VALTIOVARAINVALIOKUNNAN MIETINTÖ 41/2009 vp

VaVM 41/2009 vp - HE 231/2009 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi tonnistoverolain muuttamisesta

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 10 päivänä marraskuuta 2009 lähettänyt valtiovarainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen laiksi tonnistoverolain muuttamisesta (HE 231/2009 vp).

Jaostovalmistelu

Asia on valmisteltu valtiovarainvaliokunnan verojaostossa.

Asiantuntijat

Verojaostossa ovat olleet kuultavina

neuvotteleva virkamies Jari Salokoski, valtiovarainministeriö

ylitarkastaja Kari Aaltonen, Verohallitus

johtava veroasiantuntija Tero Honkavaara, Elinkeinoelämän keskusliitto

verojuristi, OTT Lauri Soikkeli, Rettig Capital Oy Ab

varatoimitusjohtaja Hans Ahlström, Suomen Varustamot ry

Kirjallisen lausunnot ovat antaneet Keskuskauppakamari, liikenne- ja viestintäministeriö, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Suomen Konepäällystöliitto ry, Suomen Merimies-Unioni SMU ry, Suomen Varustamot ry, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry ja valtiovarainministeriö.

Akava ry ilmoitti, ettei sillä ole huomauttamista asiaan.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tonnistoverolakia. Alusten vetoisuuteen perustuvan veron määrän laskemisen sijasta siirryttäisiin tonnistoverotettavan tulon laskemiseen. Tonnistoverotuksen piirissä olevan yhtiön jakaman osingon veronalaisuudesta osingonsaajan tulona luovuttaisiin ja jaettuun osinkoon sovellettaisiin, mitä muualla verolainsäädännössä säädetään osingonsaajan verotuksesta.

Tonnistoverotettavaan toimintaan kuuluvaksi lisättäisiin nykyistä laajemmin myös itse merikuljetustoimintaan olennaisesti liittyvät satama-, kuljetus- ja terminaalipalvelut. Aluksilla tax-free-myynnin käytössä oleviin myymälätiloihin kohdistuvat menot säädettäisiin kokonaan vähennyskelpoisiksi kustannuksiksi varustamoyhtiön tuloverotuksessa.

Kaikista varustamon aluksista 60 prosenttia edellytettäisiin olevan EU-jäsenmaiden lipun alle rekisteröityjä. Itse omistettujen sekä vuokralle otettujen alusten osalta edellytettäisiin, että niistä 25 prosenttia olisi Suomen lipun alla olevia aluksia.

Tonnistoverotettavaksi tuloksi hyväksyttäisiin vuokratulo tilapäisesti ulkopuoliselle vuokratusta itse omistetusta tai sellaisesta aluksesta, joka on alun perin vuokrattu tonnistoverovelvollisen yhtiön käyttöön ilman miehistöä. Tällainen aluksesta saatu vuokratulo kuuluisi tonnistoverotuksen piiriin silloin, kun vuokraus kestää kunkin vuokratun aluksen osalta enintään kolme vuotta.

Aikaisemmin tuloverotuksessa vahvistettujen tappioiden vähentäminen sallittaisiin muusta kuin tonnistoverotettavasta toiminnasta saadusta tulosta siltä osin kuin tappiot ovat syntyneet tuloverotettavassa toiminnassa.

Varustamo voisi tehdä tonnistoverokelpoiseen käyttöön pysyvästi tulevien alusten ja eräiden ympäristöinvestointien hankintahintojen perusteella vähennyksen tonnistoverotukseen siirtymisen hetkellä vahvistettavan enimmäistuloutuksen määrästä. Tämä johtaisi varustamoyrityksen verovelan huojentumiseen puolella investoinnin määrästä. Enimmäistuloutuksen määrä laskettaisiin kirjanpidossa poistamatta olevan menojäännöksen ja verotuksessa vähentämättä olevan menojäännöksen erotuksena. Tonnistoverotettavan toiminnan jälleenhankintavarausta muutettaisiin siten, että sitovan kirjallisen hankintasopimuksen tekeminen pidentäisi varauksen voimassaoloaikaa.

Tonnistoverotukseen hyväksyminen voitaisiin peruuttaa vain niissä tilanteissa, joissa tonnistoverotuksen soveltamisen edellytykset lakkaavat olemasta voimassa sekä veronkiertotilanteissa. Samalla tonnistoverojärjestelmästä poistamisen yhteydessä määrättäviä sanktioita lievennettäisiin.

Tonnistoverotukseen hakeutuminen olisi jo toiminnassa olevien tonnistoverokelpoisten yritysten osalta mahdollista 36 kuukauden ajan lain voimaantulosta.

Lakeja sovellettaisiin ensimmäisen kerran kalenterivuoden 2010 aikana alkavalta verovuodelta toimitettavassa verotuksessa. Lakia voitaisiin soveltaa myös ennen lain voimaantuloa vuonna 2010 alkaneen verovuoden verotuksessa, jos tonnistoverovelvolliseksi hyväksymisen edellytykset ovat täyttyneet verovuoden alusta lukien.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun Euroopan yhteisöjen komissio on hyväksynyt ehdotetun valtiontuen muutoksen. Lakien voimaantuloajankohdasta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella.

Esitys liittyy valtion vuoden 2010 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä eräin tarkistuksin.

Lähes kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa käytössä olevien tonnistoverojärjestelmien tavoitteena on ollut parantaa jäsenvaltioiden merenkulun kansainvälistä kilpailukykyä mukavuuslippumaihin verrattuna.

Tonnistoverojärjestelmässä varustamoyhtiö voi valita tavaroiden ja matkustajien merikuljetuksen ja siihen läheisesti liittyvän toiminnan tuottaman voiton normaalin tuloverotuksen sijasta alusten vetoisuuden perusteella määräytyvän tasoltaan matalan tonnistoverotuksen. Varustamoja tuetaan lisäksi yleisesti myöntämällä niille suoraa tukea miehityskustannusten perusteella.

Kumpikin tukimuoto merkitsee valtiontukea, mutta niitä on komission vahvistamien merenkulun suuntaviivojen mukaisin edellytyksin pidetty hyväksyttävänä. Tuen ensisijainen tavoite on merenkulkualan kilpailukyvyn parantaminen yhteisössä. Keskeisiä kriteerejä ovat yhteisömaan lippu ja yhteisön merenkulkijoiden työllistäminen.

Suomen tonnistoverolaki koskee kansainvälistä meriliikennettä harjoittavia varustamoja. Säädetyt edellytykset täyttävät varustamot voivat hakemuksesta päästä tonnistoverotuksen piiriin. Tätä mahdollisuutta on käyttänyt hyväkseen vain yksi suomalainen varustamo. Varustamoelinkeino ei ole pitänyt Suomen tonnistoverojärjestelmää riittävän houkuttelevana. Keskeisimmät pulmat ovat olleet aluskantaan kohdistuvan piilevän tuloverovelan käsittely tonnistoverokauden aikana, matkustaja-aluksilla tapahtuvan tuliaismyynnin, kuten niin sanotun tax-free-myynnin, jääminen tonnistoverotuksen ulkopuolelle sekä tonnistoverojärjestelmästä poistamisen yhteydessä määrättävät veroseuraamukset.

Hallitus ehdottaa tonnistoverolain houkuttelevuutta lisääviä muutoksia sen kaikkiin keskeisiin osa-alueisiin: tonnistoverotuksen piiriin hyväksymisen edellytyksiin, tonnistoverotettavan toiminnan laajuuteen, menojen kohdentamiseen tonnistoverotettavan ja tuloverotettavan toiminnan välillä, piilevän verovelan käsittelyyn, tonnistoverojärjestelmästä poistumisen seuraamuksiin ja voitonjaon verotukseen.

Esityksessä on valiokunnan saaman selvityksen mukaan varsin kattavasti otettu huomioon varustamoalan odotukset. Ehdotettujen muutosten seurauksena tonnistoverotus olisi ulkomaanliikenteen lastialusvarustamoille selvästi nykyistä edullisempi.

Matkustaja-alusvarustamoille järjestelmä ei sitä vastoin edelleenkään olisi houkutteleva, koska niiden tulonmuodostuksessa keskeisessä asemassa olevasta matkustajamyynnistä voisi tonnistoverotuksen piiriin kuulua komissiossa jo vakiintuneeksi muodostuneen käytännön mukaisesti vain tavaroiden ja palveluiden myynti aluksella kulutettavaksi, ei esimerkiksi niin sanottu tax-free-myynti. Meriliikenteessä käytettävien alusten kilpailukyvyn tukemiseen käytetään Suomessa vuonna 2010 runsaat 170 miljoonaa euroa, mikä merkitsee 32 700 euroa yhtä tukijärjestelmän piiriin kuuluvaa henkilötyövuotta kohden. Ehdotuksen arvioidaan lisäävän merenkulun tukea yhteisöverojen alenemisen muodossa 30—50 miljoonalla eurolla vuodessa. Lisäksi aluskantaan kohdistuvasta piilevästä verovelasta, jonka määrä vuonna 2007 oli lähes 160 miljoonaa euroa, jäisi jokin osa lopulliseksi veromenetykseksi.

Valiokunta puoltaa ehdotettua tonnistoverotuksen uudistamista. Kyseessä on yhteisön alueella jo normiksi muodostunut järjestelmä, jollaista ilman kotimainen varustamoelinkeino ei olisi kilpailukykyisessä asemassa. On suuri vaara, että ilman ehdotettua uudistusta Suomen kauppalaivasto edelleen pienenisi, mistä kansantaloudelle aiheutuvat erilaiset kielteiset vaikutukset valiokunnan arvion mukaan ylittäisivät nyt tehdystä ehdotuksesta veronsaajille verotulojen pienenemisen myötä tulevan menetyksen. Ei tule myöskään sivuuttaa Suomen lipun alla purjehtivan ja siten suomalaisen päätösvallan alla olevan kauppalaivaston merkitystä huoltovarmuuden näkökulmasta.

Valiokunta tarkastelee jäljempänä tarkemmin eräitä keskeisiä muutosehdotuksia.

Tonnistoverotettavan ja tuloverotettavan toiminnan erillään pitäminen ja piilevän verovelan käsittely

Tonnistoverotus voi koskea vain kansainvälistä meriliikennettä ja siihen läheisesti liittyviä toimintoja. Varustamon tuloverotettava toiminta tuloineen ja menoineen pidetään kirjanpidollisesti ja verotuksellisesti erillään tonnistoverotettavasta toiminnasta (ns. ring fencing).

Esityksessä on monin tavoin lievennetty tähän liittyviä verosäännöksiä, luopumatta kuitenkaan eri toimintojen tulojen ja menojen erillään pitämisen periaatteesta. Selvästi merkittävin näistä muutoksista koskee tonnistoverotettavassa toiminnassa käytettävän irtaimen kuluvan käyttöomaisuuteen kohdistuvan piilevän verovelan käsittelyä. Tonnistoveroaikana mahdollisesti tuloutuvan verovelan enimmäismäärän laskentatapaa muutettaisiin. Lisäksi verovelkaa huojennettaisiin tonnistoverotettavan aluksen hankinnan tai tiettyjen ympäristöinvestointien perusteella siten, että verovelka pienenee puolella investoinnin määrästä.

Ehdotus on myös siinä suhteessa merkityksellinen, että verovelan maksuunpanomahdollisuutta pidettiin tonnistoverolakia vuonna 2002 säädettäessä tärkeänä. Valiokunta totesi hallituksen esityksestä (HE 234/2001 vp) antamassaan mietinnössä (VaVM 2/2002 vp), että "piilevän verovelan maksuunpanomahdollisuus on koko tonnistoverojärjestelmän toimivuuden ja keskeisten tavoitteiden tae. Ilman sitä varustamot voisivat myydä aluksensa pidäkkeittä pois Suomesta ja näin ollen luopua siitä aluskannasta, jonka ylläpitämiseksi verotuki on tarkoitettu."

Huoli muutoksen merkityksestä mainitusta näkökulmasta on noussut esiin myös asiantuntijakuulemisessa. Esityksen perusteluissa asiaa ei ole käsitelty. Valtiovarainministeriö on antamassaan lausunnossa kuitenkin todennut, että vaikka varustamo voisi päästä eroon veroveloista uushankintojen perusteella, niissä on kuitenkin aina kyse todellisista hankinnoista, mistä johtuen veroveloista irti pääsemisestä ja Suomesta pois siirtymisestä tulisi suhteellisen raskas prosessi.

Valiokunnan arvion mukaan piilevän verovelan käsittelyssä on päädytty hyväksyttävään kompromissiin. Kuluvana syksynä voimaan tulleet miehityskustannuksia edelleen alentavat valtion toimenpiteet ja sekamiehityksen mahdollistava työmarkkinajärjestöjen ratkaisu ovat nekin parantaneet merenkulkualan toimintaedellytyksiä Suomessa, mikä on vähentänyt ulosliputusuhkaa ja luonut siten edellytyksiä myös verovelkaa koskevan sääntelyn lieventämiseen.

Järjestelmästä poistaminen seuraamukset

Voimassa olevan lain mukaan tonnistoverojärjestelmästä poistetulle yhtiölle maksuunpannaan sille tonnistoveroaikana tonnistoverolain soveltamisen johdosta määräämättä jäänyt tulovero. Tästä menettelystä ehdotetaan luovuttavaksi. Lisäksi tonnistoverojärjestelmästä poistamisen perusteita rajoitettaisiin.

Valiokunta pitää muutoksia perusteltuina. Nykyinen seuraamusjärjestelmä on osaltaan vähentänyt mielenkiintoa tonnistoverotusta kohtaan, koska 10 vuoden pituinen sitoutumisaika tiettyyn liiketoimintastrategiaan on varustamotoiminnassa liian pitkä kilpailutilanteen jatkuvasti muuttuessa varsinkin Itämeren alueella.

Voitonjaon verotus

Tonnistoverolaki säädettiin yhtiöveron hyvitysjärjestelmän aikana, jonka periaatteiden mukaisesti tonnistoverotettavan yhtiön jakamalle osingolle ei myönnetty yhtiöveron hyvitystä, koska yhtiö ei maksa tuloveroa. Yhtiön jakama osinko oli siten kokonaan veronalaista, mihin ei tullut muutosta hyvitysjärjestelmästä luovuttaessa.

Esityksen mukaan tonnistoverotettavan yhtiön jakamaa osinkoa verotettaisiin muiden osinkojen tapaan, mikä on vallitseva käytäntö myös muissa tonnistoverojärjestelmissä. Tämä merkitsee, että yhtiölle myönnetty huojennus siirtyy noteeraamattomien yhtiöiden osalta osakastasolle ja osinko voi olla verovapaata 90 000 euron osakaskohtaiseen enimmäismäärään asti.

Tältäkin osin ehdotuksessa on otettu huomioon varustamoalan odotukset.

Asiantuntijakuulemisessa on toisaalta tuotu esiin epävarmuus osinkoverokohtelun mahdollisesta muuttumisesta lähivuosien aikana, mikä voi vaikuttaa varustamojen ratkaisuihin tonnistoverotukseen siirtymisestä. Tähän liittyvää varustamoalan ehdotusta käsitellään jäljempänä.

Tonnistoverotukseen hakeutumisen määräaika

Tonnistoverolain voimaantullessa määräaika tonnistoverotuksen piiriin hakeutumiselle oli yksi vuosi lain voimaantulosta. Nyt määräaika olisi kolme vuotta muutosten voimaantulosta. Pidennetty määräaika on esityksen mukaan tarpeen, jotta varustamot voisivat tehdä tonnistoverotukseen siirtymisen edellyttämät tarvittavat rakennejärjestelyt. Lain voimaantulon jälkeen perustetulle yhtiölle hakeutumisen määräaika olisi edelleen kolme kuukautta rekisteröimisestä.

Eri maiden tonnistoverojärjestelmissä vastaava määräaika on ollut yleisimmin yksi vuosi, eräissä maissa kolme vuotta. Määräajalla on tyypillisesti pyritty rajoittamaan verosuunnittelua, jolla järjestelmään siirryttäessä voitaisiin hyödyntää kahden järjestelmän etuja ja siten tavoitella perusteetontakin verotuksellista hyötyä. Suomen verojärjestelmässä tähän tarjoaa mahdollisuuden kansainvälisesti tarkastellen poikkeuksellisen korkea alusten enimmäispoistoprosentti, 25 prosenttia menojäännöksestä.

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty määräajan pidentämistä viiteen vuoteen, mihin mennessä osinkoverotuksen kehittämistä koskevien ratkaisujen sisällöstä arvioidaan olevan varustamojen päätöksenteon kannalta riittävä varmuus. Asiaan liittyy pienvarustamojen kannalta se lisänäkökohta, että tonnistoverolain mukainen velvollisuus tehdä laskennalliset enimmäispoistot kuluvan käyttöomaisuuden hankintamenosta alentaa yhtiön nettovarallisuutta ja heikentää siten yhtiön edellytyksiä jakaa verovapaata osinkoa.

Valiokunta pitää hakeutumiselle asetettua määräaikaa tarpeellisena, mutta ehdottaa sen pidentämistä neljään vuoteen. Määräajan pidentäminen on perusteltua noteeraamattomien varustamoyhtiöiden päätöksenteon kannalta, joiden jakaman osinkojen verokohtelun muuttamiseen kohdistuvat paineet ovat suurimmat. Suomen varustamoista lukumääräisesti valtaosa on pienvarustamoja. Uudistuksella tavoiteltavien vaikutusten saavuttamiseksi on tarpeen, että myös näille varustamoille varataan riittävä harkinta-aika.

Tonnistoverovelvolliseksi hakeutumisen edellytykset

Tonnistoverovelvolliseksi hakeutumisen edellytyksenä olevia aluskannan koostumusta koskevia vaatimuksia lievennettäisiin ja joustavoitettaisiin seuraavasti:

  • Vaatimusta, jonka mukaan varustamon aluskannan bruttovetoisuudesta vähintään 25 prosenttia tulee olla Suomen kauppa-alusluetteloon merkittyjä, varustamon itsensä omistamia ja liikennöimiä tai miehistöineen vuokralle antamia aluksia, lievennetään siten, että mainittuihin aluksiin rinnastettaisiin kauppa-alusluetteloon merkityt varustamon miehistöineen vähintään vuodeksi vuokralle ottamat alukset, joilla se itse liikennöi.
  • Edellä mainittujen miehistöineen vuokralle otettujen alusten ja yhtiön miehistöineen vuokralle ottamien muiden alusten sallittu enimmäisosuus korotettaisiin 50 prosentista 75 prosenttiin.
  • Aluskannasta enintään 40 prosenttia saa olla merkitty muuhun kuin Suomen tai muun yhteisön jäsenvaltion alusrekisteriin, kun nykyisin muiden kuin jäsenvaltioiden alusrekisterissä olevia aluksia ei sallita lainkaan.

Lakiehdotus ei vastaa perusteluissa esitettyä siltä osin, kun tarkoituksena on ollut korottaa miehistöineen vuokralle otettujen alusten enimmäisosuus 75 prosenttiin. Puutteellisen säännösviittauksen vuoksi lakiehdotus merkitsisi sitä, että varustamon aluskanta voisi kokonaan muodostua vuokralle otetuista aluksista. Valtiovarainministeriö on ehdottanut lain 2 §:n 2 momenttia täydennettäväksi siten, että siinä viitataan 8 §:n 1 momentin 3 kohdan lisäksi momentin 1 kohtaan. Näin 75 prosentin enimmäisosuuteen luettaisiin myös Suomen kauppa-alusluetteloon merkityt vuokralle otetut alukset. Valiokunta ehdottaa säännöstä muutettavaksi esitetyllä tavalla.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella valtiovarainvaliokunta ehdottaa,

että lakiehdotus hyväksytään muutoin hallituksen esityksen mukaisena paitsi 2 §:n 3 kohta ja voimaantulosäännöksen 3 momentti muutettuina seuraavasti:

Valiokunnan muutosehdotukset
2 §

Verovelvollisuus

- - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Tonnistoverotuksen voi valita yhtiö

- - - - - - - - - - - - - - - - - - -

3) jonka 8 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen alusten bruttovetoisuus on vähintään 25 prosenttia ja mainitun momentin 1 ja 3 kohdassa tarkoitettujen miehistöineen vuokralle otettujen alusten bruttovetoisuus enintään 75 prosenttia kaikkien 8 §:ssä tarkoitettujen alusten bruttovetoisuudesta; ja

- - - - - - - - - - - - - - - - - - -

_______________

Voimaantulosäännös

- - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Poiketen siitä, mitä 4 §:n 1 momentissa säädetään, yhtiön on 4 §:n 3 momentissa mainituin poikkeuksin haettava tonnistoverovelvolliseksi hyväksymistä 48 kuukauden kuluessa tämän lain voimaantulon jälkeen.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - -

_______________

Helsingissä 27 päivänä marraskuuta 2009

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Hannes Manninen /kesk
  • vpj. Kari Rajamäki /sd
  • jäs. Tarja Filatov /sd (osittain)
  • Pertti Hemmilä /kok
  • Bjarne Kallis /kd
  • Kyösti Karjula /kesk
  • Esko Kiviranta /kesk
  • Mikko Kuoppa /vas
  • Mika Lintilä /kesk
  • Olli Nepponen /kok
  • Tuija Nurmi /kok
  • Kirsi Ojansuu /vihr
  • Heikki A. Ollila /kok
  • Markku Rossi /kesk (osittain)
  • Matti Saarinen /sd
  • Petri Salo /kok
  • Sari Sarkomaa /kok
  • Minna Sirnö /vas (osittain)
  • Pia Viitanen /sd (osittain)
  • vjäs. Matti Kauppila /vas (osittain)
  • Inkeri Kerola /kesk (osittain)
  • Lauri Kähkönen /sd (osittain)
  • Reijo Paajanen /kok
  • Heli Paasio /sd
  • Tuula Väätäinen /sd (osittain)

Valiokunnan sihteerinä jaostokäsittelyssä on toiminut

valiokuntaneuvos Jukka Vanhanen