Yleisperustelut
Esityksen taustaa
Hallituksen esitys liittyy Ecofin-neuvoston päättämään
laajamittaiseen Euroopan taloutta vakauttavaan toimenpidekokonaisuuteen,
jota kutsutaan Euroopan talouden vakautusmekanismiksi. Vakautusmekanismiin
sisältyy kolme elementtiä, jotka ovat EU:n talousarviosta
rahoitettava noin 60 mrd. euron suuruinen Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi,
euroalueeseen kuuluvien valtioiden erityisrahoitusyhtiö,
josta käytetään nimeä Euroopan
rahoitusvakausväline ja jonka lainanottoa
euromaat ovat sopineet takaavansa 440 mrd. euron määrään
asti. Kolmantena elementtinä vakautusmekanismiin sisältyy
Kansainvälisen valuuttarahaston 250 mrd. euron rahoitusosuus.
Koko vakauttamispaketin suuruus on siten 750 mrd. euroa.
Näin mittava vakauttamispaketti katsottiin välttämättömäksi
tilanteessa, jossa Kreikasta liikkeelle lähtenyt kriisi
näytti leviävän Portugaliin, Espanjaan
ja Irlantiin ja vaarantavan koko Euroopan markkinavakauden. Euromaat
olivat jo aiemmin päättäneet Kreikalle
myönnettävästä 110 mrd. euron
tukipaketista, mutta se ei vielä riittänyt rauhoittamaan
markkinoita, vaan erityisesti ongelmamaiden lainamarkkinoilla korot nousivat
edelleen jyrkästi. Valtioiden lainakustannusten
nousun lisäksi kriisi alkoi uhata eurooppalaista pankkijärjestelmää ja
tätä kautta koko euroalueen talouden elpymistä.
Suomen osallistuminen Euroopan rahoitusvakausvälineelle
annettavaan valtiontakaukseen edellyttää eduskunnan
suostumusta. Sen vuoksi hallitus esittää säädettäväksi
lain, jonka nojalla valtioneuvosto voi antaa valtiontakauksia erityisrahoitusyhtiön
varainhankinnalle. Suomen osuus 440 mrd. euron takauksesta on 1,80
prosenttia eli 7,92 mrd. euroa, joka on myös lakiehdotuksessa
mainittu takausten enimmäismäärä.
Lakiehdotuksen mukaan valtioneuvoston yleisistunto päättäisi
valtiontakauksen myöntämisestä, mutta
ennen päätöksentekoa valtioneuvosto antaisi
asiasta tiedonannon eduskunnalle.
Valtiovarainvaliokunta pitää esitystä välttämättömänä ja
puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä mainittavin
muutosehdotuksin.
Euroopan talouden vakautusmekanismi
Kuten edellä on todettu, Ecofin-neuvoston 10.5.2010
hyväksymään vakautusmekanismiin sisältyy
IMF:n rahoituksen lisäksi kaksi erilaista rahoitusinstrumenttia,
EU:n budjetista rahoitettava Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi
sekä Euroopan rahoitusvakausväline eli erityisrahoitusyhtiö,
jolle myönnettävästä valtiontakauksesta
nyt on kysymys. Näistä ensin mainittu eli rahoituksenvakautusmekanismi
on ensisijainen, ja mainittu mekanismi on jo perustettu 13.5.2010
voimaan tulleella asetuksella.
Rahoituksenvakautusmekanismista myönnettävät
lainat tai luottojärjestelyt taataan kokonaisuudessaan
unionin talousarviosta, mutta varsinaiset lainanotto- ja lainanantotoimet
toteutetaan talousarvion ulkopuolisiin toimiin sovellettavien sääntöjen
mukaisesti. Lainojen ja luottojärjestelyjen pääoma
on rajoitettu unionin omien varojen enimmäismäärän
mukaisten maksumäärärahojen
liikkumavaraan, jonka suuruudeksi komissio on arvioinut enimmillään
60 mrd. euroa. Päätöksen lainasta tai
luottojärjestelystä tekee neuvosto määräenemmistöllä,
ja lainaa saava jäsenvaltio maksaa kaikki mekanismista aiheutuvat
kulut.
Jos EU:n yhteisen vakautusmekanismin varat on käytetty
ja rahoitustukea tarvitaan lisää, lainoitusta
myönnetään toisessa vaiheessa Euroopan
rahoitusvakausvälineestä eli erityisrahoitusyhtiöstä.
Erityisrahoitusyhtiön omistajina ovat kaikki euroalueeseen
kuuluvat maat, ja yhtiön päätöksenteko
tapahtuu yksimielisesti. Euromaiden osuudet takausjärjestelystä perustuvat
euromaiden osuuksiin EKP:n merkitystä pääomasta. Kunkin
jäsenvaltion takausvastuu kussakin velkakirjan
liikkeeseenlaskussa rajataan kuitenkin 120 prosenttiin velkakirjan
pääomasta. Ylitakauksen tarkoituksena on taata
yhtiön liikkeeseen laskemille velkakirjoille paras mahdollinen
luottoluokitus. Jos euroalueeseen kuuluvat jäsenvaltiot
takaisivat kukin ainoastaan EKP:n pääomaosuutensa
mukaisesti, liikkeeseen lasketun lainan luottoluokitus annettaisiin
alhaisimman luottoluokituksen saaneen jäsenvaltion perusteella.
Erityisrahoitusyhtiön antama lainoitus on määräaikainen
järjestely, jonka kestoksi on määritetty
kolme vuotta yhtiön perustamisesta. Valiokunta
toteaa, että tämä ei kuitenkaan rajoita
yhtiön liikkeeseen laskemien velkakirjojen tai sen myöntämien
lainojen voimassaoloaikaa eikä euroalueeseen kuuluvien
jäsenvaltioiden myöntämien takausten
kestoa.
Kummankin rahoitusinstrumentin keskeisenä lähtökohta
on se, että jäsenmaan saama rahoitus sidotaan
tiukkoihin ehtoihin, joilla varmistetaan tukea hakevan maan sitoutuminen
talouden vakautusohjelmaan. Valiokunta pitää tiukkaa ehdollisuutta
välttämättömänä vaatimuksena koko
järjestelmän uskottavuuden varmistamiseksi. Vakautuspaketin
uskottavuuden kannalta on myös tärkeää,
että erityisrahoitusyhtiön toiminta saadaan pian
käyntiin ja että se on tarpeen vaatiessa käytettävissä.
Yhtiön toiminnan yksityiskohdista ja menettelytavoista
sovitaan euromaiden ja rahoitusvakausvälineen välisellä puitesopimuksella,
joka tulee vielä erikseen eduskunnan käsiteltäväksi. Erityisrahoitusyhtiön
toiminnan aloittaminen on otettu huomioon myös kuluvan
vuoden kolmannessa lisätalousarviossa (HE 70/2010
vp), jossa esitetään yhden miljoonan
euron määräraha rahoitusvakausvälineen
osakkeiden merkitsemiseen sekä järjestelyn toteutukseen
liittyvien muiden menojen maksamiseen.
Johtopäätökset
Valiokunta pitää takausten hyväksymistä välttämättömänä,
sillä nyt esitetyt valtiontakaukset ovat kiinteä osa
euroalueen rahoitusvakauden turvaamiseksi tähtäävästä toimenpidekokonaisuudesta.
Vakauttamispaketin avulla vahvistetaan koko euroalueen ja myös
Suomen taloudellista vakautta. Lisäksi päätetyt
toimenpiteet antavat lisäaikaa niihin toimiin, joita euroalueen ja
EU:n jäsenmaiden talouden pysyvämpi vakauttaminen
edellyttää. Jos tarvittavia päätöksiä ei
olisi saatu aikaiseksi, seuraukset olisivat olleet mitä todennäköisimmin
vakavia ja laajakantoisia.
Siitä, minkälaisella todennäköisyydellä takaukset
voivat realisoitua, ei ole esitetty tarkempia arvioita. Valiokunnan
asiantuntijakuulemisessa takauksiin liittyviä riskejä on
pidetty kuitenkin vähäisinä. Myös
valiokunnan käsityksen mukaan takausten realisoituminen
on epätodennäköistä.
Vakauttamispaketti on vaikuttava ja uskottava, ja sen
onnistumista tukee ratkaisevalla tavalla se, että IMF on
mukana järjestelyssä. Erityisrahoitusyhtiön
käyttö on myös toissijaista, sillä mikäli
jokin euroalueeseen kuuluva jäsenvaltio tarvitsisi rahoitustukea,
se maksettaisiin ensi vaiheessa Euroopan rahoituksenvakautusmekanismista.
Valiokunta toteaa kuitenkin, että takaukseen liittyy
sinänsä aina riski takausvastuiden realisoitumisesta.
Takaussitoumuksia tehtäessä on siksi varauduttava
myös siihen, että mahdollisista vastuista voidaan
selviytyä taloudellisesti vaikeissakin olosuhteissa.
Ecofin-neuvoston sopima vakautuspaketti on rauhoittanut markkinoita,
ongelmamaiden valtionlainojen korot ovat laskeneet, ja ne ovat sen jälkeen
kehittyneet aiempaa vakaammin. Tilanne maailman rahoitusmarkkinoilla
ja Euroopan taloudessa on kuitenkin edelleen epävarma. Pidemmällä aikavälillä vakauttamisen
onnistuminen edellyttää ehdottomasti sitä,
että kaikki euromaat sitoutuvat kestävään
ja vastuulliseen talouspolitiikkaan, jolla syvien alijäämien
ja ylivelkaantumisen kierre saadaan katkaistua.
Valiokunta käsittelee seuraavassa erityisrahoitusyhtiön
varainhankintaan ja yhtiön likviditeetin turvaamiseen liittyviä lakiehdotuksen
2 ja 3 §:n säännöksiä,
joita on syytä tarkistaa valiokunnan asiantuntijakuulemisessa
saadun selvityksen perusteella.
Yksityiskohtaiset perustelut
Takauksia antavien valtioiden kannalta on tärkeää,
että erityisrahoitusyhtiö ja sen liikkeeseen laskemat
velkakirjat saavat mahdollisimman hyvän luottoluokituksen.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yhtiö ei saa suoraan
AAA-luokitusta, mistä johtuen euroalueeseen kuuluvat valtiot
ovat pyytäneet asiantuntija-arviota luottoluokitusasiantuntijoilta
siitä, minkälaisin toimin yhtiölle ja
sen velkakirjoille saataisiin paras mahdollinen luottoluokitus.
Asiantuntijat ovat todenneet, että yhtiön
likviditeetin kannalta ei pidetä riittävänä,
että yhtiö voisi hankkia varoja lainoitusta
varten vain laskemalla liikkeeseen velkakirjoja ja muita velkasitoumuksia,
mikä on ollut hallituksen esityksen lähtökohta.
Asiantuntijat ovat sen sijaan pitäneet välttämättömänä,
että yhtiö voi tehdä luottojärjestely-
ja muita velkasopimuksia, joilla on euroalueen valtioiden takaus,
esimerkiksi rahoituslaitosten kanssa. Mahdollisuuden olemassaolo
ei edellytä, että sitä käytetään,
mutta luottoluokittajat pitäisivät sen puuttumista
ongelmana.
Luottoluokitusasiantuntijat ovat myös todenneet, että yhtiön
täytyy voida tehokkaasti suojautua erilaisilta riskeiltä ja
tehdä sitä silmällä pitäen
johdannaissopimuksia. Tämän mahdollisuuden
pitää kattaa ainakin koronvaihto-, valuutanvaihto-
ja maturiteetinvaihtosopimukset. Toivottavinta olisi, että yhtiö voisi
käyttää mitä tahansa tilanteeseen
sopivaa sopimusta ilman, että sopimustentekoa
olisi etukäteen rajoitettu. Tämä ei asiantuntijoiden
mukaan estä sitä, että takaajavaltiot
rajoittavat yhtiön toimintaa koskevassa päätöksenteossaan
sopimusten tekemistä käytännössä.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan euromaiden hankkima
luottoluokitusasiantuntijoiden arvio saatiin vasta sen jälkeen,
kun hallituksen esitys oli hyväksytty valtioneuvostossa. Arviota
ei tästä syystä voitu ottaa huomioon
esitystä laadittaessa.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että yhtiöllä ja sen velkakirjoilla on
paras mahdollinen luottoluokitus ja että lain sanamuoto
ei rajoita yhtiön monipuolista varainhankintaa eikä sen
likviditeetin turvaamista. Valiokunta ehdottaa siksi lakiehdotuksen
2 §:n 1 momenttiin sekä 3 §:n
1 momenttiin seuraavia tarkennuksia.
2 §.
Lakiehdotuksen mukaan valtioneuvosto voi antaa vastavakuuksia
vaatimatta omavelkaisia valtiontakauksia Euroopan rahoitusvakausvälineen
liikkeeseen laskemien joukkovelkakirjalainojen ja muiden
velkasitoumusten sekä niihin liittyvien koronvaihto- ja
valuutanvaihtosopimusten sekä niissä sovittujen
ehtojen täyttämisen vakuudeksi.
Edellä esitettyyn viitaten valiokunta ehdottaa, että pykälän
1 momenttia muutetaan siten, että valtiontakaus voidaan
antaa joukkovelkakirjalainojen ja muiden velkasitoumusten lisäksi myös muiden
Euroopan rahoitusvakausvälineen ottamien velkojen vakuudeksi.
Lisäksi valiokunta ehdottaa, että takauksia voidaan
antaa edellä mainittuihin lainoihin, sitoumuksiin ja velkoihin
liittyvien koronvaihto-, valuutanvaihto- ja muiden sopimusten
vakuudeksi. Valiokunta ehdottaa myös momentin viimeisen
virkkeen tarkistamista siten, että siitä poistetaan
viittaus koronvaihto- ja valuutanvaihtosopimuksiin ja todetaan,
että takauksia saa olla voimassa enintään
7,92 miljardin euron määräisten velkojen
ja niihin liittyvien sopimusten vakuutena.
3 §.
Lakiehdotuksen mukaan takausta ei myönnetä yhdellä kertaa,
vaan se myönnetään kullekin joukkovelkakirjalainalle
ja muulle velkasitoumukselle, jonka Euroopan rahoitusvakausväline
laskee liikkeeseen sekä niihin liittyvälle koronvaihto-
ja valuutanvaihtosopimukselle erikseen tai liikkeeseenlaskuohjelmaan
sisältyville joukkovelkakirjalainoille ja muille velkasitoumuksille
sekä niihin liittyville koronvaihto- ja valuutanvaihtosopimuksille.
Valiokunta ehdottaa, että pykälän
1 momenttia muutetaan siten, että valtiontakaus myönnetään
erikseen myös muulle Euroopan rahoitusvakausvälineen
ottamalle velalle kuin sen liikkeeseen laskemalle joukkovelkakirjalainalle
ja muulle velkasitoumukselle sekä myös muulle niihin
liittyvälle sopimukselle kuin koronvaihto- ja valuutanvaihtosopimukselle.
Lisäksi pykälän sanamuotoa tulee tarkentaa
siten, että takaus myönnetään
paitsi liikkeeseenlaskuohjelmaan sisältyville
joukkovelkakirjalainoille ja muille velkasitoumuksille myös muuta
velkaa koskevaan vastaavaan ohjelmaan sisältyville veloille sekä niihin
liittyville sopimuksille.