Perustelut
Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä eräin
muutoksin.
Esityksellä laajennettaisiin nykyisin vain vapaaehtoisiin
yksilöllisiin eläkevakuutuksiin kohdistuva verotuki
koskemaan myös muuta sidottua pitkäaikaissäästämistä.
Verotuen piiriin tuleville uusille säästämistuotteille
luotaisiin yksityisoikeudellinen lainsäädäntökehikko,
jossa tarvittavassa laajuudessa säännellään
uusiin säästötuotteisiin ja niiden tarjoamiseen
liittyvistä seikoista. Asiaa koskeva hallituksen esitys eduskunnalle
laiksi pitkäaikaissäästämissopimuksista
(HE 159/2009 vp) annettiin eduskunnalle
samanaikaisesti nyt käsillä olevan esityksen kanssa.
Talousvaliokunta on esityksestä HE 159/2009 vp antamassaan
mietinnössä TaVM 24/2009 vp ehdottanut
lakiehdotuksia eräiltä osin muutettaviksi. Ehdotetut
muutokset eivät ole sen laatuisia, että ne olisi
otettava huomioon pitkäaikaissäästämisen
verotusta koskevassa lainsäädännössä.
Valiokunta kiinnitti kuitenkin huomiota tarpeeseen selkeyttää verosäännöksiä eräiltä
osin.
Keskeinen lähtökohta uudistukselle on se, että eläkevakuutukset
ovat, niiden muusta säästämisestä oikeudellisesti
poikkeavasta luonteestaan huolimatta säästäjien
näkökulmasta nykyisin käytännössä puhtaita
säästötuotteita ja siten vaihtoehtoisia
säästämismuotoja muille säästämistavoille.
Vain vakuutusmuotoiseen pitkäaikaissäästämiseen
kohdistuvaa verotukea on pidetty pulmallisena erityisesti
kuluttajapoliittisesti. Henkivakuutusyhtiöiden
eläkevakuutussäästämisestä perimiä kuluja
on pidetty korkeina. Tämä on säästäjien
näkökulmasta pulmallista erityisesti
siihen nähden, että säästäjille
ei vakuutussopimuksissa ole suotu mahdollisuutta siirtää vakuutusta
toiseen yhtiöön ja siten kilpailuttaa yhtiöitä.
Kilpailun puute on erityisen ongelmallista, kun kyse on
yleensä useamman vuosikymmenen pituisesta säästämisestä.
Tilannetta on pidetty ongelmallisena myös kilpailunäkökohdista:
Suomi on harvoja vanhoista EU-maista, joissa verotuksellisesti tuettu pitkäaikaissäästäminen
on mahdollista vain vakuutuslaitoksille.
Valiokunta pitää eläkevakuutusten
verotuen laajentamista muuhun pitkäaikaissäästämiseen perusteltuna
ja tarkoituksenmukaisena. Kilpailun lisääntyminen
ja sen myötä pitkäaikaissäästämisen
kustannusten alentuminen samoin kuin markkinoiden läpinäkyvyyden
lisääminen uudistuksen tavoitteiden
mukaisesti on tärkeää.
Tärkeä elementti kilpailun lisäämisessä on eläkesäästäjän
mahdollisuus vaihtaa vakuutuslaitosta tai palvelun tarjoajaa. Ehdotetut
säännökset, jotka mahdollistavat toimenpiteen
ilman veroseuraamuksia, ovat sille välttämätön
edellytys. Verosäännöksin ei kuitenkaan
voida suoda säästäjille oikeutta tosiasiassa
käyttää tätä mahdollisuutta,
jos vakuutussopimuksen ehdot eivät sitä salli.
Esityksessä on valiokunnan arvion mukaan kohtuullisen
hyvin onnistuttu toteuttamaan oikeudelliselta luonteeltaan erilaisten
säästämisinstrumenttien samanlainen
kohtelu, mikä onkin keskeinen edellytys uudistuksen tavoitteiden saavuttamiselle.
Lopputuloksena on toisaalta sääntely, joka on
verrattain mutkikas ja säästäjille vaikeasti
säädöksistä hahmottuva. Tämä on osaltaan
seurausta siitä, että ehdotettu sääntely on
jouduttu rakentamaan eläkevakuutuksia koskevan nykyisen
sääntelyn muodostaman perustan päälle,
koska vanhoja vakuutuksia koskevan sääntelyn muuttamista
rajoittaa varallisuusoikeudellisiin sopimussuhteisiin
liittyvä perustuslaillinen suoja. Erilaiset säännöt
uusille ja vanhoille vakuutuksille puolestaan johtaisi siihen,
että tavoitteena oleva säätäjän
mahdollisuus vaihtaa vakuutusyhtiötä ei
käytännössä voisi toteutua.
Valiokunta tarkastelee jäljempänä tarkemmin eräitä keskeisiä yksityiskohtia
sekä lakiesityksiin ehdottamiaan muutoksia.
Verokohtelu säästäjän kuollessa
Keskeiset periaatteelliset muutokset koskevat verokohtelua säästäjän
kuollessa. Esityksessä on yhtenä lähtökohtana
ollut se, että kun verotuki laajenee uusiin säästämistuotteisiin,
ei säästäjän kuollessa ole syytä suoda
hänen edunsaajilleen parempaa etua kuin mitä säästäjällä itsellään
olisi ollut. Tämän myös valiokunnan perusteltuna pitämän
lähtökohdan mukaisesti säästäjän
kuoleman jälkeen hänen edunsaajiaan verotettaisiin samalla
tavalla säästövaroista kuin säästäjää olisi
verotettu hänen nostaessaan säästövarat
itse elinaikanaan. Säästövarat luettaisiin
siten edunsaajan tai kuolinpesän veronalaiseksi pääomatuloksi.
Verokohtelun olisi oltava mahdollisimman samanlainen eläkevakuutuksissa.
Säästämisinstrumenttien oikeudellinen
ero tulee tässä esiin. Kun kyse on pitkäaikaissäästämissopimuksesta,
säästäjä tai muu varoihin oikeutettu omistaa
säästövarat itse ja hänen kuollessaan varat
siirtyvät perinnön ja testamentinsaajille perintöoikeuden
nojalla. Eläkevakuutuksen tapauksessa sijoituskohteet,
joihin säästäjän varat on sijoitettu,
kuuluvat vakuutusyhtiön omistukseen ja vakuutetulla on
riski siitä, että hän kuolee ennen eläkkeen
nostamista. Yleensä tämän riskin vuoksi
eläkevakuutuksen yhteydessä on otettu vakuutus
kuoleman varalta, jonka perusteella edunsaajille maksetaan vakuutuskorvausta
vakuutetun kuoleman perusteella. Nykyisin tällainen vakuutuskorvaus
on vakuutetun lähiomaisille tuloverotuksessa
verovapaata tuloa ja sen maksut ovat vastaavasti vähennyskelvottomia.
Ehdotuksella pitkäaikaissäästämissopimus
ja eläkevakuutus on pyritty saattamaan samanlaisen verokohtelun
piiriin siten, että eläkevakuutukseen liittyvän
kuolemanvaravakuutuksen perusteella maksettu vakuutuskorvaus olisi
nykyisestä poiketen veronalaista pääomatuloa,
mutta sen maksut vastaavasti — nykyisestä poiketen — pääomatulosta
vähennyskelpoista menoa eläkevakuutuksen maksujen
tapaan. Näin eläkevakuutuksen ja kuolemanvaravakuutuksen
muodostamaa kokonaisuutta käsiteltäisiin verotuksessa
yhtenä tuotteena, jonka maksuja ja josta saatuja suorituksia
kohdeltaisiin samalla tavoin kuin pitkäaikaissäästämissopimuksen
maksuja ja sen perusteella saatuja suorituksia.
Valiokunnan arvion mukaan ratkaisu on onnistunut. Myöskään
asiantuntijakuulemisessa tätä perusratkaisua ei
ole riitautettu.
Uudistuksen tavoitteena ei ole ollut lisätä veroedun
määrää, vaan laajentaa olemassa
oleva verotuki koskemaan myös muuta pitkäaikaissäästämistä.
Siten pitkäaikaissäästämissopimuksen
piiriin kuuluvat varat kuuluisivat täysimääräisesti
perintöverotuksen piiriin niin kuin muulla tavoin hallinnoidut
varat. Nykyisin kuoleman perusteella maksetut vakuutuskorvaukset
ovat kuitenkin osaksi perintöverosta vapaita. Säästämistuotteiden
asettamiseksi myös perintöverotuksessa samaan
asemaan perintöverovapaudesta ehdotetaan luovuttavaksi
kuolemanvaravakuutuksen perusteella maksetun vakuutuskorvauksen
osalta silloin, kun se maksetaan eläkevakuutukseen liittyvän
kuolemanvaravakuutuksen perusteella.
Ehdotettua perintöveroratkaisua sovellettaisiin myös
vanhoihin vakuutuksiin. Ratkaisu on valiokunnan mielestä tältäkin
osin perusteltu, koska uusien ja vanhojen vakuutusten erilainen perintöverokohtelu
muodostuisi esteeksi vanhojen vakuutusten kilpailuttamiselle. Perintöverovapauden
merkitys verovelvollisille on myös merkittävästi
pienentynyt tuoreitten perintöverouudistusten
myötä.
Perintöverotuksessa kuolinpesälle tai verovelvolliselle
tulevasta omaisuudesta vähennettäisiin ehdotetun
perintö- ja lahjaverolain 9 §:n 5 momentin
nojalla vakuutuskorvauksesta tai pitkäaikaissäästämissopimuksen
säästövaroista menevä vero.
Valiokunta ehdottaa, että säännökseen
sisältyvä virheellinen viittaus tuloverolain 34 a §:n
6 momenttiin korvataan viittauksella mainitun pykälän
7 momenttiin.
Lisäksi valiokunta ehdottaa verovapaita vakuutuskorvauksia
koskevaan 36 §:n 1 momenttiin lisättäväksi
siitä erehdyksessä pois jäänyt maininta
kuolinpesästä vakuutuskorvauksen saajana.
Eläkeikä ja takaisimaksuaika
Valiokunta pitää perusteltuna maksujen vähennyskelpoisuuden
edellytyksenä olevan eläkeiän korottamista.
Väestön ikääntyminen ja huoltosuhteen
heikkeneminen ovat kansantalouden keskeisiä haasteita jo
lähitulevaisuudessa. Ei ole perusteltua julkisin verovaroin
tukea työeläkelainsäädännön
mukaista eläkeikää varhaisempaa eläkkeelle
siirtymistä. Samoin valiokunta pitää perusteltuna
sitä, että eläkeikä nousee vastaavasti
työnantajan ottamien vakuutusten osalta.
Eläkeiän kytkentä ehdotetulla tavalla
kulloinkin voimassa olevaan työeläkelainsäädännön mukaiseen
eläkeikään on valiokunnan mielestä johdonmukainen
ratkaisu, vaikka se merkitseekin sitä, että eläkesäästäjät
eivät säästämiseen ryhtyessään
tiedä, milloin voivat aloittaa eläkkeen nostamisen.
Eläkeikään liittyviä työvoimapoliittisia
tavoitteita osaltaan heikentää se, että uudistukseen
liittyy edellisen uudistuksen tapaan siirtymäaika, jonka
kuluessa ennen esityksen antamispäivää vakuutussopimuksen
tehnyt säästäjä voisi vielä säästää sellaista
eläkesäästöä, josta eläkettä voidaan
maksaa sopimuksen mukaisesta aiemmasta eläkeiästä lähtien.
Siirtymäaika on kuitenkin kohtuusnäkökohdista
perusteltu ja perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan näkökulmasta
myös oikeudelliselta kannalta välttämätön.
Siirtymäajan pituus, seitsemän vuotta, on tältä kannalta
hyvin riittävä.
Ehdotetun 54 d §:n 5 momentin
mukainen mahdollisuus nostaa eläke pääsääntönä olevaa 10:tä vuotta
lyhyemmässä ajassa, jos säästäjä lykkää eläkkeen
nostamisen aloittamista, on valiokunnan mielestä perusteltu
ja voi osaltaan kannustaa työelämässä jatkamiseen.
Viimeksi mainittua säännöstä ei
ole kuitenkaan asianmukaisesti otettu huomioon ehdotetun 34 b §:n
1 momentin säännöksessä,
jossa säädetään eläkkeen
tai muun suorituksen verottamisesta korotettuna, jos se maksetaan
lyhyempänä kuin 10 vuoden aikana. Puheena olevaa sanktiosäännöstä ei
ole tarkoitettu sovellettavaksi silloin, kun takaisinmaksu tapahtuu
10 vuotta lyhyempänä aikana edellä mainitun
54 d §:n 5 momentin nojalla.
Valtiovarainministeriö on esittänyt 34 b §:n
1 momenttia muutettavaksi siten, että asia kävisi
siitä nimenomaisesti ilmi. Lisäksi valtiovarainministeriö on
esittänyt säännöstä tarkennettavaksi
siten, että sanktio ei tulisi sovellettavaksi myöskään
silloin, kun 10 vuotta lyhyempi takaisinmaksuaika johtuu siitä,
että vakuutettu kuolee aiemmin, tai siitä, että säästömäärä on
vähäinen. Tämä toteutettaisiin
viittaamalla momentissa 54 d §:n 4 momentin 1 kohtaan,
jossa säädetään takaisinmaksuajasta
ja mahdollisuudesta maksaa eläkettä aina vähintään
2 000 euroa vuodessa. Valiokunta ehdottaa 34 b §:n
1 momenttia muutettavaksi esitetyllä tavalla.
Asiantuntijakuulemisen yhteydessä on lisäksi
noussut esiin kysymys siitä, olisiko mainitussa 34 b §:ssä lisäksi
selvennettävä, että sanktiota ei määrätä silloin,
kun maksu tapahtuu mainituista ajoista poiketen vakuutetun, säästäjän
tai muun varoihin oikeutetun kuoleman perusteella ennen kuin eläkettä tai
vastaavaa suoritusta on eläkeiän täytyttyä alettu
maksaa. Valiokunta ei pidä tätä tarpeellisena,
koska verotuksesta näissä tilanteissa säädetään
34 a §:n 7 momentin erityissäännöksellä,
eikä 34 b §:n 1 momentti sen vuoksi sovellu.
Työnantajan ottamat vakuutukset
Esityksessä on ehdotettu tuloverolain 68 §:ään, joka
koskee työnantajan maksamien työntekijälleen
ottaman vakuutuksen maksujen kohtelua työntekijän
verotuksessa, lisättäväksi tarvittavat viittaukset
verovelvollisen itse ottamia vakuutuksia koskevaan 54 d §:ään.
Valtiovarainvaliokunta ehdottaa 68 §:ää tarkennettavaksi
siten, että työnantajan ottamaan vakuutukseen
ei sovelleta vakuutetun olosuhteisiin liittyviä erityisiä nostoperusteita
koskevaa säännöstä eikä kieltoa
luovuttaa sopimukseen perustuvaa oikeutta. Erityisiä nostoperusteita, kuten
avioero, ei ole tarkoitettu sovellettaviksi työnantajan
ottamiin vakuutuksiin. Kielto luovuttaa sopimukseen perustuva oikeus
voisi puolestaan estää työnantajaa
siirtämästä vakuutuksen työntekijän
uudelle työnantajalle, mitä ei ole tarkoitettu.
Voimaantulosäännöksiin liittyviä yksityiskohtia
Tuloverolain voimaantulosäännösten
mukaan uusiin ja vanhoihin vakuutuksiin sovelletaan osin eri säännöksiä.
Tämä koskee sekä eläkevakuutuksia
että niihin liittyviä kuolemanvaravakuutuksia.
Sääntely kytkeytyy ajallisesti siihen, milloin
vakuutus on otettu. Aiempien eläkevakuutusten verotusta
koskevien uudistusten yhteydessä on voimaantulosäännöksissä tarkennettu,
että vakuutus katsotaan otetuksi, kun vakuutusmaksuja on
alettu maksaa. Valtiovarainministeriöltä saadun
selvityksen mukaan samaa tulkintaa on tarkoitettu noudatettavaksi
myös tämän uudistuksen yhteydessä.
Valiokunta pitää tarpeellisena, että asia
kävisi ilmi suoraan laista, ja ehdottaa tuloverolain voimaantulosäännöksen
2 momenttiin lisättäväksi tätä koskevan
maininnan.
Esityksen perusteluissa on viitattu vuoden 2004 uudistukseen
liittyvään voimaantulosäännökseen,
jolla turvattiin vanhojen vakuutusten osalta se, että maksettava
eläke verotetaan ansiotulona siltä osin kuin se
on maksettu vuoden 2005 loppuun mennessä maksetuista vakuutusmaksuista
ja sille kertyneistä tuotoista. Kyse on vakuutusmaksuista,
jotka ennen uudistusta vähennettiin ansiotuloista. Nyt
ehdotetut muutokset eivät vaikuta mainitun voimaantulosäännöksen
soveltamiseen, vaan vanhojen vakuutusten perusteella maksettavaa
eläkettä verotettaisiin vastaisuudessakin mainitun
voimaantulosäännöksen nojalla osaksi
ansiotulona. Esityksessä ei kuitenkaan erikseen ole käsitelty
mainitun voimaantulosäännöksen soveltuvuutta
silloin, kun eläkesäästö siirretään
toiseen vakuutusyhtiöön tai pitkäaikaissäästämissopimuksen
tarjoajalle. Toimenpiteen yhteydessä vakuutuksenottaja irtisanoo
vanhan sopimuksen ja tekee uuden vakuutusyhtiön
tai palvelun tarjoajan kanssa uuden sopimuksen. Valiokunta
katsoo, että on syytä varmistaa, että myös
näissä tilanteissa aikanaan maksettava eläke
tulee verotetuksi ansiotulona siltä osin kuin
verovelvollinen on vähentänyt maksut ansiotulosta.
Valiokunta ehdottaa tätä koskevan säännöksen
lisättäväksi voimaantulosäännöksen
4 momentiksi.