Perustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä eräin muutoksin.

Esityksellä laajennettaisiin nykyisin vain vapaaehtoisiin yksilöllisiin eläkevakuutuksiin kohdistuva verotuki koskemaan myös muuta sidottua pitkäaikaissäästämistä. Verotuen piiriin tuleville uusille säästämistuotteille luotaisiin yksityisoikeudellinen lainsäädäntökehikko, jossa tarvittavassa laajuudessa säännellään uusiin säästötuotteisiin ja niiden tarjoamiseen liittyvistä seikoista. Asiaa koskeva hallituksen esitys eduskunnalle laiksi pitkäaikaissäästämissopimuksista (HE 159/2009 vp) annettiin eduskunnalle samanaikaisesti nyt käsillä olevan esityksen kanssa.

Talousvaliokunta on esityksestä HE 159/2009 vp antamassaan mietinnössä TaVM 24/2009 vp ehdottanut lakiehdotuksia eräiltä osin muutettaviksi. Ehdotetut muutokset eivät ole sen laatuisia, että ne olisi otettava huomioon pitkäaikaissäästämisen verotusta koskevassa lainsäädännössä. Valiokunta kiinnitti kuitenkin huomiota tarpeeseen selkeyttää verosäännöksiä eräiltä osin.

Keskeinen lähtökohta uudistukselle on se, että eläkevakuutukset ovat, niiden muusta säästämisestä oikeudellisesti poikkeavasta luonteestaan huolimatta säästäjien näkökulmasta nykyisin käytännössä puhtaita säästötuotteita ja siten vaihtoehtoisia säästämismuotoja muille säästämistavoille. Vain vakuutusmuotoiseen pitkäaikaissäästämiseen kohdistuvaa verotukea on pidetty pulmallisena erityisesti kuluttajapoliittisesti. Henkivakuutusyhtiöiden eläkevakuutussäästämisestä perimiä kuluja on pidetty korkeina. Tämä on säästäjien näkökulmasta pulmallista erityisesti siihen nähden, että säästäjille ei vakuutussopimuksissa ole suotu mahdollisuutta siirtää vakuutusta toiseen yhtiöön ja siten kilpailuttaa yhtiöitä. Kilpailun puute on erityisen ongelmallista, kun kyse on yleensä useamman vuosikymmenen pituisesta säästämisestä.

Tilannetta on pidetty ongelmallisena myös kilpailunäkökohdista: Suomi on harvoja vanhoista EU-maista, joissa verotuksellisesti tuettu pitkäaikaissäästäminen on mahdollista vain vakuutuslaitoksille.

Valiokunta pitää eläkevakuutusten verotuen laajentamista muuhun pitkäaikaissäästämiseen perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena. Kilpailun lisääntyminen ja sen myötä pitkäaikaissäästämisen kustannusten alentuminen samoin kuin markkinoiden läpinäkyvyyden lisääminen uudistuksen tavoitteiden mukaisesti on tärkeää.

Tärkeä elementti kilpailun lisäämisessä on eläkesäästäjän mahdollisuus vaihtaa vakuutuslaitosta tai palvelun tarjoajaa. Ehdotetut säännökset, jotka mahdollistavat toimenpiteen ilman veroseuraamuksia, ovat sille välttämätön edellytys. Verosäännöksin ei kuitenkaan voida suoda säästäjille oikeutta tosiasiassa käyttää tätä mahdollisuutta, jos vakuutussopimuksen ehdot eivät sitä salli.

Esityksessä on valiokunnan arvion mukaan kohtuullisen hyvin onnistuttu toteuttamaan oikeudelliselta luonteeltaan erilaisten säästämisinstrumenttien samanlainen kohtelu, mikä onkin keskeinen edellytys uudistuksen tavoitteiden saavuttamiselle. Lopputuloksena on toisaalta sääntely, joka on verrattain mutkikas ja säästäjille vaikeasti säädöksistä hahmottuva. Tämä on osaltaan seurausta siitä, että ehdotettu sääntely on jouduttu rakentamaan eläkevakuutuksia koskevan nykyisen sääntelyn muodostaman perustan päälle, koska vanhoja vakuutuksia koskevan sääntelyn muuttamista rajoittaa varallisuusoikeudellisiin sopimussuhteisiin liittyvä perustuslaillinen suoja. Erilaiset säännöt uusille ja vanhoille vakuutuksille puolestaan johtaisi siihen, että tavoitteena oleva säätäjän mahdollisuus vaihtaa vakuutusyhtiötä ei käytännössä voisi toteutua.

Valiokunta tarkastelee jäljempänä tarkemmin eräitä keskeisiä yksityiskohtia sekä lakiesityksiin ehdottamiaan muutoksia.

Verokohtelu säästäjän kuollessa

Keskeiset periaatteelliset muutokset koskevat verokohtelua säästäjän kuollessa. Esityksessä on yhtenä lähtökohtana ollut se, että kun verotuki laajenee uusiin säästämistuotteisiin, ei säästäjän kuollessa ole syytä suoda hänen edunsaajilleen parempaa etua kuin mitä säästäjällä itsellään olisi ollut. Tämän myös valiokunnan perusteltuna pitämän lähtökohdan mukaisesti säästäjän kuoleman jälkeen hänen edunsaajiaan verotettaisiin samalla tavalla säästövaroista kuin säästäjää olisi verotettu hänen nostaessaan säästövarat itse elinaikanaan. Säästövarat luettaisiin siten edunsaajan tai kuolinpesän veronalaiseksi pääomatuloksi.

Verokohtelun olisi oltava mahdollisimman samanlainen eläkevakuutuksissa. Säästämisinstrumenttien oikeudellinen ero tulee tässä esiin. Kun kyse on pitkäaikaissäästämissopimuksesta, säästäjä tai muu varoihin oikeutettu omistaa säästövarat itse ja hänen kuollessaan varat siirtyvät perinnön ja testamentinsaajille perintöoikeuden nojalla. Eläkevakuutuksen tapauksessa sijoituskohteet, joihin säästäjän varat on sijoitettu, kuuluvat vakuutusyhtiön omistukseen ja vakuutetulla on riski siitä, että hän kuolee ennen eläkkeen nostamista. Yleensä tämän riskin vuoksi eläkevakuutuksen yhteydessä on otettu vakuutus kuoleman varalta, jonka perusteella edunsaajille maksetaan vakuutuskorvausta vakuutetun kuoleman perusteella. Nykyisin tällainen vakuutuskorvaus on vakuutetun lähiomaisille tuloverotuksessa verovapaata tuloa ja sen maksut ovat vastaavasti vähennyskelvottomia.

Ehdotuksella pitkäaikaissäästämissopimus ja eläkevakuutus on pyritty saattamaan samanlaisen verokohtelun piiriin siten, että eläkevakuutukseen liittyvän kuolemanvaravakuutuksen perusteella maksettu vakuutuskorvaus olisi nykyisestä poiketen veronalaista pääomatuloa, mutta sen maksut vastaavasti — nykyisestä poiketen — pääomatulosta vähennyskelpoista menoa eläkevakuutuksen maksujen tapaan. Näin eläkevakuutuksen ja kuolemanvaravakuutuksen muodostamaa kokonaisuutta käsiteltäisiin verotuksessa yhtenä tuotteena, jonka maksuja ja josta saatuja suorituksia kohdeltaisiin samalla tavoin kuin pitkäaikaissäästämissopimuksen maksuja ja sen perusteella saatuja suorituksia.

Valiokunnan arvion mukaan ratkaisu on onnistunut. Myöskään asiantuntijakuulemisessa tätä perusratkaisua ei ole riitautettu.

Uudistuksen tavoitteena ei ole ollut lisätä veroedun määrää, vaan laajentaa olemassa oleva verotuki koskemaan myös muuta pitkäaikaissäästämistä. Siten pitkäaikaissäästämissopimuksen piiriin kuuluvat varat kuuluisivat täysimääräisesti perintöverotuksen piiriin niin kuin muulla tavoin hallinnoidut varat. Nykyisin kuoleman perusteella maksetut vakuutuskorvaukset ovat kuitenkin osaksi perintöverosta vapaita. Säästämistuotteiden asettamiseksi myös perintöverotuksessa samaan asemaan perintöverovapaudesta ehdotetaan luovuttavaksi kuolemanvaravakuutuksen perusteella maksetun vakuutuskorvauksen osalta silloin, kun se maksetaan eläkevakuutukseen liittyvän kuolemanvaravakuutuksen perusteella.

Ehdotettua perintöveroratkaisua sovellettaisiin myös vanhoihin vakuutuksiin. Ratkaisu on valiokunnan mielestä tältäkin osin perusteltu, koska uusien ja vanhojen vakuutusten erilainen perintöverokohtelu muodostuisi esteeksi vanhojen vakuutusten kilpailuttamiselle. Perintöverovapauden merkitys verovelvollisille on myös merkittävästi pienentynyt tuoreitten perintöverouudistusten myötä.

Perintöverotuksessa kuolinpesälle tai verovelvolliselle tulevasta omaisuudesta vähennettäisiin ehdotetun perintö- ja lahjaverolain 9 §:n 5 momentin nojalla vakuutuskorvauksesta tai pitkäaikaissäästämissopimuksen säästövaroista menevä vero. Valiokunta ehdottaa, että säännökseen sisältyvä virheellinen viittaus tuloverolain 34 a §:n 6 momenttiin korvataan viittauksella mainitun pykälän 7 momenttiin.

Lisäksi valiokunta ehdottaa verovapaita vakuutuskorvauksia koskevaan 36 §:n 1 momenttiin lisättäväksi siitä erehdyksessä pois jäänyt maininta kuolinpesästä vakuutuskorvauksen saajana.

Eläkeikä ja takaisimaksuaika

Valiokunta pitää perusteltuna maksujen vähennyskelpoisuuden edellytyksenä olevan eläkeiän korottamista. Väestön ikääntyminen ja huoltosuhteen heikkeneminen ovat kansantalouden keskeisiä haasteita jo lähitulevaisuudessa. Ei ole perusteltua julkisin verovaroin tukea työeläkelainsäädännön mukaista eläkeikää varhaisempaa eläkkeelle siirtymistä. Samoin valiokunta pitää perusteltuna sitä, että eläkeikä nousee vastaavasti työnantajan ottamien vakuutusten osalta.

Eläkeiän kytkentä ehdotetulla tavalla kulloinkin voimassa olevaan työeläkelainsäädännön mukaiseen eläkeikään on valiokunnan mielestä johdonmukainen ratkaisu, vaikka se merkitseekin sitä, että eläkesäästäjät eivät säästämiseen ryhtyessään tiedä, milloin voivat aloittaa eläkkeen nostamisen.

Eläkeikään liittyviä työvoimapoliittisia tavoitteita osaltaan heikentää se, että uudistukseen liittyy edellisen uudistuksen tapaan siirtymäaika, jonka kuluessa ennen esityksen antamispäivää vakuutussopimuksen tehnyt säästäjä voisi vielä säästää sellaista eläkesäästöä, josta eläkettä voidaan maksaa sopimuksen mukaisesta aiemmasta eläkeiästä lähtien. Siirtymäaika on kuitenkin kohtuusnäkökohdista perusteltu ja perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan näkökulmasta myös oikeudelliselta kannalta välttämätön. Siirtymäajan pituus, seitsemän vuotta, on tältä kannalta hyvin riittävä.

Ehdotetun 54 d §:n 5 momentin mukainen mahdollisuus nostaa eläke pääsääntönä olevaa 10:tä vuotta lyhyemmässä ajassa, jos säästäjä lykkää eläkkeen nostamisen aloittamista, on valiokunnan mielestä perusteltu ja voi osaltaan kannustaa työelämässä jatkamiseen.

Viimeksi mainittua säännöstä ei ole kuitenkaan asianmukaisesti otettu huomioon ehdotetun 34 b §:n 1 momentin säännöksessä, jossa säädetään eläkkeen tai muun suorituksen verottamisesta korotettuna, jos se maksetaan lyhyempänä kuin 10 vuoden aikana. Puheena olevaa sanktiosäännöstä ei ole tarkoitettu sovellettavaksi silloin, kun takaisinmaksu tapahtuu 10 vuotta lyhyempänä aikana edellä mainitun 54 d §:n 5 momentin nojalla. Valtiovarainministeriö on esittänyt 34 b §:n 1 momenttia muutettavaksi siten, että asia kävisi siitä nimenomaisesti ilmi. Lisäksi valtiovarainministeriö on esittänyt säännöstä tarkennettavaksi siten, että sanktio ei tulisi sovellettavaksi myöskään silloin, kun 10 vuotta lyhyempi takaisinmaksuaika johtuu siitä, että vakuutettu kuolee aiemmin, tai siitä, että säästömäärä on vähäinen. Tämä toteutettaisiin viittaamalla momentissa 54 d §:n 4 momentin 1 kohtaan, jossa säädetään takaisinmaksuajasta ja mahdollisuudesta maksaa eläkettä aina vähintään 2 000 euroa vuodessa. Valiokunta ehdottaa 34 b §:n 1 momenttia muutettavaksi esitetyllä tavalla.

Asiantuntijakuulemisen yhteydessä on lisäksi noussut esiin kysymys siitä, olisiko mainitussa 34 b §:ssä lisäksi selvennettävä, että sanktiota ei määrätä silloin, kun maksu tapahtuu mainituista ajoista poiketen vakuutetun, säästäjän tai muun varoihin oikeutetun kuoleman perusteella ennen kuin eläkettä tai vastaavaa suoritusta on eläkeiän täytyttyä alettu maksaa. Valiokunta ei pidä tätä tarpeellisena, koska verotuksesta näissä tilanteissa säädetään 34 a §:n 7 momentin erityissäännöksellä, eikä 34 b §:n 1 momentti sen vuoksi sovellu.

Työnantajan ottamat vakuutukset

Esityksessä on ehdotettu tuloverolain 68 §:ään, joka koskee työnantajan maksamien työntekijälleen ottaman vakuutuksen maksujen kohtelua työntekijän verotuksessa, lisättäväksi tarvittavat viittaukset verovelvollisen itse ottamia vakuutuksia koskevaan 54 d §:ään.

Valtiovarainvaliokunta ehdottaa 68 §:ää tarkennettavaksi siten, että työnantajan ottamaan vakuutukseen ei sovelleta vakuutetun olosuhteisiin liittyviä erityisiä nostoperusteita koskevaa säännöstä eikä kieltoa luovuttaa sopimukseen perustuvaa oikeutta. Erityisiä nostoperusteita, kuten avioero, ei ole tarkoitettu sovellettaviksi työnantajan ottamiin vakuutuksiin. Kielto luovuttaa sopimukseen perustuva oikeus voisi puolestaan estää työnantajaa siirtämästä vakuutuksen työntekijän uudelle työnantajalle, mitä ei ole tarkoitettu.

Voimaantulosäännöksiin liittyviä yksityiskohtia

Tuloverolain voimaantulosäännösten mukaan uusiin ja vanhoihin vakuutuksiin sovelletaan osin eri säännöksiä. Tämä koskee sekä eläkevakuutuksia että niihin liittyviä kuolemanvaravakuutuksia. Sääntely kytkeytyy ajallisesti siihen, milloin vakuutus on otettu. Aiempien eläkevakuutusten verotusta koskevien uudistusten yhteydessä on voimaantulosäännöksissä tarkennettu, että vakuutus katsotaan otetuksi, kun vakuutusmaksuja on alettu maksaa. Valtiovarainministeriöltä saadun selvityksen mukaan samaa tulkintaa on tarkoitettu noudatettavaksi myös tämän uudistuksen yhteydessä. Valiokunta pitää tarpeellisena, että asia kävisi ilmi suoraan laista, ja ehdottaa tuloverolain voimaantulosäännöksen 2 momenttiin lisättäväksi tätä koskevan maininnan.

Esityksen perusteluissa on viitattu vuoden 2004 uudistukseen liittyvään voimaantulosäännökseen, jolla turvattiin vanhojen vakuutusten osalta se, että maksettava eläke verotetaan ansiotulona siltä osin kuin se on maksettu vuoden 2005 loppuun mennessä maksetuista vakuutusmaksuista ja sille kertyneistä tuotoista. Kyse on vakuutusmaksuista, jotka ennen uudistusta vähennettiin ansiotuloista. Nyt ehdotetut muutokset eivät vaikuta mainitun voimaantulosäännöksen soveltamiseen, vaan vanhojen vakuutusten perusteella maksettavaa eläkettä verotettaisiin vastaisuudessakin mainitun voimaantulosäännöksen nojalla osaksi ansiotulona. Esityksessä ei kuitenkaan erikseen ole käsitelty mainitun voimaantulosäännöksen soveltuvuutta silloin, kun eläkesäästö siirretään toiseen vakuutusyhtiöön tai pitkäaikaissäästämissopimuksen tarjoajalle. Toimenpiteen yhteydessä vakuutuksenottaja irtisanoo vanhan sopimuksen ja tekee uuden vakuutusyhtiön tai palvelun tarjoajan kanssa uuden sopimuksen. Valiokunta katsoo, että on syytä varmistaa, että myös näissä tilanteissa aikanaan maksettava eläke tulee verotetuksi ansiotulona siltä osin kuin verovelvollinen on vähentänyt maksut ansiotulosta. Valiokunta ehdottaa tätä koskevan säännöksen lisättäväksi voimaantulosäännöksen 4 momentiksi.