Perustelut

Yleistä

Valtiovarainvaliokunta keskittyy tässä mietinnössään viimevuotiseen tapaan ennen muuta hallinnon tuloksellisuusnäkökulmaan. Tuloksellisuuden raportoinnissa on edelleen runsaasti ongelmia, joita on käsitelty valiokunnan aiempien mietintöjen lisäksi esimerkiksi eduskunnan puhemiesneuvoston asettaman, 15.5.2002 mietintönsä jättäneen kertomusmenettelytyöryhmän mietinnössä, valtion keskushallinnon uudistamista pohtineen ministerityöryhmän 28.6.2002 julkistetussa loppuraportissa sekä Valtiontalouden tarkastusviraston 3.9.2002 eduskunnalle jättämässä kertomuksessa toiminnastaan.

Lisäksi valiokunta on käsitellyt valtion henkilöstön tilaa, valtion tulojen arviointia ja työllisyysmäärärahojen käyttöä.

Hallinnon tuloksellisuus

Käsiteltävänä olevassa hallituksen kertomuksessa valtiovarain hoidosta ja tilasta vuonna 2001 (jäljempänä tilakertomus) kuvataan hallinnon tuloksellisuutta jälleen varsin laajasti. Hallinnonalakohtaiset tuloksellisuuden kuvaukset sisältävät runsaasti ilmeisen hyödyllistä toimintakatsauksien tyyppistä tietoa hallinnon tilasta.

Tuloksellisuuskuvan muodostaminen ja erityisesti käsityksen saaminen tulostavoitteiden toteutumisesta on useimpien hallinnonalojen kohdalla tilakertomuksen perusteella varsin vaikeaa. Tilakertomuksen hallinnonalojen tuloksellisuuskuvauksissa käydään tavallisesti läpi toteutettuja hankkeita ja toimenpiteitä. Tällöin hallinnonalan kertomussisältö ei aina vastaa otsikkoa, jonka perusteella voisi odottaa olevan mahdollisuus tuloksellisuuskuvan muodostamiseen ja erityisesti käsityksen saamiseen tulostavoitteiden toteutumisesta.

Kuten valtiovarainvaliokunta vuosi sitten antamassaan mietinnössä VaVM 25/2001 vp totesi, hallinnonalojen raportoinnista ei täsmällisesti käy ilmi esimerkiksi eduskunnan talousarviossa vahvistamien tulostavoitteiden toteutuminen. Myönteisenä poikkeuksena ovat hallinnonalat, joilla taulukon muodossa on esitetty tavoitteet ja toteutumat rinnakkain. Tilakertomuksen tekstistä ei useimmiten kuitenkaan ilmene asetettuja tulostavoitteita eikä systemaattista vertailua tavoitteiden toteutumisesta. Saadakseen tästä käsityksen joutuu tietoja tulostavoitteista hakemaan talousarvioasiakirjasta. Tämäkään ei aina riitä, koska eduskunnalle talousarviossa esitettyjä tulostavoitteita on tarkennettu ja täsmennetty hallinnonalakohtaisissa tulossopimusasiakirjoissa.

Valtionhallinnossa viime vuosina noudatettu tulosohjausmalli, joka tukeutuu hallitusohjelmassa asetettuihin politiikkatavoitteisiin, antaisi valiokunnan mielestä pohjan myös tuloksellisuusraportoinnin kehittämiseen. Kukin ministeriö muotoilee vuotuisissa suunnitteluprosesseissaan hallitusohjelman pohjalta omat yhteiskunnalliset vaikuttavuustavoitteensa ja neuvottelee virastojensa kanssa niitä toteuttavat tulostavoitteet. Tulosten saavuttamisesta raportoidaan virastojen laatiessa vuosittain tilinpäätökset ja toimintakertomukset. Tilakertomuksen pohjana ovat ministeriöiden koostamat hallinnonalojen toimintakertomukset. Mikäli päästäisiin vielä siihen keskushallintohankkeen yhteydessä asetettuun tavoitteeseen, että ministeriöt käsittelisivät vuosittain tulosvastuullisten yksiköidensä tilinpäätökset ja tulosraportit ja antaisivat niistä kirjallisen kannanoton, paranisi myös tilakertomuksen tietosisältö olennaisesti.

Eri yhteyksissä on todettu myös, että tulosohjauksen keskeinen asiakirja on valtion talousarvio. Valtiontalouden hoidon tehokas jälkikäteinen arviointi edellyttää siten nimenomaan valtion talousarvioasiakirjan kehittämistä tulostavoitteiden asettamisen osalta. Valtion keskushallintohankkeessa asetetulla tavalla pääluokkaperusteluissa olisi esitettävä ne yhteiskuntapoliittiset vaikuttavuustavoitteet, joihin kukin ministeriö tähtää ehdotetuilla määrärahoilla. Luku- ja momenttiperusteluissa puolestaan olisi esitettävä ministeriön suunnittelemat alustavat tulostavoitteet ministeriön vastuualueen yksiköille.

Tunnuslukujen käyttö tulostavoitteiden määrittelemisessä edesauttaisi myös jälkikäteistä, tuloksellisuutta koskevaa raportointia. Nykyisin tulostavoitteet talousarvioissa on usein ilmaistu varsin yleisellä tasolla sanallisesti (kehitetään, parannetaan, tehostetaan, jatketaan, käynnistetään jne.). Näin esitettyjen tavoitteiden toteutumisen arviointi tuottaa vaikeuksia erityisesti vuositasolla. Kuten kertomusmenettelytyöryhmän mietinnössä todettiin, tilakertomukseen tulisi sisällyttää nykyistä kattavammin tiedot myös saavuttamatta jääneistä tavoitteista ja niiden poikkeamista. Eduskunnan olisi hyvä saada myös näkemys poikkeamien syistä samoin kuin arviot siitä, mitkä toimet ovat tarpeen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Kuten valiokunta viimekertaisessa tilakertomusmietinnössään totesi, tuloksellisuuden arviointi perustuu nykyisellään hallinnon itse ilmoittamiin tietoihin ja arviointeihin. Myöskään tarkastusvirasto ei nykyisellään tarkasta tilakertomuksen tietoja. Eduskunnan kertomusmenettelytyöryhmä piti tavoiteltavana, että tarkastusviraston kertomuksessa eduskunnalle tulevaisuudessa mahdollisuuksien mukaan ja valikoiden arvioitaisiin myös tilakertomusta. Tämän menettelyn tarpeellisuus korostuu tulevaisuudessa, mikäli tilakertomusta kehitetään tilinpäätöskertomuksen suuntaan. Edes valikoivan tarkastusviraston lausunnon saaminen edellyttäisi tilinpäätöskertomuksen antamista eduskunnalle jo kevätistuntokauden loppupuolella. Käsittelyssä oleva tilakertomus on päivätty 13.9.2002.

Hallinnon tilaa valiokunta on arvioinut Valtiontalouden tarkastusviraston kertomuksesta (K 11/2002 vp) antamassaan mietinnössä VaVM 25/2002 vp. Tässä yhteydessä on käsitelty valtion henkilöstön tilaa, jota on tarkasteltu sekä tilakertomuksessa että tavoitteellisemmassa mielessä myös tilimuistutuskertomuksessa.

Valtion henkilöstön tila

Tilakertomuksen luvussa 3.15 on esitetty keskeisiä tietoja valtion henkilöstöstä. Valiokunta pitää myönteisenä, että tällaisia keskeisiä tietoja on määritetty ja että niitä kerätään, samoin kuin sitä, että tiedot esitetään tilakertomuksessa.

Tilakertomuksessa ei hallinnonalojen kohdalla yleensä käsitellä henkilöstön tilaa koskevia tietoja. Poikkeuksena on kauppa- ja teollisuusministeriö, joka lyhyesti esittää keskeisiä hallinnonalan henkilöstötietoja. Kun otetaan huomioon, että ensisijainen vastuu henkilöstöstään on kullakin valtion toimintayksiköllä itsellään (vrt. tilakertomus s. 212), henkilöstön tilaa tulisi käsitellä ja myös analysoida tilivirastojen tilinpäätöksissä, hallinnonalan toimintakertomuksissa ja myös hallinnonaloittain eduskunnalle annettavassa tilakertomuksessa. Hyvät lähtökohdat tälle tarjoaa jo nykyinen tietojenkeräämisjärjestelmä ja henkilöstötilinpäätösten yleistyminen.

Valtiovarainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan henkilöstötilinpäätös tehdään jo nykyisellään 75 prosentissa tilivirastoista. Lisäksi 11 prosentissa virastoista tällainen aletaan tehdä lähitulevaisuudessa. Viime aikoina henkilöstötilinpäätöksiä on alettu käyttää hyväksi myös johtamisessa. Tätä osoittaa se, että jo yli puolessa henkilöstötilinpäätöksen tehneistä virastoista on annettu joko numeeriset tai verbaaliset tavoitetasot tällä osa-alueella.

Valtiovarainministeriön kohdalla tilakertomuksessa on henkilöstöpolitiikkaa tarkasteltu myös valtiokokonaisuuden osalta, samoin tilimuistutuskertomuksessa. Valtion työnantajakuvan, yleisen kilpailukyvyn ja palkitsemisen osalta huomionarvoisena ja valtion toimintayksiköiden tehtävien hoidon kannalta tärkeänä pidetään, että toimintayksiköt kykenevät hankkimaan ja pitämään palveluksessaan tehtäviinsä nähden oikein mitoitetun, osaavan ja sitoutuneen henkilöstön. Tämän tehtävän haasteellisuus lisääntyy tulevaisuudessa. Arvioiden mukaan lähimmän 10 vuoden aikana nykyisistä 120 500 valtion palveluksessa olevasta henkilöstä poistuu vajaat 60 000 eli lähes 50 prosenttia.

Pysyvää palvelussuhdetta pidetään valtiotyönantajan kilpailuvalttina. Tässä mielessä valiokunta pitää määräaikaisten virkasuhteiden käyttöä ongelmallisena. Tilakertomuksen mukaan määräaikaisia henkilöitä oli vuonna 2001 valtiolla 29,8 prosenttia. Valiokunta pitääkin hyvin tärkeänä, että Valtion työmarkkinalaitoksen ja valtion henkilöstöä edustavien pääsopijajärjestöjen kesken on tarkoitus käynnistää selvitys määräaikaisten palvelussuhteiden käytöstä koskien koko valtionhallintoa.

Valtion tulojen arviointi

Valtiovarainvaliokunta toteaa yleisenä huomiona, että valtion tulojen arviointi on vaikeutunut suhdanneherkkien erien kasvun myötä. Heilahdukset ennusteissa ja toteutumissa ovat paikoitellen varsin suuria.

Tulo- ja varallisuusverokertymä väheni 12 prosenttia edellisvuodesta mm. myyntivoitto- ja optiotulojen käännyttyä laskuun. Yhteisöverotuotto laski 20 prosenttia edellisestä, puolestaan poikkeuksellisen korkeasta, tuottotasosta.

Suhdanteiden vaikutus kansantalouteen yleisemminkin osoittautui vaikeaksi ennakoida kertomusvuonna.

Esimerkiksi BKT:n arvioitiin kasvavan vuoden 2001 talousarvioennusteessa 4,2 prosenttia, mutta toteutunut kasvu oli 0,7 prosenttia. Samoin viennin ennakoitiin kasvavan 8,3 prosenttia, kun toteuma oli -2,2 prosenttia.

Valiokunta kiinnittää tulojen ennakoinnin vaikeudesta huolimatta huomiota siihen, että valtionyhtiöille ja liikelaitoksille asetettavat tuottotavoitteet olisivat mahdollisimman realistisia. Niiden arviointi on mahdollista toisella tavalla kuin kansantalouden yleisten erien arviointi, koska niiden pohjana on yhtiöiden ja liikelaitosten omaan asiantuntemukseen perustuva arvio.

Erityisesti Oy Veikkaus Ab:lle viime vuosina asetetut tuottotavoitteet ovat olleet huomattavasti korkeampia kuin yhtiön oma arvio, joka on osoittautunut lopulta kuitenkin varsin osuvaksi. Vaikka ylisuuren tuottotavoitteen aiheuttama virhe on talousarvion kokonaisuuden kannalta pieni, sen merkitys edunsaajapuolella on suuri. Valiokunta pitää tärkeänä, että talousarvioon otettavat, yksittäisiä yhtiöitä koskevat tuloutustavoitteet olisivat realistisia myös yhtiöiden esittämien arvioiden perusteella.

Työllisyysmäärärahojen käyttö

Valiokunta on tässä yhteydessä käsitellyt myös työllisyysmäärärahojen käyttöä. Eri yhteyksissä on aiemmin käynyt ilmi, että työllistämistukeen osoitettuja määrärahoja on jäänyt käyttämättä.

Vuonna 2000 työllisyysmäärärahoja jäi käyttämättä noin 10 prosenttia eli noin 250 miljoonaa markkaa. Tämä johtui muun muassa siitä, että työvoimatoimistoille osoitettujen määrärahojen lopullista käyttöä ei arvioitu riittävän aikaisessa vaiheessa ja osa määrärahoista oli sidottu tiettyihin tarkoituksiin. Hyväksyessään vuoden 2001 talousarvion eduskunta edellytti, että TE-keskusten työvoimaosastoille vuodelle 2001 osoitettujen määrärahojen riittävyys selvitetään vuonna 2001 toukokuun loppuun mennessä ja määrärahatarve arvioidaan tuolloin uudelleen.

Työministeriö paransi määrärahojen käytön seurantaa ja vuoden 2001 aikana tehtiin useita määrärahasiirtoja alueiden välillä. Saadun selvityksen mukaan vuonna 2001 työllistämistukeen osoitetut määrärahat käytettiin ennätyksellisen hyvin ja määrärahoista jäi käyttämättä vain noin 2 prosenttia. Työllistämistukijärjestelmän voimassaoloaikana ei tiettävästi ole aiemmin päästy näin korkeaan käyttöasteeseen. Vuoden 2002 työllistämistukimäärärahojen sitomisaste on saadun selvityksen mukaan hieman alemmalla tasolla kuin vuonna 2001. Määrärahojen sitomisaste oli lokakuussa 94,1 prosenttia, kun se oli vastaavana aikana viime vuonna 97 prosenttia. Tavoitteena on, että määrärahat saadaan käytettyä yhtä hyvin kuin vuonna 2001.

Määrärahojen käytön seurantaa on parannettu ja määrärahojen käyttö on tehostunut. Valtiovarainvaliokunta korostaa kuitenkin edelleen määrärahojen käytön seurannan tärkeyttä sekä sitä, että seuranta tapahtuu riittävän ajoissa. Varainhoitovuoden loppupuolella suoritetusta määrärahojen uudelleenkohdentamisesta ei aina ole merkittävää hyötyä työvoimatoimistoille, mikäli uusien arviomäärärahojen käyttämiseen ei enää ole riittävästi aikaa. Myös valtioneuvoston oikeuskansleri on 23.9.2002 antamassaan päätöksessä todennut, että työllisyysmäärärahoista työllisyydelle tarkoitettu hyöty on saatavissa täysimääräisenä riittävän aikaiseen vaiheeseen ajoitetulla käytön seurannalla.

Työllisyystukimäärärahojen jakaminen paikallistasolle perustuu suurimmalta osalta tietyn kaavan mukaiseen laskelmaan ja jossakin määrin myös alueiden kanssa käytyihin neuvotteluihin. Käytössä olevan laskentakaavan mukainen määrärahojen jako ei kaikilta osin vastaa alueiden käyttötarpeita ja -mahdollisuuksia, vaan eräillä alueilla on vuodesta toiseen lisämäärärahan tarvetta ja eräillä alueilla myönnettyjä määrärahoja ei saada käytetyksi. Valiokunnan mielestä laskentakaavan jakoperusteita tulisi vielä selvittää ja pyrkiä löytämään jakomenettely, joka vastaisi paremmin alueiden käyttötarpeita.

Momenttien ristiinkäytössä yksittäisiä, talousarviossa mainittuja momentteja voidaan ylittää, mutta momenteille myönnetty kokonaismääräraha ei saa ylittyä. Momenttien välisen ylitysluvan antaa valtioneuvoston raha-asiainvaliokunta. Valtiovarainvaliokunnan mielestä nykyinen menettely on liian kankea eikä sillä voida vastata riittävän nopeasti ja joustavasti paikallistason tarpeisiin. Alueiden toimivaltaa ja toimintamahdollisuuksia tulisi parantaa budjettiteknisillä ratkaisuilla mm. siten, että eri määrärahoja voitaisiin nykyistä vapaammin käyttää alue- ja paikallistasolla ristiin edellyttäen, että määrärahojen kokonaissummaa ei ylitetä. Näin alueellista päätöksentekovaltaa toimenpiteiden suuntaamisessa voidaan parantaa ja samalla edesauttaa sitä, että määrärahoja ei jää käyttämättä. Valiokunta katsoo myös, että jatkossa tulisi selvittää mahdollisuudet työllisyysmäärärahojen kokoamiseen yhdelle momentille.

Tilimuistutuskertomus

Valtiovarainvaliokunta on käsitellyt tilimuistutuskertomuksen perusteella niitä toimenpiteitä, joihin eduskunnan tekemät muistutukset valtiovarain hoidosta ja tilinpidosta vuonna 2000 (VaVM 3/2002 vp) ovat antaneet aihetta.

Hätäkeskusuudistus

Valtiovarainvaliokunta otti kantaa hätäkeskusuudistukseen valtiontilintarkastajain kertomuksesta vuodelta 2000 antamassaan mietinnössä VaVM 3/2002 vp. Valiokunta yhtyi valtiontilintarkastajain kantaan, että eduskunnalle hätäkeskuslakia säädettäessä annettu selvitys perustui hätäkeskusten sijoittamisen osalta ilmeisen puutteellisiin tietoihin. Hätäkeskuslakia säädettäessä lähdettiin siitä, että hätäkeskus sijoitetaan paikkakunnalla olevan poikkeusolojen johtokeskuksen yhteyteen. Samoin oletettiin, että keskukset voidaan kustannusten osalta toteuttaa valtion menokehyksiin sisältyvillä varoilla. Kun hätäkeskusten perustaminen kuitenkin edellyttää useilla paikkakunnilla uudisrakentamistarvetta, valtiovarainvaliokunta katsoi valtiontilintarkastajien tavoin, että eduskunnalle lakia säädettäessä annettu informaatio on tältä osin ollut harhaanjohtavaa.

Asiasta on valmistunut myös Valtiontalouden tarkastusviraston 3.10.2002 julkistettu tarkastuskertomus (33/2002). Tämän kertomuksen huomiot tukevat edellä todettuja näkökohtia. Poikkeusoloja koskevan suojatilavaatimuksen johdosta pääosalle hätäkeskuksia joudutaan jatkossa rakentamaan uudet toimitilat. Suojatilavaatimus edellyttää investointeja uuteen infrastruktuuriin. Tällä on merkitystä myös tilojen vuokratasoon ja toiminnan kustannuksiin. Varautuminen läänin johtokeskusten ja hätäkeskusten yhteistyöhön poikkeusoloissa saattaa johtaa lisäksi siihen, että hätäkeskuksilla on normaalioloissa vuokrakustannuksia lisääviä tilareservejä. Tarkastusvirasto on katsonut, että saatavilla olevien valmiiden tilojen soveltuvuus, muunneltavuus sekä tilojen turvallisuus olisi tullut tarkemmin huomioida hätäkeskusten sijoituspaikkaratkaisujen yhteydessä. Toteutustaan odottavien tilaratkaisujen osalta tulee vielä selvittää uudisrakentamiselle vaihtoehtoisten tilaratkaisujen soveltuvuutta ja taloudellisuutta.

Tarkastusviraston käsityksen mukaan valmiin hätäkeskusjärjestelmän arvioituja kustannuksia ei ole myöskään selvitetty riittävällä tarkkuudella.

Valtiovarainvaliokunta pitää tarkastusviraston havaintoja huomionarvoisina. Toisaalta, sisäasiainministeriöltä saadun selvityksen mukaan selvitykset hätäkeskusten mahdollisista sijoituspaikoista ja sijoittamisen periaatteista laadittiin aikanaan parhaimman käytettävissä olleen tiedon pohjalta. Hätäkeskuslakia säädettäessä ajateltiin, että hätäkeskukset voisivat sijoittua lääninhallitusten pää- ja sivutoimipisteiden poikkeusolojen johtokeskusten yhteyteen. Tämän jälkeen tehtyjen selvitysten mukaan olemassa olevat johtokeskusten suojatilat eivät kuitenkaan sovellu hätäkeskustoimintaan ilman huomattavia ja kalliita perusparannuksia.

Uusin suunnitelma lähtee siitä, että jokaisessa läänissä on vähintään yksi suojatiloihin sijoitettu hätäkeskus. Mikäli läänissä kuitenkin toimii useampia hätäkeskuksia, ne voidaan tarvittaessa rakentaa myös maanpäällisiin suojattuihin tiloihin. Paikkakunnalla, jossa toimii lääninhallituksen päätoimipiste ja lääninhallituksella on käytössään jo täysimittainen suojatiloissa toimiva johtokeskus, hätäkeskus pyritään sijoittamaan johtokeskuksen läheisyyteen. Tällöin johtokeskuksen viestiyhteydet ja hätäkeskuksen toimintaansa varten ylläpitämän tilannekuvan siirtäminen johtokeskukseen on turvattu.

Valtiovarainvaliokunta katsoo, että hätäkeskusten ja niiden yhteistyöorganisaatioiden ollessa kyseessä on merkitsevää, saavatko kansalaiset tällaisissa perusturvallisuuteen liittyvissä asioissa yhdenvertaiset palvelut asuinpaikastaan riippumatta. Valtiontalouden tarkastusviraston kantaan yhtyen valiokunta toteaa, että hätäkeskusten toiminnallinen ja rahoituksellinen varmuus sekä palveluiden tasapuolisuus voidaan paremmin turvata, kun hätäkeskustoiminta siirtyy valtion hoidettavaksi. Yksittäisten kuntien erilliset järjestelmät ovat olleet ja tulisivat jatkossakin olemaan palveluiltaan hyvin eritasoisia.

Valtion kiinteistölaitoksen (Senaatti-kiinteistöt) toiminta

Senaatti-kiinteistöjen toimintaan valiokunta ottaa kantaa käsitellessään puolustushallinnon kiinteistöuudistusta valtion talousarvion yhteydessä.

Nettobudjetointi

Valiokunta on kiinnittänyt nettobudjetointiin huomiota viimeksi valtion talousarviolain käsittelyn yhteydessä mietinnössään VaVM 17/2002 vp.