Perustelut
Yleistä
Valtiovarainvaliokunta keskittyy tässä mietinnössään
viimevuotiseen tapaan ennen muuta hallinnon tuloksellisuusnäkökulmaan.
Tuloksellisuuden raportoinnissa on edelleen runsaasti ongelmia,
joita on käsitelty valiokunnan aiempien mietintöjen
lisäksi esimerkiksi eduskunnan puhemiesneuvoston asettaman,
15.5.2002 mietintönsä jättäneen
kertomusmenettelytyöryhmän mietinnössä,
valtion keskushallinnon uudistamista pohtineen ministerityöryhmän 28.6.2002
julkistetussa loppuraportissa sekä Valtiontalouden tarkastusviraston
3.9.2002 eduskunnalle jättämässä kertomuksessa
toiminnastaan.
Lisäksi valiokunta on käsitellyt valtion henkilöstön
tilaa, valtion tulojen arviointia ja työllisyysmäärärahojen
käyttöä.
Hallinnon tuloksellisuus
Käsiteltävänä olevassa hallituksen
kertomuksessa valtiovarain hoidosta ja tilasta vuonna 2001 (jäljempänä tilakertomus)
kuvataan hallinnon tuloksellisuutta jälleen varsin laajasti.
Hallinnonalakohtaiset tuloksellisuuden kuvaukset sisältävät
runsaasti ilmeisen hyödyllistä toimintakatsauksien
tyyppistä tietoa hallinnon tilasta.
Tuloksellisuuskuvan muodostaminen ja erityisesti käsityksen
saaminen tulostavoitteiden toteutumisesta on useimpien hallinnonalojen kohdalla
tilakertomuksen perusteella varsin vaikeaa. Tilakertomuksen hallinnonalojen
tuloksellisuuskuvauksissa käydään tavallisesti
läpi toteutettuja hankkeita ja toimenpiteitä.
Tällöin hallinnonalan kertomussisältö ei
aina vastaa otsikkoa, jonka perusteella voisi odottaa olevan mahdollisuus
tuloksellisuuskuvan muodostamiseen ja erityisesti käsityksen
saamiseen tulostavoitteiden toteutumisesta.
Kuten valtiovarainvaliokunta vuosi sitten antamassaan mietinnössä VaVM
25/2001 vp totesi, hallinnonalojen raportoinnista
ei täsmällisesti käy ilmi esimerkiksi
eduskunnan talousarviossa vahvistamien tulostavoitteiden toteutuminen. Myönteisenä
poikkeuksena
ovat hallinnonalat, joilla taulukon muodossa on esitetty tavoitteet
ja toteutumat rinnakkain. Tilakertomuksen tekstistä ei
useimmiten kuitenkaan ilmene asetettuja tulostavoitteita eikä systemaattista
vertailua tavoitteiden toteutumisesta. Saadakseen tästä käsityksen
joutuu tietoja tulostavoitteista hakemaan talousarvioasiakirjasta.
Tämäkään ei aina riitä,
koska eduskunnalle talousarviossa esitettyjä tulostavoitteita
on tarkennettu ja täsmennetty hallinnonalakohtaisissa tulossopimusasiakirjoissa.
Valtionhallinnossa viime vuosina noudatettu tulosohjausmalli,
joka tukeutuu hallitusohjelmassa asetettuihin politiikkatavoitteisiin,
antaisi valiokunnan mielestä pohjan myös tuloksellisuusraportoinnin
kehittämiseen. Kukin ministeriö muotoilee vuotuisissa
suunnitteluprosesseissaan hallitusohjelman pohjalta omat yhteiskunnalliset
vaikuttavuustavoitteensa ja neuvottelee virastojensa kanssa niitä toteuttavat
tulostavoitteet. Tulosten saavuttamisesta raportoidaan virastojen
laatiessa vuosittain tilinpäätökset ja
toimintakertomukset. Tilakertomuksen pohjana ovat ministeriöiden
koostamat hallinnonalojen toimintakertomukset. Mikäli päästäisiin
vielä siihen keskushallintohankkeen yhteydessä asetettuun
tavoitteeseen, että ministeriöt käsittelisivät
vuosittain tulosvastuullisten yksiköidensä tilinpäätökset
ja tulosraportit ja antaisivat niistä kirjallisen kannanoton,
paranisi myös tilakertomuksen tietosisältö olennaisesti.
Eri yhteyksissä on todettu myös, että tulosohjauksen
keskeinen asiakirja on valtion talousarvio. Valtiontalouden
hoidon tehokas jälkikäteinen arviointi edellyttää siten
nimenomaan valtion talousarvioasiakirjan kehittämistä tulostavoitteiden
asettamisen osalta. Valtion keskushallintohankkeessa asetetulla
tavalla pääluokkaperusteluissa olisi esitettävä ne
yhteiskuntapoliittiset vaikuttavuustavoitteet, joihin
kukin ministeriö tähtää ehdotetuilla
määrärahoilla. Luku- ja momenttiperusteluissa
puolestaan olisi esitettävä ministeriön
suunnittelemat alustavat tulostavoitteet ministeriön vastuualueen
yksiköille.
Tunnuslukujen käyttö tulostavoitteiden määrittelemisessä edesauttaisi
myös jälkikäteistä, tuloksellisuutta
koskevaa raportointia. Nykyisin tulostavoitteet talousarvioissa
on usein ilmaistu varsin yleisellä tasolla sanallisesti
(kehitetään, parannetaan, tehostetaan, jatketaan,
käynnistetään jne.). Näin esitettyjen
tavoitteiden toteutumisen arviointi tuottaa vaikeuksia erityisesti vuositasolla.
Kuten kertomusmenettelytyöryhmän mietinnössä todettiin,
tilakertomukseen tulisi sisällyttää nykyistä kattavammin
tiedot myös saavuttamatta jääneistä tavoitteista
ja niiden poikkeamista. Eduskunnan olisi hyvä saada myös
näkemys poikkeamien syistä samoin kuin arviot
siitä, mitkä toimet ovat tarpeen tavoitteiden
saavuttamiseksi.
Kuten valiokunta viimekertaisessa tilakertomusmietinnössään
totesi, tuloksellisuuden arviointi perustuu nykyisellään
hallinnon itse ilmoittamiin tietoihin ja arviointeihin. Myöskään tarkastusvirasto
ei nykyisellään tarkasta tilakertomuksen tietoja.
Eduskunnan kertomusmenettelytyöryhmä piti tavoiteltavana,
että tarkastusviraston kertomuksessa eduskunnalle tulevaisuudessa
mahdollisuuksien mukaan ja valikoiden arvioitaisiin myös
tilakertomusta. Tämän menettelyn tarpeellisuus
korostuu tulevaisuudessa, mikäli tilakertomusta kehitetään
tilinpäätöskertomuksen suuntaan. Edes
valikoivan tarkastusviraston lausunnon saaminen edellyttäisi tilinpäätöskertomuksen
antamista eduskunnalle jo kevätistuntokauden loppupuolella.
Käsittelyssä oleva tilakertomus on päivätty
13.9.2002.
Hallinnon tilaa valiokunta on arvioinut Valtiontalouden tarkastusviraston
kertomuksesta (K 11/2002 vp)
antamassaan mietinnössä VaVM 25/2002
vp. Tässä yhteydessä on käsitelty
valtion henkilöstön tilaa, jota on tarkasteltu
sekä tilakertomuksessa että tavoitteellisemmassa
mielessä myös tilimuistutuskertomuksessa.
Valtion henkilöstön tila
Tilakertomuksen luvussa 3.15 on esitetty keskeisiä tietoja
valtion henkilöstöstä. Valiokunta pitää myönteisenä,
että tällaisia keskeisiä tietoja on määritetty
ja että niitä kerätään,
samoin kuin sitä, että tiedot esitetään
tilakertomuksessa.
Tilakertomuksessa ei hallinnonalojen kohdalla yleensä käsitellä henkilöstön
tilaa koskevia tietoja. Poikkeuksena on kauppa- ja teollisuusministeriö,
joka lyhyesti esittää keskeisiä hallinnonalan
henkilöstötietoja. Kun otetaan huomioon,
että ensisijainen vastuu henkilöstöstään on
kullakin valtion toimintayksiköllä itsellään (vrt.
tilakertomus s. 212), henkilöstön tilaa tulisi käsitellä ja
myös analysoida tilivirastojen tilinpäätöksissä,
hallinnonalan toimintakertomuksissa ja myös hallinnonaloittain
eduskunnalle annettavassa tilakertomuksessa. Hyvät lähtökohdat
tälle tarjoaa jo nykyinen tietojenkeräämisjärjestelmä ja
henkilöstötilinpäätösten
yleistyminen.
Valtiovarainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan henkilöstötilinpäätös
tehdään jo nykyisellään 75 prosentissa
tilivirastoista. Lisäksi 11 prosentissa virastoista tällainen
aletaan tehdä lähitulevaisuudessa. Viime aikoina
henkilöstötilinpäätöksiä on
alettu käyttää hyväksi myös johtamisessa.
Tätä osoittaa se, että jo yli puolessa
henkilöstötilinpäätöksen
tehneistä virastoista on annettu joko numeeriset tai verbaaliset
tavoitetasot tällä osa-alueella.
Valtiovarainministeriön kohdalla tilakertomuksessa
on henkilöstöpolitiikkaa tarkasteltu myös
valtiokokonaisuuden osalta, samoin tilimuistutuskertomuksessa. Valtion
työnantajakuvan, yleisen kilpailukyvyn ja palkitsemisen osalta
huomionarvoisena ja valtion toimintayksiköiden
tehtävien hoidon kannalta tärkeänä pidetään,
että toimintayksiköt kykenevät hankkimaan
ja pitämään palveluksessaan tehtäviinsä nähden
oikein mitoitetun, osaavan ja sitoutuneen henkilöstön.
Tämän tehtävän haasteellisuus
lisääntyy tulevaisuudessa. Arvioiden mukaan lähimmän
10 vuoden aikana nykyisistä 120 500 valtion palveluksessa
olevasta henkilöstä poistuu vajaat 60 000
eli lähes 50 prosenttia.
Pysyvää palvelussuhdetta pidetään
valtiotyönantajan kilpailuvalttina. Tässä mielessä valiokunta
pitää määräaikaisten
virkasuhteiden käyttöä ongelmallisena.
Tilakertomuksen mukaan määräaikaisia
henkilöitä oli vuonna 2001 valtiolla 29,8 prosenttia.
Valiokunta pitääkin hyvin tärkeänä,
että Valtion työmarkkinalaitoksen ja valtion henkilöstöä edustavien
pääsopijajärjestöjen
kesken on tarkoitus käynnistää selvitys
määräaikaisten palvelussuhteiden käytöstä koskien
koko valtionhallintoa.
Valtion tulojen arviointi
Valtiovarainvaliokunta toteaa yleisenä huomiona,
että valtion tulojen arviointi on vaikeutunut suhdanneherkkien
erien kasvun myötä. Heilahdukset ennusteissa ja
toteutumissa ovat paikoitellen varsin suuria.
Tulo- ja varallisuusverokertymä väheni 12 prosenttia
edellisvuodesta mm. myyntivoitto- ja optiotulojen käännyttyä laskuun.
Yhteisöverotuotto laski 20 prosenttia edellisestä,
puolestaan poikkeuksellisen korkeasta, tuottotasosta.
Suhdanteiden vaikutus kansantalouteen yleisemminkin osoittautui
vaikeaksi ennakoida kertomusvuonna.
Esimerkiksi BKT:n arvioitiin kasvavan vuoden 2001 talousarvioennusteessa
4,2 prosenttia, mutta toteutunut kasvu oli 0,7 prosenttia. Samoin
viennin ennakoitiin kasvavan 8,3 prosenttia, kun toteuma oli -2,2
prosenttia.
Valiokunta kiinnittää tulojen ennakoinnin vaikeudesta
huolimatta huomiota siihen, että valtionyhtiöille
ja liikelaitoksille asetettavat tuottotavoitteet olisivat mahdollisimman
realistisia. Niiden arviointi on mahdollista toisella tavalla kuin
kansantalouden yleisten erien arviointi, koska niiden pohjana on
yhtiöiden ja liikelaitosten omaan asiantuntemukseen perustuva arvio.
Erityisesti Oy Veikkaus Ab:lle viime vuosina asetetut tuottotavoitteet
ovat olleet huomattavasti korkeampia kuin yhtiön
oma arvio, joka on osoittautunut lopulta kuitenkin varsin osuvaksi.
Vaikka ylisuuren tuottotavoitteen aiheuttama virhe on talousarvion
kokonaisuuden kannalta pieni, sen merkitys edunsaajapuolella on suuri.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että talousarvioon otettavat, yksittäisiä yhtiöitä koskevat
tuloutustavoitteet olisivat realistisia myös yhtiöiden
esittämien arvioiden perusteella.
Työllisyysmäärärahojen
käyttö
Valiokunta on tässä yhteydessä käsitellyt
myös työllisyysmäärärahojen
käyttöä. Eri yhteyksissä on
aiemmin käynyt ilmi, että työllistämistukeen osoitettuja
määrärahoja on jäänyt
käyttämättä.
Vuonna 2000 työllisyysmäärärahoja
jäi käyttämättä noin
10 prosenttia eli noin 250 miljoonaa markkaa. Tämä johtui
muun muassa siitä, että työvoimatoimistoille
osoitettujen määrärahojen lopullista
käyttöä ei arvioitu riittävän aikaisessa
vaiheessa ja osa määrärahoista oli sidottu
tiettyihin tarkoituksiin. Hyväksyessään vuoden
2001 talousarvion eduskunta edellytti, että TE-keskusten
työvoimaosastoille vuodelle 2001 osoitettujen määrärahojen
riittävyys selvitetään vuonna 2001 toukokuun
loppuun mennessä ja määrärahatarve
arvioidaan tuolloin uudelleen.
Työministeriö paransi määrärahojen
käytön seurantaa ja vuoden 2001 aikana tehtiin
useita määrärahasiirtoja alueiden välillä.
Saadun selvityksen mukaan vuonna 2001 työllistämistukeen osoitetut
määrärahat käytettiin ennätyksellisen hyvin
ja määrärahoista jäi käyttämättä vain
noin 2 prosenttia. Työllistämistukijärjestelmän
voimassaoloaikana ei tiettävästi ole aiemmin päästy
näin korkeaan käyttöasteeseen. Vuoden
2002 työllistämistukimäärärahojen
sitomisaste on saadun selvityksen mukaan hieman alemmalla tasolla
kuin vuonna 2001. Määrärahojen sitomisaste
oli lokakuussa 94,1 prosenttia, kun se oli vastaavana aikana viime
vuonna 97 prosenttia. Tavoitteena on, että määrärahat
saadaan käytettyä yhtä hyvin kuin vuonna
2001.
Määrärahojen käytön
seurantaa on parannettu ja määrärahojen
käyttö on tehostunut. Valtiovarainvaliokunta
korostaa kuitenkin edelleen määrärahojen
käytön seurannan tärkeyttä sekä sitä,
että seuranta tapahtuu riittävän ajoissa.
Varainhoitovuoden loppupuolella suoritetusta määrärahojen
uudelleenkohdentamisesta ei aina ole merkittävää hyötyä työvoimatoimistoille,
mikäli uusien arviomäärärahojen
käyttämiseen ei enää ole riittävästi
aikaa. Myös valtioneuvoston oikeuskansleri on 23.9.2002
antamassaan päätöksessä todennut,
että työllisyysmäärärahoista työllisyydelle
tarkoitettu hyöty on saatavissa täysimääräisenä riittävän
aikaiseen vaiheeseen ajoitetulla käytön seurannalla.
Työllisyystukimäärärahojen
jakaminen paikallistasolle perustuu suurimmalta osalta tietyn kaavan
mukaiseen laskelmaan ja jossakin määrin myös
alueiden kanssa käytyihin neuvotteluihin. Käytössä olevan
laskentakaavan mukainen määrärahojen
jako ei kaikilta osin vastaa alueiden käyttötarpeita
ja -mahdollisuuksia, vaan eräillä alueilla on
vuodesta toiseen lisämäärärahan
tarvetta ja eräillä alueilla myönnettyjä määrärahoja
ei saada käytetyksi. Valiokunnan mielestä laskentakaavan
jakoperusteita tulisi vielä selvittää ja
pyrkiä löytämään jakomenettely,
joka vastaisi paremmin alueiden käyttötarpeita.
Momenttien ristiinkäytössä yksittäisiä,
talousarviossa mainittuja momentteja voidaan ylittää,
mutta momenteille myönnetty kokonaismääräraha
ei saa ylittyä. Momenttien välisen ylitysluvan
antaa valtioneuvoston raha-asiainvaliokunta. Valtiovarainvaliokunnan
mielestä nykyinen menettely on liian kankea eikä sillä voida vastata
riittävän nopeasti ja joustavasti paikallistason
tarpeisiin. Alueiden toimivaltaa ja toimintamahdollisuuksia tulisi
parantaa budjettiteknisillä ratkaisuilla mm. siten, että eri
määrärahoja voitaisiin nykyistä vapaammin
käyttää alue- ja paikallistasolla ristiin
edellyttäen, että määrärahojen
kokonaissummaa ei ylitetä. Näin alueellista päätöksentekovaltaa
toimenpiteiden suuntaamisessa voidaan parantaa ja samalla edesauttaa
sitä, että määrärahoja
ei jää käyttämättä.
Valiokunta katsoo myös, että jatkossa tulisi selvittää mahdollisuudet
työllisyysmäärärahojen kokoamiseen
yhdelle momentille.
Tilimuistutuskertomus
Valtiovarainvaliokunta on käsitellyt tilimuistutuskertomuksen
perusteella niitä toimenpiteitä, joihin eduskunnan
tekemät muistutukset valtiovarain hoidosta ja tilinpidosta
vuonna 2000 (VaVM 3/2002 vp)
ovat antaneet aihetta.
Hätäkeskusuudistus
Valtiovarainvaliokunta otti kantaa hätäkeskusuudistukseen
valtiontilintarkastajain kertomuksesta vuodelta 2000 antamassaan
mietinnössä VaVM 3/2002 vp.
Valiokunta yhtyi valtiontilintarkastajain kantaan, että eduskunnalle
hätäkeskuslakia säädettäessä annettu
selvitys perustui hätäkeskusten sijoittamisen
osalta ilmeisen puutteellisiin tietoihin. Hätäkeskuslakia
säädettäessä lähdettiin
siitä, että hätäkeskus sijoitetaan
paikkakunnalla olevan poikkeusolojen johtokeskuksen yhteyteen. Samoin
oletettiin, että keskukset voidaan kustannusten osalta
toteuttaa valtion menokehyksiin sisältyvillä varoilla.
Kun hätäkeskusten perustaminen kuitenkin edellyttää useilla
paikkakunnilla uudisrakentamistarvetta, valtiovarainvaliokunta katsoi
valtiontilintarkastajien tavoin, että eduskunnalle lakia
säädettäessä annettu informaatio
on tältä osin ollut harhaanjohtavaa.
Asiasta on valmistunut myös Valtiontalouden tarkastusviraston
3.10.2002 julkistettu tarkastuskertomus (33/2002). Tämän
kertomuksen huomiot tukevat edellä todettuja näkökohtia. Poikkeusoloja
koskevan suojatilavaatimuksen johdosta pääosalle
hätäkeskuksia joudutaan jatkossa rakentamaan uudet
toimitilat. Suojatilavaatimus edellyttää investointeja
uuteen infrastruktuuriin. Tällä on merkitystä myös
tilojen vuokratasoon ja toiminnan kustannuksiin. Varautuminen
läänin johtokeskusten ja hätäkeskusten
yhteistyöhön poikkeusoloissa saattaa johtaa lisäksi
siihen, että hätäkeskuksilla on normaalioloissa
vuokrakustannuksia lisääviä tilareservejä.
Tarkastusvirasto on katsonut, että saatavilla olevien valmiiden
tilojen soveltuvuus, muunneltavuus sekä tilojen turvallisuus
olisi tullut tarkemmin huomioida hätäkeskusten
sijoituspaikkaratkaisujen yhteydessä. Toteutustaan odottavien
tilaratkaisujen osalta tulee vielä selvittää uudisrakentamiselle
vaihtoehtoisten tilaratkaisujen soveltuvuutta ja taloudellisuutta.
Tarkastusviraston käsityksen mukaan valmiin hätäkeskusjärjestelmän
arvioituja kustannuksia ei ole myöskään
selvitetty riittävällä tarkkuudella.
Valtiovarainvaliokunta pitää tarkastusviraston
havaintoja huomionarvoisina. Toisaalta, sisäasiainministeriöltä saadun
selvityksen mukaan selvitykset hätäkeskusten mahdollisista
sijoituspaikoista ja sijoittamisen periaatteista laadittiin aikanaan
parhaimman käytettävissä olleen tiedon
pohjalta. Hätäkeskuslakia säädettäessä ajateltiin,
että hätäkeskukset voisivat sijoittua
lääninhallitusten pää- ja sivutoimipisteiden
poikkeusolojen johtokeskusten yhteyteen. Tämän
jälkeen tehtyjen selvitysten mukaan olemassa olevat johtokeskusten
suojatilat eivät kuitenkaan sovellu hätäkeskustoimintaan
ilman huomattavia ja kalliita perusparannuksia.
Uusin suunnitelma lähtee siitä, että jokaisessa
läänissä on vähintään
yksi suojatiloihin sijoitettu hätäkeskus. Mikäli
läänissä kuitenkin toimii useampia hätäkeskuksia,
ne voidaan tarvittaessa rakentaa myös maanpäällisiin
suojattuihin tiloihin. Paikkakunnalla, jossa toimii lääninhallituksen
päätoimipiste ja lääninhallituksella on
käytössään jo täysimittainen
suojatiloissa toimiva johtokeskus, hätäkeskus
pyritään sijoittamaan johtokeskuksen läheisyyteen.
Tällöin johtokeskuksen viestiyhteydet ja hätäkeskuksen toimintaansa
varten ylläpitämän tilannekuvan siirtäminen
johtokeskukseen on turvattu.
Valtiovarainvaliokunta katsoo, että hätäkeskusten
ja niiden yhteistyöorganisaatioiden ollessa kyseessä on
merkitsevää, saavatko kansalaiset tällaisissa
perusturvallisuuteen liittyvissä asioissa yhdenvertaiset
palvelut asuinpaikastaan riippumatta. Valtiontalouden tarkastusviraston
kantaan yhtyen valiokunta toteaa, että hätäkeskusten
toiminnallinen ja rahoituksellinen varmuus sekä palveluiden
tasapuolisuus voidaan paremmin turvata, kun hätäkeskustoiminta siirtyy
valtion hoidettavaksi. Yksittäisten kuntien erilliset
järjestelmät ovat olleet ja tulisivat jatkossakin
olemaan palveluiltaan hyvin eritasoisia.
Valtion kiinteistölaitoksen (Senaatti-kiinteistöt)
toiminta
Senaatti-kiinteistöjen toimintaan valiokunta ottaa
kantaa käsitellessään puolustushallinnon kiinteistöuudistusta
valtion talousarvion yhteydessä.
Nettobudjetointi
Valiokunta on kiinnittänyt nettobudjetointiin huomiota
viimeksi valtion talousarviolain käsittelyn yhteydessä mietinnössään VaVM
17/2002 vp.