Yleisperustelut
Valiokunta esittää lakiehdotuksen hyväksymistä yhtiön
listautumisaikaa koskevin vähäisin muutoksin.
Hallituksen esityksen tarkoituksena on edistää vapaarahoitteisten
vuokra-asuntojen tarjontaa osakeyhtiömuotoista kiinteistörahastoa
koskevin veroetuuksin. Tämä toteutettaisiin säätämällä erillislaki,
jonka edellytysten täyttyessä yhtiön
saamat tulot olisivat verovapaita tuloverotuksessa. Verovapauteen
liittyisi korkea voitonjakovelvoite, ja jaettavat osingot olisivat saajalleen
yleisistä osinkosäännöksistä poiketen kokonaan
veronalaista tuloa.
Esityksellä poistettaisiin siis osakeyhtiömuotoiseen
kiinteistöliiketoimintaan nykyisin kohdistuva taloudellinen
kahdenkertainen verotus ja sen omistusrakenteita ohjaava vaikutus.
Osakeyhtiömuotoinen toiminta saatettaisiin siis verotuksellisesti
samaan asemaan kuin suora kiinteistöomistus tai muut yhdenkertaisen
verotuksen piirissä olevat toimintamuodot.
Esityksen taustalla on hallitusohjelman ja valtioneuvoston asuntopoliittisen
ohjelmanHallituksen asuntopoliittiset ohjelmat, ympäristöministeriön
raportteja 15/2008. tavoitteet lisätä asuntotuotantoa
työvoiman saatavuuden ja elinkeinoelämän
kilpailukyvyn turvaamiseksi erityisesti kasvukeskuksissa. Valtioneuvoston
asuntopoliittisessa ohjelmassa on kohdennettu lukuisia toimenpide-ehdotuksia
nimenomaan vuokra-asuntotuotannon lisäämiseksi,
ja nyt käsiteltävänä oleva esitys
on osa näitä toimenpiteitä. — Esitys
liittyy samanaikaisesti eduskunnan käsittelyssä olevaan
hallituksen esitykseen kiinteistörahastolain ja eräiden
siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 75/2008 vp).
Lakiehdotus noudattelee keskeisiltä osin ulkomaisia,
mm. Isossa-Britanniassa ja Saksassa toteutettuja veromalleja. Selvin
ero lienee se, että toisin kuin yleisesti, meillä verovapaus
on tarkoitus kohdistaa vain pääosin vuokra-asuntotoimintaa
harjoittavaan osakeyhtiöön. Tämä on ollut
kuitenkin valtioneuvoston asuntopoliittisen ohjelman ja siten myös
esityksen keskeinen lähtökohta. Kysymys on siis
ennen muuta asuntopoliittisesta toimenpiteestä, ei niinkään
kiinteistösijoittamisen edistämisestä yleisesti
erityisin veroetuuksin.
Ehdotettu järjestelmä perustuu vapaaehtoisuuteen;
jos verovapaudelle asetetut edellytykset täyttyvät,
Suomessa yleisesti verovelvollinen yhtiö vapautetaan hakemuksesta
velvollisuudesta suorittaa tuloveroa. Vapauden piiriin kuuluisivat
tällöin yhtiön kaikki tulot. Verovapaus
voitaisiin myöntää sekä tarkoitusta
varten perustettavalle uudelle yhtiölle että toimintaa
nykyisin jo harjoittavalle yhtiölle.
Koska säännökset merkitsevät
poikkeusta osakeyhtiöiden tavanomaisesta verotuksesta, verovapauden
edellytykset on rajattu tarkasti. Tämä koskee
harjoitettavan toiminnan lisäksi mm. yhtiön tase-
ja tulorakennetta, vieraan pääoman määrää,
voitonjakovelvoitetta sekä velvoitetta listata yhtiö ja
rajoittaa yksittäisen osakkaan omistus alle 10 prosenttiin
yhtiön osakepääomasta. Lakiehdotukseen
sisältyy lisäksi yksityiskohtaisia säännöksiä,
joilla säännellään yhtiön
toimintaa verovapausaikana ja sen päätyttyä sekä määrätään
mahdollisista rikkomuksista aiheutuvista seuraamuksista.
Esitystä on pidetty asian valiokuntakäsittelyssä lähtökohtaisesti
tarpeellisena ja kannatettavana. Siihen on kohdistettu
kuitenkin kritiikkiä, joka liittyy lain kapean soveltamisalan
ja tiukkojen verovapauden ehtojen lisäksi erityisesti vuokraustoimintaa
nykyisin harjoittavan yhtiön mahdollisuuksiin siirtyä järjestelmän
piiriin. Tällainen siirto tulouttaisi yhtiön realisoitumattomat
voitot ja verotuksessa tehdyt varaukset verovapauden alkamista edeltävänä verovuonna.
Asiantuntijakuulemisessa
on katsottu, että sääntely estää tosiasiassa
nykyisten yhtiöiden siirtymisen järjestelmän
piiriin.
Valiokunta puoltaa hallituksen esityksessä omaksuttuja
linjauksia ja pitää niitä lain asuntopoliittisiin
lähtökohtiin nähden perusteltuina. Olennaista
on huomata tällöin myös se, ettei lakiehdotukseen
sisälly mitään pakotetta, joka velvoittaisi
verovapauden piirissä olevaa yhtiötä uudistuotantoon
tai muutoin lisäämään asuntokantaansa.
Lain kannusteina ovat yleinen verovapaus ja mahdollisuus
jättää jakamatta tilikauden voitosta
enintään 40 prosenttia käytettäväksi
lain piiriin kuuluvien varojen hankintaan, kun voitonjakovelvoite
olisi muutoin 90 prosenttia tilikauden voitosta.
Valiokunta käsittelee seuraavassa vielä lyhyesti
eräitä yksittäisiä näkökohtia,
jotka ovat nousseet asiantuntijakuulemisessa esille. Valiokunta
esittää lisäksi, että esitykseen
sisältyvää listautumisaikaa pidennetään
kolmeen vuoteen.
Lain soveltamisala
Lain soveltamisala on haluttu tarkoituksellisesti rajoittaa
asuntojen vuokraustoimintaa harjoittaviin yhtiöihin, kuten
edellä on jo todettu.
Veronhuojennuksen laajentamisesta koskemaan liike- ja toimitilakiinteistöjä ei
ole valtiovarainministeriön mukaan edes keskusteltu tässä yhteydessä.
Asiantuntijakuulemisessa ei ole myöskään
ilmennyt, että tällainen muutos edistäisi
tosiasiallisesti lain tavoitteita. Se seikka, että yhtiöön
sijoitettava varallisuusmassa olisi todennäköisesti
suurempi ja liiketoiminta kenties kannattavampaa kuin muutoin, ei
itsessään vielä takaa tätä.
Muutoksen taloudellisista vaikutuksista ei ole myöskään
selvyyttä.
Valiokunta ei pidä lain soveltamisalan laajennusta
edellä olevista syistä perusteltuna. Lisäselvittelyä ja
lisäsääntelyä edellyttäisi
myös mahdollisuus toimia konsernirakenteessa nyt ehdotettua
laajemmin. Sitä koskeva muutos ei ole siten tässä yhteydessä mahdollinen.
Listautumisvaatimus
Verovapauden voimassaolon yhtenä edellytyksenä on
se, että yhtiön osakkeet ovat verovuonna kaupankäynnin
kohteena säännellyllä markkinalla tai
monenkeskisessä kaupankäynnissä ETA-alueella.
Listautumista on perusteltu suurten institutionaalisten sijoittajien
mukaantulon lisäksi myös piensijoittajien tarpeilla;
listautuminen on edellytyksenä toimiville jälkimarkkinoille
ja merkittävä myös valvontaan liittyvän
sijoittajansuojan vuoksi. Listautumisvaatimus tuo osakkeet näin käytännössä myös
piensijoittajien saataville. Se on taas lain tavoitteiden kannalta
tärkeää, koska yksityishenkilöt
omistavat nykyisin pääosan, noin 60 prosenttia
vapaarahoitteisista vuokra-asunnoista. — Listautuminen
on ollut myös kiinteistörahastolain (1173/1997)
keskeisiä lähtökohtia.
Valiokunta pitää listautumisvaatimusta edellä esitetyistä syistä tarpeellisena
ja perusteltuna. Veroetua ei ole vastaavasti perustetta laajentaa listaamattomiin
yhtiöihin, vaikka ne muutoin täyttäisivät
lain soveltamisedellytykset. Valiokunta ei siten puolla tätä koskevaa
asiantuntijakuulemisessa esitettyä muutosehdotusta.
Vaatimus listautumisesta verovapauden ensimmäisen
vuoden aikana voi sen sijaan olla liian tiukka. Markkinatilanne
voi vaihdella, ja listautuminen voi epäonnistua yhtiöstä riippumattomista
syistä. Valiokunta puoltaa sen vuoksi asiantuntijakuulemisessa
tehtyä ehdotusta, jonka mukaan listautumisaika voisi olla
kolme vuotta. Muutosta on perusteltu tarkemmin yksityiskohtaisissa
perusteluissa.
Omistuksen hajauttamisvaatimus
Verovapauden myöntämisen eräänä edellytyksenä on
se, että yksittäisen osakkaan omistusosuus yhtiön
osakepääomasta on alle kymmenen prosenttia. Lakiin
sisältyy kuitenkin siirtymäsäännös,
jonka mukaan enimmäisosuus voisi olla 30 prosenttia vuosina
2009—2012. Muutama suurempi sijoittajataho voi siten perustaa
yhtiön yhdessä toiminnan käynnistämisvaiheessa.
Valiokunta pitää omistukseen liittyvää rajausta
tarpeellisena omistuksen hajauttamisen ja veropohjan turvaamisen
vuoksi. Rajaa ei voida nostaa edes tasan 10 prosenttiin ilman, että se menettäisi
kokonaan tämän merkityksensä. Omistusosuutta
koskeva ehto vastaa myös kansainvälistä käytäntöä ja
on omaksuttu esim. Isossa-Britanniassa ja Saksassa.
Siirtymäsäännöksellä on
pyritty puolestaan ottamaan huomioon mm. institutionaalisten sijoittajien
asema toiminnan käynnistymisvaiheessa. Pidemmän
aikavälin tarkoituksena on joka tapauksessa saada yksityishenkilöt
mukaan sijoitustoimintaan. Perustetta omistusosuusrajan
nostamiseen tai poistamiseen asiantuntijakuulemisessa esitetyin
tavoin ei siten ole.
Siltä osin kuin asiantuntijakuulemisessa on kritisoitu
enimmäisomistusosuuden rikkomisesta yhtiölle aiheutuvaa
sanktiota, valiokunta viittaa eduskunnan käsittelyssä olevaan
kiinteistörahastolain muutokseen (HE
175/2008 vp). Kiinteistörahastolakiin
ehdotetaan lisättäväksi uusi 24 §:n
3 momentti, jonka nojalla yhtiöllä on oikeus saada
osakkaalta vahingonkorvauksena yhtiölle maksuunpantua veroa
vastaava määrä. Valiokunta katsoo, että tämä konstruktio
turvaa sekä verolain tavoitteet että yhtiön
tarpeet.
Siirtyminen järjestelmän piiriin
Lakiesityksessä on säännös
myös sen varalta, että olemassa oleva, vuokraustoimintaa
harjoittava yhtiö siirtyy verovapauden piiriin.
Asiantuntijakuulemisessa on arvioitu, kuten edellä on
jo todettu, että siirron aiheuttamat veroseuraamukset estävät
käytännössä tällaiset
järjestelyt. Riittävänä huojennuksena
ei ole pidetty myöskään sitä,
että maksuun pantava vero voidaan jaksottaa kolmelle vuodelle.
Useat kuullut tahot ovat esittäneet sen vuoksi, että sääntelystä luovuttaisiin
joko kokonaan tai sitä lievennettäisiin esim.
niin, että tuloutus tapahtuisi vasta silloin, kun siirtynyttä vanhaa
asuntokantaa luovutetaan.
Valiokunta ei pidä asiantuntijakuulemisessa tehtyjä muutosehdotuksia
lain tavoitteiden ja kaavaillun sääntelyn näkökulmasta
perusteltuina. Järjestelmän tarkoituksena on edistää uuden vuokra-asuntokannan
tarjontaa, ei ulottaa tai painottaa veronhuojennusta verovapauden
alkamista edeltäneeseen aikaan. Näin kävisi,
jos ennen verovapauskauden alkamista syntyneitä realisoitumattomia
arvonnousuja tai rakennuskantaan kohdistuvia piilovarauksia ei tuloutettaisi tai
ne tuloutettaisiin vain osittain. Huojennus kohdistuisi silloin
siis yhtiön vanhan asuntokannan arvonnousuun. Perusteen
merkitys korostuu, kun otetaan huomioon se, ettei esitykseen sisälly
minkäänlaista uustuotantovelvoitetta.
Valiokunta toteaa lisäksi, että ehdotus listautumisajan
pidennyksestä saattaa vähentää tarvetta
siirtää vuokraustoimintaa harjoittava yhtiö verovapaan
toiminnan piiriin.
Laskennalliset poistot
Yhtiön käyttöomaisuuden poistamatonta
hankintamenoa on tarkoitus seurata verovuosittain tehtävin
laskennallisin poistoin. Poistot vastaisivat niitä määriä,
jotka olisi voitu enintään vähentää tuloverotuksessa.
Sääntelyä on pidetty tarpeellisena,
koska yhtiö on verovapaa eikä todellisia veropoistoja
tehdä. Säännöksellä on
kuitenkin merkitystä tilanteissa, joissa tarvitaan tietoa
verotuksessa poistamatta olevasta hankintamenosta. Tällainen tilanne
syntyy mm. silloin, kun yhtiö siirtyy pois verovapauden
piiristä. Ajatuksena on varmistaa tällöin
se, etteivät verovapausaikaan sisältyvät menot
jää miltään osin vähennettäväksi
verovapauden jälkeisenä aikana.
Valtiovarainministeriö on korostanut lausunnossaan,
että kysymys on 5 §:n otsikon mukaisesti
vain laskennallisista poistoista. Koska yhtiö on
verovapaa, eikä se siten ole vähentänyt verotuksessa
mitään, se voi tehdä poistonsa kirjanpidossa
myös 5 §:n laskennallisia poistoja pienempänä.
Veropoistojen kirjanpitosidonnaisuutta koskeva EVL 54 §:n
2 momentti ei siis tätä estä.
Laskennallisia poistoja koskevalla säännöksellä ei
siten ole vaikutusta myöskään yhtiön
jakokelpoisen voiton määrään.
Vaikka vuosittaiset poistot asuintalorakennuksissa ovat alan
mukaan yleisesti noin 1,5 prosenttia alkuperäisestä hankintamenosta,
verotuksen enimmäispoistot eivät eroa välttämättä suuresti
taloudellisen kulumisen perusteella tehtävistä poistoista.
Vertailussa on otettu huomioon silloin poistomenetelmistä johtuva
ero sekä taloudellisen poistoajan pituus, joka vaihtelee
suurestikin eri toimijoilla. — Mainittu 1,5 prosentin tasapoisto
vastaa 67 vuoden poistoaikaa. Samaan voidaan päätyä muuntotavasta riippuen
esim. 3,4 prosentin vuosipoistolla jäännösarvosta.
Tähän poistotasoon päädytään
kirjanpitolautakunnan noudattamaa menetelmääKirjanpitolautakunnan
kuntajaoston yleisohje kunnan ja kuntayhtymän suunnitelman
mukaisista poistoista 6.4.1999, tark. 25.5.2004, liite 1
ja Kirjanpitolautakunnan yleisohje suunnitelman mukaisista poistoista 16.10.2007,
liite 10. soveltamalla, jolloin noin 90 prosenttia alkuperäisestä hankintamenosta
tulee poistetuksi 67 vuoden aikana.
Valiokunta katsoo, ettei laskennallisia poistoja koskevaa
säännöstä ole tarpeen muuttaa.
Seuranta
Lakiehdotusta on arvosteltu asian käsittelyn yhteydessä melko
ankarastikin. Usea taho on epäillyt lain vaikuttavuutta
yleensä. Lisäksi lakiesitys sisältää paljon
mutkikasta ja tarkkaa sääntelyä, joille
on sinänsä ymmärrettävät
ja hyväksyttävät perusteet.
Esitys merkitsee toisaalta uutta avausta, jonka myötä markkinaehtoisen
vuokra-asuntotuotannon malleja voidaan omaksua ja kehittää.
Aikaa myöten vuokra-asuntomarkkinoille tullee uusia osapuolia,
jotka tuottavat vuokra-asuntoja niitä tarvitseville ja
ostavat rakennusliikkeiden vuokra-asuntotuotantoa.
Järjestelmää puoltaa myös
se seikka, että se tarjoaa yksityissijoittajille kiistattomia
etuja nykyisiin kiinteistösijoitusmahdollisuuksiin verrattuna.
Edut syntyvät sijoitusten likviydestä, hajautushyödyistä,
kiinteisösijoituksen ammattimaisesta hoidosta ja verotuesta.
Lain vaikutuksia ja mahdollisia kehittämistarpeita
on vaikea arvioida kokonaisuudessaan toiminnan käynnistymisvaiheessa.
Valiokunta pitää sen vuoksi suotavana, että lain
vaikutuksia seurataan ja lähivuosien kehityksestä raportoidaan
valtiovarainvaliokunnalle viimeistään siirtymäkauden
päätyttyä vuonna 2012.