Yleisperustelut
Valiokunta puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä eräin
vähäisin teknisluonteisin tarkennuksin 1. ja 2.
lakiehdotukseen. Muutosehdotuksia on perusteltu erikseen yksityiskohtaisissa
perusteluissa.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
uusi laki makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien
valmisteverosta. Lailla otettaisiin käyttöön
makeisille ja jäätelölle uusi valmistevero
ja nykyiset virvoitusjuomaveroa koskevat säännökset
siirrettäisiin samaan lakiin makeisten ja jäätelön kanssa.
Lisäksi virvoitusjuomien veroa korotettaisiin ja veropohjaa
laajennettaisiin hieman nykyisestä. Veroa perittäisiin
yhtäläisin perustein Suomessa kulutukseen luovutetuista
kotimaisista ja ulkomaisista tuotteista.
Makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien
valmisteverotusta ei ole yhdenmukaistettu EU:ssa, joten niiden valmisteverotuksesta
voidaan päättää kansallisesti
ilman esimerkiksi verotasoja koskevia rajoituksia. Olennaista on,
että sääntely on sisämarkkinaperiaatteiden
mukaista sekä takaa tavaroiden vapaan liikkuvuuden
ja tuotteiden syrjimättömän kohtelun
jäsenvaltioiden välillä.
Veron määräksi ehdotetaan makeisista
ja jäätelöstä 75 senttiä kilolta
tuotteen nettopainosta laskettuna ja virvoitusjuomista 7,5 senttiä litralta
valmista juomaa. Veron ulkopuolelle jäisivät eräät
laissa tarkemmin mainitut tuotteet, kuten kliiniset ravintovalmisteet
tai lastenruoat. Lakia ei sovellettaisi myöskään
pienimuotoiseen valmistukseen silloin, kun riippumattoman valmistajan
kulutukseen luovuttamien tuotteiden määrä kalenterivuodessa
on enintään 10 000 kiloa makeisia tai
jäätelöä tai 50 000
litraa valmista, juotavaa virvoitusjuomaa. Verottomia olisivat lisäksi
mm. makeisten, jäätelön ja virvoitusjuomien
valmistuksessa tai muiden elintarvikkeiden teollisessa tuotannossa
raaka-aineena käytettävät tuotteet.
Esityksen ensisijaisena tavoitteena on lisätä valtion
verotuloja. Verotuottojen lisäykseksi arvioidaan
noin 100 milj. euroa vuodessaEsityksellä ei arvioida
olevan vaikutusta muihin välillisiin veroihin. Makeisten,
jäätelön ja virvoitusjuomien
hinnannousu kasvattaisi sinänsä niistä kertyvän arvonlisäveron
määrää. Esityksessä arvioidaan
kuitenkin, että se vähentäisi samalla
muun kulutuksen arvonlisäverokertymää,
jolloin kokonaiskertymässä ei tapahtuisi muutoksia. .
Kun virvoitusjuomaveron tuotto on nykyisin noin 35 milj. euroa vuodessa,
kokonaiskertymäksi arvioidaan siis jatkossa 135
milj. euroa vuodessa. Tästä makeisten osuus olisi
noin 48 milj. euroa, jäätelön osuus noin
27 milj. euroa ja virvoitusjuomien osuus noin 60 milj. euroa.
Esityksen taustalla on myös yleinen veropoliittinen
linjaus siirtää verotuksen painopistettä työn
verotuksesta kulutuksen verotukseen. Kohteeksi on valittu pistemäinen
valmistevero, joka kohdistetaan tullitariffinimikkeistöä hyväksi
käyttäen makeisiksi, jäätelöksi
ja alkoholittomiksi tai vain vähän alkoholia
sisältäviksi juomiksi luokiteltaviin tuoteryhmiin.
Muut tuotteet, vaikka ne sisältäisivätkin
sokeria ja saattaisivat olla kuluttajan kannalta samankaltaisia
tai vaihtoehtoisia tuotteita, jäisivät veron soveltamisalueen
ulkopuolelle. Tällaisia olisivat esimerkiksi erilaiset
keksit ja muut leipomotuotteet. Perusteena tälle on tarve
ja mahdollisuus rajata veron kohde täsmällisesti
ja siten toimijoiden kannalta ennakoitavasti ja yhdenmukaisesti.
Valiokunta pitää esitystä perusteltuna
ja kannatettavana. Vero on kohdistettu valittuihin tuotteisiin niin
laajasti kuin se on tarkkarajaisuusvaatimuksen perusteella mahdollista.
Lisäksi sääntely on voitu pitää täsmällisten
rajausten ansiosta riittävän yksinkertaisena veron
luonteeseen ja fiskaaliseen tarkoitukseen nähden. Tehtyjen
rajausten vuoksi myös uusien verovelvollisten määrä — noin
400 — on pysynyt hallittavana.
Arvioinnissa on syytä myös muistaa, ettei
esitykselle ole asetettu terveyden edistämiseen liittyviä tavoitteita.
Tämä johtuu ennen muuta lain fiskaalisesta perusluonteesta.
Lainsäädäntötoimeen on ryhdytty
verotulojen kerryttämiseksi, ja kohteeksi on valittu tuotteet,
jotka eivät ole välttämättömyyshyödykkeitä.
Fiskaalinen tarkoitus ei sinänsä sulje pois mahdollisia
myönteisiä heijastusvaikutuksia esimerkiksi
hammasterveyteen tai lasten nauttiman sokerin kulutukseen, mutta
tällaista ohjausvaikutusta ei ole asetettu tavoitteeksi.
Terveysperusteinen vero edellyttäisi
perusteellista anayysiä mm. tavoitteista ja vaikutuksista, keinoja
syrjimättömyyden takaamiseksi sekä ratkaisun
löytämistä useisiin kiistanalaisiin kysymyksiin
ravinnon ja terveyden välisestä suhteesta. — Tällaisesta
ei siis nyt ole kysymys.
Esitys on herättänyt kritiikkiä erityisesti
veron piiriin joutuvien toimialojen keskuudessa. Sen on katsottu
aiheuttavan ongelmia yritysten väliseen kilpailuun, koska
verotus kohtelee eri tavoin tuotteita, jotka ovat kuluttajan kannalta samankaltaisia.
Lisäksi ehdotuksen on katsottu voivan syrjiä tai
suosia yksittäisiä yrityksiä.
Osa kritiikistä on kohdistunut myös siihen, että verollisiksi
tulee lain myötä myös muita kuin haitallisia
tuotteita, kuten ksylitolpurukumi tai enintään
viiden litran pakkauksissa myytävä vesi. Vastaavasti
veron ulkopuolelle jää tuotteita, jotka saattavat
olla ravintosisällöltään vähäarvoisempia
kuin jotkut verolliset tuotteet, esimerkiksi jäätelö.
Veron on arveltu lisäävän myös
matkustajatuontia ja harmaata tuontia.
Asiantuntijakuulemisessa on esitetty yhdeksi vaihtoehdoksi laajapohjaisen
sokeriveron käyttöönottoa.
Valiokunta käsittelee näitä näkökohtia
niiden periaatteellisuuden vuoksi seuraavassa vielä erikseen.
Veropohja
Valmisteverotus on luonteeltaan erityinen kulutusvero, joka
kohdistuu vain sen kohteeksi valittuihin tuotteisiin. Se eroaa tässä mielessä arvonlisäverosta,
joka on yleinen, lähtökohtaisesti kaikkiin tavaroihin
ja palveluihin kohdistuva kulutusvero. Valmisteverotuksessa on siis
yleisesti hyväksyttyä, että sen kohteeksi
valitaan tietyt tuoteryhmät. Veronalaisten tuotteiden määrittelyssä käytetään
yleisesti ja vakiintuneesti tulliverotuksen tavaraluokittelua. Tullitariffin
yhdistetty nimikkeistö on kansainvälinen ja kattava tavaraluokittelu
siihen liittyvine soveltamissääntöineen.
Ehdotuksessa on valittu veron kohteeksi makeiset, jäätelö ja
alkoholittomat virvoitusjuomat. Kaikki näihin
ryhmiin kuuluvat tuotteet ehdotetaan otettaviksi veron piiriin,
jotta verotus kohdistuisi niihin yhtäläisin perustein.
Veroa kannettaisiin näistä tuotteista riippumatta
esimerkiksi siitä, millä makeutusaineella — sokerilla,
ksylitolilla tai jollain muulla — ne on makeutettu. Kun
tuotteet rajattaisiin täsmällisin tullitariffinimikkein,
viranomaisen harkintavalta olisi sidottua, niin kuin verolailta
veron suorittamisperusteen määrittelyssä edellytetään.
Jos jonkin tuotteen nimikkeestä on epäselvyyttä, Tullihallitus
voi antaa sitovan tariffitiedon. Lisäksi Tullihallitus
voi antaa sitovan ennakkoratkaisun tuotteen valmisteverosta.
Veroa kannetaan yhtenäisin perustein eli painon tai
tilavuuden mukaan, ja veron määrä on sama
kaikille määrättyyn tariffinimikkeeseen kuuluville
tuotteille. Kiinteä vero merkitsee sinänsä sitä,
että halpojen tuotteiden vero nousee suhteellisesti enemmän
kuin kalliiden tuotteiden. Prosentuaaliset erot voivat olla suuria,
mutta absoluuttisen veron määrä kiloa
tai litraa kohden on varsin maltillinen. Veron aiheuttama lisä olisi
esimerkiksi 200 gramman makeispussille 15 senttiä, 600
grammaa painavalle jäätelölitralle 45
senttiä ja puolelle litralle virvoitusjuomaa vajaat 4 senttiä.
Valmistevero on myös välillinen vero, jonka on
tarkoitus siirtyä hintoihin ja siten viime kädessä kuluttajan
maksettavaksi. Arvioinnissa on myös otettava huomioon,
että tuotteen hintaan ja kuluttajien ostopäätöksiin
vaikuttaa viime kädessä moni muu seikka enemmän
kuin verotus. Koska kuluttajien valinnat ovat subjektiivisia, on
lisäksi vaikea esittää luotettavia yleistyksiä siitä,
mitkä tuotteet ovat samankaltaisia tai toisiaan
korvaavia. Huomionarvoista on myös se, että makeisten,
limonadien ja kivennäisvesien kulutus on kasvanut merkittävästi
tällä vuosikymmenelläMakeisten kulutus
henkeä kohden oli vuonna 2009 lähes
15 kg, kun se oli vuonna 1998 10 kg. Limonadien ja kivennäisvesien
kulutus on kasvanut puolestaan noin neljänneksen tällä vuosikymmenellä.
Jäätelön kulutuksessa Suomi on Euroopan
kärkimaita, vaikka jäätelön
kulutus on sinänsä laskenut aiemmasta. .
Valiokunta on pyytänyt vielä erikseen valtiosääntöoikeudellista
arviota siitä, tulisiko esityksestä pyytää perustuslakivaliokunnan
lausunto.
Arviossa on päädytty siihen, ettei esitykseen sisälly
sellaisia yhdenvertaisuusongelmia, jotka olisivat valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellisiä. Yleinen yhdenvertaisuussäännös
velvoittaa myös lainsäätäjää,
mutta perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä on
korostettu tältä osin myös lainsäätäjän
liikkumavaraa.
Arvioissa on huomautettu erityisesti verolainsäädännön
osalta, ettei perustuslakivaliokunnan tähänastisesta
käytännöstä ole löydettävissä yhtään
esimerkkiä siitä, että lailla täsmällisesti säädetty,
verovelvollisia erilaiseen asemaan verotuksen suhteen asettava verokohtelu
olisi ristiriidassa perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen
kanssa; verotuksen luonteeseen kuuluu sellainen verovelvollisuuden
ja veron suuruuden määräytymisen sääntely,
joka väistämättä asettaa ihmisiä verovelvollisuuden
ja veron määrän suhteen eri asemaan.
Perustuslakivaliokunta on tarkastellut yleisesti yhdenvertaisuusperiaatteen
merkitystä veronhuojennusten osalta. Nyt käsiteltävänä oleva esitys
koskee kuitenkin verovelvollisuuden määrittämistä,
eikä siinä ole siis kysymys veronhuojennuksesta.
Lakiehdotukset ovat lausunnon mukaan normaaleja, lainsäätäjän
harkintavallan piiriin kuuluvia ehdotuksia.
Valiokunta katsoo edellä esitetyillä perusteilla,
etteivät asiantuntijakuulemisessa esitetyt seikat anna
aihetta pyytää asiassa perustuslakivaliokunnan
lausuntoa tai muuttaa esitystä sen veropohjaa koskevalta
osin.
Sokerivero
Esityksen perusteluista ilmenee, että valmistelun
yhteydessä tutkittiin yhtenä vaihtoehtona mahdollisuutta
verottaa suoraan elintarvikkeiden sisältämää sokeria.
Vero kohdistuisi silloin kaikkiin sokeria sisältäviin
elintarvikkeisiin ja määräytyisi niiden
sisältämän sokerin painon perusteella.
Veropohja olisi silloin mahdollisimman laaja, ja erilaisia sokeria
sisältäviä tuotteita valmistavia yrityksiä kohdeltaisiin
verotuksessa yhdenvertaisesti. Tällainen toteuttamisvaihtoehto
voisi myös ohjata kuluttajia suosimaan vähäsokerisia
tuotteita yleisemmin ja kannustaa teollisuutta tällaisten
tuotteiden kehittämiseen.
Veromalliin liittyy kuitenkin lukuisia ongelmia, joiden käsittely
vaatii pidemmän valmisteluajan kuin nyt on ollut käytettävissä.
Kun kysymys on elintarvikkeiden ainesosan valmisteverotuksesta,
järjestelmän tulee olla kattava ja objektiivinen — myös
tuontituotteiden osalta. Mallissa tulisi ratkaista myös
erilaisten sokereiden ja makeutusaineiden sekä niitä sisältävien tuotteiden
asema ja ylipäätään se, millaisia
vaikutuksia sillä halutaan olevan.
Sokerivero vaatisi joka tapauksessa uudenlaisen veronkantojärjestelmän
ja laajentaisi verovelvollisten piiriä yli kaksinkertaiseksi
esityksessä olevaan nähden. Muutokset lisäisivät
väistämättä yrityksille aiheutuvaa
hallinnollista taakkaa veroilmoituksineen ja verottomia varastoja
koskevine lupamenettelyineen. Lisäksi tuontituotteiden
verotus olisi vaikea toteuttaa teknisesti ja aiheuttaisi todennäköisesti
merkittäviä hallinnollisia kustannuksia.
Asian käsittelyn yhteydessä on tullut esiin, että kokonaissokerin
määrää koskeva tieto tullee
pakolliseksi lähitulevaisuudessa EU:n kuluttajainformaatioasetuksen
myötä. Tämä asetusmuutos poistaisi
sinänsä jatkossa yhden esteen sokeriverotukseen
siirtymiselle. Valiokunta katsoo kuitenkin, että uusi veromalli
edellyttää kaikissa olosuhteissa kattavia vaikutusarvioita, huolellista
harkintaa ja toimivien vaihtoehtojen punnintaa.
Käytettävissä olevan ajan puitteissa
ei siis ole ollut mahdollista valmistella elintarvikkeiden sisältämään
sokeriin perustuvaa veroa. Valiokunta kuitenkin pitää tärkeänä,
että jatkossa lainsäädännölle
asetettaisiin terveyden edistämiseen liittyviä tavoitteita.
Tämän johdosta valiokunta esittää hyväksyttäväksi
asiaa koskevan lausuman.
Voimaantulo ja seuranta
Uuden lain on tarkoitus tulla voimaan ensi vuoden alusta. Aikataulua
on pidetty yritysten kannalta varsin tiukkana. Tätä on
pyritty helpottaman siirtymäsäännökseen
otetuilla lupajärjestelyillä. Lisäksi
lain täytäntöönpanoon liittyviin toimiin
voidaan ryhtyä jo ennen lain voimaantuloa, ja
valmisteverotuslaissa tarkoitettuja lupia voi hakea jo
tämän vuoden puolella. Valiokunnan saaman tiedon
mukaan myös Tullihallitus pyrkii saamaan ohjeistuksensa
valmiiksi mahdollisimman pian. Valiokunta katsoo näillä perusteilla,
ettei esityksen kaavailtua voimaantuloa ensi vuoden alusta
ole syytä myöhentää.
Laki palauttaa veron piiriin makeiset, jotka ovat olleet koko
tämän vuosikymmenen verottomia. Tämä saattaa
lisätä matkustajatuonnin ohella myös
makeisten harmaata tuontia, vaikka tällaista ei todettu
merkittävässä määrin
aikoinaan makeisveron voimassa ollessa. Esityksestä ilmenee
lisäksi, ettei virvoitusjuomaveroon ole liittynyt laajaa
veronkiertoa unionin alueella toisin kuin esimerkiksi tupakka- ja
alkoholiveroon. Koska laki on uusi, sen vaikutuksista on kuitenkin
syytä kerätä seurantatietoa myös
näiltä osin. Tarvittaessa on käytettävä hyväksi
myös uuden harmaan talouden selvityskeskuksen mahdollisuuksia
tehdä harmaatuontia kuvaavia ilmiöselvityksiä.
Eduskunta-aloitteet
Valiokunta ehdottaa, että eduskunta-aloitteet hylätään.