Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä eräin vähäisin teknisluonteisin tarkennuksin 1. ja 2. lakiehdotukseen. Muutosehdotuksia on perusteltu erikseen yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien valmisteverosta. Lailla otettaisiin käyttöön makeisille ja jäätelölle uusi valmistevero ja nykyiset virvoitusjuomaveroa koskevat säännökset siirrettäisiin samaan lakiin makeisten ja jäätelön kanssa. Lisäksi virvoitusjuomien veroa korotettaisiin ja veropohjaa laajennettaisiin hieman nykyisestä. Veroa perittäisiin yhtäläisin perustein Suomessa kulutukseen luovutetuista kotimaisista ja ulkomaisista tuotteista.

Makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien valmisteverotusta ei ole yhdenmukaistettu EU:ssa, joten niiden valmisteverotuksesta voidaan päättää kansallisesti ilman esimerkiksi verotasoja koskevia rajoituksia. Olennaista on, että sääntely on sisämarkkinaperiaatteiden mukaista sekä takaa tavaroiden vapaan liikkuvuuden ja tuotteiden syrjimättömän kohtelun jäsenvaltioiden välillä.

Veron määräksi ehdotetaan makeisista ja jäätelöstä 75 senttiä kilolta tuotteen nettopainosta laskettuna ja virvoitusjuomista 7,5 senttiä litralta valmista juomaa. Veron ulkopuolelle jäisivät eräät laissa tarkemmin mainitut tuotteet, kuten kliiniset ravintovalmisteet tai lastenruoat. Lakia ei sovellettaisi myöskään pienimuotoiseen valmistukseen silloin, kun riippumattoman valmistajan kulutukseen luovuttamien tuotteiden määrä kalenterivuodessa on enintään 10 000 kiloa makeisia tai jäätelöä tai 50 000 litraa valmista, juotavaa virvoitusjuomaa. Verottomia olisivat lisäksi mm. makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien valmistuksessa tai muiden elintarvikkeiden teollisessa tuotannossa raaka-aineena käytettävät tuotteet.

Esityksen ensisijaisena tavoitteena on lisätä valtion verotuloja. Verotuottojen lisäykseksi arvioidaan noin 100 milj. euroa vuodessa [Esityksellä ei arvioida olevan vaikutusta muihin välillisiin veroihin. Makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien hinnannousu kasvattaisi sinänsä niistä kertyvän arvonlisäveron määrää. Esityksessä arvioidaan kuitenkin, että se vähentäisi samalla muun kulutuksen arvonlisäverokertymää, jolloin kokonaiskertymässä ei tapahtuisi muutoksia. ] . Kun virvoitusjuomaveron tuotto on nykyisin noin 35 milj. euroa vuodessa, kokonaiskertymäksi arvioidaan siis jatkossa 135 milj. euroa vuodessa. Tästä makeisten osuus olisi noin 48 milj. euroa, jäätelön osuus noin 27 milj. euroa ja virvoitusjuomien osuus noin 60 milj. euroa.

Esityksen taustalla on myös yleinen veropoliittinen linjaus siirtää verotuksen painopistettä työn verotuksesta kulutuksen verotukseen. Kohteeksi on valittu pistemäinen valmistevero, joka kohdistetaan tullitariffinimikkeistöä hyväksi käyttäen makeisiksi, jäätelöksi ja alkoholittomiksi tai vain vähän alkoholia sisältäviksi juomiksi luokiteltaviin tuoteryhmiin. Muut tuotteet, vaikka ne sisältäisivätkin sokeria ja saattaisivat olla kuluttajan kannalta samankaltaisia tai vaihtoehtoisia tuotteita, jäisivät veron soveltamisalueen ulkopuolelle. Tällaisia olisivat esimerkiksi erilaiset keksit ja muut leipomotuotteet. Perusteena tälle on tarve ja mahdollisuus rajata veron kohde täsmällisesti ja siten toimijoiden kannalta ennakoitavasti ja yhdenmukaisesti.

Valiokunta pitää esitystä perusteltuna ja kannatettavana. Vero on kohdistettu valittuihin tuotteisiin niin laajasti kuin se on tarkkarajaisuusvaatimuksen perusteella mahdollista. Lisäksi sääntely on voitu pitää täsmällisten rajausten ansiosta riittävän yksinkertaisena veron luonteeseen ja fiskaaliseen tarkoitukseen nähden. Tehtyjen rajausten vuoksi myös uusien verovelvollisten määrä — noin 400 — on pysynyt hallittavana.

Arvioinnissa on syytä myös muistaa, ettei esitykselle ole asetettu terveyden edistämiseen liittyviä tavoitteita. Tämä johtuu ennen muuta lain fiskaalisesta perusluonteesta. Lainsäädäntötoimeen on ryhdytty verotulojen kerryttämiseksi, ja kohteeksi on valittu tuotteet, jotka eivät ole välttämättömyyshyödykkeitä.

Fiskaalinen tarkoitus ei sinänsä sulje pois mahdollisia myönteisiä heijastusvaikutuksia esimerkiksi hammasterveyteen tai lasten nauttiman sokerin kulutukseen, mutta tällaista ohjausvaikutusta ei ole asetettu tavoitteeksi. Terveysperusteinen vero edellyttäisi perusteellista anayysiä mm. tavoitteista ja vaikutuksista, keinoja syrjimättömyyden takaamiseksi sekä ratkaisun löytämistä useisiin kiistanalaisiin kysymyksiin ravinnon ja terveyden välisestä suhteesta. — Tällaisesta ei siis nyt ole kysymys.

Esitys on herättänyt kritiikkiä erityisesti veron piiriin joutuvien toimialojen keskuudessa. Sen on katsottu aiheuttavan ongelmia yritysten väliseen kilpailuun, koska verotus kohtelee eri tavoin tuotteita, jotka ovat kuluttajan kannalta samankaltaisia. Lisäksi ehdotuksen on katsottu voivan syrjiä tai suosia yksittäisiä yrityksiä.

Osa kritiikistä on kohdistunut myös siihen, että verollisiksi tulee lain myötä myös muita kuin haitallisia tuotteita, kuten ksylitolpurukumi tai enintään viiden litran pakkauksissa myytävä vesi. Vastaavasti veron ulkopuolelle jää tuotteita, jotka saattavat olla ravintosisällöltään vähäarvoisempia kuin jotkut verolliset tuotteet, esimerkiksi jäätelö. Veron on arveltu lisäävän myös matkustajatuontia ja harmaata tuontia.

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty yhdeksi vaihtoehdoksi laajapohjaisen sokeriveron käyttöönottoa.

Valiokunta käsittelee näitä näkökohtia niiden periaatteellisuuden vuoksi seuraavassa vielä erikseen.

Veropohja

Valmisteverotus on luonteeltaan erityinen kulutusvero, joka kohdistuu vain sen kohteeksi valittuihin tuotteisiin. Se eroaa tässä mielessä arvonlisäverosta, joka on yleinen, lähtökohtaisesti kaikkiin tavaroihin ja palveluihin kohdistuva kulutusvero. Valmisteverotuksessa on siis yleisesti hyväksyttyä, että sen kohteeksi valitaan tietyt tuoteryhmät. Veronalaisten tuotteiden määrittelyssä käytetään yleisesti ja vakiintuneesti tulliverotuksen tavaraluokittelua. Tullitariffin yhdistetty nimikkeistö on kansainvälinen ja kattava tavaraluokittelu siihen liittyvine soveltamissääntöineen.

Ehdotuksessa on valittu veron kohteeksi makeiset, jäätelö ja alkoholittomat virvoitusjuomat. Kaikki näihin ryhmiin kuuluvat tuotteet ehdotetaan otettaviksi veron piiriin, jotta verotus kohdistuisi niihin yhtäläisin perustein. Veroa kannettaisiin näistä tuotteista riippumatta esimerkiksi siitä, millä makeutusaineella — sokerilla, ksylitolilla tai jollain muulla — ne on makeutettu. Kun tuotteet rajattaisiin täsmällisin tullitariffinimikkein, viranomaisen harkintavalta olisi sidottua, niin kuin verolailta veron suorittamisperusteen määrittelyssä edellytetään. Jos jonkin tuotteen nimikkeestä on epäselvyyttä, Tullihallitus voi antaa sitovan tariffitiedon. Lisäksi Tullihallitus voi antaa sitovan ennakkoratkaisun tuotteen valmisteverosta.

Veroa kannetaan yhtenäisin perustein eli painon tai tilavuuden mukaan, ja veron määrä on sama kaikille määrättyyn tariffinimikkeeseen kuuluville tuotteille. Kiinteä vero merkitsee sinänsä sitä, että halpojen tuotteiden vero nousee suhteellisesti enemmän kuin kalliiden tuotteiden. Prosentuaaliset erot voivat olla suuria, mutta absoluuttisen veron määrä kiloa tai litraa kohden on varsin maltillinen. Veron aiheuttama lisä olisi esimerkiksi 200 gramman makeispussille 15 senttiä, 600 grammaa painavalle jäätelölitralle 45 senttiä ja puolelle litralle virvoitusjuomaa vajaat 4 senttiä.

Valmistevero on myös välillinen vero, jonka on tarkoitus siirtyä hintoihin ja siten viime kädessä kuluttajan maksettavaksi. Arvioinnissa on myös otettava huomioon, että tuotteen hintaan ja kuluttajien ostopäätöksiin vaikuttaa viime kädessä moni muu seikka enemmän kuin verotus. Koska kuluttajien valinnat ovat subjektiivisia, on lisäksi vaikea esittää luotettavia yleistyksiä siitä, mitkä tuotteet ovat samankaltaisia tai toisiaan korvaavia. Huomionarvoista on myös se, että makeisten, limonadien ja kivennäisvesien kulutus on kasvanut merkittävästi tällä vuosikymmenellä [Makeisten kulutus henkeä kohden oli vuonna 2009 lähes 15 kg, kun se oli vuonna 1998 10 kg. Limonadien ja kivennäisvesien kulutus on kasvanut puolestaan noin neljänneksen tällä vuosikymmenellä. Jäätelön kulutuksessa Suomi on Euroopan kärkimaita, vaikka jäätelön kulutus on sinänsä laskenut aiemmasta. ] .

Valiokunta on pyytänyt vielä erikseen valtiosääntöoikeudellista arviota siitä, tulisiko esityksestä pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.

Arviossa on päädytty siihen, ettei esitykseen sisälly sellaisia yhdenvertaisuusongelmia, jotka olisivat valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellisiä. Yleinen yhdenvertaisuussäännös velvoittaa myös lainsäätäjää, mutta perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä on korostettu tältä osin myös lainsäätäjän liikkumavaraa.

Arvioissa on huomautettu erityisesti verolainsäädännön osalta, ettei perustuslakivaliokunnan tähänastisesta käytännöstä ole löydettävissä yhtään esimerkkiä siitä, että lailla täsmällisesti säädetty, verovelvollisia erilaiseen asemaan verotuksen suhteen asettava verokohtelu olisi ristiriidassa perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen kanssa; verotuksen luonteeseen kuuluu sellainen verovelvollisuuden ja veron suuruuden määräytymisen sääntely, joka väistämättä asettaa ihmisiä verovelvollisuuden ja veron määrän suhteen eri asemaan.

Perustuslakivaliokunta on tarkastellut yleisesti yhdenvertaisuusperiaatteen merkitystä veronhuojennusten osalta. Nyt käsiteltävänä oleva esitys koskee kuitenkin verovelvollisuuden määrittämistä, eikä siinä ole siis kysymys veronhuojennuksesta.

Lakiehdotukset ovat lausunnon mukaan normaaleja, lainsäätäjän harkintavallan piiriin kuuluvia ehdotuksia.

Valiokunta katsoo edellä esitetyillä perusteilla, etteivät asiantuntijakuulemisessa esitetyt seikat anna aihetta pyytää asiassa perustuslakivaliokunnan lausuntoa tai muuttaa esitystä sen veropohjaa koskevalta osin.

Sokerivero

Esityksen perusteluista ilmenee, että valmistelun yhteydessä tutkittiin yhtenä vaihtoehtona mahdollisuutta verottaa suoraan elintarvikkeiden sisältämää sokeria. Vero kohdistuisi silloin kaikkiin sokeria sisältäviin elintarvikkeisiin ja määräytyisi niiden sisältämän sokerin painon perusteella. Veropohja olisi silloin mahdollisimman laaja, ja erilaisia sokeria sisältäviä tuotteita valmistavia yrityksiä kohdeltaisiin verotuksessa yhdenvertaisesti. Tällainen toteuttamisvaihtoehto voisi myös ohjata kuluttajia suosimaan vähäsokerisia tuotteita yleisemmin ja kannustaa teollisuutta tällaisten tuotteiden kehittämiseen.

Veromalliin liittyy kuitenkin lukuisia ongelmia, joiden käsittely vaatii pidemmän valmisteluajan kuin nyt on ollut käytettävissä. Kun kysymys on elintarvikkeiden ainesosan valmisteverotuksesta, järjestelmän tulee olla kattava ja objektiivinen — myös tuontituotteiden osalta. Mallissa tulisi ratkaista myös erilaisten sokereiden ja makeutusaineiden sekä niitä sisältävien tuotteiden asema ja ylipäätään se, millaisia vaikutuksia sillä halutaan olevan.

Sokerivero vaatisi joka tapauksessa uudenlaisen veronkantojärjestelmän ja laajentaisi verovelvollisten piiriä yli kaksinkertaiseksi esityksessä olevaan nähden. Muutokset lisäisivät väistämättä yrityksille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa veroilmoituksineen ja verottomia varastoja koskevine lupamenettelyineen. Lisäksi tuontituotteiden verotus olisi vaikea toteuttaa teknisesti ja aiheuttaisi todennäköisesti merkittäviä hallinnollisia kustannuksia.

Asian käsittelyn yhteydessä on tullut esiin, että kokonaissokerin määrää koskeva tieto tullee pakolliseksi lähitulevaisuudessa EU:n kuluttajainformaatioasetuksen myötä. Tämä asetusmuutos poistaisi sinänsä jatkossa yhden esteen sokeriverotukseen siirtymiselle. Valiokunta katsoo kuitenkin, että uusi veromalli edellyttää kaikissa olosuhteissa kattavia vaikutusarvioita, huolellista harkintaa ja toimivien vaihtoehtojen punnintaa.

Käytettävissä olevan ajan puitteissa ei siis ole ollut mahdollista valmistella elintarvikkeiden sisältämään sokeriin perustuvaa veroa. Valiokunta kuitenkin pitää tärkeänä, että jatkossa lainsäädännölle asetettaisiin terveyden edistämiseen liittyviä tavoitteita. Tämän johdosta valiokunta esittää hyväksyttäväksi asiaa koskevan lausuman.

Voimaantulo ja seuranta

Uuden lain on tarkoitus tulla voimaan ensi vuoden alusta. Aikataulua on pidetty yritysten kannalta varsin tiukkana. Tätä on pyritty helpottaman siirtymäsäännökseen otetuilla lupajärjestelyillä. Lisäksi lain täytäntöönpanoon liittyviin toimiin voidaan ryhtyä jo ennen lain voimaantuloa, ja valmisteverotuslaissa tarkoitettuja lupia voi hakea jo tämän vuoden puolella. Valiokunnan saaman tiedon mukaan myös Tullihallitus pyrkii saamaan ohjeistuksensa valmiiksi mahdollisimman pian. Valiokunta katsoo näillä perusteilla, ettei esityksen kaavailtua voimaantuloa ensi vuoden alusta ole syytä myöhentää.

Laki palauttaa veron piiriin makeiset, jotka ovat olleet koko tämän vuosikymmenen verottomia. Tämä saattaa lisätä matkustajatuonnin ohella myös makeisten harmaata tuontia, vaikka tällaista ei todettu merkittävässä määrin aikoinaan makeisveron voimassa ollessa. Esityksestä ilmenee lisäksi, ettei virvoitusjuomaveroon ole liittynyt laajaa veronkiertoa unionin alueella toisin kuin esimerkiksi tupakka- ja alkoholiveroon. Koska laki on uusi, sen vaikutuksista on kuitenkin syytä kerätä seurantatietoa myös näiltä osin. Tarvittaessa on käytettävä hyväksi myös uuden harmaan talouden selvityskeskuksen mahdollisuuksia tehdä harmaatuontia kuvaavia ilmiöselvityksiä.

Eduskunta-aloitteet

Valiokunta ehdottaa, että eduskunta-aloitteet hylätään.