Perustelut
Valiokunta puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä voimaantulosäännöksiä koskevin
vähäisin muutoksin.
Hallituksen esitys sisältää kolme
eri muutosta voimassa olevaan arvonlisäverolakiin. Niistä keskeisin
koskee käännetyn verovelvollisuuden käyttöönottoa
rakennusalalla. Tavoitteena on pienentää aliurakoitsijoiden
epärehellisyydestä johtuvaa arvonlisäveromenetystä ja
korjata rehellisten ja epärehellisten verovelvollisten
välistä kilpailutilannetta rakennusalalla. Muutokset
ovat merkittäviä, ja niiden käyttöönottoon tarvitaan
riittävä aika. Esityksessä lähdetään
sen vuoksi siitä, että uudet säännökset
tulisivat näiltä osin voimaan 1.4.2011.
Käännettyä verovelvollisuutta ehdotetaan
sovellettavaksi lisäksi myös kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien
myyntiin. Tämä muutos on tarkoitettu ehkäisemään
ennalta Suomessa sellaisia huomattavia arvonlisäveropetoksia,
joita on tullut ilmi viime aikoina mm. Ranskassa, Hollannissa, Isossa-Britanniassa,
Norjassa ja Espanjassa. Useat Euroopan maat ovat muuttaneet tai muuttamassa
vastaavasti omaa lainsäädäntöään sen
jälkeen, kun se tuli mahdolliseksi arvonlisäverodirektiivin
muutoksella tänä keväänä.
Vaikkei Suomessa sinänsä ole vielä ilmennyt
petollista toimintaa, ehdotettua muutosta pidetään
perusteltuna päästökaupan luonteen ja
nopearytmisyyden sekä mahdollisesti aiheutuvien
vahinkojen suuruuden vuoksi.
Kolmas muutos on luonteeltaan tekninen, ja se koskee matkatoimistopalvelujen
veron perusteen laskentatapaa. Muutostarve johtuu 1.7.2010 voimaantulevista
uusista arvonlisäverokannoista, joiden vuoksi voimassa
olevaa säännöstä olisi joka
tapauksessa muutettava. Ehdotettu säännös
on rakenteeltaan nykyistä joustavampi niin, etteivät
verokantojen muutokset vaikuttaisi siihen jatkossa. Veron perusteena
olisi voittomarginaali ilman veron osuutta.
Päästöoikeuksien käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta
koskevat säännökset samoin kuin matkatoimistopalveluiden
veron perustetta koskeva muutos on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.7.2010.
Esitys sisältää eri voimaantuloajankohtien
vuoksi kaksi lakia, joista toinen olisi voimassa väliaikaisesti
1.7.2010—31.3.2011 välisen ajan ja toinen
pysyvästi 1.4.2011 lukien.
Valiokunta pitää ehdotuksia kaikkiaan perusteltuina
ja tarpeellisina. Päästöoikeuksien käännettyä verovelvollisuutta
ja matkatoimistopalvelujen veron perustetta koskevat muutosehdotukset
ovat selkeitä eivätkä anna aihetta lisähuomioihin.
Koska asian ratkaiseva täysistuntokäsittely
siirtyy lähelle kaavailtua voimaantuloajankohtaa 1.7.2010,
valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena jättää lakien
voimaantuloajankohdat tältä osin avoimiksi
ja täydennettäviksi lakien vahvistamisen yhteydessä.
Valiokunta käsittelee seuraavassa yksinomaan rakennusalan
käännettyä verovelvollisuutta koskevia
ehdotuksia.
Poikkeussääntelyn taustaa
Hallituksen esityksessä on kuvattu monipuolisesti rakennustuotannon
rakennetta ja volyymiä sekä rakennusalan harmaan
talouden ja talousrikollisuuden määrää ja
siitä aiheutuvia haittoja ja menetyksiä. Kuva
tarkentuu todennäköisesti huomattavasti vielä tästä,
kun tarkastusvaliokunnan tilaama selvitys harmaasta taloudesta valmistuu
ennen juhannustaTarkastusvaliokunnan tilaustutkimus Suomen
kansainvälistyvä harmaa talous, TRO 7/2008
vp.. Olennaista kuitenkin on, että jo nyt harmaan
talouden arvioidaan aiheuttavan rakennusalalla kaikkiaan 400—500 miljoonan
euron vuotuiset vahingot. Tästä ilmitulemattoman
arvonlisäveron määräksi on arvioitu
vajaat 150 miljoonaa euroaVerohallinnon tekemä arvio
vuoden 2008 tasolla. ja siitä aliurakoitsijoiden
osuudeksi noin 80 prosenttia.
Tilanne on lisäksi huonontunut koko 2000luvun.
Rakennusalan harmaan talouden määrä on
kääntynyt kasvuun, ja rikokset ovat muuttuneet
entistä törkeämmiksi. Tämä näkyy
sekä talousrikostutkinnassa että verotarkastuskertomusten
maksuunpanoesityksissä. Huolestuttavin piirre on kenties
se, että toimijoina on yhä useammin järjestäytyneen
rikollisuuden edustajia ja että toimintatavat esimerkiksi
kuittikaupassa ovat entistä ammattimaisempia.
Petollinen toiminta vähentää verotuloja,
työllistää verovalvonnan, talousrikostutkinnan
ja tuomioistuimet sekä vääristää kilpailua.
Kokonaiskuvan vakavuutta kuvaa se, että poliisin tietoon
arvioidaan tulevan vain 5—10 prosenttia kaikista talousrikoksista.
Piilorikollisuuden osuus on siis huomattava. Verorikosten ja niiden
liitännäisrikosten osuus kaikista talousrikoksista
Suomessa on esityksen perusteluiden mukaan noin 50—60 prosenttia.
Talousrikollisuuden vastainen työ edellyttää siis
verotusta koskevia ratkaisuja.
Yksi rakennusalalle sitkeästi juurtunut petoksentekotapa
on se, jossa aliurakoitsija jättää arvonlisäverot
maksamatta valtiolle, vaikka pääurakoitsija vähentää aliurakoitsijan
laskuttamat arvonlisäverot omassa arvonlisäverotuksessaan. Tämä koskee
erityisesti pitkiä aliurakointiketjuja, joiden
loppupäässä toimivien yritysten toimintatavoista
ei voida varmistua, vaikka pääurakoitsija toimisi
kuinka huolellisesti. Esityksellä on tarkoitus estää juuri
tämä veropako.
Johtopäätöksiä
Rakennusalan harmaan talouden systemaattinen torjunta aloitettiin
Suomessa 1990-luvun puolivälissä eli noin 15 vuotta
sitten. Tänä aikana on kehitetty rakennusalan
valvontaa koskevaa lainsäädäntöä (mm.
tilaajavastuulaki) ja sovittu Verohallinnon ja muiden
viranomaistahojen sekä rakennusalan kesken toimenpiteistä,
joilla on pyritty estämään petollista
toimintaa (mm. kulkulupajärjestelmä). Tästä huolimatta
harmaan talouden aiheuttamat fiskaaliset menetykset ovat huomattavat
ja rehellisille yrittäjille aiheutuva vakava
kilpailuhaitta yleisesti tunnustettu.
Vallitseva tilanne on siis se, että hyvästä tarkoituksesta,
yhteisestä tahtotilasta ja tähänastisista
toimista huolimatta tilanne on huonontunut entisestään.
Tosiasia on myös, että harmaan talouden ongelmia
ei voida ratkaista nykynäkymin yksinomaan verovalvonnalla.
Valiokunta pitää sen vuoksi käytännössä välttämättömänä ottaa
käyttöön uusia keinoja harmaan talouden torjuntaan.
Rakennusalan käännetty arvonlisäverovelvollisuus
on ollut usein esillä yhtenä keinona tehostaa
harmaan talouden vastaista työtä. Järjestelmän
käyttöönottoa on vastustettu ennen muuta siksi,
että siitä aiheutuisi tulkintaongelmia, merkittävää lisätyötä ja
hallinnollisia kustannuksia niin yrityksille kuin Verohallinnolle.
Järjestelmä olisi myös haavoittuva mm.
pääurakoitsijoiden maksukyvyttömyys-
tai konkurssitilanteissa. Vero saattaisi jäädä silloin
kertymättä koko rakennusurakan ja siihen liittyvän
materiaalin osalta. Lisäksi on arveltu, että aliurakointiin
liittyvä veronkierto hakisi vain uusia muotoja eikä tavoiteltua
kokonaissäästöä syntyisikään.
Merkittävänä perusteena on ollut lisäksi
se, ettei järjestelmä estä veropaon
pahimpia muotoja, pimeää työtä ja
kuittikauppaa.
Näkemykset on toistettu myös tämän
asian käsittelyn yhteydessä, ja ne ovat sinänsä tärkeitä ja
huomioon otettavia näkökohtia. Tulkintaan on löydettävissä kuitenkin
yhteinen näkemys ja lisätyön tarvetta
voidaan keventää riittävällä ja aktiivisella
ohjauksella. Havainnot veronkierron uusista muodoista merkitsevät
puolestaan verovalvonnan toimenpiteiden uudelleen kohdennusta. Pääurakoitsijoiden
määrä on joka tapauksessa pienempi
kuin alalla toimivien aliurakoitsijoiden, ja osuvalla
kohdehaulla valvontaa voidaan tarkentaa lisää.
Jos arvonlisäverotukseen liittyvät petokset
saadaan hallintaan, valvonnan voimavarat voidaan kohdentaa pimeään
työhön ja työnantajasuoritusten valvontaan.
Rakentamispalveluiden käännetty arvonlisäverovelvollisuus
estää joka tapauksessa aliurakoitsijoiden arvonlisäverotilitysten
laiminlyönneistä aiheutuvat vahingot. Tämä perustuu
siihen, että aliurakoinnissa arvonlisäveron suorittaisi
aliurakoitsijan sijasta työsuorituksen ostaja eli pääurakoitsija,
joka voisi myös vähentää ilmoittamansa
veron. Pääurakoitsija suorittaisi arvonlisäveroa
koko rakennustyön arvosta, myös aliurakoitsijan
arvonlisäyksen osalta. Viimeinen myynti pääurakoitsijalta
tilaajalle olisi tavalliseen tapaan verollinen, ja pääurakoitsija
maksaisi sen perusteella arvonlisäveroa valtiolle.
Esityksessä on arvioitu, että järjestelmä voi lisätä arvonlisäverotuottoja
80—120 miljoonaa euroa vuositasolla. Arvio on karkea, ja
siihen liittyy huomattavia epävarmuustekijöitä.
Siinä ei ole otettu huomioon myöskään
aiheettomista arvonlisäveropalautuksista aiheutuvia uusia verotulomenetyksiä.
Näiden ohella on kuitenkin muistettava, että käännetty
arvonlisäverovelvollisuus pienentää rakennusalan
harmaan talouden kokonaishyötyä arvonlisäveron
osuuden verran. Tämä yksistään
oikaisee vinoutunutta kilpailutilannetta. Välillisesti
se voi vähentää myös kiinnostusta
hankkia rikoshyötyä rakennusalalta.
Valinta järjestelmän käyttöönotosta
on siis tehtävä tilanteessa, jossa muutoksesta
tiedetään olevan selvä hyöty
mutta johon sisältyy uusia huolia. Yksiselitteistä hyvää ratkaisua
ei ole olemassa. Valiokunta on päätynyt kuitenkin
edellä esitettyjen vakavien huolien vuoksi puoltamaan ehdotetun
järjestelmän käyttöönottoa.
Käännetty arvonlisäverovelvollisuus
on myös se pääasiallinen keino, jota
useat Euroopan taloudellisesti vauraat maat
ovat pitäneet rakennusalalla käyttökelpoisena
ja tehokkaanaRakennusalan käännetty arvonlisäverovelvollisuus
on ollut voimassa esimerkiksi Saksassa vuodesta 2004, Itävallassa
vuodesta 2002 sekä Alankomaissa ja Belgiassa jo viime vuosituhannen
puolelta. Se on otettu käyttöön viimeksi
Ruotsissa heinäkuussa 2007. Suomen lisäksi myös
Norjassa kaavaillaan järjestelmän käyttöönottoa..
Näin, vaikka rikoshyödyn tavoittelun on oletettu
etsiytyvän järjestelmän käyttöönoton
myötä toisaalle. Järjestelmän
merkitystä kuvaa osaltaan myös se, että rakennusalan
käännetty verovelvollisuus hyväksyttiin
vuonna 2006 direktiivimuutoksella kaikkien jäsenvaltioiden
käyttöön aiemman poikkeuslupamenettelyn
sijasta.
Määritelmistä
Yleinen arvonlisäverojärjestelmä perustuu
myyjän verovelvollisuudelle. Tavaran tai palvelun myyjä laskuttaa
ostajaa verollisella laskulla ja tilittää myynnin
arvonlisäveron valtiolle. Ostajalla on vastaavasti oikeus
vähentää ostoon sisältyvä arvonlisävero
omassa arvonlisäverotuksessaan. Arvonlisävero
maksetaan näin joka kerran, kun tavara tai palvelu myydään
edelleen eli jokaisessa vaihdannan vaiheessa mutta vain sille kussakin
vaiheessa syntyneestä arvonlisäyksestä.
Käännetty verovelvollisuus olisi poikkeus tästä yleisestä järjestelmästä.
Siksi sen soveltamisalan tulee olla mahdollisimman selvä ja
tarkkarajainen. Lisäksi sama yritys voi toimia eri hankkeissa
eri rooleissa, yhdessä varsinaisena pääurakoitsijana
eli ostajana ja toisessa aliurakoitsijana eli rakentamispalvelun
myyjänä. Arvonlisäverotuksessa
noudatettavat säännökset ovat silloin
erilaiset, ja se on kyettävä ottamaan huomioon
jo tarjousten teossa, urakkasopimuksissa ja aikanaan laskutuksessa.
Soveltamistilanteet voivat siis vaihdella käytännössä yhden
yrityksen sisällä, mikä korostaa soveltamisalan
määrittelyn tärkeyttä.
Menettelyä ehdotetaan sovellettavaksi arvonlisäverolain
31 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen rakentamispalvelujen
myyntiin ja työvoiman vuokraukseen rakentamispalveluja varten.
Lainkohdassa tarkoitettuja rakentamispalveluita ovat kiinteistöön
kohdistuvat rakennus- ja korjaustyöt sekä työn
yhteydessä asennetun tavaran luovutus. Edellytyksenä on
lisäksi se, että palvelun ostaja on elinkeinonharjoittaja, joka
muutoin kuin satunnaisesti myy rakentamispalveluita tai suorittaa
kiinteistön luovutuksia. Soveltamisalan kannalta keskeisiä tekijöitä ovat
siten ostajan ja palvelun määrittely. Rakentamispalvelun
myyjän status tai toiminnan luonne ei sen sijaan ole soveltamisalan
kannalta ratkaiseva, eikä myyjää tarvitse
sen vuoksi määritellä erikseen.
Soveltamisalan rajaukset.
Soveltamisala ilmenisi arvonlisäverolakiin otettavasta
uudesta 8 c §:stä. Koska ongelmana
on nimenomaan aliurakointiin liittyvä veropako, soveltamisala
on tarkoitus rajata vain aliurakoitsijoiden ja pääurakoitsijan
välisiin myynteihin — ei sen sijaan ketjun viimeiseen
myyntiin tilaajalle. Soveltamisala ei siten laajenisi tarpeettomasti
kaikkiin loppukäyttäjiin. Tämä rajaus
on valiokunnan mielestä perusteltu ja selkeä.
Kun yritys toimii urakkaketjussa osin aliurakoitsijana ja osin urakoitsijana,
käännettyä verovelvollisuutta sovellettaisiin
kaikkiin ketjussa tapahtuviin myynteihin. Vasta pääurakoitsijan
myynti tilaajalle olisi verollinen.
Soveltamisalan toinen rajaus on sitä vastoin ongelmallisempi
eli kun kysymys on elinkeinotoimintaa harjoittavasta ostajasta,
joka muutoin kuin satunnaisesti myy rakentamispalveluita tai suorittaa
kiinteistön luovutuksia. Rajaus on tehty käytännön
toimijoiden aloitteesta, jotta järjestelmä ei
laajenisi turhan laajalle rakennusalan ulkopuolelle. Rajaus on valiokunnan
mielestä perusteltu ja hyväksyttävä,
vaikka siitä aiheutuu väistämättä tulkintaongelmia
soveltamisalan rajoista. Sääntely vastaa
myös Ruotsin ja Saksan malleja. Valiokunta on käsitellyt
rajanveto-ongelmia erikseen jäljempänä.
Kolmas rajaus liittyy rakentamispalveluiden määrittelyyn.
Soveltamisalan ulkopuolelle on tarkoitus jättää rakennusten
suunnittelu- ja valvonta- ja muu niihin verrattava palvelu eli arvonlisäverolain
31 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaiset palvelut.
Rajaus on johdonmukainen esityksen tarkoituksen kannalta, ja se
vastaa niin ikään Ruotsin ja Saksan mallia. Valiokunnalla
ei ole siihen huomautettavaa. Koska lain soveltamispiiriin
tulevien rakentamispalveluiden rajaus on osoittautunut muutoin ongelmalliseksi, valiokunta
käsittelee käsitteen tulkintaa jäljempänä vielä erikseen.
Soveltamisalan viimeinen rajaus koskee vähäistä liiketoimintaa,
joka on myös tarkoitus jättää soveltamisalan
ulkopuolelle. Vaikka ostaja täyttäisi siis 8 c §:n
yleiset soveltamisedellytykset, käännettyä verovelvollisuutta
ei sovellettaisi, jos myyjän liiketoiminta on arvonlisäverolain
3 §:ssä tarkoitetuin tavoin vähäistä.
Rajaus on ymmärrettävä ja perusteltu,
eikä valiokunnalla ole siihen huomautettavaa. Lisäksi
soveltamistilanteet lienevät harvinaisia.
Soveltamisalan laajennus.
Säännökseen ehdotetaan edellä olevien
soveltamisalan rajausten lisäksi yhtä lisäystä,
joka koskee ns. välimiestilanteita. Sen tarkoituksena
on ainoastaan estää bulvaanimainen toiminta, jolla
soveltamisalaa voitaisiin kiertää näennäisen
väliyhtiön avulla. Lisäys on välttämätön,
eikä se sinällään aiheuta tulkintaongelmia.
Sikäli kuin säännös toimii tältä osin
ennaltaehkäisevästi, ongelmaksi ei muodostu myyjän
kannalta myöskään pitenevästä urakkaketjusta
aiheutuvat tiedonsaantivaikeudet.
Yleislinjaus.
Valiokunnan näkemys asiantuntijakuulemisen perusteella
on se, että olennaisempaa on rajojen selkeys kuin se, missä raja
lopulta kulkee. Selkeyden vaatimus korostuu, kun otetaan huomioon
arvonlisäverotuksen luonne transaktiokohtaisena verona:
osapuolten tulee tietää verovelvollisasemansa
ja velvollisuutensa vaihdannan jokaisessa vaiheessa. Koska soveltamistilanteita
on jatkuvasti paljon, tiedon on oltava käytännöllistä ja
helposti saatavilla. Viime kädessä kysymys on
verovelvollisten oikeusturvasta.
Ostajana rakentamispalveluita muutoin kuin satunnaisesti myyvä elinkeinonharjoittaja
Lakiin on siis tarkoitus ottaa uusi käsite, jonka avulla
määriteltäisiin säännöksen
soveltamisala. Esityksen ongelma on, ettei tätä käsitettä ole avattu
juuri ollenkaan. Milloin siis on kysymys ostajasta, joka muutoin
kuin satunnaisesti myy rakentamispalveluita tai suorittaa kiinteistön luovutuksia.
Esityksen perusteluissa on todettu, että käännettyä verovelvollisuutta
on tarkoitus soveltaa lähinnä rakennusalan yritysten
välisiin myynteihin. Tämä on arvioinnin
keskeisin lähtökohta. Kun lisäksi otetaan
huomioon sääntelyn tarkoitus kitkeä petollinen
toiminta aliurakointiketjuissa, säännöstä tulisi
soveltaa valiokunnan käsityksen mukaan rakennusyritysten
välisissä liiketoimissa laajassa merkityksessä Ruotsin mallin
mukaisesti. Edellytyksenä ei siis olisi esimerkiksi se,
että ostajan toiminta olisi pääasiallisesti
rakennustoimintaa. Tulkinta vastaa Ruotsissa omaksuttua linjaa.
Soveltamisalaa ei ole sidottu kuitenkaan yksinomaan
rakennusalan yrityksiin, vaan palvelun edelleen myyjänä voi
olla myös muun alan yritys, kuten Ruotsissa. Yrityksen
toimialaluokituksella yksistään ei siten ole ratkaisevaa
merkitystä.
Myynnin satunnaisuutta on kuvattu esityksen perusteluissa termeillä poikkeuksellisesti ja yksittäisissä tilanteissa.
Jos siis ostaja myy rakentamispalveluja poikkeuksellisesti ja yksittäisissä tilanteissa,
käännettyä verovelvollisuutta ei sovellettaisi.
Arvioinnissa otettaisiin huomioon esityksen perustelujen mukaan
ostajan pääasiallinen toimiala ja toiminta, palvelujen
tarjoamisen ja myynnin säännöllisyys
sekä palvelusuoritusten määrä ja
laajuus. Ratkaisu perustuisi siis näiden perusteella tehtävään
kokonaisarviointiin. Esityksessä ei ole kuitenkaan kuvattu
tätä tarkemmin, miten herkästi soveltamiskynnys ylittyy.
Valiokunta on harkinnut mahdollisuutta täsmentää ehdotettua
8 c §:ää niin, että siinä määriteltäisiin,
mitä rakentamispalveluiden satunnaisella myynnillä tarkoitettaisiin.
Tällainen lisäys on osoittautunut ongelmalliseksi
mm. riittävän tarkkarajaisuuden kannalta. Valiokunta
on halunnut lisäksi välttää sellaisia
määrittelyitä, jotka saattaisivat antaa
aiheetonta suojaa juuri sellaiselle toiminnalle, jota järjestelmällä halutaan kitkeä.
Valiokunta pitää kuitenkin aiheellisena tarkentaa
perustelujen tasolla käsitettä siten, että rakentamispalveluiden
satunnaisella myynnillä tarkoitetaan pääasiassa
kertaluontoista, tilapäistä,
ei-toistuvaa ja vähäistä rakentamista,
jota ei ole tarkoitettu jatkuvaksi toiminnaksi. Soveltamiskynnys
on siten myös tässä melko alhainen.
Rakentamispalvelu
Esityksen keskeisin käsite on rakentamispalvelu;
käännetyssä arvonlisäverovelvollisuudessa on
kysymys niiden myynnistä tai työvoiman vuokrauksesta
niitä varten. Käsite on määritelty arvonlisäverolain
31 §:n 3 momentissaRakentamispalveluja ovat
(1) kiinteistöön kohdistuva rakennus- ja korjaustyö sekä työn
yhteydessä asennetun tavaran luovutus sekä (2)
tällaiseen työhön liittyvä suunnittelu,
valvonta ja muu niihin verrattava palvelu (arvonlisäverolaki
31 §:n 3 mom.) 2 kohdan mukaiset palvelut on rajattu kuitenkin
käännetyn arvonlisäverovelvollisuuden
ulkopuolelle. , ja sillä on jo oma soveltamiskäytäntönsä.
Se ei ole sen vuoksi lähtökohtaisesti niin ongelmallinen
kuin edellä rakentamispalveluita muutoin kuin satunnaisesti
myyvän elinkeinonharjoittajan määrittely.
Käytännössä tilanne saattaa
olla kuitenkin toinen mm. siksi, ettei käännettyä verovelvollisuutta
sovelleta tavaran myyntiin. Rajanveto tavaran ja palvelun välillä voi
olla kuitenkin vaikeaa silloin, kun suoritteeseen sisältyy
molempia, kuten työn yhteydessä asennetun tavaran myynnissä,
esimerkiksi parketin asennuksessa.
Esityksen perusteluissa on todettu yleisesti, että käännettyä verovelvollisuutta
on tarkoitus soveltaa rakennusyritysten välisissä liiketoimissa
varsin laajasti erilaisiin rakennusalan palveluihin. Lisäksi
yksityiskohtaisissa perusteluissa on lueteltu palveluja, joihin
sovelletaan käännettyä verovelvollisuutta.
Vastaavasti on kuvattu palveluita, jotka jäävät
soveltamisalan ulkopuolelle. Kummatkin ovat esimerkkiluetteloita,
joita ei ole tarkoitettu kattaviksi. Ne kuvaavat kuitenkin olennaisimmat
soveltamisalan piiriin tulevat palvelut.
Perusteluista ilmenee niin ikään, että kun
pääsuorite, kuten asennus- ja liitäntätyö,
on hyvin kattava, koko toimitusta pidetään palvelun myyntinä.
Esimerkkejä voidaan yleistää valiokunnan
käsityksen mukaan siten, että yleensä, kun
tavaran myyntiin liittyy asennus arvonlisäverolaissa tarkoitetun
kiinteistön osaksi, kysymyksessä on rakentamispalvelu.
Näin tavaran myynniksi jäisi käytännössä lähinnä juuri
sellaiset yksinkertaiset tilanteet kuin jääkaapin
tai pakastimen myynti ja liitäntä.
Ohjaustarpeet
Uusi sääntely kohdistuu laajasti yrityskenttään, vaikka
sen varsinainen tarkoitus on estää epärehellisesti
toimivilta vilpin mahdollisuus. Sen vuoksi on tärkeää,
että uusia säännöksiä voitaisiin
soveltaa alusta asti mahdollisimman yhtenäisesti ja ongelmitta.
Tätä palvelee ajoissa annettava, käytännönläheinen
ja riittävän tarkka ohjeistus. Sellaista valmistellaan
parhaillaan valtiovarainministeriön johdolla. Työryhmässä on
ministeriön ja Verohallinnon edustajien lisäksi
myös elinkeinoelämän ja rakennusalan edustus.
Viime kädessä Verohallinto antaa ja vastaa ohjeesta.
Valiokunta katsoo, että tällainen tavallista laajempi
taustatyö ohjeistusta varten on tässä tilanteessa
erityisen perusteltu ja suotava. Jotta asiansa hyvin hoitavat yritykset
voisivat toimia myös uusien säännösten
nojalla ilman kohtuutonta hallinnollista lisärasitetta,
käytännössä ilmenevät
tavallisimmat rajanveto- ja määrittelyongelmat
tulee ratkoa ennakolta. Olennaista on saada muodostetuksi yhtenäinen
käsitys soveltamisalan rajoista käytännön
moninaisissa tulkintatilanteissa. Tätä palvelee
nimenomaan hyvin työstetty ja toimintakäytännöt
tunnistava ohjeistus.
Uudistus tulee vaatimaan joka tapauksessa lisätyötä niin
yritysten kuin Verohallinnon piirissä. Rakennusyritysten
hallintokulujen lisäykseksi on arvioitu noin 30 miljoonaa
euroa, mistä valtaosa aiheutuu lisähenkilöstön
palkkakuluista sekä tilitoimistojen lisäveloituksista.
Vaikka kustannukset vaihtelevat yrityksen koon mukaan, lukua voi
suhteuttaa siihen, että Suomessa rakennusalalla toimii
yli 40 000 yritystä.
Verohallinnon ohjeistukseen, koulutukseen ja perusvalvontaan
on arvioitu tarvittavan kolmen ensimmäisen soveltamisvuoden
aikana noin 60 henkilötyövuotta ja sen jälkeen
pysyvästi noin 30 henkilötyövuotta. Myös
tätä voi suhteuttaa siten, että vastaavalla
henkilömäärällä ei
olisi kerrytettävissä verohallinnon edustajan
arvion mukaan nyt arvioitua 80—120 miljoonan euron vuotuista
verotuoton lisäystä.
Ohjeistusta voidaan antaa paitsi kirjallisella yleisohjeella,
myös verotarkastusten yhteydessä. Verotarkastuksessa
olisi suotavaa omaksua alkuvaiheessa ohjaava rooli ja
noudattaa maltillisuutta tulkinnoissa. Lisäksi tahattomissa
virhetilanteissa tulisi soveltaa mahdollisuuksien mukaan
arvonlisäverolain 178 §:n kuittaussäännöstä,
koska laskutusvastuu säilyy esityksen mukaan myyjällä.
Tällä ei ole kuitenkaan käytännössä aina
mahdollisuutta varmistua ostajan antamien tietojen oikeellisuudesta.
Valvontatarpeet
Hallituksen esityksessä on kuvattu yleisesti myös
rakennusalan harmaan talouden aiheuttamia ongelmia ja haasteita
viranomaistaholle. Vaikka nyt ehdotettu rakentamispalveluiden käännetty
arvonlisäverovelvollisuus tukkii tiettyjä veropaon
muotoja, olemassa olevat ongelmat ja muutoksen myötä syntyvät
uudet keinottelumuodot edellyttävät edelleen tehokasta
valvontaa. Kuten edellä on jo todettu, uusi järjestelmä ei
poista pimeää työtä eikä harmaan
talouden suurinta yksittäistä ongelmaa, kuittikauppaa.
Se ei estä myöskään muita arvonlisäveropetoksia
rakennusalalla. Esillä on ollut erityisesti perusteettomien
arvonlisäveropalautusten hakijat, joiden määrän
arvellaan lisääntyvän.
Valvonta ja viranomaisyhteistyö ovat siis edelleen
välttämättömiä. Entistä tärkeämpää on myös
tunnistaa uudenlaiset veroriskit ja kohdentaa valvontaresurssit
tarpeen mukaan uudella lailla. Tilannetta helpottaa osaltaan Verohallintoon
1.5.2010 lukien perustettu veroriskien hallintaan keskittyvä yksikkö,
joka on jo aloittanut yhteistyön verotarkastusyksikön
kanssa. Verohallinnon toimintojen uudelleenjärjestely toimialakohtaiseksi
tukee sekin asiantuntemuksen keskittymistä ja yhtenäisten
toimintatapojen kehittämistä. Näiden
kaikkien arvioidaan parantavan mm. verovalvonnan resurssien
ohjausta ja työn vaikuttavuutta. Tämän
ohella tulee kuitenkin huolehtia siitä, että harmaan
talouden ja talousrikollisuuden torjuntaan on
uusien haasteiden edessä riittävä määrä resursseja.
Asian käsittelyn yhteydessä on ilmennyt toisaalta
huolta siitä, että uudet valvontatoimet viivästyttävät
myös oikeutettujen arvonlisäveropalautusten
maksatusta. Huolta ovat lisänneet myös uudessa
verotilijärjestelmässä ilmenneet alkuvaikeudet.
Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia
siitä, että asiansa hyvin hoitavat yritykset saavat
palautuksensa nopeasti, kuten verotilijärjestelmän
käyttöönoton yhteydessä tarkoitettiin. Valvontatoimet
tulisi siis kyetä kohdentamaan myös tästä syystä mahdollisimman
osuvasti vain riskikohteisiin.
Näkökohta on ollut esillä myös
valiokunnan asiantuntijakuulemisessa, ja Verohallinnon tarkastusyksikkö on
tunnistanut edellä olevat tarpeet. Se on arvioinut lisäksi,
että vastikään 1.1.2010 käyttöön
otettu verotilijärjestelmä toimii alkuvaikeuksien
jälkeen sujuvasti vuoden kuluttua, kun rakennusalan käännetty
verovelvollisuus tulee voimaan.
Hallituksen joulukuussa 2009 vahvistamaan talousrikosohjelmaan
sisältyy useita kehittämiskohteita, joilla voitaisiin
tehostaa pimeän työn valvontaa. Tarkoituksena
on parantaa viranomaisten yhteistyötä ja tietojenvaihtoa
ja mahdollisuuksia puuttua yhä ammattimaisemmaksi muuttuneeseen
talousrikollisuuteen. Toimet ovat ensiarvoisen tärkeitä harmaan
talouden yhteiskunnalle aiheuttaman kaikkinaisen haitan vähentämiseksi.
Seuranta
Käännettyä verovelvollisuutta koskeva
muutos on edellä kuvatuin tavoin varsin haasteellinen käytännön
kenttätyössä. Valiokunta pitää sen vuoksi
tärkeänä saada tietoa uudistuksesta kertyvistä kokemuksista
ja käytännössä noudatetuista
linjauksista. Valtiovarainministeriön tulisi sen vuoksi
antaa asiaa koskeva selvitys valiokunnalle vuoden 2012 loppuun mennessä.
Silloin voidaan myös arvioida, liittyykö ehdotettuun
sääntelyyn tarkentamis- tai muita lainsäädäntötarpeita.