Yleisperustelut

Valiokunta esittää lakiehdotuksen hyväksymistä yhtiön listautumisaikaa koskevin vähäisin muutoksin.

Hallituksen esityksen tarkoituksena on edistää vapaarahoitteisten vuokra-asuntojen tarjontaa osakeyhtiömuotoista kiinteistörahastoa koskevin veroetuuksin. Tämä toteutettaisiin säätämällä erillislaki, jonka edellytysten täyttyessä yhtiön saamat tulot olisivat verovapaita tuloverotuksessa. Verovapauteen liittyisi korkea voitonjakovelvoite, ja jaettavat osingot olisivat saajalleen yleisistä osinkosäännöksistä poiketen kokonaan veronalaista tuloa.

Esityksellä poistettaisiin siis osakeyhtiömuotoiseen kiinteistöliiketoimintaan nykyisin kohdistuva taloudellinen kahdenkertainen verotus ja sen omistusrakenteita ohjaava vaikutus. Osakeyhtiömuotoinen toiminta saatettaisiin siis verotuksellisesti samaan asemaan kuin suora kiinteistöomistus tai muut yhdenkertaisen verotuksen piirissä olevat toimintamuodot.

Esityksen taustalla on hallitusohjelman ja valtioneuvoston asuntopoliittisen ohjelman [Hallituksen asuntopoliittiset ohjelmat, ympäristöministeriön raportteja 15/2008.] tavoitteet lisätä asuntotuotantoa työvoiman saatavuuden ja elinkeinoelämän kilpailukyvyn turvaamiseksi erityisesti kasvukeskuksissa. Valtioneuvoston asuntopoliittisessa ohjelmassa on kohdennettu lukuisia toimenpide-ehdotuksia nimenomaan vuokra-asuntotuotannon lisäämiseksi, ja nyt käsiteltävänä oleva esitys on osa näitä toimenpiteitä. — Esitys liittyy samanaikaisesti eduskunnan käsittelyssä olevaan hallituksen esitykseen kiinteistörahastolain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 75/2008 vp).

Lakiehdotus noudattelee keskeisiltä osin ulkomaisia, mm. Isossa-Britanniassa ja Saksassa toteutettuja veromalleja. Selvin ero lienee se, että toisin kuin yleisesti, meillä verovapaus on tarkoitus kohdistaa vain pääosin vuokra-asuntotoimintaa harjoittavaan osakeyhtiöön. Tämä on ollut kuitenkin valtioneuvoston asuntopoliittisen ohjelman ja siten myös esityksen keskeinen lähtökohta. Kysymys on siis ennen muuta asuntopoliittisesta toimenpiteestä, ei niinkään kiinteistösijoittamisen edistämisestä yleisesti erityisin veroetuuksin.

Ehdotettu järjestelmä perustuu vapaaehtoisuuteen; jos verovapaudelle asetetut edellytykset täyttyvät, Suomessa yleisesti verovelvollinen yhtiö vapautetaan hakemuksesta velvollisuudesta suorittaa tuloveroa. Vapauden piiriin kuuluisivat tällöin yhtiön kaikki tulot. Verovapaus voitaisiin myöntää sekä tarkoitusta varten perustettavalle uudelle yhtiölle että toimintaa nykyisin jo harjoittavalle yhtiölle.

Koska säännökset merkitsevät poikkeusta osakeyhtiöiden tavanomaisesta verotuksesta, verovapauden edellytykset on rajattu tarkasti. Tämä koskee harjoitettavan toiminnan lisäksi mm. yhtiön tase- ja tulorakennetta, vieraan pääoman määrää, voitonjakovelvoitetta sekä velvoitetta listata yhtiö ja rajoittaa yksittäisen osakkaan omistus alle 10 prosenttiin yhtiön osakepääomasta. Lakiehdotukseen sisältyy lisäksi yksityiskohtaisia säännöksiä, joilla säännellään yhtiön toimintaa verovapausaikana ja sen päätyttyä sekä määrätään mahdollisista rikkomuksista aiheutuvista seuraamuksista.

Esitystä on pidetty asian valiokuntakäsittelyssä lähtökohtaisesti tarpeellisena ja kannatettavana. Siihen on kohdistettu kuitenkin kritiikkiä, joka liittyy lain kapean soveltamisalan ja tiukkojen verovapauden ehtojen lisäksi erityisesti vuokraustoimintaa nykyisin harjoittavan yhtiön mahdollisuuksiin siirtyä järjestelmän piiriin. Tällainen siirto tulouttaisi yhtiön realisoitumattomat voitot ja verotuksessa tehdyt varaukset verovapauden alkamista edeltävänä verovuonna. Asiantuntijakuulemisessa on katsottu, että sääntely estää tosiasiassa nykyisten yhtiöiden siirtymisen järjestelmän piiriin.

Valiokunta puoltaa hallituksen esityksessä omaksuttuja linjauksia ja pitää niitä lain asuntopoliittisiin lähtökohtiin nähden perusteltuina. Olennaista on huomata tällöin myös se, ettei lakiehdotukseen sisälly mitään pakotetta, joka velvoittaisi verovapauden piirissä olevaa yhtiötä uudistuotantoon tai muutoin lisäämään asuntokantaansa. Lain kannusteina ovat yleinen verovapaus ja mahdollisuus jättää jakamatta tilikauden voitosta enintään 40 prosenttia käytettäväksi lain piiriin kuuluvien varojen hankintaan, kun voitonjakovelvoite olisi muutoin 90 prosenttia tilikauden voitosta.

Valiokunta käsittelee seuraavassa vielä lyhyesti eräitä yksittäisiä näkökohtia, jotka ovat nousseet asiantuntijakuulemisessa esille. Valiokunta esittää lisäksi, että esitykseen sisältyvää listautumisaikaa pidennetään kolmeen vuoteen.

Lain soveltamisala

Lain soveltamisala on haluttu tarkoituksellisesti rajoittaa asuntojen vuokraustoimintaa harjoittaviin yhtiöihin, kuten edellä on jo todettu.

Veronhuojennuksen laajentamisesta koskemaan liike- ja toimitilakiinteistöjä ei ole valtiovarainministeriön mukaan edes keskusteltu tässä yhteydessä. Asiantuntijakuulemisessa ei ole myöskään ilmennyt, että tällainen muutos edistäisi tosiasiallisesti lain tavoitteita. Se seikka, että yhtiöön sijoitettava varallisuusmassa olisi todennäköisesti suurempi ja liiketoiminta kenties kannattavampaa kuin muutoin, ei itsessään vielä takaa tätä. Muutoksen taloudellisista vaikutuksista ei ole myöskään selvyyttä.

Valiokunta ei pidä lain soveltamisalan laajennusta edellä olevista syistä perusteltuna. Lisäselvittelyä ja lisäsääntelyä edellyttäisi myös mahdollisuus toimia konsernirakenteessa nyt ehdotettua laajemmin. Sitä koskeva muutos ei ole siten tässä yhteydessä mahdollinen.

Listautumisvaatimus

Verovapauden voimassaolon yhtenä edellytyksenä on se, että yhtiön osakkeet ovat verovuonna kaupankäynnin kohteena säännellyllä markkinalla tai monenkeskisessä kaupankäynnissä ETA-alueella.

Listautumista on perusteltu suurten institutionaalisten sijoittajien mukaantulon lisäksi myös piensijoittajien tarpeilla; listautuminen on edellytyksenä toimiville jälkimarkkinoille ja merkittävä myös valvontaan liittyvän sijoittajansuojan vuoksi. Listautumisvaatimus tuo osakkeet näin käytännössä myös piensijoittajien saataville. Se on taas lain tavoitteiden kannalta tärkeää, koska yksityishenkilöt omistavat nykyisin pääosan, noin 60 prosenttia vapaarahoitteisista vuokra-asunnoista. — Listautuminen on ollut myös kiinteistörahastolain (1173/1997) keskeisiä lähtökohtia.

Valiokunta pitää listautumisvaatimusta edellä esitetyistä syistä tarpeellisena ja perusteltuna. Veroetua ei ole vastaavasti perustetta laajentaa listaamattomiin yhtiöihin, vaikka ne muutoin täyttäisivät lain soveltamisedellytykset. Valiokunta ei siten puolla tätä koskevaa asiantuntijakuulemisessa esitettyä muutosehdotusta.

Vaatimus listautumisesta verovapauden ensimmäisen vuoden aikana voi sen sijaan olla liian tiukka. Markkinatilanne voi vaihdella, ja listautuminen voi epäonnistua yhtiöstä riippumattomista syistä. Valiokunta puoltaa sen vuoksi asiantuntijakuulemisessa tehtyä ehdotusta, jonka mukaan listautumisaika voisi olla kolme vuotta. Muutosta on perusteltu tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Omistuksen hajauttamisvaatimus

Verovapauden myöntämisen eräänä edellytyksenä on se, että yksittäisen osakkaan omistusosuus yhtiön osakepääomasta on alle kymmenen prosenttia. Lakiin sisältyy kuitenkin siirtymäsäännös, jonka mukaan enimmäisosuus voisi olla 30 prosenttia vuosina 2009—2012. Muutama suurempi sijoittajataho voi siten perustaa yhtiön yhdessä toiminnan käynnistämisvaiheessa.

Valiokunta pitää omistukseen liittyvää rajausta tarpeellisena omistuksen hajauttamisen ja veropohjan turvaamisen vuoksi. Rajaa ei voida nostaa edes tasan 10 prosenttiin ilman, että se menettäisi kokonaan tämän merkityksensä. Omistusosuutta koskeva ehto vastaa myös kansainvälistä käytäntöä ja on omaksuttu esim. Isossa-Britanniassa ja Saksassa.

Siirtymäsäännöksellä on pyritty puolestaan ottamaan huomioon mm. institutionaalisten sijoittajien asema toiminnan käynnistymisvaiheessa. Pidemmän aikavälin tarkoituksena on joka tapauksessa saada yksityishenkilöt mukaan sijoitustoimintaan. Perustetta omistusosuusrajan nostamiseen tai poistamiseen asiantuntijakuulemisessa esitetyin tavoin ei siten ole.

Siltä osin kuin asiantuntijakuulemisessa on kritisoitu enimmäisomistusosuuden rikkomisesta yhtiölle aiheutuvaa sanktiota, valiokunta viittaa eduskunnan käsittelyssä olevaan kiinteistörahastolain muutokseen (HE 175/2008 vp). Kiinteistörahastolakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 24 §:n 3 momentti, jonka nojalla yhtiöllä on oikeus saada osakkaalta vahingonkorvauksena yhtiölle maksuunpantua veroa vastaava määrä. Valiokunta katsoo, että tämä konstruktio turvaa sekä verolain tavoitteet että yhtiön tarpeet.

Siirtyminen järjestelmän piiriin

Lakiesityksessä on säännös myös sen varalta, että olemassa oleva, vuokraustoimintaa harjoittava yhtiö siirtyy verovapauden piiriin.

Asiantuntijakuulemisessa on arvioitu, kuten edellä on jo todettu, että siirron aiheuttamat veroseuraamukset estävät käytännössä tällaiset järjestelyt. Riittävänä huojennuksena ei ole pidetty myöskään sitä, että maksuun pantava vero voidaan jaksottaa kolmelle vuodelle. Useat kuullut tahot ovat esittäneet sen vuoksi, että sääntelystä luovuttaisiin joko kokonaan tai sitä lievennettäisiin esim. niin, että tuloutus tapahtuisi vasta silloin, kun siirtynyttä vanhaa asuntokantaa luovutetaan.

Valiokunta ei pidä asiantuntijakuulemisessa tehtyjä muutosehdotuksia lain tavoitteiden ja kaavaillun sääntelyn näkökulmasta perusteltuina. Järjestelmän tarkoituksena on edistää uuden vuokra-asuntokannan tarjontaa, ei ulottaa tai painottaa veronhuojennusta verovapauden alkamista edeltäneeseen aikaan. Näin kävisi, jos ennen verovapauskauden alkamista syntyneitä realisoitumattomia arvonnousuja tai rakennuskantaan kohdistuvia piilovarauksia ei tuloutettaisi tai ne tuloutettaisiin vain osittain. Huojennus kohdistuisi silloin siis yhtiön vanhan asuntokannan arvonnousuun. Perusteen merkitys korostuu, kun otetaan huomioon se, ettei esitykseen sisälly minkäänlaista uustuotantovelvoitetta.

Valiokunta toteaa lisäksi, että ehdotus listautumisajan pidennyksestä saattaa vähentää tarvetta siirtää vuokraustoimintaa harjoittava yhtiö verovapaan toiminnan piiriin.

Laskennalliset poistot

Yhtiön käyttöomaisuuden poistamatonta hankintamenoa on tarkoitus seurata verovuosittain tehtävin laskennallisin poistoin. Poistot vastaisivat niitä määriä, jotka olisi voitu enintään vähentää tuloverotuksessa.

Sääntelyä on pidetty tarpeellisena, koska yhtiö on verovapaa eikä todellisia veropoistoja tehdä. Säännöksellä on kuitenkin merkitystä tilanteissa, joissa tarvitaan tietoa verotuksessa poistamatta olevasta hankintamenosta. Tällainen tilanne syntyy mm. silloin, kun yhtiö siirtyy pois verovapauden piiristä. Ajatuksena on varmistaa tällöin se, etteivät verovapausaikaan sisältyvät menot jää miltään osin vähennettäväksi verovapauden jälkeisenä aikana.

Valtiovarainministeriö on korostanut lausunnossaan, että kysymys on 5 §:n otsikon mukaisesti vain laskennallisista poistoista. Koska yhtiö on verovapaa, eikä se siten ole vähentänyt verotuksessa mitään, se voi tehdä poistonsa kirjanpidossa myös 5 §:n laskennallisia poistoja pienempänä. Veropoistojen kirjanpitosidonnaisuutta koskeva EVL 54 §:n 2 momentti ei siis tätä estä. Laskennallisia poistoja koskevalla säännöksellä ei siten ole vaikutusta myöskään yhtiön jakokelpoisen voiton määrään.

Vaikka vuosittaiset poistot asuintalorakennuksissa ovat alan mukaan yleisesti noin 1,5 prosenttia alkuperäisestä hankintamenosta, verotuksen enimmäispoistot eivät eroa välttämättä suuresti taloudellisen kulumisen perusteella tehtävistä poistoista. Vertailussa on otettu huomioon silloin poistomenetelmistä johtuva ero sekä taloudellisen poistoajan pituus, joka vaihtelee suurestikin eri toimijoilla. — Mainittu 1,5 prosentin tasapoisto vastaa 67 vuoden poistoaikaa. Samaan voidaan päätyä muuntotavasta riippuen esim. 3,4 prosentin vuosipoistolla jäännösarvosta. Tähän poistotasoon päädytään kirjanpitolautakunnan noudattamaa menetelmää [Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje kunnan ja kuntayhtymän suunnitelman mukaisista poistoista 6.4.1999, tark. 25.5.2004, liite 1 ja Kirjanpitolautakunnan yleisohje suunnitelman mukaisista poistoista 16.10.2007, liite 10.] soveltamalla, jolloin noin 90 prosenttia alkuperäisestä hankintamenosta tulee poistetuksi 67 vuoden aikana.

Valiokunta katsoo, ettei laskennallisia poistoja koskevaa säännöstä ole tarpeen muuttaa.

Seuranta

Lakiehdotusta on arvosteltu asian käsittelyn yhteydessä melko ankarastikin. Usea taho on epäillyt lain vaikuttavuutta yleensä. Lisäksi lakiesitys sisältää paljon mutkikasta ja tarkkaa sääntelyä, joille on sinänsä ymmärrettävät ja hyväksyttävät perusteet.

Esitys merkitsee toisaalta uutta avausta, jonka myötä markkinaehtoisen vuokra-asuntotuotannon malleja voidaan omaksua ja kehittää. Aikaa myöten vuokra-asuntomarkkinoille tullee uusia osapuolia, jotka tuottavat vuokra-asuntoja niitä tarvitseville ja ostavat rakennusliikkeiden vuokra-asuntotuotantoa.

Järjestelmää puoltaa myös se seikka, että se tarjoaa yksityissijoittajille kiistattomia etuja nykyisiin kiinteistösijoitusmahdollisuuksiin verrattuna. Edut syntyvät sijoitusten likviydestä, hajautushyödyistä, kiinteisösijoituksen ammattimaisesta hoidosta ja verotuesta.

Lain vaikutuksia ja mahdollisia kehittämistarpeita on vaikea arvioida kokonaisuudessaan toiminnan käynnistymisvaiheessa. Valiokunta pitää sen vuoksi suotavana, että lain vaikutuksia seurataan ja lähivuosien kehityksestä raportoidaan valtiovarainvaliokunnalle viimeistään siirtymäkauden päätyttyä vuonna 2012.