Perustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä eräin pienin täsmennyksin.

Yleistä

Hallituksen esitys sisältää kaksi merkittävää ja taustaltaan erilaista aihealuetta. Toinen niistä liittyy hallitusohjelman vero- ja ympäristöpoliittisiin tavoitteisiin ja sisältää ehdotuksen energiaverojen korotuksesta keskimäärin 9,8 prosenttia. Samalla lämmityksessä ja työkoneissa käytettävä biopolttoöljy säädettäisiin verovapaaksi.

Toisten muutosesitysten taustalla on puolestaan vuoden 2004 alusta voimaan tullut energiaverodirektiivi, joka edellyttää pääosin teknisluonteisia muutoksia energiaverotukseen.

Esityksessä on lisäksi joukko kotoperäisiä, lainsäädäntöä selkiinnyttäviä ja menettelytapoja yksinkertaistavia muutosehdotuksia. Tällaisia ovat esimerkiksi eräät tarkennukset, joilla yhtenäistetään verottomien ja huoltovarmuusmaksusta vapaiden tuotteiden joukko tai selkiinnytetään polttoaineiden verottomaan käyttöön liittyvän palautusmenettelyn ja nykyisen oikaisumenettelyn välistä rajaa. — Valiokunnalla ei ole näihin ehdotuksiin huomautettavaa.

Valiokunta käsittelee seuraavassa esityksen keskeisiä muutosehdotuksia annettujen lausuntojen ja asiantuntijakuulemisessa esiin tuotujen näkökohtien valossa.

Esityksen taustaa

Energiaverojen korotusesitys on siis osa hallitusohjelmassa sovittuja veropoliittisia toimenpiteitä. Sillä pyritään yleisesti tukemaan myönteisiä muutoksia ympäristössä, edistämään energian säästöä ja energiatehokkuutta sekä tehostamaan omalta osaltaan ajoneuvojen käyttöön perustuvaa verotusta. Kevyen polttoöljyn ja I veroluokan sähkön keskimääräistä suuremmilla korotuksilla (23,2 % ja 18,8 %) pyritään lisäksi edistämään uusiutuvan energian käyttöä.

Korotus on ajoitettu suhdannehuipulle niin, että sillä voidaan edistää talouden vakaata kasvua ja turvata julkisen talouden pitkän ajan tasapainoinen kehitys. Korotus lisää valtion verotuottoja noin 295 miljoonaa euroa vuodessa.

Energiaverodirektiivin edellyttämistä muutoksista on käytännön merkitystä sillä, että lämmitys- tai moottoripolttoaineena käytettävät biopolttoaineet on nyt määritelty veronalaisiksi energiatuotteiksi. Niiden verollisuus perustui tätä ennen ns. korvaavuusperiaatteeseen, mutta nyt niiden verotuksellista asemaa on selkiinnytetty tällä tavoin.

Muutos merkitsee mm. sitä, että biopolttoaineen valmistajaan sovelletaan jatkossa valmisteverolainsäädännön mukaista valvontajärjestelmää täysimääräisesti. Tämä lisää ennen muuta maatilakohtaisten pientuottajien velvoitteita.

Menettelyä helpottaa kuitenkin esitykseen sisältyvä ehdotus biopolttoöljyn pientuotantoa koskevasta yksinkertaistetusta valvontajärjestelmästä. Sitä voitaisiin soveltaa silloin, kun tuotetta käytetään työkone- ja lämmityspolttoaineena, eli vastaavasti kuin kevyttä polttoöljyä. Lisäksi edellytettäisiin, että tuotetun biopolttoöljyn määrä olisi enintään 100 000 litraa kalenterivuodessa.

Toinen käytännön kannalta keskeinen muutos liittyy jäsenvaltioille myönnettyjen poikkeusten päättymiseen vuoden 2006 lopussa. Valtaosa päättyneistä poikkeuksista on sisällytetty energiaverodirektiivin pysyviin säännöksiin, eikä niitä tarvita sen vuoksi erikseen. Näin on myös useimpien Suomea koskevien poikkeusten, kuten maakaasun tai biokaasujen huojennusten, laita.

Energiaverodirektiiviin ei otettu kuitenkaan säännöksiä huviveneilyssä tai -ilmailussa käytettävän polttoaineen eikä jäteöljyn verottomuudesta. Komissio ei suostunut myöskään jatkamaan Suomea tai muita maita koskevia erityisiä poikkeuksia.

Komission ratkaisu merkitsee käytännössä mm. sitä, että dieselveneilijöiden huviveneilyssä käyttämä polttoaine muuttuu verolliseksi. Verotaso on sama kuin dieselöljyllä muutoinkin.

Samoin harrasteilmailussa käytettävä polttoaine muuttuu verolliseksi. Huvi-ilmailussa pääasiallisesti käytettävän lentobensiinin verotaso olisi hieman EU:n minimitasoa korkeampi. Kaikkiaan lentobensiiniä verotettaisiin 19,7 senttiä litralta lievemmin kuin ajoneuvoissa käytettävää moottoribensiiniä.

Ympäristövaliokunnan lausunto

Ympäristövaliokunta on keskittynyt lausunnossaan lähinnä liikennepolttoaineiden veromuutoksiin. Sillä ei ole ollut ilmoituksensa mukaan mahdollisuutta keskittyä sähköverotusta koskeviin ehdotuksiin, minkä vuoksi se on kehottanut valtiovarainvaliokuntaa kiinnittämään huomiota näiden muutosten aluetaloudellisiin ja muihin vaikutuksiin.

Valiokunta on todennut yleisesti, että hallituksen esityksellä aloitetaan oikeasuuntaisesti siirtymä kohti verotuksen painopisteen muutosta käytön ja kulutuksen suuntaan. Verotuksen rakennetta tulisi kuitenkin tarkastella jatkossa nyt esitettyä kokonaisvaltaisemmin, jotta erityisesti liikenteen kasvihuonekaasupäästöjä voitaisiin hillitä tehokkaasti. Vaikka verotus on luonteeltaan pääasiassa fiskaalista ja summaarista, ilmastohaasteet luovat selvän tarpeen sisällyttää verotukseen myös ympäristöohjaava elementti. Verotuksen rinnalle saatetaan joutua suunnittelemaan lisäksi myös aluepoliittisia ja sosiaalisia tukijärjestelmiä, jos verotuksella yksinään ei päästä sen summaarisen luonteen vuoksi haluttuun ohjausvaikutukseen.

Valiokunta arvioi, että ehdotettujen veronkorotusten vaikutukset liikenteen polttoaineiden kysyntään jäävät vähäisiksi, koska polttoaineiden hinnan ja ajosuoritteiden määrän välinen jousto on pieni nykyisillä polttonesteiden hinnoilla. Liikenteen ympäristöohjaus yksinomaan polttoaineiden veronkorotuksilla on sen vuoksi tehotonta. Ilmastohaasteeseen vastaaminen edellyttäisi polttoaineiden kokonaiskulutuksen vähentämistä, ja se taas puolestaan ajosuoritteiden ja autojen ominaiskulutuksen pienentämistä. Valiokunta on viitannut lisäksi mm. tarpeeseen arvioida uudelleen esimerkiksi vapaan autoedun tyyppisiä mekanismeja, jotka itsessään kannustavat lisäämään ajosuoritteita.

Tehokas ohjaus edellyttää valiokunnan mielestä myös sitä, että ihmisillä on vaihtoehtoja auton käytölle. Näin on erityisesti, jos autoilusta tehdään nykyistä olennaisesti kalliimpaa. Vaihtoehtona lähinnä olevaa joukkoliikennettä tulisi kehittää samanaikaisesti, kun uudet maksut tai veronkorotukset otetaan käyttöön, koska tasa-arvo- ja oikeudenmukaisuuskysymykset ovat sääntelyn hyväksyttävyyden kannalta tärkeitä. Valiokunta on kiinnittänyt tässä mielessä lisäksi huomiota mm. verotuottojen käyttöön ja esittänyt, että kysymystä tarkastellaan jatkoselvityksissä muiden lausunnossa esiin tuotujen näkökohtien ohella.

Valiokunnan yksittäiset huomiot koskevat dieselöljyn bensiiniä suurempaa veronkorotusta, näiden polttoaineiden ympäristöhaittojen vertailua sekä eräitä esitykseen kaivattuja vaikutusarvioita. Kaikki huomiot ovat jossain määrin kriittisiä. — Valiokunta on pitänyt lisäksi epäjohdonmukaisena sitä, että liikennepolttoaineisiin sisältyvän biopolttoaineen osuudesta perittäisiin täysi valmistevero.

Biopolttoaineiden käytön edistämistä koskevassa osassa käsitellään ennen kaikkea tarvetta arvioida näiden polttoaineiden koko elinkaaren hiilitasetta ja muita päästöjä. Vaikka biopolttoaineet vähentävät yleensä ilmastoon kohdistuvaa kuormitusta, ne eivät ole kuitenkaan ilmaston kannalta aina kestäviä vaihtoehtoja. Hiilitase on arvioitava sen vuoksi tapauskohtaisesti. — Suurimpiin päästövähennyksiin päästään vasta toisen sukupolven biopolttoaineilla. Kestäviä vaihtoehtoja niiden raaka-aineiksi ovat mm. yhdyskunta- ja muut jätteet, ruoantuotannon jäteöljyt, maanviljelystä hyödyntämättä jäävä biomassa ja metsäteollisuuden hakkuutähteet.

Valiokunta on nostanut lisäksi esiin kysymyksen, tulisiko biomassan määrittelyssä mainita erikseen kalatalous maa- ja metsätalouden lisäksi, jotta kalatalouden jätteistä valmistetun biopolttoöljyn verovapaus olisi riidaton.

Talousvaliokunnan lausunto

Talousvaliokunta on kiinnittänyt huomiota esityksen eri tahoille aiheuttamiin taloudellisiin vaikutuksiin ja todennut yleisesti, että esityksen välittömiä ja välillisiä vaikutuksia — niin ohjaus- kuin taloudellisia — olisi tullut arvioida kaikkiaan nyt tehtyä laajemmin. Sähkön ja kaukolämmön päästöihin kohdistuu päästökauppakaudella 2008—2012 joka tapauksessa noin 50 prosentin vähennystarve vuoteen 2006 verrattuna. Tällä tulee olemaan merkittäviä kustannusvaikutuksia niin elinkeinoelämälle kuin kotitalouksille. Sähköveron korotuksen arvioidaan aiheuttavan lisäksi teollisuudelle noin 14 miljoonan euron lisäkustannukset. Esityksen vaikutukset heijastuvat kotitalouksiin sekä sähkön hinnannousun että kaukolämmityksen kallistumisen myötä. Valiokunta on tuonut esiin yhdistetyn sähkön- ja lämmöntuotannon edut ja pitänyt tärkeänä, että kaukolämmitys säilyttää kilpailukykynsä.

Dieselöljyn veronkorotuksesta kohdistuu puolestaan valtaosa, noin 80 miljoonaa euroa elinkeinoelämän kuljetuskustannuksiin ja joukkoliikenteeseen. Veronkorotuksen ohjausvaikutus jää valiokunnan arvion mukaan tältä osin vähäiseksi. Lisäksi ensi vuoden alusta voimaan tuleva biopolttoaineiden käyttövelvoite tullee osaltaan nostamaan dieselöljyn hintaa. Veromuutokset olisi ollut valiokunnan mielestä perusteltua toteuttaa yhtä aikaa ajoneuvoveron kokonaisuudistuksen yhteydessä.

Valiokunta pitää ehdotettua biopolttoöljyn verovapautta tervetulleena uudistuksena.

Valtiovarainvaliokunnan kanta

Valtiovarainvaliokunta pitää esitystä tasapainoisena kompromissina veronkorotusten aiheuttamien lisäkustannusten hallittavuuden ja ympäristöohjaavuuden välillä. Veronkorotusten ohjausvaikutusta on lisäksi syytä arvioida osana sitä kokonaisuutta, johon liittyvät myös vastikään annetut autoverolain ja ajoneuvoverolain muutosesitykset. Niiden käyttäytymistä ohjaava yhteisvaikutus on valiokunnan arvion mukaan selvä ja merkittävä.

Esityksen arvioinnissa on huomattavaa myös se, että hallitus käynnistää ympäristöystävällisten polttoaineiden käytön edistämiseksi selvityksen, jossa tutkitaan mahdollisuutta porrastaa polttoaineiden energiaverot hiilidioksidi- ja muihin päästöihin perustuvaksi. Selvitys kattaa myös liikenteen biopolttoaineet, esimerkiksi toisen sukupolven biodieselin. Sen yhteydessä käydään lävitse energiaverojen rakenne ja tarvittavat teknisestä kehityksestä johtuvat täsmennykset lainsäädäntöön. — Selvityksen on määrä valmistua vuoden 2008 aikana.

Valiokunta pitää veronkorotuksista keskimäärin aiheutuvaa rasitusta hallittavana niin kotitalouksille kuin elinkeinoelämälle. Esityksessä on arvioitu, että korotus kohdistuu hieman voimakkaammin henkilöihin tai kotitalouksiin, jotka asuvat omakotitalossa ja käyttävät henkilöautoa liikkumiseen. Korotuksen vaikutus vuositasolla on tällöinkin noin 90 euroa. Sitä voidaan pitää kohtuullisena, kun otetaan huomioon myös ennakoitu ansiotason nousu. Varsinainen asumiskustannuksiin kohdistuva veronkorotuksen vaikutus on tätä huomattavasti pienempi, asumismuodosta riippuen keskimäärin 3—34 euroa vuodessa.

Veronkorotuksen reaalinen vaikutus päästökaupan piirissä oleville aloille on valiokunnan arvion mukaan vähäinen. Pääosa korotuksista, lähes 90 prosenttia, kohdistuu nimittäin päästökaupan ulkopuolisiin aloihin. Rasitusta keventää osaltaan myös vuoden alusta puolitettu teollisuuden sähkövero. Sähkön kokonaishinta veroineen on tällä hetkellä kaikista jäsenmaista viidenneksi edullisinta Suomessa, eikä korotus muuta olennaisesti tilannetta.

Energiaverotuksella on lisäksi yhä merkitystä päästökaupan rinnalla. Sen avulla voidaan ennen kaikkea varmistaa riittävän monipuolinen energianhankinta maassamme. Näitä näkökohtia on tarkasteltu laajemmin mm. vuoden 2006 energia- ja ilmastoselontekoon annetussa lausunnossa (VaVL 9/2006 vp — VNS 5/2005 vp).

Koska esityksen painopiste on päästökaupan ulkopuolisilla aloilla, korotukset kohdistuvat väistämättä öljytuotteiden ja sähkön veroon. Kun esityksessä on lisäksi haluttu kaventaa bensiinin ja dieselin välistä veroeroa, vaikutukset heijastuvat kuljetusalalle ja joukkoliikenteeseen. Niiden osuudeksi veronkorotuksista on arvioitu 80 ja 10 miljoonaa euroa vuodessa. Koska energiaveroja on korotettu viimeksi vuonna 2003, on osa korotuksista tosiasiallisesti veron reaaliarvon tarkistusta.

Valiokunta käsittelee lopuksi kysymystä bensiinin ja dieselöljyn veroerosta ja verolliseksi muuttuvan venedieselin siirtymävaiheen valvonnasta. Valiokunta esittää lisäksi kahta teknisluonteista täsmennystä nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetun lain muutosesitykseen. Ehdotuksia on perusteltu tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Bensiinin ja dieselöljyn veroero.

Esityksessä ehdotetaan kavennettavaksi bensiinin ja dieselöljyn välistä veroeroa, joka on nyt 27 senttiä litralta — toiseksi eniten EU:ssa. Bensiinin valmisteveroa korotettaisiin 3,94 senttiä litralta (6,7 %), kun taas dieselöljyn korotus olisi 4,46 senttiä litralta (14,0 %).

Eron kaventamista on perusteltu niin yhteisötavoittein kuin ympäristösyin. — Eron perusteesta sinänsä ei ole ollut epäselvyyttä eikä erimielisyyttä; valtaosa dieselöljystä, noin 80 prosenttia, kulutetaan hyötyliikenteessä. Verotaso on haluttu pitää Suomessa alhaisena pitkien kuljetusetäisyyksien vuoksi.

Yhteisötavoitteet lähtevät siitä, että minimiverokannoissa olevaa veroeroa kavennettaisiin asteittain ja lopulta poistettaisiin kokonaan. Komission tätä koskeva ehdotus energiaverodirektiivin muuttamisesta on annettu 13.3.2007, KOM(2007) 52 lopullinen [Komission ehdotus neuvoston direktiiviksi direktiivin 2003/96/EY muuttamisesta moottoripolttoaineena ammattitarkoitukseen käytettävään kaasuöljyyn sovellettavien erityisten verojärjestelyiden tarkistamiseksi sekä lyijyttömän bensiinin ja moottoripolttoaineena käytettävän kaasuöljyn verotuksen koordinoimiseksi KOM(2007) 52 lopullinen.] , ja se on parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä (U 34/2007 vp).

Komission tavoitteena on lähentää ammattikäyttöön tarkoitetun dieselöljyn valmisteverokantoja eri jäsenvaltioissa ja estää kilpailun vääristymiä sekä erityisesti Keski-Euroopassa yleistä ns. tankkausturismia.

Dieselöljyn minimivero nousisi komission ehdotuksen mukaan vuonna 2012 samaksi kuin moottoribensiinillä on nykyisin. Sen jälkeen verokantoja korotettaisiin ja ne yhtenäistettäisiin vuonna 2014. Tavoitteena tuolloin oleva minimivero 38 senttiä litralta ylittää dieselöljylle meillä nyt ehdotetun verotason 36,40 senttiä litralta. — Komission ehdotuksen käsittely on sinänsä kesken, eikä eduskunta ole ilmaisussut vielä kantaansa vireillä olevassa asiassa.

Ympäristönäkökulmasta on hyvä puolestaan nähdä ero bensiinin ja dieselöljyn omisnaispäästöjen ja moottoritekniikan synnyttämien erojen välillä. Litrasta dieselöljyä syntyy näet hieman enemmän hiilidioksidia kuin bensiinilitrasta. [Litrasta dieselöljyä syntyy 2 660 grammaa hiilidioksidia ja litrasta bensiiniä 2 350 grammaa. — Vaikka dieselauton hiilidioksidipäästöt ovat noin 20 prosenttia pienemmät kuin bensiinikäyttöisen auton, sen typen oksidien päästöt ja hiukkaspäästöt ovat bensiiniautoja suurempia.] Dieselmoottorien paremmasta hyötysuhteesta johtuu kuitenkin se, että dieselautojen hiilidioksidipäästöt ovat noin 20 prosenttia pienemmät kuin bensiinikäyttöisen auton. Ero selittyy siis pienemmällä polttoaineen kulutuksella — ei paremmalla polttoaineella. Ympäristöministeriö on todennut osaltaan tämän vuoksi, ettei ympäristönäkökulmasta ole perusteita verottaa dieselöljyä selvästi lievemmin kuin bensiiniä.

Valiokunta pitää ehdotettua ratkaisua verotason lähentämisestä näistä syistä perusteltuna.

Hallitusohjelmassa on lisäksi sovittu siitä, että valtio osallistuu suurten kaupunkien joukkoliikenteen rahoitukseen edellyttäen, että rahoitus lisää joukkoliikenteen käyttöä ja parantaa joukkoliikenteen kilpailukykyä. Lisäksi edellytetään, että kaupungit lisäävät omaa panostustaan joukkoliikenteeseen. Tuen tasosta ei ole tehty vielä päätöstä, mutta tuen aloitusta on päätetty aientaa auto- ja ajoneuvoverotusta koskevien tuoreiden esitysten antamisen yhteydessä vuoteen 2009.

Valiokunta pitää joukkoliikennetukea tärkeänä ja sen aientamista koskevaa päätöstä hyvänä. Niillä voidaan tukea linja-autoliikenteen toimintaedellytyksiä ja vähentää joukkoliikenteeseen kohdistuvia kustannuspaineita.

Dieselveneilijöiden siirtymäkausi.

Yhteisölainsäädännössä tehdyt ratkaisut johtavat siis siihen, että huviveneiden veropoikkeus on päättynyt viime vuoden lopussa. Polttoaineesta on perittävä vero, eikä esitykseen ole tältä osin huomautettavaa.

Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen siirtymävaiheeseen, joka on edessä. Hallituksen esityksessä on todettu nimenomaisesti, että siirtymisvaihe on tarkoitus toteuttaa joustavasti. Huoltoaseman pitäjien tai veneilijöiden ei siis tarvitsisi vaihtaa säiliöissä olevaa polttoainetta. Selvää on myös se, että kestää jonkin aikaa, ennen kuin kevyen polttoöljyn värjäyksessä käytetyt merkki- ja väriaineet häviävät asemien ja veneiden tankeista.

Tulli on osaltaan yhtynyt näihin näkemyksiin ja todennut, ettei erillinen siirtymäsäännös ole käytännön kannalta tarpeen. Tulli huolehtii ohjeistuksellaan ja valvonnan ajoituksella, että toimintalinja on hallittu. Säiliöiden vaihto tai pesu polttoainejäämien poistamiseksi ei tule olemaan tarpeen.

Valiokunta pitää valittua toimintatapaa joustavana ja katsoo sen takaavan veneilijöiden oikeudet luotettavalla tavalla. — Valvontaa varten on sinänsä perusteltua säätää kevyen polttoöljyn käytön kieltävä ja sanktioiva erillislaki, kuten hallitus esittää.

Yksityiskohtaiset perustelut

Valiokunta esittää seuraavia muutoksia nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annettuun lakiin.

2 §.

Pykälä sisältää valmisteveron ja huoltovarmuusmaksun alaisten tuotteiden määritelmät sekä eräiden muiden laissa tarkoitettujen käsitteiden määritelmät.

Pykälän 11) kohdassa määriteltäisiin biopolttoöljy. Sillä tarkoitettaisiin biomassasta peräisin olevaa polttoainetta, jota käytettäisiin kuten kevyttä polttoöljyä lämmityksessä, kiinteissä dieselmoottoreissa tai erilaisissa dieselmoottorilla varustetuissa työkoneissa. Biomassalla tarkoitettaisiin maataloudesta, kasvi- ja eläinaineet mukaan lukien, metsätaloudesta ja niihin liittyvästä teollisuudesta peräisin olevien tuotteiden, jätteiden ja jätetuotteiden biohajoavaa osaa sekä teollisuus- ja yhdyskuntajätteiden biohajoavaa osaa.

Valiokunta esittää, että biomassan määritelmää selvennetään siten, että siinä mainitaan maatalouden ja metsätalouden lisäksi erikseen myös kalatalous, jotta verokohtelusta ei syntyisi epäselvyyttä. Markkinoilla on jo kalanperkauksesta syntyvästä sivutuotteesta valmistettua biopolttoöljyä, joka säännöksen tavoin käytettynä on siis valmisteverosta vapaata.

12 a §.

Lakiin ehdotetaan lisättäväksi muun ohessa uusi 12 a §. Siinä säädettäisiin tulliviranomaisen oikeudesta saada Ilmailulaitokselta tietoja lentopolttoaineiden verotusta ja valvontaa varten.

Ilmailuviranomaisten työnjakoa on kuitenkin muutettu 1.1.2006 lukien siten, että Ilmailulaitoksen viranomaisyksiköstä on muodostettu Ilmailuhallinto-niminen liikenne- ja viestintäministeriön alainen itsenäinen virasto, joka vastaa lentoturvallisuudesta ja siviili-ilmailun viranomaistehtävistä. Ilmailulaitos puolestaan jatkaa valtion liikelaitoksena ja huolehtii edelleen Suomen lennonvarmistusjärjestelmästä ja valtion lentoasemista.

Ehdotukseen sisältyvää uutta 12 a §:ää tulisi tarkentaa näistä syistä siten, että tulliviranomaisella olisi oikeus saada säännöksessä tarkoitettuja tietoja Ilmailuhallinnolta.

Toimenpidealoite

Valiokunta on päätynyt käsittelemänsä toimenpidealoitteen suhteen kielteiselle kannalle.