Perustelut
Valiokunta puoltaa hallituksen esitystä, jonka tarkoituksena
on saattaa voimaan sopimus talousunionin vahvistamisesta ja sen
täytäntöönpanoon liittyvät
lakiehdotukset.
Esityksen taustaa
Yksi keskeisistä tekijöistä jo neljä vuotta
kestäneen talous- ja velkakriisin taustalla on ollut useiden
jäsenvaltioiden harjoittama talouspolitiikka, jossa ei
ole noudatettu sovittuja sitoumuksia. Tämä on
johtanut paikoin pitkäkestoisiin ja sallittua suurempiin
sekä vaikeasti korjattaviin budjettialijäämiin
ja velkatasoihin. Jäsenvaltioiden julkista taloutta koskevista
finanssipoliittisista säännöistä on
siksi katsottu perustelluksi säätää EU-lainsäädännön
lisäksi jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä.
Euroalueen päämiehet sopivat joulukuussa 2011
talouskurin vahvistamisesta hallitusten välisellä sopimuksella,
jota valiokunta on käsitellyt valtioneuvoston kirjelmän
johdosta (VaVL 8/2011 vp — E
122/2011 vp). Jäsenvaltioiden välisen
sopimuksen allekirjoittivat 2. päivänä maaliskuuta
2012 kaikki euroalueen valtiot sekä Euroopan unionin jäsenvaltiot Britanniaa
ja Tsekin tasavaltaa lukuun ottamatta. Se on tarkoitus
saattaa osaksi unionioikeutta viiden vuoden kuluessa sopimuksen
voimaantulosta.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta on tarkastellut lausunnossaan sopimuksen
vaikutuksia eduskunnan budjettivaltaan. Valiokunta toteaa,
että unionin perustamissopimuksessa määritellyt
velvoitteet ja nykyiset vakaus- ja kasvusopimuksen asettamat rajoitukset
huomioon ottaen uusi sopimusmääräys
ei aiheuta valtiosääntöoikeudelliselta kannalta
merkittäviä lisärajoitteita eduskunnan budjettivaltaan.
Perustuslakivaliokunta pitää perustuslain kannalta
ongelmattomana valtioneuvoston tiedonanto- ja selontekomenettelyn
käyttämistä sopimuksen mukaisena korjausmenettelynä sekä hallituksesta
riippumattoman valvontatehtävän antamista Valtiontalouden
tarkastusvirastolle. Valiokunta ei myöskään
pidä Unionin tuomioistuimen toimivallan laajentamista
sillä tavalla merkittävänä,
että sopimus olisi tämän vuoksi hyväksyttävä vaikeutetussa
järjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että eduskunnan suostumus
on tarpeen sopimuksen hyväksymiseen. Sopimuksen määräykset
eivät kuitenkaan koske perustuslakia taikka Suomen täysivaltaisuuden
kannalta merkittävää toimivallan siirtoa
Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle
tai toimielimelle perustuslain 94 §:n 2 momentissa
tarkoitetulla tavalla. Sopimuksen hyväksymisestä voidaan
siten päättää äänten enemmistöllä ja
lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain
säätämisjärjestyksessä.
Tarkastusvaliokunnan lausunto
Tarkastusvaliokunta on arvioinut ehdotettuja säännöksiä hallituksesta
riippumattoman finanssipolitiikan ulkoisen tarkastuksen ja parlamentaarisen
valvonnan näkökulmasta.
Tarkastusvaliokunta toteaa ehdotetun finanssipolitiikan tarkastustehtävän
sopivan Valtiontalouden tarkastusvirastolle. Tarkastusvirasto täyttää hyvin
sopimuksessa asetetut kriteerit. Tarkastusvaliokunnan mielestä tarkastusvirastolla
on asiantuntemuksensa sekä puolueettoman ja riippumattoman
asemansa perusteella hyvät mahdollisuudet raportoida tarkastushavainnot
eduskunnalle ja tarkastuksen kohteena olevalle hallitukselle ja
hallinnolle.
Valtiovarainvaliokunnan kanta
Sopimuksen tarkoituksena on vahvistaa osapuolten julkisen talouden
hoitamisen kurinalaisuutta ja erilaisten talouspolitiikkojen yhteensovittamista
sekä parantaa talouden ohjausta ja hallintaa Euroopan unionissa
ja euroalueella. Kysymys on pääosin jo olemassa
olevan EU-lainsäädännön ja sitoumusten
sisällyttämisestä kansalliseen lainsäädäntöön.
Valiokunta pitää sopimuksen tavoitteita kannatettavina.
Vaikka sopimus ei ratkaise akuuttia talous- ja velkakriisiä,
sen pohjalta voidaan nykyistä aiemmin ja tehokkaammin puuttua
jäsenmaiden julkisen talouden liiallisiin alijäämiin
ja velkaongelmiin. Myös talousunionin tulevan kehityksen
kannalta on oleellista, että pidetään avoimesti
kiinni yhteisistä sovituista pelisäännöistä ja
pystytään sovittamaan yhteen hyvinkin erilaisia
talouspolitiikkoja.
Samalla on kuitenkin syytä todeta, että talouskriisin
taustalla on usein ollut yksityisen sektorin liiallinen velkaantuminen.
Sopimuksessa ehdotetut toimet eivät kuitenkaan vaikuta
yksityisen sektorin rahoitusvirtoihin, jotka tulevat suurella todennäköisyydellä myös
tulevaisuudessa aiheuttamaan ylilyöntejä finanssimarkkinoilla
ja niitä seuraavia jyrkkiä suhdannevaihteluita. Osaltaan
tähän ongelmaan haetaan ratkaisua mm. valmistelussa
olevan EU:n yhteisen pankkivalvonnan keinoin (U 61/2012
vp).
Julkisen talouden tasapainotavoite
Talousunionin vahvistamista koskeva sopimus asettaa julkisen
talouden rahoitusasemaa koskevan tasapainotavoitteen. Julkinen talous
on tasapainossa, kun noudatetaan vakaus- ja kasvusopimukseen perustuvaa
keskipitkän aikavälin tavoitetta ja jäsenvaltion
rakenteellinen alijäämä ei ylitä 0,5
prosenttia suhteessa markkinahintaiseen bruttokansantuotteeseen
tai ei ylitä yhtä prosenttia bruttokansantuotteesta
maissa, joissa julkinen velka on merkittävästi
alle 60 prosenttia bruttokansantuotteesta ja julkisen talouden pitkän
aikavälin kestävyyteen kohdistuvat riskit ovat
vähäiset.
Sopimus edellyttää maakohtaisen julkisen talouden
rakenteellista rahoitusasemaa koskevan keskipitkän aikavälin
tavoitteen säätämistä kansallisesti.
Tavoite asetetaan pääsääntöisesti Euroopan
unionin vakaus- ja kasvusopimusta vastaavasti sekä siten,
että tavoitteen noudattamisella voidaan varmistaa julkisen
talouden kestävyys tai nopea eteneminen sitä kohti.
Valiokunta katsoo, ettei sopimus aseta Suomen talouspolitiikalle
tiukempia tavoitteita, kuin mitä Suomen on omista lähtökohdistaan
perusteltua tavoitella. Nykyinen valtioneuvoston asettama julkisen
talouden rakenteellisen rahoitusaseman tavoite 0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta
on selvästi sopimuksen edellyttämää tavoitetasoa
tiukempi. Valtiovarainministeriön laskelman mukaan vuonna
2011 rakenteellinen rahoitusasema oli 1,3 prosenttia bruttokansantuotteesta
ja vuosina 2012—2016 sen arvioidaan vaihtelevan 0,2—0,8
prosentin välillä bruttokansantuotteesta.
Valiokunta korostaa, että asetettavat finanssipoliittiset
tavoitteet eivät ole tällä hetkellä Suomen
kannalta ongelmallisia. Tilanne saattaa kuitenkin muuttua yleisen
taloustilanteen kiristymisen ja väestön
ikääntymisen myötä. Julkisen talouden
vakautta on siten Suomessakin ylläpidettävä valppaasti
ja sen rinnalla on edistettävä entistä määrätietoisemmin
myös uutta kasvua.
Valiokunta pitää välttämättömänä,
ettei sopimus estä normaalin suhdannepolitiikan, kuten elvyttävien
toimien ja aktiivisen työvoimapolitiikan, harjoittamista.
Tämän vuoksi on hyvä, että mittarina
käytetään rakenteellista eikä todellista
alijäämää. Sopimuksen mukaisesta
menettelystä ei myöskään pidä muodostua
sellaista finanssipoliittista raamia, joka pakottaisi
tekemään suhdanteita vahvistavia finanssipoliittisia päätöksiä silloin,
kun se ei ole koko kansantalouden kannalta järkevää.
Suomen talouden erityispiirteiden huomioiminen
Valiokunta totesi jo lausunnossaan taloussopimusluonnoksesta,
että rakenteellisen jäämän käyttämiseen
indikaattorina liittyy ongelmia. Vaikka laskelmien pohjana on tarkoitus
käyttää yhteistä eurooppalaista
laskentatapaa ja yhteisiä olettamia, ns. käytännesääntöjä,
rakenteellista jäämää ei pystytä määrittelemään
yksiselitteisesti. Lopputulos riippuu siitä, millaiseksi
talouden tuotantopotentiaali tai tulevaisuuden potentiaalinen kasvuvauhti
arvioidaan.
Valiokunta on huolissaan siitä, ettei komissiolla
ole välttämättä riittävän
syvällistä asiantuntemusta jäsenmaiden
talouden tunnuslukujen arviointiin. Komission esittämät
luvut ovat kuitenkin keskeisessä asemassa päätettäessä ns. liiallisen
alijäämän olemassaolosta. Valiokunta pitää siten
tärkeänä, että komission kanssa
käydään jatkossa avointa keskustelua
Suomen talouskehitykseen liittyvistä erityispiirteistä komission
asiantuntemuksen lisäämiseksi. Valiokunta katsoo,
että valtioneuvoston on tarpeen nimetä Suomen
talouden parhaista asiantuntijoista koostuva riippumaton finanssipoliittinen neuvosto.
Neuvoston tehtävänä olisi luoda edellytykset
laajapohjaiselle, arvovaltaiselle ja asiantuntevalle keskustelulle
talouspolitiikasta ja rakenteellisesta jäämästä.
Valiokunta pitää lisäksi tarpeellisena,
että Valtiontalouden tarkastusvirasto, esityksen mukaisena
riippumattomana valvontaviranomaisena, tekee säännöllisesti
oman arvionsa Suomen rakenteellisesta jäämästä yhteisiä käytännesääntöjä noudattaen
ja varmistaa myös näin komission laskemien laatua
ja luotettavuutta.
Korjausmekanismi
Sopimus edellyttää, että kansallisessa
laissa säädetään korjausmekanismista,
joka käynnistyy automaattisesti, jos keskipitkän
aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavalta sopeuttamisuralta poiketaan
merkittävästi. Korjausmekanismi on sopimuksen
myötä tuleva uusi velvoite.
Suomessa korjausmekanismin toimeenpanon lähtökohta
on, että budjettimenettelymme toimivat siten, että mahdollisiin
poikkeamiin voidaan puuttua riittävän ajoissa.
Valiokunta pitää siten hyvänä,
että hallituksen esitykseen sisältyy säännöksiä,
jotka korostavat valtioneuvoston oma-aloitteista toimintaa jo aikaisemmassa
vaiheessa, ennen kuin komissio on antanut poikkeamaa koskevan varoituksen
ja neuvosto on päättänyt siihen liittyvistä suosituksista.
Valiokunta pitää perusteltuna, että Suomen korjausmekanismin
välineeksi on valittu viime kädessä valtioneuvoston
tiedonanto, joka turvaa eduskunnan budjettivallan säilymisen.
Mekanismi ei rajoita hallituksen ja eduskunnan toimivaltaa päättää korjaustoimenpiteiden
luonteesta ja kohdistumisesta julkisen sektorin sisällä.
Ratkaisut jäävät eduskunnassa tehtävään
poliittiseen harkintaan, ja lopulliset budjettipäätökset tekee
aina eduskunta.
Työeläkerahastot
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomen
kohtuullisen hyviin tunnuslukuihin vaikuttaa osaltaan se, että monista
muista maista poiketen Suomen julkiseen talouteen luetaan myös työeläkesektori.
Työeläkerahastojen suuruus on noin 75 prosenttia
suhteessa bruttokansantuotteeseen. Ilman niiden vaikutusta Suomen
julkisen talouden alijäämä olisi noin
3 prosenttia bruttokansantuotteesta.
Valiokunta toteaa, että työeläkerahastoinnissa
mahdollisesti tapahtuvat muutokset vaikuttavat suoraan Suomen rakenteelliseen
jäämään. Työeläkesektori
on myös korjausmekanismin piirissä, jota kautta
siihen voi kohdistua aiempaa suurempia muutospaineita. Valiokunta
painottaa kuitenkin, että työeläkejärjestelmän
rakennetta ja toteutustapaa koskevat päätökset ovat
edelleen Suomen kansallisessa päätösvallassa,
eikä tätä lähtökohtaa
pidä sopimuksen menettelyiden kautta muuttaa.
Valiokunta korostaa lisäksi, ettei myöskään korjaustoimenpiteitä ole
tarkoituksenmukaista kohdistaa vapaasti julkisen sektorin sisällä.
Työeläkevarat on tarkoitettu työeläkkeiden
rahoitusta varten, jolloin on perusteltua, että työeläkejärjestelmään
tehdään julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa
parantavia muutoksia vain silloin, kun tämä on
tarpeellista työeläkejärjestelmän
kestävyyden kannalta. Samaa periaatetta on syytä soveltaa
julkisen sektorin sisällä soveltuvin
osin muutoinkin.
Lopuksi
Sopimus talousunionin vahvistamisesta on valtiosopimus, joten
se on joko hyväksyttävä tai hylättävä.
Valiokunta pitää sopimuksen hyväksymistä tarpeellisena
Euroopan unionin ja euroalueen julkisen talouden vakauden edistämiseksi.
Julkisten talouksien vakauttaminen on välttämätöntä.
Sen rinnalla on kuitenkin syytä korostaa myös
kilpailukykyä ja tuottavuutta parantavia toimia, jotka
edistävät talouden kasvu-uralle pääsemistä.
Samoin on seurattava yksityisen sektorin velkaantumista ja tarvittaessa
arvioitava toimenpiteitä liiallisen velkaantumisen hillitsemiseksi.
Kuten perustuslakivaliokunnan lausunnossa on todettu, julkisen
talouden tiukennettu tasapainotavoite merkitsee sinänsä merkittävää rajoitusta
eduskunnan budjettivaltaan. Vaikka nykyisen vakaus- ja kasvusopimuksen
velvoitteisiin ja rajoituksiin verrattuna lisärajoituksia
ei pidettäisikään yksittäisinä muutoksina
valtiosääntöoikeudelliselta kannalta
merkittävinä, ne tosiasiallisesti kaventavat tuntuvasti
eduskunnan budjettipolitiikan vaihtoehtoja tietyissä suhdannetilanteissa.
Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).
Valtiovarainvaliokunta pitää tärkeänä,
että uutta normistoa käytännössä tulkitaan
Suomen perustuslakia ja sen mukaista vallan kolmijakoa kunnioittavalla
tavalla. Eduskunnan budjettivallan turvaaminen mahdollistaa samalla
riittävän suhdannepoliittisen itsemääräämisoikeuden.
Valiokunta pitää myös perusteltuna,
että tässä yhteydessä pannaan
täytäntöön julkisen talouden
kehyksiä koskevista vaatimuksista annettu neuvoston direktiivi
(2011/85/EU) sopimusta vastaavien määräysten
osalta. Muilta osin direktiivin määräykset
täytäntöönpannaan voimaansaattamislakiin
sisältyvällä asetuksenantovaltuudella.