Yleisperustelut
Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja perustuslakivaliokunnan lausunnosta johtuvin muutosehdotuksin.
Hallituksen esitys sisältää periaatteellisesti merkittäviä ja
kaikkia verovelvollisia koskevia muutoksia vuotuiseen verotusmenettelyyn.
Kenties keskeisin muutos koskee verottajan tutkimisvelvollisuuden
uutta rajausta ja siihen liittyvää nykyistä joustavampaa
mahdollisuutta korjata verotuksessa havaittu virhe verovelvollisen vahingoksi
verotuksen päättymisen jälkeen. Ehdotetun
rajauksen tarkoituksena on ottaa verotuksen massaluonne huomioon
myös säännöstasolla
ja kehittää menettelyä verovelvollisten yhdenvertaisen
kohtelun ja hallinnon voimavarojen käytön
kannalta mahdollisimman tarkoituksenmukaiseksi.
Näkyvin muutos lienee kuitenkin uudistettava veroilmoitusmenettely,
joka perustuu kaikille luonnollisille henkilöille ja kuolinpesille
lähetettävään esitäytettyyn
veroilmoitukseen. Samalla luovuttaisiin nykymuotoisesta jaosta veroilmoitus-
ja veroehdotusmenettelyyn. Tämä ei kuitenkaan
muuta esimerkiksi verovelvollisten oma-aloitteista ilmoitusvelvollisuutta,
joka säilyisi edelleen verotuksen toimittamisen lähtökohtana.
Esityksessä on lisäksi erinäisiä muita
pienempiä muutoksia, jotka vaikuttavat verovelvollisen velvollisuuksiin
ja oikeusasemaan. Niistä ovat nousseet esille asian käsittelyn
yhteydessä lähinnä verovelvollisten velvollisuus
säilyttää verotusta varten tarpeelliset
tositteensa, koronlaskenta muutostilanteissa sekä ennakon
täydennysmaksulle varatun ajan lyhentäminen. Näitä kysymyksiä on
käsitelty jäljempänä tarkemmin.
Uudistuksen tausta ja tavoitteet
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty korostunut
huoli siitä, miten esitys vaikuttaa verovelvollisten oikeusturvaan.
Esityksen lähtökohdaksi on nähty verottajan
tarpeet, ja tehostamistoimenpiteiden on katsottu tapahtuvan verovelvollisten
oikeusturvan ja luottamuksensuojan kustannuksella. Erityisesti yrityksille
olisi kuitenkin tärkeää, että varmuus
verotuksen lopputuloksesta voidaan saada nykyiseen tapaan pian verotuksen
päättymisen jälkeen.
Verovelvollisen oikeusturvaa ja koko esitystä tulee
tarkastella valiokunnan mielestä kuitenkin laajemmasta
näkökulmasta kuin verotuksen päättymiseen
ja oikeusvoimavaikutukseen liittyvänä kysymyksenä.
Olennaista on se, missä määrin esitys
pystyy täyttämään yleisiä yhdenvertaisen
kohtelun ja yhteiskunnan voimavarojen järkevän
käytön vaatimuksia. Selvää on,
että sen lisäksi on kyettävä varmistumaan
siitä, että hyvän verojärjestelmän
tunnusmerkit, kuten verotuksen ennakoitavuus, voidaan turvata myös verotusmenettelyssä.
Valiokunta katsoo esitetystä kritiikistä huolimatta,
että esityksellä on kansalaisten yhdenvertaisuutta
edistävä vaikutus. Tämä johtuu
ennen muuta siitä, että ehdotettu uusi tutkimisvelvollisuutta
koskeva säännös vapauttaa verottajan
jokaisen annetun ilmoituksen tarkalta tutkinnalta ja antaa mahdollisuuden
valikoida ne tapaukset, jotka joutuvat tarkemman tutkinnan alle.
Käytännössä tämä tarkoittaa
sitä, että samat asiat tutkitaan kautta
maan yhtenäisten valikointikriteereiden ansiosta.
Verotuksen yhdenmukaisuutta on arvioitu tähän
mennessä yleensä siinä suhteessa, kohdellaanko
verovelvollisia samanlaisessa yksittäisessä asiassa
samalla tavoin. Huomiota ei ole sen sijaan juurikaan kiinnitetty
siihen, tulevatko ylipäänsä samat asiat
tutkittaviksi eri puolella Suomea. Käytännössä on
vahvistunut käsitys, ettei tämä ole ollut
monin osin mahdollista esimerkiksi työmäärän
ja resurssien erilaisen kohtaannon vuoksi. Verovelvolliset ovat
siten voineet joutua eriasteisen tutkinnan alaisiksi pelkästään siitä syystä,
että voimavaroja on ollut jossain päin maata suhteellisesti
enemmän tai vähemmän kuin muualla. Ongelma
on näkynyt käytännössä erityisesti
ruuhkautuneessa etelässä. Tähän
liittyvään epätasa-arvoon ja mahdolliseen oikeusturvavajeeseen
ei ole yleisessä keskustelussa eikä esimerkiksi
tämän asian asiantuntijakuulemisessa kuitenkaan
juuri puututtu.
Yleisesti on tunnettua myös se, että voimassa oleva
tutkimisvelvollisuutta koskeva säännös
on vanhentunut ja epätarkoituksenmukainen. Siihen on kytketty
kuitenkin pitkälti se, onko verotuksen oikaisun edellytyksiä olemassa
vai ei. Usein yksittäiselle verotuspäätökselle
annettu korostettu suoja — "asia on tutkittu tai katsottu tutkitun" — ohittaa
yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen. Se on johtanut käytännössä monasti
siihen, ettei verotuksessa ollutta virhettä ole voitu korjata,
jos se huomataan verotuksen päättymisen jälkeen
niin, että veronsaajan valitusaika on umpeutunut.
Sattuman merkitys verotuspäätösten oikaisussa
on siis korostunut. Sitä ei voida pitää tyydyttävänä sen
paremmin verovelvollisten yhdenvertaisen kohtelun kuin veronsaajan
kannalta.
Periaatteellisesti on siis tärkeä asettaa
kysymys, missä määrin on oikein voida
korjata verotuksessa oleva selvä virhe verotuksen päättymisen
jälkeen. Yksittäisen verovelvollisen kannalta
kysymys on vastavuoroisesti siitä, miten laaja hänen
oikeussuojatarpeensa on silloin, kun verotukseen on jäänyt
selvä virhe hänen edukseen. Toista verovelvollista
verotetaan kuitenkin samanlaisesta erästä.
Hallituksen esityksessä ehdotettu vuoden oikaisuaika
korjaa valiokunnan käsityksen mukaan tätä oikeusturvavajetta.
Olennaista asian hyväksyttävyyden kannalta on
nimenomaan se, että kysymys on virheestä,
ei seikasta, johon liittyy tulkinnanvaraisuutta. Tämä linjaus
on tärkeää pitää kirkkaana
myös verotuskäytännössä, jotta
myös verovelvolliset voisivat kokea sääntelyn
osaltaan hyväksyttävänä.
Valiokunta pitää esitystä tarkoituksenmukaisena
myös yhteiskunnan voimavarojen käytön kannalta.
Edellä on jo käynyt ilmi, ettei nykylain tutkimisvelvollisuutta
koskeva säännös vastaa enää hallinnon
tosiasiallisia mahdollisuuksia ja tarpeita. Ajateltakoon vain vuosittain
ratkaistavien asioiden määrää,
noin viittä miljoonaa verotustapausta. Kaikkia tapauksia
ei ole myöskään tarkoituksenmukaista
tutkia samalla tavoin. Käytäntöä on
kehitetty jo pitkään siihen suuntaan, että selvät
tapaukset voidaan käsitellä tehokkaasti koneellisessa
menettelyssä ja keskittää voimavarat
olennaisten kysymysten tutkintaan. Nyt tämä otetaan
huomioon asianmukaisesti myös säädöstasolla.
Esitys on myös verohallinnon pitkäaikaisten strategisten
linjausten ja niiden taustalla olevien julkisen hallinnon yleisten
kehittämislinjausten mukainen. Se on samalla jälkimmäinen
osa sitä menettelykokonaisuutta, jonka avulla verohallinto
pyrkii vähentämään tavoitteekseen
asettamansa noin 1 300 henkilötyövuotta
vuoteen 2012 mennessä. Verohallinnossa työskentelevien
määrä vähenisi silloin nykyisestä noin 6 300
henkilöstä 5 000 henkilöön.
Muutos olisi siis olennainen, ja sen vuoksi sen vaikutukset on asianmukaista
ennakoida ajoissa.
Verohallinnon kehittämislinjauksissa on kysymys niin
ikään yhteisten voimavarojen tarkoituksenmukaisesta
käytöstä. Verotustoimi on yksi niistä yhteiskunnan
toiminnoista, joissa henkilötyötä voidaan
korvata huomattavassa määrin nykyaikaista tietotekniikkaa
ja sähköisiä menettelytapoja
hyväksi käyttäen ilman, että asiakkaiden
oikeusturva, palvelu tai muut etuudet heikentyisivät olennaisesti. Valiokunta
pitää esitystä edellä esitetyillä perusteilla
lähtökohtaisesti hyväksyttävänä,
eikä sillä ole huomautettavaa useimpiin ehdotuksiin. Perustuslakivaliokunta
on esittänyt kuitenkin eräitä säätämisjärjestykseen
vaikuttavia tarkentamistarpeita.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Lakiehdotukset voidaan käsitellä perustuslakivaliokunnan
mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
verotusmenettelylaki kuitenkin vain, jos sen 7 §:n 3 momentista
sekä 55 §:n 3 momentista ja
63 §:n 3 momentista tehdyt valtiosääntöoikeudelliset
huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Ne koskevat Verohallituksen
määräyksenantovaltuuksien ulottuvuutta
ja mahdollisuutta oikaista verotusta verovelvollisen hyväksi
eräissä tilanteissa eli sitä, onko ns.
prejudikatiivinen hallinnollinen oikaisu sallittu.
Valtiovarainvaliokunta esittää perustuslakivaliokunnan
kannanoton mukaisesti, että verotusmenettelylain edellä mainittuja
säännöksiä täsmennetään.
Valiokunta pitää lisäksi aiheellisena
täsmentää myös verotusmenettelylain
7 §:n 6 momentin ja 10 §:n valtuussäännöksiä,
kuten perustuslakivaliokunta on ehdottanut. Näitä muutoksia
on perusteltu tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Verotuksessa noudatettavat periaatteet
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lisäksi huomiota
siihen, että verotuksen kaltaisessa massaluonteisessakaan
toiminnassa ei saa vaarantaa hyvän hallinnon vaatimuksia
eikä verovelvollisen oikeusturvaa. Nämä periaatteet
tulisi sen vuoksi lisätä lakiehdotuksen 26 §:n
6 momentissa mainittaviin verotuksessa noudatettaviin
yleisiin periaatteisiin. Lainkohdan mukaan veroviranomaisen
on tutkittava saamansa tiedot ja selvitykset tavalla, joka asian
laatu, laajuus, verovelvollisten yhdenmukainen kohtelu ja verovalvonnan
tarpeet huomioon ottaen on perusteltua.
Valtiovarainministeriö toteaa osaltaan, että verovelvollisen
oikeusturva ja vaatimus hyvästä hallinnosta tulevat
yleisinä hallinnollisina periaatteina ilman muuta sovellettaviksi
myös verotuksessa. Niitä ei ole sen vuoksi syytä erikseen lisätä 26 §:n
6 momenttiin. Ministeriö on huomauttanut lisäksi
siitä, että säännöksessä on
lueteltu ne yleiset perusteet, jotka ohjaavat verotuksen toimittamisen
yhteydessä käsiteltävien asioiden
tutkimistarkkuuden. Lisäys tähän tutkimisen
tasoa määrittelevään säännökseen saattaisi
luoda epäselvyyden siitä, mikä kyseisten periaatteiden
merkitys on toisaalta säännöksessä ja
toisaalta verotusmenettelyssä yleensä.
Oikeusministeriö on pitänyt puolestaan hallituksen
esitykseen sisältyviä muutosehdotuksia tarpeellisina
niistä syistä, jotka on mainittu hallituksen esityksessä.
Se on arvioinut varsin tarkasti myös 26 §:n
6 momenttia ilman, että sillä olisi
ollut säännökseen huomautettavaa. Ministeriö on
todennut lisäksi nimenomaisesti, että säännöksessä mainitut
yleiset valikointiperusteet ovat tarpeen perustuslaissa
säädetyn lainalaisuusperiaatteen, yhdenvertaisuuden,
oikeusturvan ja verolakien säätämiseen
liittyvien vaateiden vuoksi. Se on pitänyt niin
ikään hyväksyttävänä sitä,
ettei verotuksen toimittamisessa keskeisistä valikointiperusteista
säädettäisi yksityiskohtaisesti.
Perustuslakivaliokunnan kannanotosta ei käy ilmi, mitä lisäyksellä hyvästä hallinnosta
ja verovelvollisen oikeusturvasta on tarkkaan ottaen tarkoitettu.
Epäselväksi jää, liittyykö vaatimus tutkimisvelvollisuuteen,
josta ehdotetussa 26 §:n 6 momentissa on varsinaisesti
kysymys vai verotuksessa noudatettaviin yleisiin periaatteisiin,
joista on säädetty tarkemmin 26 §:n 1—5
momenteissa ja muualla verotusmenettelylaissa.
Valiokunta katsoo, että lisäys olisi kummassakin
tapauksessa ongelmallinen; tutkimisvelvollisuuteen yhdistettynä se
jättäisi täysin auki sen, mikä on
sen suhde muihin valikointikriteereihin. Siitä kuitenkin
riippuisi esimerkiksi se, miten menestyksellisesti verovelvolliset
voisivat vedota lainkohtaan omaksi edukseen. Yleisenä oikeusperiaatteena
se puolestaan ilmenee jo perustuslaista, minkä lisäksi
verovelvollisen oikeusturvan eri ulottuvuuksista, kuten tasapuolisen
kohtelun vaatimuksesta, verovelvollisen suosimisen periaatteesta,
luottamuksensuojasta sekä kuulemis- ja neuvontavelvollisuudesta
on säädetty nimenomaisesti jo saman säännöksen 1—5
momenteissa. Avoimeksi siis jäisi siinäkin tapauksessa,
mikä lisäyksen merkitys on käytännössä eli
menettelytavan kannalta.
Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että hyvän
hallinnon takeilla voidaan ymmärtää lähinnä vaatimuksia
tehokkaasta ja palveluperiaatteen mukaisesta virkatehtävien
hoitamisesta. Hyvä hallinto merkitsee myös pyrkimystä joustavaan
ja vuorovaikutteiseen hallintokäytäntöön.
Tämän on katsottu merkitsevän mm. sitä, että asiakkaiden
tarpeet otetaan riittävästi huomioon viranomaispalveluja
järjestettäessäMatti Myrsky — Esko
Linnakangas, Verotusmenettely ja muutoksenhaku, 4. uudistettu
painos, Gummerus Kirjapaino Oy, Jyväskylä 2004..
Tämäkin näkökohta on valiokunnan
käsityksen mukaan otettu asianmukaisesti huomioon esimerkiksi
verohallintolaissa, jonka mukaan Verohallituksen tulee huolehtia
oikean ja yhdenmukaisen verotuksen edistämisestä ja
hallinnon palvelukyvyn kehittämisestä. Lisäys
ei siis olisi tästäkään syystä perusteltu.
Valtiovarainvaliokunta yhtyy valtiovarainministeriön
ja oikeusministeriön käsityksiin ja katsoo lisäksi
edellä esittämillään perusteilla,
ettei perustuslakivaliokunnan ehdottama lisäys ole aiheellinen.
Muut keskeiset kysymykset
Verotuksen oikaisu verovelvollisen vahingoksi
Kuten todettu, uudistuksen kenties merkittävin muutos
koskee verotuksen oikaisua verovelvollisen vahingoksi. Uutta olisi
mahdollisuus korjata verotuspäätöksessä oleva
virhe vuoden kuluessa verovelvollisen verotuksen päättymistä seuraavan
vuoden alusta. Ainoa rajoitus olisi se, että asia ei saa
olla tulkinnanvarainen tai epäselvä. Tämä tarkoittaa
kääntäen käytännössä sitä, että vain
selvät virheet voitaisiin korjata verovelvollisen
vahingoksi verotuksen päättymisen jälkeen
vuoden määräajassa. — Oikaisu
verovelvollisen hyväksi olisi edelleen mahdollinen viiden
vuoden ajan, kuten nykyisinkin.
Säännös laajentaisi sekä asiallisesti
että ajallisesti mahdollisuuksia korjata verotuksessa oleva
virhe verotuksen päättymisen jälkeen.
Virheen laadulla tai sillä, kenen syystä virhe
on aiheutunut, ei olisi enää merkitystä.
Verotusoikeuden esteenä ei olisi siten enää esimerkiksi se,
onko verottaja tutkinut asian tai voidaanko sen katsoa tutkineen
asian säännönmukaisessa verotuksessa.
Tutkimisvelvollisuuden kautta säännöksellä on
näin yhteys ehdotettuun verotusmenettelylain 26 §:n
6 momenttiin.
Valiokunta on katsonut edellä, että ehdotus parantaa
verovelvollisten yhdenvertaista kohtelua ja on siis perustuslain
yhdenvertaisuuden näkökulmasta perusteltu. Koska
oikaisu koskisi vain selviä virheitä, sitä voidaan
pitää myös yksittäistapauksessa
hyväksyttävänä. Olennaista on,
että oikaisut noudattavat myös käytännössä lainsäätäjän
tarkoitusta. Tässä suhteessa Verohallituksen ohjauksella
ja yhdenmukaisuuden valvonnalla tulee olemaan ratkaiseva merkitys.
Valiokunta ei pidä myöskään
perusteltuna sitä, että tutkimisvelvollisuudesta
ja verotuksen oikaisusta säädettäisiin
luonnollisten henkilöiden ja yritysten osalta toisistaan
poikkeavasti, kuten eräissä asiantuntijalausunnoissa
on ehdotettu. Tutkimisvelvollisuuden rajaus on yritysverotuksessa
yhtä tarpeellinen kuin henkilöverotuksessa. Yritysten
ja luonnollisten henkilöiden verotuksessa on lisäksi
paljon yhtymäkohtia, minkä vuoksi erilainen oikaisumahdollisuus
johtaisi käytännössä epäjohdonmukaisiin
ja ehkä kohtuuttomiinkin lopputuloksiin. Valiokunta pitää ehdotettua
sääntelyä sen vuoksi perusteltuna myös
yritysten osalta.
Irrottautuminen tutkimisvelvollisuuden ja oikaisun muodollisten
edellytysten välisestä kytkennästä selkeyttäisi
olennaisesti myös niitä edellytyksiä,
joilla verotusta voitaisiin oikaista verovelvollisen vahingoksi
viiden vuoden ajan. Ongelmalliseksi osoittautuneesta syy-yhteysvaatimuksesta
luovuttaisiin säännöstasolla. Ratkaisevaa
olisi yksin se, että verovelvollinen on jäänyt
osaksi tai kokonaan verottamatta oman laiminlyöntinsä vuoksi.
Valiokunta pitää ehdotuksia näiltä osin
perusteltuina ja onnistuneina.
Valiokunta puoltaa myös säännösten
uutta kirjoitustapaa. Voimassa olevan lain termit "veronoikaisu
verovelvollisen vahingoksi" ja "jälkiverotus" korvattaisiin
siinä käsitteellä "verotuksen oikaisu".
Lisäksi säännökset koottaisiin
yhteen pykälään. Tämä yhtenäistäisi
käsitteellisesti samaa ilmiökenttää ja
selkeyttäisi sitä säännöstasolla.
Haitta siitä, että muualla verolainsäädännössä käytettävät
käsitteet jäävät ainakin toistaiseksi
vanhaan asuun, on kuitenkin pieni, kun otetaan huomioon tuloverotuksen
keskeinen asema.
Veronsaajien muutoksenhakuaika
Veronsaajille säädettyjä määräaikoja
oikaisuvaatimuksen tai valituksen tekemiseksi ehdotetaan
pidennettäväksi nykyisestä kahdeksasta kuukaudesta
vuoteen. Lisäksi määräaika laskettaisiin
nykyisestä poiketen verotuksen päättymistä seuraavan
vuoden alusta eli samasta ajankohdasta kuin verovelvollisilla jo
nyt.
Ehdotusta on pidetty erityisesti yritysten kannalta ongelmallisena.
Varmuus verovuoden verotuspäätöksen lopullisuudesta
saataisiin käytännössä vasta
verovuotta seuraavan kolmannen vuoden alusta. Jos tilikausi poikkeaisi
kalenterivuodesta, veronsaajan valitusaika olisi pisimmillään
23 kuukautta. Tämän on katsottu luovan kohtuutonta
epätietoisuutta verotuspäätöksen pysyvyydestä.
Hallituksen esityksessä on tuotu esiin hyvin ne perusteet,
joiden vuoksi määräaikaa on pidetty aiheellisena
pidentää. Nykyinen kahdeksan kuukauden määräaika
päättyy kesken luonnollisten henkilöiden
ja useimpien yritysten verotuskauden. Kun vain osa veroilmoituksista
on ehditty käsitellä siihen mennessä,
jää liiaksi sattuman varaan, keiden verotukseen
oikaisu tai muutoksenhaku kohdistuu. Ehdotus parantaisi tilannetta
sikäli olennaisesti, että koko verotuskierros
ehdittäisiin viedä läpi ennen määräajan päättymistä.
Veronsaajan asiamiehellä olisi siten mahdollisuus saada
tieto mahdollisesta virheestä yhtä lailla
kaikkien verovelvollisten osalta.
Valiokunta katsoo siis esityksen lisäävän
verovelvollisten yhdenvertaisuutta myös tältä osin. Se
lisää tasapuolisuutta myös veronsaajan
kannalta. Muutoksenhakuaika olisi lisäksi yhdenmukainen
verotuksessa tapahtuneiden virheiden korjaamista koskevan yhden
vuoden määräajan kanssa ja sikälikin
johdonmukainen. Samoin verovelvollisen vahingoksi tehtävien
viranomaisaloitteisten oikaisujen määräajat
lasketaan jo nyt voimassa olevan lain mukaan verotuksen päättymistä seuraavan
vuoden alusta, eikä verotuksen päättymisestä.
Yritysten tarvetta saada riittävä varmuus verotuksen
lopputuloksesta voidaan helpottaa ainakin jossain määrin
asianmukaisella ohjauksella ja tarvittaessa ennakkotieto- ja ennakkoratkaisumenettelyillä.
Merkittävää on myös huolehtia
siitä, että luottamuksensuojasäännös
ja verovelvollisen suosimisen periaate otetaan lain soveltamisessa
asianmukaisesti huomioon. Verohallituksen ohjaus on myös
tässä katsannossa tärkeä.
Korkoseuraamukset
Voimassa olevia säännöksiä ehdotetaan
muutettavaksi mm. niin, että jäännösveron
korko laskettaisiin nykyisen huhtikuun 1 päivän
sijasta helmikuun 1 päivästä. Muutos
vaikuttaisi myös ennakon täydennysmaksujen suoritusajankohtaan.
Samalla kuitenkin myöhässä suoritetut
ennakon täydennysmaksut ja ennenaikaisesti maksetut jäännösverot
otettaisiin nykyistä laajemmin huomioon verotuksessa ja
koronlaskennassa.
Asiantuntijakuulemisessa on arvosteltu jäännösveron
koron laskenta-ajankohdan aikaista-mista. Lisäksi on ehdotettu,
että jäännösveron korkoa tai
maksettavaa yhteisökorkoa ei perit-täisi silloin,
kun verotusta oikaistaan verovelvollisen vahingoksi verovelvollisesta
riippu-mattomasta syystä tai kun verotusta muutetaan verovelvollisen
vahingoksi veroasiamiehen oikaisuvaatimuksen vuoksi.
Valiokunta pitää koron laskenta-ajan aikaistamista
perusteltuna, koska sillä tavoin voidaan aikaistaa verojen
kertymistä verovuoden päättymisen jälkeen.
Ehdotettu ajankohta sopisi hyvin myös uuden ilmoittamismenettelyn
aikatauluihin. Tieto tammikuun loppuun mennessä maksetusta
ennakon täydennysmaksusta saataisiin silloin esitäytetylle
veroilmoitukselle.
Muutoksen vaikutuksia verovelvollisille pienentää osaltaan
se, että jäännösveron korosta
vähennetään voimassa olevan lain nojalla
aina 20 euroa tai sitä pienempi koron määrä.
Jäännösveron korkoa tulee sen
vuoksi suhteellisen harvoin maksettavaksi, nykyisellä korkotasolla säännönmukaisessa
verotuksessa silloin, kun jäännösveron
määrä on noin 4 700 euroa tai enemmän.
Muutos koskisi myös palautuskorkoa ja olisi siten verovelvolliselle
edullinen silloin, kun verotus päättyy palautukseen.
Valiokunta katsoo lisäksi, ettei korosta ole syytä luopua
kokonaan silloinkaan, kun verotusta oikaistaan verovelvollisen vahingoksi
muissa kuin ilmoitusvelvollisuuden laiminlyöntitilanteissa.
Virheellisin perustein hallussaan varoja pitäneeltä tulisi
aina periä korkoa, vaikkakin ehdotetun alhaisen korkotason
mukaan. Esimerkiksi tällä hetkellä sovellettava
korko olisi 0,5 prosenttia. Tämä vastaa käytännössä talletuskorkoa.
Yhteenveto
Valiokunta pitää esitystä peruslähtökohdiltaan perusteltuna
ja hyväksyttävänä. Uusi veroilmoitusmenettely
seuraisi kansainvälistä käytäntöä ja olisi
kaikkiaan pitkälti Ruotsin mallin mukainen. Suurin ero
lienee se, että veroilmoitusta ei tarvitsisi meillä palauttaa
toisin kuin Ruotsissa. Tätä voidaan pitää perusteltuna
veroehdotusmenettelystä saatujen kokemusten valossa.
Se on lisäksi linjassa tavoitteena olevan hallinnon voimavarojen
järkevän käytön kanssa.
Valiokunta pitää perusteltuna myös
sitä, että tositteet tulee esittää vain
eri kehotuksesta. Se on tarpeen yksin sähköisten
menettelyiden kehittämistarpeiden vuoksi. Siihen liittyvät
riskit verotulojen perusteettomista menetyksistä voidaan
lisäksi ottaa huomioon valikoimalla tutkittavat tapaukset
huolellisesti ja tekemällä aktiivista seurantaa
ilmoitusvelvollisuuskäytännön kehityksestä esimerkiksi
systemaattisin vuotuisin otannoin, kuten tarkoitus on.
Ehdotukset nykyistä laajemmasta verotuksen oikaisusta
verovelvollisen vahingoksi ja niihin liittyvä uusi tutkimisvelvollisuutta
koskeva säännös ovat puolestaan kansainvälisesti
sovellettuja ja edellä kuvatuin tavoin yhdenvertaisuutta
lisääviä. Nekin voidaan siis hyväksyä esitetyssä muodossa.
Valiokunta on tietoinen siitä, että yhtä ratkaisevaa
kuin ovat oikeudenmukaisuutta edistävät säännökset,
on niiden asianmukainen soveltaminen. Verovelvollisten oikeusturva
ja hyvän hallinnon vaatimukset pitää pystyä takaamaan myös
käytännön työssä. Paine
on kahtalainen: toisaalta ovat verovelvollisten oikeutetut odotukset
tulla verotetuiksi yhdenmukaisin perustein ja saada tietää verotusasemansa
riittävän joutuisasti ja luotettavasti, toisaalta
on voitava varmistua siitä, ettei uudistus johda perusteettomiin
verotulojen menetyksiin. Uudistus asettaa tämän
vuoksi suuren haasteen verohallinnolle niin verovelvollisten kuin
veronsaajankin näkökulmasta. Uudistuksen seuranta
on sen vuoksi erityisen tärkeää.Valiokunta
pitää lisäksi tärkeänä sitä,
että uudistuksen mukanaan tuomista muutoksista
tiedotetaan verovelvollisille selkeästi ja ymmärrettävällä tavalla.
Olennaista on, että verovelvolliset tietävät
oikeutensa ja velvollisuutensa sekä niihin liittyvät
seuraamukset, kuten laiminlyönneille määrättävät
sanktiot. Tärkeää on myös tehdä selväksi
se, että verotus perustuu edelleen verovelvollisten oma-aloitteiseen
ilmoittamisvelvollisuuteen ja että verottajalla
puolestaan on edelleen tutkimisvelvollisuus,
jota on tarkoitus käyttää systemaattisesti
ja tehokkaasti tietotekniikkaa apuna käyttäen.
Pitkälti automatisoitu verotus ei siis tarkoita samaa
kuin itseverotus, mikä on vastuuntuntoisen veroilmapiirin
ylläpitämiseksi myös tärkeä todeta.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki verotusmenettelystä annetun lain muuttamisesta
7 §:n 3 momentti
Elinkeinotoimintaa, maataloutta tai metsätaloutta harjoittavan
verovelvollisen on ehdotuksen mukaan palautettava veroilmoitus,
jollei Verohallitus toisin määrää.
Perustuslakivaliokunta katsoo, että säännös antaa
viranomaiselle rajoituksettoman toimivallan antaa laista poikkeavia
määräyksiä. Lakiehdotus
voidaan sen vuoksi käsitellä tältä osin
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos
valtuutta täsmennetään määräystenantovallan
käyttämistä rajaavin tai ohjaavin maininnoin.
Täsmennykset voivat koskea esimerkiksi sitä, missä tarkoituksessa
tai millaisia tilanteita silmällä pitäen
viranomainen voi määrätä momentissa
tarkoitetusta asiasta toisin.
Säännösehdotuksen tarkoituksena on
hallituksen esityksen mukaan se, että Verohallitus voi
rajoittaa palautusvelvollisuutta esimerkiksi siten, että se
koskisi vain elinkeinotoiminnan tai maatalouden veroilmoitusta.
Sen sijaan muun toiminnan (henkilökohtaisen tulolähteen)
tietoja sisältävää esitäytettyä veroilmoitusta
ei tarvitsisi palauttaa, jos esitäytettyjä tietoja
ei ole muutettava.
Valtiovarainministeriön lausunnon mukaan ehdotetusta
valtuussäännöksestä voidaan
luopua kokonaan, jos säännöksestä ilmenee
suoraan elinkeinotoimintaa, maataloutta tai metsätaloutta
harjoittavien velvollisuus antaa veroilmoitus.
Valiokunta ehdottaa säännöksen täsmentämistä siten,
että elinkeinotoiminnan ja maatalouden veroilmoitus on
aina annettava. Samoin metsätaloutta harjoittavan verovelvollisen
on annettava metsätaloutta koskeva veroilmoitus. Metsätalouden
veroilmoitusta ei tarvitsisi kuitenkaan antaa, jos verovelvollisella
ei ole verovuonna ollut metsätalouden tuloa,
vähennyksiä tai muita verotukseen vaikuttavia
tietoja.
7 §:n 6 momentti
Verovelvollisen on annettava ehdotuksen mukaan verotusta
varten myös muita kuin pykälässä tarkoitettuja
ilmoituksia sen mukaan kuin Verohallitus määrää.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että säännös näyttäisi
perustavan viranomaiselle avoimen valtuuden laajentaa lakiehdotuksen
7 §:n 1 momentissa säädettäväksi
ehdotettua verovelvollisen ilmoitusvelvollisuutta. Valiokunnan mielestä kysymys
voi kuitenkin olla vain viranomaisen toimivallasta antaa 7 §:n
1 momentin säännöstä tarkempia
määräyksiä asiasta. Valtuussäännöksen
kirjoitusasua tulisi sen vuoksi tarkentaa tätä vastaavaksi.
Lainkohdassa tarkoitettuja veroilmoituksen lisäksi
annettavia muita verotusta koskevia ilmoituksia ovat hallituksen
esityksen mukaan lähinnä ilmoitus verovelvollisen
tilikauden muuttamisesta sekä asunto- ja kiinteistöosakeyhtiön
ilmoitus huoneiston verotusarvon perusteista ja kiinteistössä tai
rakennuksessa tapahtuneista muutoksista.
Valtiovarainministeriön mukaan 7 §:n 6 momenttia
voitaisiin täsmentää siten, että Verohallituksen
määräyksenantovalta rajoittuisi 7 §:n 1 momentissa
tarkoitettuihin tietoihin. Lisäksi valtuutuksen
sisältö voitaisiin täsmentää siten, että Verohallitus
antaa tarkemmat määräykset ilmoitusten
antamisajankohdasta ja -tavasta sekä muusta menettelystä ilmoitusten
antamiseksi. Valiokunta ehdottaa, että säännöstä täsmennetään
siten kuin valtiovarainministeriö on esittänyt.
10 §
Lakiehdotuksen 10 §:ssä säädetään
veroilmoituksen ja muiden ilmoitusten tietosisällöstä. Veroilmoituksessa
ja sen liitteessä tai muussa ilmoituksessa tulee
ilmoittaa veronalainen tulo ja varallisuus sekä niistä tehtävät
vähennykset. Lisäksi on ilmoitettava Verohallituksen
määräämät muut verotusta
varten tarpeelliset tiedot ja selvitykset.
Ehdotettu valtuussäännös on perustuslakivaliokunnan
mukaan myös tässä liian avoin samaan
tapaan kuin edellä 7 §:n 6 momentissa. Kysymys
voi siis kuitenkin olla vain viranomaisen toimivallasta antaa lakia
tarkempia määräyksiä asiasta.
Valtiovarainministeriö katsoo lausunnossaan, että Verohallituksen
määräyksenantovalta voidaan rajoittaa
7 §:n 1 momentissa mainittuja seikkoja koskeviin tietoihin.
Valtiovarainvaliokunta ehdottaa säännöksen täsmentämistä siten,
että veroilmoituksessa ja sen liitteessä tai muussa
ilmoituksessa on ilmoitettava 7 §:n 1 momentissa tarkoitetut
tiedot ja niitä koskevat selvitykset. Valtuutusta täsmennettäisiin
siten, että Verohallitus antaa tarkemmat määräykset
annettavista tiedoista ja selvityksistä sekä niiden
antamistavasta. Säännöksessä todettaisiin
edelleen, että veroilmoitukseen ei liitetä tositteita,
jollei Verohallitus verovalvontaan liittyvistä syistä toisin
määrää.
13 §:n 4 momentti
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota
lakiehdotuksen 7 §:n 6 momentin, 10 §:n ja 13 §:n
4 momentin valtuutussäännösten päällekkäisyyteen.
Sääntelyä tulisi lisäksi kehittää niin,
että laissa olisi riittävän selkeä säännös verovelvollisen
ilmoitus- ja tietojenantovelvollisuuden perusteista ja sitä täydentävä yksi
valtuussäännös Verohallituksen toimivallasta antaa asiasta
lakia tarkempia määräyksiä.
Verotusmenettelylain 7 §:ssä säädetään
yleisestä velvollisuudesta antaa veroilmoitus tai muu ilmoitus.
10 §:ssä puolestaan täsmennetään,
mitä tietoja veroilmoituksessa on annettava. Lain 1 § koskee
yksinomaan kirjanpito- ja muistiinpanovelvollisia. Säännösten
tarkoitus on siis eri. Lisäksi valiokunta on ehdottanut edellä täsmennyksiä 7 §:n
6 momentin ja 10 §:n valtuussäännöksiin.
Valiokunta katsoo näillä perusteilla, ettei valtuussäännöksissä ole
päällekkäisyyttä. Muutostarvetta
ei siten ole tältä osin.
Valiokunta ei pidä myöskään
käsiteltävänä olevan osittaisuudistuksen
yhteydessä perusteltuna muutosta, jossa Verohallituksen
erityyppiset valtuudet koottaisiin yhteen säännökseen. Nyt
ehdotettu sääntely noudattaa voimassa olevan
lain systematiikkaa ja on sikäli selkeä. Valtuussäännöksiä on
lisäksi myös useassa eri kohdassa muualla verotusmenettelylaissa
sääntelytarpeen moninaisuuden vuoksi. Yksi kattava säännös
käsittelisi väistämättä useita
erityyppisiä tilanteita ja saattaisi olla verovelvollisten kannalta
vaikeaselkoinen. Useaan säännökseen hajautettu
valtuus Verohallitukselle voi sen vuoksi palvella verovelvollistenkin
näkökulmasta selvyyden ja olennaisuuden tarpeita.
55 §:n 3 momentti ja 63 §:n 3 momentti
Säännökset sisältävät
ehdotuksen ns. prejudikaattiperusteisesta hallinnollisesta oikaisusta, joka
voitaisiin tehdä säännösten
tarkemmin rajaamissa tilanteissa ja yksinomaan verovelvollisten
eduksi, ei koskaan heidän vahingokseen. Tarkoituksena on
ollut tehdä mahdolliseksi vaivaton ja nopea verotuksen
oikaisu useiden verovelvollisten hyväksi sellaisissa tapauksissa,
joissa korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksellä ratkaissut
verotukseen vaikuttavan oikeuskysymyksen alemmissa oikeusasteissa
omaksutusta kannasta poikkeavasti.
Perustuslakivaliokunta katsoo, ettei lakia voida käsitellä tavallisessa
lainsäätämisjärjestyksessä,
ellei esityksestä poisteta prejudikaattiperusteista
hallinnollista oikaisua koskevaa verotusmenettelystä annetun
lain 55 §:n 3 momenttia ja siihen liittyvää 63 §:n
3 momenttia. Kysymys on viime kädessä vallan kolmijako-oppiin
liittyvistä rajauksista ja tuomioistuinten riippumattomuudesta.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan sinänsä perusteltuihin
tavoitteisiin tulisi pyrkiä kehittämällä sääntelyä ylimääräisestä muutoksenhausta.
Hallinto-oikeus voisi esimerkiksi poistaa samanlaisessa asiassa
aiemmin antamansa lainvoimaisen päätöksen
ja ratkaista asian uudelleen. Olennaista kuitenkin on, että ratkaisun
päätöksen muuttamisesta tekee tuomioistuin,
ei hallintoviranomainen.
Valiokunta esittää perustuslakivaliokunnan kantaan
viitaten, että prejudikaattiperusteista hallinnollista
oikaisua koskevat 55 §:n 3 momentti ja siihen
liittyvä 63 §:n 3 momentti poistetaan esityksestä.
Tällöin myöhemmin ratkaistavaksi tulee
kysymys siitä, kuinka ehdotettujen säännösten
kattamat tilanteet tullaan hoitamaan tuomioistuimien sisäisessä menettelyssä.
58 §
Lainkohdassa säädetään siitä,
milloin jälkiverotus ja veronoikaisu verovelvollisen vahingoksi voidaan
jättää toimittamatta. Säännöksen
terminologia on jäänyt epähuomiossa vanhaan asuun.
Valiokunta esittää, että säännökseen
tehdään vastaavat terminologiset muutokset kuin
muihinkin verotuksen oikaisemista koskeviin normeihin. Verotuksen
oikaisu verovelvollisen vahingoksi voitaisiin siten jättää toimittamatta,
jos verottamatta jäänyt tulo tai varallisuus on
vähäinen eikä verotuksen tasapuolisuus
tai muu syy edellytä sitä.
Voimaantulosäännös
Valtiovarainministeriö on esittänyt, että verotusmenettelystä annetun
lain voimaantulosäännökseen lisättäisiin
momentti, joka koskisi säännösten sovellettavaksi
tulemisen ajankohtaa siltä osin kuin muutettavaksi ehdotetut
säännökset tulevat kiinteistöverotuksessa
sovellettavaksi. Tarkoituksena on, että ehdotetut muutokset
tulisivat samaan aikaan sovellettavaksi sekä kiinteistöverotuksessa
että verotusmenettelylain mukaisessa verotuksessa.
Kiinteistöverotus ja verotusmenettelystä annetun
lain mukainen verotus toimitetaan eri tahtiin siten, että kiinteistöverotuksessa
toimitetaan kuluvan kalenterivuoden verotus, kun taas verotusmenettelylain
mukaisessa verotuksessa samaan aikaan toimitetaan edellisen kalenterivuoden
verotus. Valiokunta esittää voimaantulosäännöstä täydennettäväksi
siten, että muutettavaksi ehdotetut verotusmenettelylain
säännökset tulisivat sovellettavaksi
kiinteistöverotuksessa yhtä vuotta myöhemmin
kuin verotusmenettelylain mukaan toimitettavassa verotuksessa.
5. Laki arvonlisäverolain muuttamisesta
183 §:n 5 momentti ja 187 §:n 2 momentti
Lainkohdissa säädetään veronlisäyksestä eräissä tilanteissa
ja takaisin maksettavalle verolle maksettavasta korosta. Säännöksissä on
viitattu veronkantolain (611/1978) 27 b §:ään.
Uusi veronkantolaki (609/2005) on annettu kuitenkin 5.8.2005.
Valiokunta ehdottaa, että säännöksissä olevat
viittaukset korvataan viittauksilla uuden veronkantolain
vastaavaan säännökseen eli 22 §:ään.
Muutoksella ei ole vaikutusta säännösten
sisältöön.
9. Laki kiinteistöverolain muuttamisesta
Voimaantulosäännös
Lakiehdotuksessa jää epäselväksi,
miten toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyy
vuodelta 2005 ja 2006 toimitettavassa kiinteistöverotuksessa
silloin, kun kiinteistöverotus koskee rekisteröidyssä parisuhteessa
olevia erikotikuntaisia henkilöitä. Voimassa olevan
lain mukaan miehen kotipaikka ratkaisee toimivaltaisen hallintotuomioistuimen.
Erikotikuntaisia puolisoita koskevasta toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta
ehdotetaan sinänsä säädettäväksi
esityksen 26 §:ssä. Toimivaltainen olisi verotusmenettelylain
viittaussäännösten perusteella se hallinto-oikeus,
jonka tuomiopiiriin henkilöistä vanhemman kotikunta
kuuluu. Jos henkilöt ovat samanikäisiä,
ratkaisevaa olisi pienempi henkilötunnuksen yksilöintinumero.
Säännöstä ehdotetaan sovellettavaksi kuitenkin
vasta vuodelta 2007 toimitettavassa kiinteistöverotuksessa.
Valiokunta esittää sen vuoksi, että kiinteistöverolain
voimaantulosäännökseen lisättäisiin
uusi momentti, jonka mukaan lain 26 § tulisi sovellettavaksi
osittain heti voimaantulon jälkeen tehtyihin valituksiin
eli silloin, kun valittajana on rekisteröidyssä parisuhteessa
oleva henkilö.