Perustelut
Esityksen taustaa
Eduskunta hyväksyi Euroopan rahoitusvakausvälinettä (ERVV)
koskevan puitesopimuksen 1.7.2010 (HE 95/2010
vp — VaVM 30/2011 vp). Puitesopimuksessa
sovittiin mm. menettelyistä, joita noudatetaan jonkin euroalueeseen
kuuluvan valtion pyytäessä lainoitusta tai euroalueeseen
kuuluvien valtioiden myöntäessä takauksia
ERVV:n varainhankinnalle. Sopimuksessa sovittiin myös takausten
enimmäismäärästä, joka
oli 440 mrd. euroa ja josta Suomen osuus oli 7,9 mrd. euroa.
Euroalueen talouskriisin jatkuessa euromaat ovat katsoneet välttämättömäksi
muuttaa ERVV:n puitesopimusta, jotta rahoitusvälineen lainanantokyky
paranee ja sen toiminta tehostuu ja monipuolistuu.
Euroalueen päämiehet sopivat jo 11.3.2011 mm.
ERVV:n lainanantokyvyn parantamisesta sekä hinnoittelun
tarkistamisesta ja 21.7.2011 uusia rahoitusmekanismeja koskevista
muutoksista. Suomi allekirjoitti muutoksia koskevan sopimuksen 8.9.2011.
Jotta sopimus tulee Suomea sitovaksi, eduskunnan on kuitenkin hyväksyttävä muutossopimus
lailla ja päätettävä samalla mahdollisesti
ERVV:lle myönnettävien takausten enimmäismäärän
muuttamisesta.
Puitesopimuksen keskeiset muutokset
Keskeiset sopimusmuutokset liittyvät ERVV:n lainakapasiteetin
nostamiseen ja uusien rahoitustukivälineiden käyttöönottoon
sekä lainaehtojen täsmentämiseen
ja rahoitustuen hinnoitteluun.
Muutosten päätavoitteena on, että 440
mrd. euron suuruinen lainanantokyky saadaan täysimääräisesti
käyttövalmiuteen. Käytännössä nykyinen
lainanantovolyymi on jäänyt suunniteltua alhaisemmaksi,
koska kokonaismäärään sisältyvät
mm. varainhankintaan liittyvät kulut ja takaajien antama
ylitakaus. Takausten kokonaismäärä nostetaan
siksi 780 mrd. euroon. Siitä on kuitenkin aktiivisessa
käytössä 726 mrd. euroa, sillä Kreikka,
Irlanti ja Portugali ovat tällä hetkellä ns.
väistyviä takaajia, joiden osuudet on vähennetty
kokonaismäärästä. Suomen enimmäistakausosuus
on hieman alle 14 mrd. euroa (13,974 mrd. euroa).
Puitesopimukseen on myös lisätty kolme uutta
tukielementtiä. Ensinnäkin ERVV voi antaa euroalueelle
kuuluville maille taloudellista tukea jo ennakkoon. Toiseksi euroalueeseen
kuuluvalle valtiolle voidaan antaa lainaa, jotta se voisi pääomittaa
rahoituslaitoksiaan. Lainaa voidaan antaa myös valtiolle,
jolle ei ole vahvistettu talouden sopeutusohjelmaa. Niiden
tulee kuitenkin hyväksyä Euroopan komission kanssa tehtävä yhteisymmärryspöytäkirja,
joka sisältää mm. budjettikuriin liittyviä ehtoja.
Kolmanneksi ERVV voi Euroopan keskuspankin suorittaman arvion
perusteella hankkia poikkeustapauksissa euroalueeseen kuuluvan valtion
joukkovelkakirjoja jälkimarkkinoilta.
Sopimukseen on tehty myös useita lähinnä teknisluonteisia
muutoksia.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta toteaa, että eduskunnan suostumus
on tarpeen ERVV-sopimuksen muutoksille. Eduskunta voi päättää sopimuksesta äänten
enemmistöllä ja lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Valiokunta toteaa myös, että oikeusperustan selkeyttämiseksi
hallitus on esittänyt perussopimuksen muutosta (HE
12/2011 vp), jolla Euroopan unionin toiminnasta
tehdyn sopimuksen 136 artiklaa muutettaisiin.
Talousvaliokunnan lausunto
Talousvaliokunta pitää ERVV-puitesopimuksen muutosten
hyväksymistä nykytilanteessa välttämättömänä.
Valiokunta pitää olennaisena, että Suomi
voi kussakin tilanteessa harkita rahoituspäätösten
tarvetta ja niiden ehtoja. Tämän turvaa sopimuksen
yksimielistä päätöksentekoa edellyttävä sääntely
kaikessa keskeisessä yksittäisen jäsenmaan
taloudellisen vastuun kasvattamista koskevassa päätöksenteossa.
Valtiovarainvaliokunnan kanta
Euroalueen ja koko globaalin talouden tilanne on tällä hetkellä erittäin
huolestuttava. Suurta huolta aiheuttaa eräiden euromaiden
vakava velkaantuminen sekä pankkijärjestelmän
ongelmat. Talouskriisiä on pyritty hoitamaan monin keinoin,
jotka ovat jossakin määrin vakauttaneet tilannetta
ja antaneet aikaa tehdä korjaavia toimenpiteitä.
Hetkellisesti jo hieman rauhoittunut markkinatilanne on kuitenkin
jälleen pahentunut, ja kriisin pelätään
laajenevan hallitsemattomaksi.
Valiokunta katsoo, että kriisin ratkaiseminen ja rahoitusvakauden
turvaaminen on tässä tilanteessa ensiarvoisen
tärkeää. Puitesopimuksen muutoksilla
voidaan osaltaan tukea euroalueen vakautta, lisätä luottamusta
rahoitusmarkkinoilla ja parantaa luottamusta poliittiseen päätöksentekokykyyn.
Valiokunta pitää puitesopimuksen muuttamista
perusteltuna ja puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä.
Valiokunta viittaa myös asiasta aiemmin antamiinsa
lausuntoihin VaVL 1/2011 vp ja VaVL
2/2011 vp, joissa se on käsitellyt mm.
ERVV-puitesopimuksen muuttamista.
Valiokunta käsittelee seuraavassa yksityiskohtaisemmin
keskeisiä sopimusmuutoksia sekä eräitä muita
sopimukseen liittyviä kysymyksiä.
Lainakapasiteetin korottaminen.
Valiokunta korostaa, että lainakapasiteetin riittävyys
on aivan olennainen vakausvälineen uskottavuuden ja vaikuttavuuden
turvaamiseksi. Takausvaltuuden korotus 780 mrd. euroon on näin
ollen perusteltua, jotta alkuperäinen 440 mrd. euron lainavolyymi
saadaan täysimääräisesti käyttöön.
Ennakollinen tuki.
Ennakollinen tuki on tärkeä keino estää markkinoiden
ylireagointi ja palauttaa luottamus ennen kuin tukea hakevan maan
tilanne kehittyy kriisin asteelle. Valiokunta pitää tärkeänä,
että ennakolliseen tukeen liittyvät kriteerit
ovat selkeät ja yksiselitteiset. Valiokunta edellyttää,
että ennakollista tukea tulee antaa vain valtioille, joiden
talouden keskeiset perustekijät ovat kunnossa. Esimerkiksi
julkisen velan tulee olla kestävällä uralla,
vaihtotaseen alijäämän hallinnassa
ja pankkisektorin vakavarainen.
Ennakollisen tuen välineet ovat valiokunnan saaman
selvityksen mukaan pitkälti samanlaisia kuin Kansainvälisen
valuuttarahaston IMF:n käyttämät tukimuodot,
joista on saatu positiivisia tuloksia. Vaikeuksissa oleva maa voidaan saada
ennakollisen tuen avulla takaisin markkinoille ilman raskasta ja
usein talouskasvua hidastavaa sopeutusohjelmaa.
Laina rahoituslaitosten pääomittamiseksi.
Sopimusmuutoksella luodaan myös mahdollisuus antaa
lainaa valtiolle rahoituslaitoksen pääomittamista
varten.
Valiokunta viittaa talousvaliokunnan lausuntoon TaVL
9/2011 vp, jonka mukaan pankkien pääomittamiseen
haettavan lainan edellytykset liittyvät pankkisektorin
tervehdyttämiseen ja harkinta tehdään
EU:n valtionapusäännösten mukaisesti.
Tukea voidaan myöntää vain, jos pankin
kaatuminen uhkaisi koko rahoitusjärjestelmän vakautta.
Tuki edellyttää myös, että pankille
laaditaan tervehdyttämissuunnitelma. Valtiovarainvaliokunta
tukee näitä kannanottoja.
Valiokunta toteaa lisäksi, että rahoituslaitosten
riittävän pääomituksen turvaaminen
on rahoituksen vakauden kannalta välttämätöntä, mutta korostaa,
että ensisijainen vastuu rahoituslaitosten pääomittamisesta
on aina omistajilla ja sen jälkeen kyseisellä valtiolla.
Vasta tämän jälkeen voidaan
turvautua ERVV:n tukeen. Valiokunta painottaa, että ERVV:n
rahoitustuki ei saa missään tilanteessa hidastaa
jäsenmaata ryhtymästä vakautta turvaaviin
toimiin. Ongelmien ennaltaehkäisemiseksi valiokunta korostaa
myös valvonnasta vastaavien viranomaisten vastuuta.
Valiokunta toteaa, että rahoituslaitosten pääomittaminen
tapahtuu ERVV:n lainajärjestelyllä euromaalle,
joka puolestaan pääomittaa vaikeuksissa
olevaa rahoituslaitosta. Valiokunta katsoo, että jatkossa
tulee selvittää mahdollisuudet sellaiseen tavoiteltavaan
menettelyyn, jossa tuen ehtona on se, että tukea saanut
valtio antaa ERVV:lle lainan vastavakuudeksi pääomittamansa
pankin osakkeita lainaa vastaavalla määrällä.
Valiokunta katsoo, että ennen tuen myöntämistä tulee
myös selvittää, voitaisiinko vaikeuksissa
olevan pankin vakavaraisuus turvata luovuttamalla se vakavaraiselle
pankille, joka täten voisi tehdä tarvittavat toimet
rahoitusmarkkinoiden tehokkuuden ja vakavaraisuuden turvaamiseksi.
Erityisesti on pidettävä huolta siitä,
että tukitoimilla ei synnytetä pankkien välisiä kilpailuneutraliteettiongelmia.
Joukkovelkakirjojen hankkiminen jälkimarkkinoilta.
Valiokunta pitää perusteltuna myös
kolmatta uutta tukimuotoa, jolla ERVV:lle annetaan mahdollisuus
ostaa poikkeustapauksissa valtioiden joukkovelkakirjoja jälkimarkkinoilta.
Näin voidaan vakauttaa markkinoiden toimintaa ja edesauttaa
ohjelmamaiden säilymistä markkinarahoituksen piirissä.
EKP on ostanut runsaasti kriisimaiden velkakirjoja jälkimarkkinoilta,
mikä on osaltaan rauhoittanut
rahoitusmarkkinoita, mutta samalla lisännyt kriisimaiden
rahoitukseen liittyvää vastuuta. Valiokunta toteaa
kuitenkin, että EKP:n perustehtävä on
hoitaa rahapolitiikkaa. Muut pankin ottamat tehtävät
voivat heikentää sen asemaa itsenäisenä ja
vahvana toimijana. Valiokunta pitää myös
tästä syystä perusteltuna sitä, että myös
ERVV:llä on mahdollisuus toimia jälkimarkkinoilla
joukkovelkakirjojen ostajana. Tällöin päätöksenteko
on myös nykyistä avoimempaa ja paremmin parlamentaarisen
kontrollin piirissä.
Päätöksenteko
Päätöksenteossa korostuu yksimielisyysvaatimus,
sillä kaikki keskeiset päätökset
rahoitustukijärjestelyistä edellyttävät
yksimielisyyttä joko takaajien kesken tai ERVV:n hallituksessa. Myös
rahoitustukipäätöksiin mahdollisesti
liittyvistä tarkemmista suuntaviivoista päätetään yksimielisesti
ERVV:n hallituksessa, jossa Suomi on edustettuna.
Parlamentaarisen valvonnan ja eduskunnan budjettivallan vuoksi
on merkittävää, että eduskunta
päättää edelleen kussakin tapauksessa erikseen
takauksen myöntämisestä valtioneuvoston
tiedonannon pohjalta. Tämä takaa eduskunnalle
mahdollisuuden harkita tapauskohtaisesti tuen tarvetta ja sen ehtoja.
Valiokunta toteaa, että Suomen osallistuminen
uusien tukitoimien sekä tukiohjelmien toteutusta koskevaan
päätöksentekoon edellyttää eduskunnan myötävaikutusta,
kuten nykyisetkin sopimuksen mukaiset tukitoimet.
On kuitenkin todettava, että puitesopimus
sitoo Suomea ja indikoi sitä, että Suomi
on lähtökohtaisesti sovitun enimmäistakausmäärän
rajoissa mukana yksimielisesti sovituissa takausjärjestelyissä.
Vakuudet
Tuen ehtoihin sisältyvät myös vakuudet,
joita Suomi on edellyttänyt ehtona tulevien rahoituspäätösten
hyväksymiselle. Tämä linja on kirjattu
hallitusohjelmaan, jonka mukaan ennen yksittäisen päätöksen
tekoa hallitus arvioi, onko Euroopan rahoitusvakausvälineen
(ERVV) tai mahdollisesti perustettavan Euroopan vakausmekanismin
(EVM) puitteissa tehtävät päätökset
Suomen ja vaikeuksiin joutuneen maan kansalaisten kannalta perusteltuja
ja onko odotettavissa, että kyseiselle maalle suunniteltu
sopeutusohjelma auttaa sitä selviytymään
ahdingosta.
Vakuuksien saantimahdollisuudesta päätettiin
euromaiden päämiesten kokouksessa 21.7.2011 (päätöslauselman
9 kohta) ja niitä on täsmennetty viimeksi euromaiden
kokouksessa Puolassa 16.—17.9.2011. Vakuuksista ei ole mainintaa
puitesopimuksessa, koska vakuudet eivät koske itse sopimusta,
vaan sen soveltamista ja yksittäisiin tukiin liitettäviä ehtoja.
Esityksen budjettivaikutukset
Esityksellä ei ole tässä vaiheessa
välittömiä vaikutuksia valtion talousarvioon.
Mahdolliset budjettivaikutukset riippuvat siitä, missä määrin Suomi
mahdollisesti joutuu konkreettiseen vastuuseen takauksistaan. Mikäli
puitesopimuksen mukaiset takaukset aktivoituisivat, Suomen velvoitteet
olisivat enimmillään sopimuksen mukaisesti hieman
alle 14 miljardia euroa. Väistyvien takaajien aiheuttama
riski ei nosta velvoitteita edellä mainittua korkeammiksi.
Valiokunta toteaa, että Suomen tähän
mennessä euromaille myöntämät
takausvastuut ovat yhteensä noin 1,8 mrd. euroa. (Irlanti
n. 740 milj. euroa, Portugali 1,07 mrd. euroa). Suomi on lisäksi
myöntänyt Kreikalle 1,5 mrd. euron lainan, josta
on tilitetty Kreikalle 890 milj. euroa. Kreikan toista tukipakettia
koskevat päätökset on tarkoitus tehdä lähiviikkoina,
mutta muutoin ei ole mahdollista arvioida, missä määrin Suomi
joutuu antamaan vielä lisätakauksia. Hallitusohjelman
mukaisesti Suomi tulee kuitenkin vaatimaan takausosuuttaan vastaavat
vakuudet, mikäli jokin euromaa pyytää ERVV:ltä lainamuotoista
tukea vielä Portugalin jälkeen.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomi
osallistuu maakohtaisilla osuuksilla myös EKP:n ja IMF:n
rahoitukseen.
Valiokunnan käsityksen mukaan nykyiset takausvastuut
sekä myös Kreikalle aiemmin myönnettyä lainaa
koskevat riskit ovat hallittavissa eivätkä ne
nykyisessä laajuudessaan horjuta Suomen julkisen talouden
kestävyyttä tai vaaranna valtion kykyä selviytyä tehtävistään
ja vastuistaan. Voidaan myös arvioida, että ERVV-sopimuksen
Suomen enimmäistakausmäärä ei
vaarantaisi valtion kykyä suoriutua kansalaisten perusoikeuksien
toteuttamisesta.
Valiokunta toteaa tässä yhteydessä,
että rahoitusmarkkinat ovat säilyttäneet
luottamuksensa Suomen talouteen, mistä on osoituksena Suomen
valtion lainojen alhaisena pysynyt korkotaso.
On kuitenkin tärkeää, että kaikessa
euromaiden tukemista koskevassa päätöksenteossa kiinnitetään
huomiota Suomen valtiontalouden rajallisiin mahdollisuuksiin tukea
muita maita sekä huolehtia Suomen työllisyydestä ja
hyvinvointiyhteiskunnan rahoituksesta.
Jatkotoimet
Valiokunta toteaa, että hallituksen esitys on joko hyväksyttävä tai
hylättävä, sillä sopimuksen muuttaminen
ei ole tässä yhteydessä mahdollista.
Puitesopimuksen voimaantulo edellyttää myös
sitä, että kaikki euroalueeseen kuuluvat jäsenvaltiot
saattavat sopimuksen voimaan kansallisella tasolla.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille sekä sopimusmuutosta
kannattavia että toimintastrategiaan kriittisesti suhtautuvia kannanottoja.
Valiokunnan käsityksen mukaan kaikkien esitettyjen toimien
riittävyyteen ja toimivuuteen liittyy epävarmuutta,
mutta koko esityksen hylkääminen lisäisi
suurella todennäköisyydellä markkinoiden
levottomuutta ja johtaisi väistämättä kriisin
syvenemiseen ja leviämiseen.
Suomen talouden kannalta on aivan keskeistä, että kriisin
leviäminen kyetään estämään. Uudella
talouskriisillä olisi erittäin vakavat vaikutukset
Suomen kansantalouteen, sillä Suomen samoin kuin useiden
muiden maiden mahdollisuudet uusiin taloutta elvyttäviin
toimiin ovat heikentyneet valtiontalouden suuren alijäämäisyyden
ja valtionvelan vuoksi.
Valiokunta katsoo, että heikkenevän taloussuhdanteen
vuoksi nyt tarvitaan määrätietoisia, hyvin
perusteltuja ja uskottavia toimenpiteitä, jotka vakauttavat
rahoitusmarkkinoita ja edistävät eurotalouksien
pääsyä kestävän talouden kasvu-uralle.
On myös tehostettava unionin kilpailukykyä parantavien
uudistusten toimeenpanoa.
Tukimekanismeilla on voitu ostaa aikaa. Kriisin ratkeamiseksi
on kuitenkin välttämätöntä, että vahvasti
velkaantuneet maat tekevät riittävän
voimakkaita ja määrätietoisia toimia
julkisen talouden vahvistamiseksi. Talouspolitiikan kurinalaisuuden
on selvästi parannuttava, sääntöjen
noudattamista tehostettava ja niiden valvontaa parannettava. On
niin ikään tärkeää,
että talouspolitiikan koordinaatiota koskeva lainsäädäntöpaketti
viedään mahdollisimman pian päätökseen.
Valiokunta toteaa, että mikäli talous- ja kasvusopimuksen
määräyksiä julkisen talouden
vuotuisen alijäämän ja julkisen velan enimmäismääristä olisi
noudatettu, ei nykyiseen kriisiin olisi ajauduttu.
Valiokunta pitää välttämättömänä,
että IMF osallistuu jatkossakin euroalueen rahoituskriisin
hoitamiseen liittyviin toimiin. Valiokunnan mielestä on
myös tärkeää, että euroalueen
ulkopuoliset EU-maat saadaan aiempaa paremmin osallistumaan unionin
taloustilanteen vakauttamiseen ja kantamaan siten omalta osaltaan
vastuuta unionin tulevaisuudesta.
Yhteenvedonomaisesti valtiovarainvaliokunta toteaa, että ennen
ryhtymistä valmistelemaan uusia tukitoimia ERVV:n puitteissa
valtioneuvoston on aina arvioitava, että
- toimenpiteet ovat välttämättömiä euroalueen
vakauden turvaamiseksi,
- ongelman syihin puututaan välittömästi määrätietoisin
päätöksin, jotka myös täytäntöönpannaan,
- toimenpiteet ovat välttämättömiä Suomen omien
taloudellisten etujen suojaamiseksi,
- sijoittajavastuuta voidaan toteuttaa siten, että yksityistä velkariskiä ei
yksinomaan siirretä euromaiden kannettavaksi ja
- Suomi pyrkii hallitusohjelman mukaisesti suojaamaan omien
vastuidensa riskit.