)
uusivassa työryhmässä, jonka määräaika
päättyy kuluvan vuoden huhtikuun lopussa.
Tarvittavat lakimuutokset on tarkoitus saada voimaan vuoden 2005 alusta,
mikä edellyttää myös EU-notifiointia.
Mikäli kemera-lakia muutettaisiin edellä kuvatulla
tavalla, ydinvoimapäätöksen yhteydessä laaditun
ns. risupaketin metsätalouteen kohdistuvat eduskunnan lausumat
tulisivat toteutetuiksi. Tukien piirien laajennukset ja töiden
määrän kasvu edellyttävät
kuitenkin lisärahoitusta. Uusiutuvan energian edistämisohjelmassa
on arvioitu, että energiapuun korjuuseen ja haketukseen
tarvittaisiin vuosittain keskimäärin kahdeksan
miljoonaa euroa jaksolla 2003—2010 lähtötason
vuonna 2001 oltua 2,7 miljoonaa euroa.
Tieverkon nykytila ja kehittämistarpeet
Valtiontilintarkastajat ovat kiinnittäneet huomiota
siihen, että määrärahojen jaossa
havaitut tiepiirikohtaiset vaihtelut ovat olleet huomattavia. Tilintarkastajat
korostavat, että tiehankkeista päätettäessä ja
määrärahojen jaossa tiepiireittäin
on tasapuolisesti huomioitava alueelliset kunnossapito- ja kehittämistarpeet
koko maassa. Tieinvestointien lisäämiseksi tulisi
myös selvittää mahdollisuuksia uusien
rahoituslähteiden ja vaihtoehtoisten rahoitusmuotojen käyttämiseen.
Tiehallinnon johtokunta päättää perustienpidon
määrärahojen alueellisen jaon periaatteet ottaen
huomioon tienpidolle asetetut tulostavoitteet. Jakoperusteissa otetaan
huomioon hyvin monenlaisia tekijöitä, mm. liikenteen
määrä, tieverkon kuntotila sekä isojen
tieinvestointien suunnittelu hankekohtaisesti. Huomioon otetaan myös
hallintomenot sekä alueelliset tarpeet liikennesuoritteen
perusteella. Tieverkon pituus on yhtenä jakokriteerinä,
mutta ei kovin keskeisenä. Jakoperusteissa todetaan,
että perustienpidon määrärahojen
alueellisessa jakamisessa on olennaista ottaa huomioon maankäytön
ja liikenteen kasvupaineet. Erityisesti laajennus- ja uusinvestointeihin
kohdistettavaa rahoitusta pyritään ohjaamaan sinne,
missä liikennemäärät ja näin
myös niihin liittyvät ongelmat ovat lisääntyneet
mm. väestönkasvun myötä.
Valiokunta pitää Tiehallinnon päättämiä jakoperusteista
perusteltuina ja katsoo, että niiden avulla tienpidon tarpeet
tulevat monipuolisesti huomioiduiksi. Näin niukoista määrärahoista saadaan
myös yhteiskunnan kannalta parhain hyöty.
Kehittämishankkeiden suunnittelu on yleensä monta
vuotta kestävä prosessi, jossa hanke-ehdotukset
arvioidaan yhteiskuntataloudellisin perustein. Erityistä huomiota
kiinnitetään hankkeen hyötykustannussuhteeseen,
jonka tulee olla vähintään 1,5. Määrärahojen
niukkuuden vuoksi toteuttamiseen asti etenevien hankkeiden on oltava
yhteiskuntataloudellisesti tehokkaita hankkeita. Investointien tulee
valiokunnan mielestä vahvistaa erityisesti Suomen aluerakennetta,
elinkeinoelämän kilpailukykyä ja kansainvälisiä yhteyksiä.
Liikenneväyläpolitiikkaa valmistellut ministerityöryhmä on
10.2.2004 valmistuneessa mietinnössään
laatinut ehdotuksen liikenneinfrastruktuurin ylläpitämisen
ja kehittämisen yleisistä linjauksista seuraavien
10 vuoden aikana sekä väylätoiminnan
tarkemmista painotuksista tämän hallituskauden
aikana. Hallitus on 11.3.2004 hyväksynyt vuosia 2005—2008
koskevat valtiontalouden kehykset, joiden mukaan uusille liikennehankkeille
osoitetaan vaalikaudella 30 miljoonaa euroa ja uusista hankkeista aiheutuvat
määrärahatarpeet voivat olla 1,2 miljardia
euroa. Valiokunta ottaa kantaa ministerityöryhmän
ehdotukseen ja kehyspäätökseen käsitellessään
myöhemmin kuluvana keväänä kehyspäätöstä koskevaa
selontekoa.
Valtiontilintarkastajat ovat kiinnittäneet huomiota
myös suuriin tiehankkeisiin liittyvien valitusten käsittelyaikoihin.
Valiokunta yhtyy tilintarkastajien kantaan ja pitää ongelmallisena sitä,
että hankkeiden käynnistys saattaa viivästyä useita
vuosia erilaisten valitusten vuoksi. Kun suurissa hankkeissa on
mahdollista valittaa useissa eri vaiheissa, voidaan valitusten avulla viivyttää hankkeen
käynnistymistä useita vuosia.
Asiaan on kiinnitetty huomiota hallitusohjelmassa ja sen pohjalta
oikeusministeriö asetti 19.11.2003 työryhmän,
jonka tehtävänä oli laatia
toimenpide-ehdotukset valitusten käsittelyn nopeuttamiseksi
yhteiskunnan tai alueiden kehittämisen kannalta merkittävissä asioissa. Työryhmän
30.1.2004 valmistuneessa muistiossa todetaan, että valitusten
käsittelyä ei voida nopeuttaa yksittäisillä toimenpiteillä,
vaan tarvitaan useita erilaisia kehittämistoimia.
Työryhmä on ehdottanut mm. kaavoitukseen
ja liikennehankkeisiin liittyvien menettelyjen kehittämistä ja
hallintotuomioistuinten toimintaedellytysten parantamista sekä työmenetelmien kehittämistä.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että uudistusten toteuttaminen etenee joutuisasti.
Myös hallintotuomioistuinten tarvitsemista resursseista
on huolehdittava.
Valtion tavoitteet pääomasijoittamisessa
ja niiden toteutuminen
Kertomuksessa on tarkasteltu Suomen Teollisuussijoituksen
toiminnan kautta valtion pääomasijoittamisen tavoitteita
ja niiden toteutumista. Tilintarkastajat katsovat, että julkisen
sektorin rooli ja sen toiminnalle asetetut omistajapoliittiset
tavoitteet tulisi harkita uudelleen. Valtiontilintarkastajien mukaan
myös julkisen sektorin roolia Suomen pääomasijoitusmarkkinoiden
toimintaedellytysten rakentajana on kehitettävä.
Tilintarkastajat korostavat myös alueellisen pääomasijoituksen
merkitystä.
Erityisrahoitusta sekä Suomen Teollisuussijoituksen
toimintaa on arvioitu viime vuosina eri yhteyksissä. Suomen
Teollisuussijoitus oli myös kansainvälisten asiantuntijoiden
arvioitavana. Kansainväliset arvioitsijat suosittelivat muun
muassa yhtiön toiminnan kohdistamista entistä tehokkaammin
alkavien yritysten siemen- ja käynnistysvaiheen
riskirahoitukseen. Arvioitsijoiden mielestä tämä on
tosin ristiriidassa yhtiölle asetetun kannattavuustavoitteen
kanssa.
Kauppa- ja teollisuusministeriö on vuonna 2003 tarkentanut
Teollisuussijoitukselle asetettuja tavoitteita ja katsonut, että keskeisin elinkeinopoliittinen
tavoite on mahdollisimman suuri sijoitusvolyymi markkinapuutealueille siemen-
ja käynnistysvaiheen yrityksiin keskittyviin rahastoihin
sekä alueellisiin rahastoihin. Teollisuussijoitus on kuluvan
vuoden helmikuussa päättänyt suunnata
entistä tehokkaammin riskirahoitusta siemenvaiheen yrityksiin
käynnistämällä 50 miljoonan
euron rahoitusohjelman, joka on tarkoitettu suomalaisten
alkuvaiheen yritysten riskirahoitukseen. Sijoitukset kohdistetaan
siemen-, käynnistys- ja aikaisessa kasvuvaiheessa oleviin
yrityksiin, joilla on hyvät menestymisen edellytykset.
Valiokunta pitää kauppa- ja teollisuusministeriön
linjausta erittäin perusteltuna, samoin Teollisuussijoituksen
päätöstä, jolla toimintaa suunnataan
aiempaa voimakkaammin siemen- ja käynnistysvaiheen riskirahoitukseen
ja helpotetaan näin uusien yritysten perustamista, kasvua ja
kansainvälistymistä. Yritystoiminnan vahvistumiseksi
valiokunta pitää tärkeänä,
että julkisen sektorin roolia tehostetaan edelleen yritysideoiden
sekä muiden riskipitoisten hankkeiden rahoittamisessa ja
innovaatioyritysten riskien jakamisessa. Julkisen pääomasijoittamisen tulee valiokunnan
mielestä toimia erityisen aktiivisesti ja kattavasti alueilla,
joilla markkinaehtoinen rahoitus ei toimi.
Suomen Teollisuussijoitus Oy:stä annetun lain mukaan
yhtiön toiminnan tulee olla liiketaloudellisesti
kannattavaa. Yhtiöllä on myös elinkeinopoliittinen
tehtävä, jonka hoitaminen perustuu yhtiön
kestävään talouteen ja hallittuihin riskeihin.
Teollisuussijoituksen kannattavuutta seurataan pitkällä tähtäyksellä ja
kannattavuustavoitteeksi on asetettu pääomien
reaaliarvon säilyttäminen. Kauppa- ja
teollisuusministeriö on katsonut, että laki
ei anna perustetta kannattavuustavoitteen määrittämiseksi
yksiselitteisesti yhtiötasolla, vaan yhtiön kannattavuustavoite
muuttuu jatkumoksi yksittäisten sijoitusten tasolla.
Valiokunta katsoo, että yhtiön elinkeinopoliittinen
tavoite eli siemen- ja käynnistysvaiheen rahoituksesta
huolehtiminen ei saa vaarantua vähimmäistuottotavoitteen
vuoksi. Valiokunta viittaa valtiontilintarkastajien kannanottoon
ja kiinnittää huomiota omistajapoliittisten
kannattavuustavoitteiden ja elinkeinopoliittisten tavoitteiden
väliseen ristiriitaan. Valiokunta katsoo, että Teollisuussijoitukselle
asetettuja omistajapoliittisia tavoitteita tulisi arvioida uudelleen
ja ryhtyä tarvittaessa toimenpiteisiin lainsäädännön
muuttamiseksi.
Julkisen sektorin tuottamien palvelujen ohjaus, valvonta
ja saatavuus
Tarkastuksessa on käsitelty julkisen sektorin tuottamien
palveluiden ohjausta, valvontaa ja saatavuutta erikoissairaanhoidossa,
mielenterveystyössä ja kehitysvammahuollossa.
Tilintarkastajat katsovat, että valtion mahdollisuudet harjoittaa
ohjausta em. palveluiden osalta ovat rajalliset. Arviointia vaikeuttaa
se, että tietojärjestelmät eivät
pysty tuottamaan riittävästi informaatio-ohjauksen
tarvitsemaa tietoa. Valtiontilintarkastajat toteavat,
että myös ns. palvelujärjestelmäkantelut
ovat lisääntyneet ja että samaa
asiaa voivat tutkia useat eri viranomaiset toisistaan tietämättä.
Erikoissairaanhoidon resurssien ja palvelutarpeen välillä on
ilmeinen epäsuhde ja myös alueelliset erot ovat
suuria.
Valiokunta katsoo, että terveydenhuollon kenttä on
hajanainen, sillä toimijoita on paljon ja yksityinen palvelutuotanto
on lisääntynyt voimakkaasti. Valtion mahdollisuudet
huolehtia terveydenhuoltoon liittyvästä ohjauksesta
ovat varsin rajalliset, vaikka ohjauksen ja valvonnan tarpeet ovat
lisääntyneet viime vuosina selvästi. Sosiaali-
ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmassa määritellään
lähivuosien sosiaali- ja terveydenhuollon keskeisimmät
kehittämistavoitteet ja niihin liittyvät
tarkemmat toimenpidesuositukset. Tavoitteiden ja suositusten
toimeenpanosta huolehditaan pääasiassa informaatio-ohjauksen
keinoin. Informaatio-ohjaus ei kuitenkaan ole osoittautunut riittävän
tehokkaaksi keinoksi palvelujen epäkohtien korjaamiseksi
eikä laskennallisen valtionosuusjärjestelmän
käyttöön voida liittää valtionapujen
käyttöä koskevia ohjeita tai määräyksiä.
Resurssiohjauksen merkitys on vähäinen, joskin
se on jossakin määrin lisääntynyt
viime vuosina ns. korvamerkittyjen määrärahojen
myötä.
Ohjaukseen ja valvontaan liittyviin ongelmiin on pyritty löytämään
ratkaisuja sosiaali- ja terveysministeriön keväällä 2003
asettamassa työryhmässä, jonka tehtävänä oli
selvittää terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen
toimialan laajentamista. Työryhmä selvitti mm.
TEOn suhdetta lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastojen
sekä perusturvalautakunnan tehtäviin sosiaali-
ja terveydenhuollon ohjauksessa ja valvonnassa. Työryhmän
tehtävänä oli myös kehittää sosiaali-
ja terveydenhuollon valvontaa siten, että kansalaisten
perusoikeudet ja yhdenvertaisuus toteutuvat samalla kun potilasturvallisuus
ja sosiaalihuollon asiakkaan asema paranee.
Työryhmän muistioon sisältyy useita
kehittämisehdotuksia, jotka koskevat mm. TEOn tehtävien
laajentamista julkisen ja yksityisen terveydenhuollon toimintayksikköjen
ohjaukseen ja valvontaan sekä lääninhallitusten
harjoittaman valvonnan kehittämistä. Työryhmä ehdottaa myös,
että perusturvalautakunta lakkautetaan ja että lääninhallitusten
sosiaali- ja terveysosastojen talouden ohjaus siirretään
sosiaali- ja terveysministeriölle.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä ja
hyödyllisenä sitä, että ohjaukseen
ja valvontaan liittyviä kysymyksiä on selvitetty
ja että työryhmä on tehnyt konkreettisia
ehdotuksia valvonnan ja ohjauksen vahvistamiseksi.
Lääninhallituksilla on ohjauksen ja valvonnan
suhteen keskeinen asema, sillä lainsäädäntö antaa
niille useita suunnittelu-, ohjaus- ja valvontatehtäviä sosiaali-
ja terveydenhuollon ohjauksen ja valvonnan toteuttamiseen. Lääninhallitusten
kannalta on kuitenkin ongelmallista se, että ne toimivat
kahden ministeriön alaisuudessa: lääninhallitusten
sosiaali- ja terveysosastojen toiminnan ohjaus kuuluu sosiaali-
ja terveysministeriölle, mutta resurssien ohjaus sisäasianministeriölle.
Valiokunta pitää perusteltuna, että jatkossa
selvitetään mahdollisuudet siirtää lääninhallitusten
sosiaali- ja terveysosastojen talouden ohjaus sosiaali- ja terveysministeriölle.
Valvonnan ja ohjauksen tehostaminen edellyttää muutoinkin
lääninhallitusten ohjausjärjestelmien
ja resurssien vahvistamista, mitä myös TEOn asemaa
pohtinut työryhmä on ehdottanut.
Sosiaali- ja terveydenhuollon alalla on meneillään
laajoja kehittämishankkeita, joiden yhteydessä pyritään
muun muassa parantamaan hoidon saatavuutta, uudistamaan rakenteita, vahvistamaan
johtajuutta, lisäämään kuntien välistä yhteistyötä ja
tehostamaan terveyskeskusten toimintaa. Myös taloudellisia
voimavaroja on lisätty. Valiokunta katsoo, että kehittämishankkeiden
täytäntöönpanossa on kiinnitettävä huomiota
myös sosiaali- ja terveydenhuollon ohjaus- ja
valvontatehtävien kehittämiseen sekä tarvittavien
voimavarojen vahvistamiseen.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että TEOn asemaa pohtineen työryhmän
ehdotusten jatkokäsittely tapahtuu ripeästi ja
että tarvittavista lisäresursseista huolehditaan.
Valiokunta katsoo, että valvontajärjestelmällä on
monella tavalla tärkeä tehtävä,
mutta vielä keskeisempää on kehittää ennakoivia
ohjauskeinoja ja koko palvelujärjestelmää sellaiseksi,
että jälkikäteisen valvonnan tarve vähenee.
Kuten tilintarkastajat ovat todenneet, selkeä epäkohta
on myös se, että tietojärjestelmät
eivät tuota riittävästi tietoa päätöksenteon
pohjaksi. Vuoden 2005 alusta otetaan käyttöön
sosiaali- ja terveydenhuollon tieto- ja tietopalvelujärjestelmän
uudistus, jonka odotetaan parantavan tietojärjestelmien
kattavuutta ja informaatio-ohjauksen mahdollisuuksia. Saadun selvityksen mukaan
jo sitä ennen tehostetaan läänikohtaisten
tietojen keruuta. Valiokunta pitää tärkeänä, että tietojärjestelmiä kehitetään
sellaisiksi, että ne tuottavat riittävästi
ajantasaista tietoa muun muassa palvelujärjestelmän
kehittämisen ja informaatio-ohjauksen tarpeisiin.
Määrä- ja osa-aikaiset työsuhteet
Kertomuksessa on selvitetty määrä-
ja osa-aikaisten työsuhteiden käyttöä työnantajasektoreittain,
ammattialoittain ja sukupuolten välillä viime
vuosina. Tilintarkastajat katsovat, että määrä-
ja osa-aikaisten työsuhteiden käytön laajuuden,
syiden arvioinnin ja työsuhteiden käyttöön
liittyvien ongelmien perustana oleva seuranta- ja tilastotieto on
monella tavalla riittämätöntä.
Tilintarkastajat kiinnittävät huomiota myös
vuokratyövoiman valvonnan ja seurannan parantamiseen.
Työaikakysymysten valvonta kuuluu työsuojeluviranomaisille.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan työsuojelupiirien
toiminta perustuu vuonna 1999 vahvistettuun sosiaali-
ja terveysministeriön hallinnonalan työsuojelustrategiaan.
Määrä- ja osa-aikaiset työsuhteet
eivät strategian mukaan ole erityisen painotetun valvonnan
kohteena. Saadun selvityksen mukaan niihin liittyviä asioita
tulee esille lähinnä asiakasaloitteisessa
toiminnassa ja työpaikalle tehtävien tarkastusten
yhteydessä. Työsuojeluhallinnossa ei ole minkäänlaisia
selvityksiä määräaikaisten työsuhteiden
määrän kehityksestä.
Hyväksyessään 18.12.2000 hallituksen
esityksen työsopimuslaiksi eduskunta edellytti, että valtioneuvosto
antaa seuraavan vaalikauden alkupuolella eduskunnalle
selonteon, jossa selvitetään muun muassa elinkeino-
ja työelämän kehitystä sekä yritysten
toimintatapojen ja -ympäristön muutoksia ja sitä,
miten työsopimuslain säännökset
vastaavat yritystoiminnan ja työelämän
muutoksia. Valiokunta katsoo, että selonteon
yhteydessä tulee selvittää myös
määräaikaisten työsuhteiden
määrän kehitykseen sekä työsuhteiden
ketjuttamiseen liittyvät kysymykset. Valiokunta pitää muutoinkin
tärkeänä, että seuranta- ja
tilastointimenetelmiä tehostetaan ja että järjestelmiä kehitetään
aiempaa kattavammiksi.
Valiokunta viittaa tässä yhteydessä myös
kertomuksesta valtiovarain hoidosta ja tilasta vuonna 2002 antamaansa
mietintöön VaVM 22/2003 vp,
jossa se otti kantaa määräaikaisiin palvelussuhteisiin.
Tällä hetkellä vuokratyötä koskevien
työsopimusten ketjuttamisen valvonta kuuluu työsuojeluviranomaisille
ja vuokratyösuhteiden keston seuranta työministeriölle.
Valiokunta pitää valtiontilintarkastajien
tapaan perusteltuna, että nykyinen käytäntö selvitetään
ja tehtävien hoitaminen keskitetään yhdelle
viranomaiselle.
Vammaisten ja vajaakuntoisten työllistämispalvelut
Valtiontilintarkastajat ovat kiinnittäneet huomiota
vammaisten ja vajaakuntoisten työllistymiseen. Vajaakuntoisilla
ja vammaisilla on muita suurempi riski tulla työkyvyttömäksi,
mikä on taloudellinen riski suurtyönantajille,
jotka maksavat yrityksen koon mukaan kasvavan osuuden työkyvyttömyyskustannuksista.
Valtiontilintarkastajien mielestä jatkossa on selvitettävä mahdollisuudet
poistaa suurtyönantajien omavastuu työkyvyttömyyseläkkeestä.
Alle 50 työntekijän yrityksessä TEL-vakuutusmaksu
on aina työntekijän iästä riippumaton tasamaksu.
Yli 50 työntekijän yrityksessä maksu
on yhdistelmä työntekijän iästä riippuvaa tariffimaksua
ja omavastuumaksua. Kun työntekijöiden
lukumäärä ylittää 800,
lopullinen työkyvyttömyys- ja työttömyysmaksu
muodostuu kokonaan yrityksen omavastuumaksusta ja korvaa vastaavan
tariffimaksuosuuden. Muutos tariffimaksusta täyteen
omavastuumaksuun tapahtuu lineaarisesti työntekijöiden
lukumäärän kasvaessa. Saadun selvityksen
mukaan vaikutus maksuihin alkaa käytännössä tuntua
silloin, kun kyseessä on noin 400 työntekijän
yritys.
Maksuvelvoitteisiin on kuitenkin tehty eräitä lievennyksiä.
Työnantaja ei joudu maksamaan omavastuumaksua lainkaan,
silloin kun työntekijän työsuhteen
kesto on ennen eläkkeen alkamista lyhyt tai kyseessä on
palkattu ikääntynyt työntekijä,
joka tulee työkyvyttömäksi kolmen vuoden
kuluessa. Tällöin eläketapahtuman kustannus
katetaan kaikkien vakuutusten kesken. Vuoden 2005 eläkeuudistuksen
odotetaan pienentävän omavastuukustannuksia, minkä arvioidaan
helpottavan vammaisten työllistymistä. Eläkeuudistukseen
liittyen on vielä selvitettävänä maksu-
ja omavastuutekniikka laajemminkin. Samalla selvitetään
TEL-tariffimaksun ikäriippuvuutta, ja tavoitteena on nykyistä tasaisempi
maksu.
Omavastuutekniikan tavoitteena on muodostaa työnantajille
sellainen kannustin, että huolenpito ikääntyvästä väestöstä tuo
säästöä työnantajan
vakuutusmaksuihin.
Valiokunta pitää perusteltuna, että työkyvyttömyys-
ja työttömyystapausten määrä vaikuttaa
jossakin määrin vakuutusmaksuihin ja sitä kautta
myös siihen, miten työnantajat huolehtivat esim.
ikääntyvän henkilöstön
työssä jaksamisesta ja kuntoutuksesta. Myös
omavastuiden jakaminen työnantajien kesken vähentää työnantajan
maksuvelvoitetta vajaakuntoisten ja lyhyiden työsuhteiden
osalta. Järjestelmä on kuitenkin kaiken kaikkiaan
varsin monimutkainen, mikä on omiaan vaikeuttamaan kokonaiskuvan saamista
työkyvyttömyyskustannuksia koskevasta työnantajan
vastuusta.
Valiokunta katsoo, että jatkossa on tärkeää parantaa
mahdollisuuksia osittaisen etuuden maksamiseen tilanteissa, joissa
työntekijän työkyky ei riitä normaaliin
työntekoon. Työntekijän kannalta
voi olla tarkoituksenmukaista jatkaa osa-aikaisessa työssä sairaudesta
huolimatta tai palata sairausloman jälkeen vähitellen työelämään.
Väestön ikääntyessä osittaisella sairauslomalla
voitaisiin myös parantaa työvoiman saatavuutta.
Valiokunta pitää uudistusta tärkeänä ja
kiirehtii sitä koskevaa valmistelutyötä.
Tyhjät aravavuokra-asunnot
Valtiontilintarkastajat ovat käsitelleet tyhjien asuntojen
aiheuttamia ongelmia. Tilintarkastajat korostavat, että ympäristöministeriön
ja asuntorahaston on nykyistä voimakkaammin ohjattava
ja tuettava kuntia asuntostrategioiden, asunto-ohjelmien ja omistajapoliittisten
linjausten tekemiseen. Erityistä panostusta olisi kohdennettava
kuntiin, joissa muuttotappio on jatkunut pitkään
ja joissa tyhjiä asuntoja on runsaasti. Tilintarkastajat
katsovat, että pysyvämpien ja vakavampien
ongelmien lievittämiseksi tarvitaan myös uusia
keinoja ja toimenpiteitä.
Hallitusohjelmassa todetaan, että hallituksen tarkoituksena
on jatkaa tyhjilleen jäävien aravavuokratalojen
pääomamenojen helpottamista ja käyttö-
ja luovutusrajoituksista luopumista. Tarkoituksena on myös
etsiä uusia keinoja taloudellisissa vaikeuksissa olevien
aravavuokra-asuntotalojen ongelmien ratkaisemiseksi.
Hallitus on 29.1.2004 hyväksynyt asuntopoliittisen
ohjelman vuosille 2004—2006. Sen mukaan vähentyvän
asuntokysynnän aiheuttamien ongelmien helpottamiseksi
on vuonna 2006 tarkoitus ottaa käyttöön
mahdollisuus aravalainan osittaiseen anteeksiantoon ja
purkuavustuksen saamiseen. Vuonna 2006 on tarkoitus käynnistää myös
viisivuotinen kerrostalovaltaisten alueiden laadun kehittämisprojekti. Vuonna
2005 on tarkoitus tehdä muutoksia asumisoikeusasuntojen
asukasvalintakriteereihin sekä käyttö-
ja luovutusrajoituksiin. Jo kuluvan kevään aikana
tarkoituksena on parantaa korkotukihankintalainoituksen alueellisia
käyttömahdollisuuksia väljentämällä kunnan
sisäistä alueellista rajausta.
Eduskunta on useissa eri yhteyksissä kiinnittänyt
huomiota tyhjien asuntojen ongelmiin ja pitää hallituksen
nyt tekemiä linjauksia asianmukaisina ja perusteltuina.
Valiokunta korostaa sitä, että suunnitellusta
aikataulusta pidetään kiinni ja että uudistuksiin
osoitetaan riittävät resurssit. Valiokunta
pitää myös tärkeänä,
että kuntien omaa asuntopoliittista toimintaa voitaisiin
tehostaa ja että kuntien harjoittama omistajapolitiikkaa
olisi nykyistä aktiivisempaa.
Ongelmien ennaltaehkäisyn kannalta on tärkeää,
että asuntokannan peruskorjauksesta huolehditaan. Kunnossapidon
puutteet ja korjausten lykkääntyminen saattavat
johtaa siihen, että poismuutto talosta lisääntyy,
asuntojen kysyntä vähenee entisestään
ja talo ajautuu entistä huonompaan tilanteeseen. Tyhjien
asuntojen ongelmaa voidaan ainakin jossakin määrin
ennaltaehkäistä huolehtimalla asuntojen
peruskorjauksesta.
Valiokunta viittaa kuluvan vuoden talousarviota koskevaan
mietintöönsä VaVM 39/2003 vp ja
eduskunnan päätökseen, jonka mukaan pitkäaikaista
aravalainoitusta myönnetään perusparannukseen
myös kuluvana vuonna. Hyväksyessään
talousarvion eduskunta edellytti, että perusparannusaravalainojen
lainaehdot uudistetaan niin, että ne ovat nykyistä kilpailukykyisempiä markkinaehtoisiin
lainoihin verrattuna. Vaikka korkotukilainoituksella voidaan useissa
tilanteissa korvata aravalainoitus, on sosiaalisen asuntokannan
perusparannuksen kannalta tärkeää, että mahdollisuus
aravalainoitukseen jatkuu ja että lainaehdot ovat kohtuulliset.
Valiokunnan mielestä on välttämätöntä,
että hallitus uudistaa lainaehdot eduskunnan edellyttämällä tavalla.
Ohjelmaperusteinen aluepolitiikka
Valtiontilintarkastajat ovat kertomuksessaan esittäneet
kannanottonsa myös eräiden rahoittamiensa tutkimusten
tuloksiin. Yksi näistä tutkimuksista on kohdistunut
ohjelmaperusteisen aluepolitiikan talous-, työllisyys-
ja elinkeinopoliittisiin vaikutuksiin. Tutkimus on tehty arviointitutkimuksena;
EU-ohjelmien seurantatiedot eivät ole mahdollistaneet kvantitatiivisten vaikutusten
luotettavaa kohdentamista seutukunta- ja kuntatasolle.
Tutkimuksen mukaan ohjelmakaudella toteutettiin kaikkiaan 30 000
EU-hanketta, joilla muun muassa monipuolistettiin alueiden elinkeinorakennetta
ja parannettiin niiden kilpailukykyä kehittämällä osaamista
ja yritystoimintaa, edistämällä työllistyvyyttä ja
työllisyyttä sekä estämällä syrjäytymistä.
EU-hankkeilla vaikutettiin sisäasiainministeriön
tekemän yhteenvedon mukaan 60 000 työpaikan
syntymiseen ja 10 000 yrityksen perustamiseen. Silti tutkimuksesta
välittyy kuva, että toiminnan tehokkuudessa olisi
runsaasti parantamisen varaa. Ohjelmaperusteinen aluepolitiikka
ei näytä myöskään toimivan
vaikeimmassa asemassa olevilla alueilla.
Vaikka mielikuvaksi tutkimuksesta jää ohjelmaperusteisen
aluepolitiikan heikko vaikuttavuus talouskehitykseen,
on vaikeaa sanoa, millaiseksi maakuntien kehityskuva olisi
muodostunut ilman harjoitettuja toimenpiteitä. Pyrittäessä suhteuttamaan
ohjelmaperusteisen aluepolitiikan merkitys eri alueiden taloudellisen rakenteen
keskeisiin muutoksiin on rahavirrat nähtävä kokonaisuutena.
Saadun selvityksen mukaan edellisellä ohjelmakaudella tavoite
6 -alueella ohjelmarahoitus oli ainoastaan 1,7 prosenttia
alueen BKT:sta. Kertomusvuonna 2002 esimerkiksi Kainuu sai valtion
budjetin kautta EU:n rakennerahasto-osuuksia ja vastaavia valtion
rahoitusosuuksia noin 177 euroa asukasta kohti. Samaan aikaan valtion
kokonaismenot Kainuussa (ilman investointeja) olivat 6 763 euroa
asukasta kohti. Tämän valossa on valiokunnan mielestä selvää,
ettei EU:n rakennerahastovaroilla voi olla kovin ratkaisevaa
vaikutusta maakuntien kehitykseen. EU-hankkeissa investoinnit ovat
pääosin pienimuotoisia ja liittyvät pk-yritysten
tukemiseen sekä yhdyskunta- ja ympäristöhankkeisiin.
Investoinnit infrastruktuuriin ovat koskeneet lähinnä alempiasteisia teitä,
vesiväyliä ja laajakaistaverkkoja.
Yleisarviointina ohjelmien vaikuttavuudesta on esitetty, että ohjelma-alueiden
kehitys ei selvästi poikennut koko maan yleisestä kehitystrendistä niin,
että se voitaisiin osoittaa ko. ohjelmien ansioksi.
Pysyvien työllisyysvaikutusten ja kilpailukykyisten työpaikkojen
syntymisestä saatavissa olevat tiedot eivät ole
erityisen rohkaisevia. Työpaikat ovat myös sijoittuneet
perinteisille toimialoille, ei niinkään esimerkiksi
palvelualoille. Tämä on samalla merkinnyt, että naistyöpaikkoja
on syntynyt vähemmän. On myös ilmeistä,
että ohjelmapolitiikalla ei pystytä ratkaisemaan
isoja, sektoripolitiikkojen ongelmia (esim. ikääntyminen).
Toisaalta myöskään ohjelmaperusteiseen aluepolitiikkaan
sisältyneiden toimenpiteiden välillisiä vaikutuksia
ei voine väheksyä. Näiden tulokset näkyvät
usein vasta pidemmällä tähtäyksellä.
On myös niin, että ihmisten kokemaa hyvinvointia
ei voida aina mitata vain taloudellisilla mittareilla. Ohjelmatyö on
saadun selvityksen mukaan luonut uusia toimintatapoja ja osallisuusmahdollisuuksia
niin maaseudulla kuin kaupungeissa. Uusilla toimintamalleilla yhdistettynä konkreettisiin,
ihmisten arkipäivään vaikuttavien hankkeiden
rahoitusmahdollisuuksiin on selvästi merkitystä hyvinvoinnin edistämisessä.
Syrjäytymisen ehkäiseminen ja ihmisten omien voimavarojen
lisääminen onkin yksi ohjelmatyön painopiste
erityisesti Euroopan sosiaalirahaston varoilla rahoitettavassa toiminnassa.
Aluepolitiikan välineistöä on lisätty
ja monipuolistettu kertomusvuoden jälkeen. Uusi alueiden
kehittämislaki tuli voimaan vuoden 2003 alusta. Yhtenä lain
tavoitteena on parantaa eri ohjelmien yhteensovittamista siten,
että alueelliset ja valtakunnalliset tavoitteet
voitaisiin aiempaa paremmin ottaa huomioon ohjelmia laadittaessa.
Maakuntaohjelmassa sovitetaan yhteen valtioneuvoston hyväksymät
valtakunnalliset alueiden kehittämisen tavoitteet ja muut maakuntaa
koskevat alueiden kehittämiseen liittyvät ohjelmat.
Alueiden kehittämislain lisäksi puitteita toiminnalle
antaa aluekehitysstrategia, joka ulottuu vuoteen 2013. On silti
todennäköistä, että ilman erillistoimenpiteitä esimerkiksi kaupungistuminen
etenee entiseen tapaan. Kun ohjelmaperusteinen aluepolitiikka ei
näytä hyödyttävän kaikkein
köyhimpiä alueita, periferiapolitiikkaan tarvitaan
uutta välineistöä. Maaseutualueilta puuttuu
esimerkiksi rahoitusinstrumentti, jolla edistettäisiin
ei-maataloussidonnaista yritystoimintaa.
Uusi aluepolitiikan välineistö edellyttää jatkossa
myös uudenlaista toimenpiteiden vaikuttavuuden seurantaa.
Myös tutkimuksellisesti tarvitaan päätöksenteon
pohjaksi arviointia, jossa on otettu huomioon EU-rahavirtojen lisäksi
myös kansalliset panostukset alueiden kehittämiseen. Samalla
on pyrittävä purkamaan eri hankkeiden vaatimaa
monimutkaista ja monitasoista hallinnointia, johon myös
valtiontilintarkastajat kertomuksessaan ovat kiinnittäneet
huomiota.