Perustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muuttamattomana.

Hallituksen esitys on herättänyt keskustelua lähinnä siltä osin kuin se koskee hallintarekisteröidyille osakkeille maksettavista osingoista perittävää lähdeveroa. Valiokunta käsittelee seuraavassa yksinomaan tätä kysymystä. Ehdotus koskee muulta osin nykyisessä lähdeveroasetuksessa olevien, veron määrään vaikuttavien seikkojen ottamista lakiin, eikä valiokunnalla ole siihen huomautettavaa.

Pääosa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on puoltanut uutta lähdeveromenettelyä, jota sovellettaisiin hallintarekisteröidyille osakkeille maksettaviin osinkoihin. Ehdotusta on pidetty yleisesti onnistuneena ja käytännössä toimivana kompromissina erisuuntaisten intressien välillä. Puoltavan näkökulman ovat esittäneet niin verohallinto, Suomen Pankki kuin arvopaperikentän toimijatkin. Perusteena on ollut ennen muuta huoli Suomen osakemarkkinoiden kilpailukyvystä ja pääomarahoituksen riittävyydestä myös jatkossa. Verohallinnon kannalta kysymys on ollut puolestaan voimavarojen järkevästä käytöstä veronsaajan intressiin nähden.

Ainoa kriittinen näkökulma on liittynyt talousrikostorjuntaan. Valiokunnan kuulema asiantuntija on pitänyt esitystä ongelmallisena ja ehdottanut siihen useita muutoksia. Perusajatuksena on voida varmistua siitä, että verosopimusedut myönnetään vain niihin oikeutetuille eli luotettavasti todennettuun henkilön yksilöintiin ja asuinvaltiotietoon perustuen. Tämä merkitsisi käytännössä sitä, että osingon maksajalla tulisi olla riittävät tiedot lopullisesta osingonsaajasta jo osingonmaksuhetkellä. Jos näitä tietoja ei ole, lähdevero perittäisiin 28 prosentin verokannan mukaan. Osingonsaaja voisi sitten hakea verosopimusedut palautusteitse verohallinnolta. Palautuksen edellytyksenä olisi se, että hakija esittää asiamukaiset yksilöintitiedot verosopimuksen takaaman alemman lähdeveroprosentin soveltamiseksi.

Ehdotukseen sisältyneen ns. kevennetyn mallin mukaan tarvittavat tiedot voitaisiin antaa vasta vuosi-ilmoituksella. Tapaukset rajoitettaisiin niihin osingonsaajiin, joilta perittävä lähdevero olisi verosopimusten mukaan 15—28 prosenttia. Näissä tapauksissa osingonsaaja saisi siis verosopimusedun jo osingonmaksuhetkellä, mutta osingonmaksajan kannettavaksi jäisi riski riittävien tietojen saannista. Jos tietoja ei pystyttäisi esittämään vuosi-ilmoituksella, lähdevero voitaisiin periä osingonmaksajalta.

Valiokunta pitää ehdotuksia ongelmallisina, vaikka niillä tavoitellaan sinänsä oikeaa asiaa, oikeansuuruista lähdeveroa.

Perusongelma aiheutuu hallintarekisterijärjestelmän luonteesta. Omaisuudenhoitoketjussa vain viimeinen asianhoitaja on tietoinen omistajan henkilöllisyydestä. Osakeomistus ja kaikki siihen liittyvät suoritukset perustustuvat anonyymiin henkilötietoon koko muussa omaisuudenhoitoketjussa. Lisäksi hallintarekisteröintiin perustuva omistuksenkirjausjärjestelmä on vallitseva lähes kaikkialla maailmassa. Se on sallittu ulkomaalaisille myös Suomessa.

Hallintarekisterijärjestelmän luonteesta ja vallitsevasta asemasta johtuu, ettei tarkkoja yksilöintietoja voida käytännössä esittää massaluonteisesti, vuosittain ja reaaliaikaisina. Kun omistajuuteen liittyvä rahaliikenne hoidetaan hallintarekisterissä olevien tietojen perusteella, ei ole ollut myöskään aihetta kehittää sellaista järjestelmää, jossa tieto lopullisen omistajan henkilöllisyydestä saataisiin ja voitaisiin välittää tehokkaasti omistuksenhoitoketjussa eteenpäin. Tällaista järjestelmää ei voida rakentaa myöskään yksin Suomen tarpeita varten.

Kysymys hallintarekisteritietojen tarkkuudesta ei sinänsä ratkaise kysymystä verotasosta. Suomen nykysääntely — asianmukaisesti lain tasolle vietynä — voitaisiin säilyttää poikkeuksettomana. Se johtaisi käytännössä siihen hallituksen esityksessä kuvattuun tilanteeseen, että kaikista hallintarekisteröidyille osakkeille maksettavista osingoista perittäisiin 28 prosentin lähdevero, koska veroriski olisi muutoin liian suuri osingonmaksajille. Tästä aiheutuisi puolestaan lähdeveropalautusten määrän huima kasvu. Hakemusten määrä saattaisi nousta jopa kymmeniin miljooniin, kun otetaan huomioon suomalaisyhtiöiden ulkomaisen omistuksen poikkeuksellisen suuri osuus, liikkeelle laskettujen osakkeiden määrä ja palautettaviin eli verosopimustason yli perittyihin lähdeveroihin liittyvä huomattava taloudellinen intressi.

Intressiä kuvaa se, että yli 90 prosenttia ulkomaisista osingoista maksetaan verosopimusvaltioihin ja että yleisin lähdeverotaso verosopimuksissa on 15 prosenttia. Joissakin sopimuksissa se on tätäkin alhaisempi ja joissakin lähdeverosta on luovuttu kokonaan myös portfolio-osakkeiden osalta. Näin on esimerkiksi Suomen ja Ison-Britannian välisessä verosopimuksessa. Palautettava lähdevero olisi siis useissa tapauksissa 15—28 prosenttia osingosta.

Palautusmenettelyä lisäisi todennäköisesti sekin, että tietojen saanti jälkikäteen hakemusmenettelyyn liittyen voi olla helpompaa kuin reaaliaikaisesti osingonmaksun yhteydessä. Tiedon toimittajan, esimerkiksi yksittäisen omistajan, ei tarvitse huolehtia kuin omista tiedoistaan. Ne hän voi toimittaa manuaalisesti, hakemuksensa myötä ja vaikkapa kaikilta omistusvuosiltaan yhdellä kertaa.

Palautushakemusten määrän kasvun lisäksi on pelättävissä, että mutkikas palautusmenettely vähentäisi ennen kaikkea piensijoittajien kiinnostusta suomalaisiin osakkeisiin. Vaikka palautusmenettely on yleinen muuallakin ainakin säädöstasolla, ratkaisevaksi muodostuisivat tosiasiallinen käytäntö, lähdeverotaso ylipäänsä sekä organisaation valmius käsitellä suuria palautushakemusmääriä. Suomi voisi jäädä tässä katsannossa muita maita heikommalle.

Edellä on kuvattu niitä haittoja, joita palautusmenettelyn yleistymisestä voi koitua. Niitä on valiokunnan mielestä punnittava asiassa saatavaa hyötyä vasten. Olennainen kysymys on silloin, mikä on veronsaajan saldo eli nettohyöty palautusten jälkeen. Edellä olevien tietojen valossa se voidaan arvioida olennaisesti pienemmäksi kuin asian tiimoilta on annettu ymmärtää.

Kysymys siitä, missä määrin hallintarekistereitä käytetään yleensä rikolliseen toimintaan tai esimerkiksi verorikoksilla saatujen hyötyjen peittelyyn, on oma erillinen asiansa. Se ei saisi ratkaista tätä esitystä, eritoten, kun hallintarekisteripohjainen omistajuus on laissa säädetyin ehdoin nimenomaisesti hyväksytty niin Suomessa kuin muualla. Suomessa hallintarekisteröintiä on rajoitettu lisäksi niin, että se koskee vain ulkomaalaisia osakkeenomistajia. Suomalaisen omistajan osakkeita ei siis saa lain mukaan merkitä täällä hallintarekisteriin.

Valiokunta pitää hallituksen esitystä kaiken saamansa selvityksen perusteella tasapainoisena kompromissina asiaan liittyvien hyötyjen ja haittojen valossa. Se turvaa järkevällä tavalla myös veronsaajan intressit, kun hallintarekisteröidyille osakkeille maksettavista osingoista perittäisiin jatkossa aina vähintään 15 prosentin lähdevero silloin, kun osinko maksetaan pelkän veromaatiedon perusteella. Tämän voidaan olettaa johtavan useimmissa tapauksissa heti oikeaan lopputulokseen. Esimerkiksi niistä kymmenestä maasta, joihin maksettiin vuonna 2004 eniten ulkomaisia osinkoja, seitsemän kanssa sovittu lähdeveroprosentti on nimenomaan 15. Näitä maita ovat Ruotsi, USA, Alankomaat, Saksa, Tanska, Luxemburg ja Belgia. Kolmen muun maan verosopimuksissa verotaso on sitä alempi, Ison-Britannian ja Irlannin kanssa 0 ja Venäjän kanssa 12 prosenttia. Lähdevero perittäisiin esityksen mukaan myös näihin maihin maksettavista osingoista jatkossa 15 prosentin suuruisena ja erotus olisi haettava palautusteitse takaisin.

Valiokunnan pohdintaan on vaikuttanut osaltaan myös se, että osinkojen lähdeverokäytäntöihin ollaan etsimässä myös yhteiseurooppalaista ratkaisua osana Euroopan yhteisöjen komission asettaman ns. FISCO-asiantuntijaryhmän (The European Commisions Clearing and Settlement Fiscal Compliance) työtä. Työryhmän toimeksiannossa on kysymys sinänsä laaja-alaisesta esteiden poistamisesta rajat ylittäviltä osakepohjaisilta toimilta. Taustalla on komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille "Selvitystoiminta Euroopan unionissa — Kehitysmahdollisuudet", KOM(2004) 312 lopullinen. Komissio huomauttaa tiedonannossa veroesteisiin viitaten mm. siitä, että painopiste on siirtymässä lähdeveroista yhä enemmän tietojenvaihdon lisäämiseen. Se toteaa erikseen, että veroviranomaiset voivat näin saada käyttöönsä asianmukaiset tiedot ja periä oikeansuuruisen veron oikealta henkilöltä. Komissio viittaa lisäksi säästödirektiiviin, jossa lähdeverotuksesta on luovuttu nimenomaan lisääntyneen tietojenvaihdon myötä. Komissio toteaa vielä, että keskinäisestä avunannosta perinnässä annettua direktiiviä uudenaikaistetaan parhaillaan. Näin syntynyt uusi tilanne on komission mukaan otollinen hetki tarkastella saatavilla olevia mahdollisuuksia ja selvittää, voitaisiinko joitakin olemassa olevia sääntöjä muuttaa niin, että asiat olisivat entistä yksinkertaisempia yritysten kannalta, ja niin, että samalla turvattaisiin jäsenvaltioiden veronkanto-oikeudet.

FISCO-työryhmän työstä saatujen tietojen mukaan suunta on kohti yksinkertaisempia menettelytapoja. Komission alustavasti esittelemä malli muistuttaa monin osin hallituksen esityksessä kaavailtuja käytäntöjä ja olisi osin jopa niitä sallivampi. Paluu täysimittaiseen palautusjärjestelmään ei vaikuta tähänkään nähden perustellulta.

Valiokunta on lopuksi pohtinut lain määräaikaisuutta ja asettunut tässäkin hallituksen esityksen kannalle jo yksin edellä olevan tarkoituksenmukaisuusharkinnan tuloksena. Suomen Pankki on korostanut omassa kannanotossaan lisäksi sitä, että verotusmenettelyyn liittyvän epävarmuuden välttämiseksi ja pääomamarkkinoiden tehokkaan toiminnan takaamiseksi on perusteltua, että lainmuutos on pysyvä. Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen. Valiokunta pitää lisäksi asianmukaisena esityksen vaikutusten seurantaa sillä tavoin, kuin hallitus on jo esityksessään ehdottanut.