Perustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muuttamattomana.

Hallituksen esityksen tarkoituksena on ennen kaikkea selkiinnyttää oikeustilaa sen suhteen, miten pitkään jatkunutta työskentelyä erityisellä työntekemispaikalla voidaan pitää vielä tilapäisenä työmatkana ja siten verovapaisiin matkakustannusten korvauksiin oikeuttavana. Esityksessä on päädytty kaavamaiseen kahden vuoden yleiseen aikarajaan ja erityisedellytysten vallitessa kolmen vuoden aikarajaan. Määräaikoja sovellettaisiin silloin, kun erityinen työntekemispaikka on ollut verovelvollisen pääasiallinen työskentelypaikka tänä aikana.

Valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja onnistuneena sen kiireisestä valmisteluaikataulusta huolimatta. Se selkiinnyttää pitkäkestoiseen työskentelyyn perustuvien matkakustannusten korvausten verokohtelua ja lisää siten verotuksen ennakoitavuutta niin työntekijöiden kuin työnantajien näkökulmasta. Myös kaikki valiokunnan kuulemat asiantuntijatahot ovat pitäneet esitystä selvänä parannuksena nykytilaan ja ehdotettuja määräaikoja riittävinä lähes kaikissa tapauksissa. Esitys on siten valiokunnan käsityksen mukaan hyväksyttävissä sellaisenaan, vaikka se ei perustukaan aihealueen laajempaan kokonaisarviointiin, kuten tämänkaltaisten uudistusten yhteydessä olisi suotavaa.

Esitykseen on kohdistettu valiokunnan asiantuntijakuulemisessa myös kritiikkiä. Keskeisin vaatimus on koskenut edellä mainittujen yleisten aikarajojen poistamista rajatun ajan koskevilta projektitöiltä. Huomiota on kiinnitetty lisäksi työskentelyn keskeytymiselle asetettuihin ehtoihin. Valiokunta katsoo kuitenkin, etteivät nämä vaatimukset anna aihetta hallituksen esityksen muuttamiseen. Asiaa on perusteltu tarkemmin seuraavassa.

Tilapäisen työskentelyn aikaraja

Vaatimuksia kahden ja kolmen vuoden määräaikojen pidentämisestä tai poistamisesta on perusteltu ennen kaikkea suomalaisen työvoiman saatavuudella ja kilpailukykyyn liittyvillä näkökohdilla. Asiantuntijakuulemisessa on arvioitu, että ehdotettu sääntely voi johtaa komennusmiesten veroetujen menetyksiin eräissä pitkäaikaisissa projektikohteissa.

Valtiovarainministeriö on puolestaan arvioinut, että esitys parantaa jo sinällään suomalaisen työvoiman saatavuutta ja kilpailukykyä, koska se ei kiristäisi nykyisiä matkakustannusten korvausten maksamisedellytyksiä vaan johtaisi lähes aina samaan tai niitä edullisempaan lopputulokseen. Lisäksi täsmälliset säännökset lisäisivät oikeusvarmuutta ja verotuspäätösten ennustettavuutta.

Kaavamaisista säännöksistä ei ole syytä tehdä ministeriön mukaan myöskään liian lieviä, jotta verotulot voidaan turvata. Kaavamaiset säännökset johtavat lisäksi usein verovelvolliselle edulliseen lopputulokseen, jolloin myös korvausten alkuperäinen tarkoitus unohtuu helposti. Ministeriö on todennut nimenomaisesti, ettei korvauksissa ole kysymys verovapaalla palkalla kilpailemisesta, vaan tilapäisestä työmatkasta aiheutuneiden lisääntyneiden elantokustannusten korvaamisesta. Tämä näkökulma ilmenee myös korkeimman hallinto-oikeuden tuoreesta päivärahojen verovapautta koskevasta ratkaisusta KHO:2005:64. Sen mukaan, jos työskentely on tarkoitettu jatkumaan samassa paikassa pitkän ajan, olosuhteiden voidaan käytännössä usein katsoa olevan niin vakiintuneet tuon ajan, ettei työskentelystä aiheudu elantokustannusten lisääntymistä, joiden kattamiseksi verovapaat päivärahat on tarkoitettu.

Valiokunta yhtyy valtiovarainministeriön näkemyksiin ja pitää myös kansalaisten yhdenvertaisuuden näkökulmasta perusteltuna sitä, että matkakustannusten korvausten verovapaus liittyy aidosti lisääntyneisiin elantokustannuksiin. Ehdotetut uudet säännökset vaikuttavat tässä katsannossa perustelluilta ja — kuten todettu — useiden asiantuntijoiden käsitysten mukaan riittäviltä myös käytäntöä ajatellen.

Määräajan laskennan aloittaminen uudelleen

Kahden tai kolmen vuoden määräajan laskenta voidaan aloittaa esityksen mukaan alusta, jos verovelvollisen työskentely erityisellä työntekemispaikalla on yhtäjaksoisesti keskeytynyt vähintään kuuden kuukauden ajaksi. Keskeytyksen aikana olisi myös työskenneltävä toisessa työntekemispaikassa.

Eräät asiantuntijat ovat pitäneet ehdotettua määräaikaa liian pitkänä. Lisäksi työskentelyedellytyksen on katsottu syrjivän perhevapaiden vuoksi naisia.

Valtiovarainministeriö on puoltanut riittävän pitkää keskeytystä, jotta päivärahojen maksuoikeutta ei voitaisi kiertää työkomennukseen tehtävillä lyhyillä katkoilla. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi erilaisten lomien ja muiden vapaiden yhdistelmät.

Säännöksessä on kysymys käytännössä siitä, kuinka pitkillä katkoilla samassa työntekemispaikassa voidaan tehdä jatkuvasti työtä niin, että työskentelystä voidaan maksaa verovapaita matkakustannusten korvauksia. Katkaisua koskeva määräaika tulee merkitykselliseksi tilanteissa, joissa samalla työntekemispaikalla tehdään siinä määrin vakituisesti työtä, että aikarajat varsinaisen työntekemispaikan syntymiselle täyttyvät.

Lähtökohtana määräaikojen laskennan uudelleen aloittamiselle tulisi ministeriön mukaan olla se, että olosuhteet ovat sellaiset, ettei kyseistä työntekemispaikkaa selvästikään voida pitää verovelvollisen varsinaisena työpaikkana. Näin on ainakin silloin, kun verovelvollinen on riittävän pitkään työskennellyt toisessa työntekemispaikassa. Lisäksi on pidetty kohtuullisena sitä, että määräaikojen laskenta voidaan aloittaa alusta myös silloin, kun verovelvollinen on esimerkiksi sairastamisen tai lomautuksen vuoksi ollut riittävän pitkään poissa työntekemispaikalta.

Hallituksen esityksen mukaan keskeytys voikin olla aiheutunut mistä syystä tahansa, kunhan sen aikana on edes jossain määrin työskennelty muualla. Vastaavasti pelkästään perhevapaan pitäminen ei osoita sitä, että työntekemispaikka olisi tilapäinen, vaan tällöinkin verovelvollisen on työskenneltävä toisella työntekemispaikalla ennen kuin määräaikojen laskenta voidaan aloittaa alusta.

Valiokunta yhtyy valtiovarainministeriön näkemykseen ja korostaa, että myös tätä kysymystä on syytä tarkastella verovapaussäännösten varsinaisen tarkoituksen valossa. Kuuden kuukauden määräaika ja edellytys työskentelystä muualla tänä aikana ilmentävät työkomennuksen tilapäisyyttä. Valiokunta pitää asetettuja edellytyksiä sen vuoksi perusteltuina.

Ohjaus ja seuranta

Verohallitus aikoo laatia ohjeet uusien lainkohtien soveltamisesta. Valiokunta pitää tätä perusteltuna ja tarpeellisena yhtenäisen käytännön aikaansaamiseksi, eritoten, kun uusia säännöksiä on tarkoitus soveltaa takautuvasti jo vuodelta 2005 toimitettavassa verotuksessa. Lisäksi, vaikka hallituksen esitys on itsessään selkeä ja havainnollinen, uudet säännökset ovat varsin mutkikkaita. Niiden ohjeellinen läpikäynti on sen vuoksi tarpeen verotuksellisen selkeyden luomiseksi ja vastaisten väärinkäsitysten välttämiseksi.

Valiokunta pitää aiheellisena täsmentää jo tässä yhteydessä sitä, että ehdotettu tuloverolain 72 a §:n 2 momentti koskee yksinomaan kolmen vuoden tilapäistä työskentelyä erityisellä työntekemispaikalla. Siihen sisältyvä 100 kilometrin raja koskee siis vain aikaa kahden ja kolmen vuoden välillä. Kuten pykälän 1 momentista ja esityksen perusteluista ilmenee, kahden vuoden yleiseen aikarajaan ei liity mitään lisäedellytyksiä, kunhan kysymys on ylipäänsä työskentelystä erityisellä työntekemispaikalla.

Samoin ehdotetut kahden ja kolmen vuoden määräajat ovat ehdottomia enimmäisaikoja. Verovapaita kustannusten korvauksia ei siis voida maksaa niitä pitemmiltä ajoilta yhtäjaksoisesti, vaikka esimerkiksi työskentelyajanjakso jatkuisi 72 a §:n 3 momentissa kuvatuin tavoin ennakoimattomasta syystä yli kahden tai kolmen vuoden. Toisaalta veroetua ei myöskään menetettäisi takautuvasti näissä tilanteissa.

Hallituksen esitys perustuu nopeaan ja jossain määrin poikkeukselliseen valmisteluun oikeustilassa havaittujen yksittäisten ongelmien vuoksi. Sen valmistelun yhteydessä ei ole voitu tehdä kokonaisarviota esimerkiksi ehdotuksen vaikutuksista eri sukupuolten asemaan. Jäljelle on saattanut jäädä myös sellaisia matkakustannusten korvauksiin liittyviä käytännön ongelmia, joihin on aihetta palata tuonnempana. Valiokunta pitää näistä syistä tärkeänä, että esityksen vaikutuksia ja verotuskäytännön kehittymistä seurataan huolellisesti. Jos tarvetta ilmenee, lainsäädäntöä on kehitettävä edelleen. Suotavaa olisi, että verovapaisiin kustannustenkorvauksiin liittyvät kysymykset voitaisiin ottaa siinä yhteydessä kokonaisvaltaiseen tarkasteluun.

Komennusmiesten päivärahojen verokohtelu on todettu hallituksen esityksessä ja asian valiokuntakäsittelyssä epäselväksi ja verotukseen liittyvän luottamuksensuojan kannalta monissa tapauksissa ongelmalliseksi. Asiantuntijakuulemisessa kaikki lausunnonantajat ovat pitäneet lain tarkentamista ja uusien aikarajojen määrittämistä tarpeellisena ja hyvänä toimenpiteenä. Tämän perusteella valiokunta korostaa jo maksuunpantujen verojen osalta mahdollisuutta veronhuojennuksen myöntämiseen niissä erityistapauksissa, joissa veron perimistä voidaan pitää ilmeisen kohtuuttomana verotusmenettelylain 88 §:ssä tarkoitetusta erityisestä syystä. Valiokunta esittää asiaa koskevaa lausumaa.

Eduskunta-aloitteet

Valiokunta on päätynyt kielteiselle kannalle käsittelemiensä eduskunta-aloitteiden johdosta.