Perustelut
Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muuttamattomana.
Hallituksen esityksen tarkoituksena on ennen kaikkea selkiinnyttää oikeustilaa
sen suhteen, miten pitkään jatkunutta työskentelyä erityisellä työntekemispaikalla
voidaan pitää vielä tilapäisenä työmatkana ja
siten verovapaisiin matkakustannusten korvauksiin oikeuttavana.
Esityksessä on päädytty kaavamaiseen
kahden vuoden yleiseen aikarajaan ja erityisedellytysten vallitessa
kolmen vuoden aikarajaan. Määräaikoja sovellettaisiin
silloin, kun erityinen työntekemispaikka on ollut verovelvollisen pääasiallinen työskentelypaikka
tänä aikana.
Valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja onnistuneena sen kiireisestä valmisteluaikataulusta
huolimatta. Se selkiinnyttää pitkäkestoiseen työskentelyyn
perustuvien matkakustannusten korvausten verokohtelua ja lisää siten
verotuksen ennakoitavuutta niin työntekijöiden
kuin työnantajien näkökulmasta. Myös
kaikki valiokunnan kuulemat asiantuntijatahot ovat pitäneet esitystä selvänä parannuksena
nykytilaan ja ehdotettuja määräaikoja
riittävinä lähes kaikissa tapauksissa.
Esitys on siten valiokunnan käsityksen mukaan hyväksyttävissä sellaisenaan, vaikka
se ei perustukaan aihealueen laajempaan kokonaisarviointiin, kuten
tämänkaltaisten uudistusten yhteydessä olisi
suotavaa.
Esitykseen on kohdistettu valiokunnan asiantuntijakuulemisessa
myös kritiikkiä. Keskeisin vaatimus on koskenut
edellä mainittujen yleisten aikarajojen poistamista rajatun
ajan koskevilta projektitöiltä. Huomiota on kiinnitetty
lisäksi työskentelyn keskeytymiselle asetettuihin ehtoihin.
Valiokunta katsoo kuitenkin, etteivät nämä vaatimukset
anna aihetta hallituksen esityksen muuttamiseen. Asiaa on perusteltu
tarkemmin seuraavassa.
Tilapäisen työskentelyn aikaraja
Vaatimuksia kahden ja kolmen vuoden määräaikojen
pidentämisestä tai poistamisesta on perusteltu
ennen kaikkea suomalaisen työvoiman saatavuudella ja kilpailukykyyn
liittyvillä näkökohdilla. Asiantuntijakuulemisessa
on arvioitu, että ehdotettu sääntely
voi johtaa komennusmiesten veroetujen menetyksiin eräissä pitkäaikaisissa
projektikohteissa.
Valtiovarainministeriö on puolestaan arvioinut, että esitys
parantaa jo sinällään suomalaisen työvoiman
saatavuutta ja kilpailukykyä, koska se ei kiristäisi
nykyisiä matkakustannusten korvausten maksamisedellytyksiä vaan
johtaisi lähes aina samaan tai niitä edullisempaan
lopputulokseen. Lisäksi täsmälliset säännökset
lisäisivät oikeusvarmuutta ja verotuspäätösten
ennustettavuutta.
Kaavamaisista säännöksistä ei
ole syytä tehdä ministeriön mukaan myöskään
liian lieviä, jotta verotulot voidaan turvata. Kaavamaiset säännökset
johtavat lisäksi usein verovelvolliselle edulliseen lopputulokseen,
jolloin myös korvausten alkuperäinen tarkoitus
unohtuu helposti. Ministeriö on todennut nimenomaisesti, ettei
korvauksissa ole kysymys verovapaalla palkalla kilpailemisesta,
vaan tilapäisestä työmatkasta aiheutuneiden lisääntyneiden
elantokustannusten korvaamisesta. Tämä näkökulma ilmenee
myös korkeimman hallinto-oikeuden tuoreesta päivärahojen
verovapautta koskevasta ratkaisusta KHO:2005:64. Sen mukaan, jos
työskentely on tarkoitettu jatkumaan samassa paikassa
pitkän ajan, olosuhteiden voidaan käytännössä usein
katsoa olevan niin vakiintuneet tuon ajan, ettei työskentelystä aiheudu
elantokustannusten lisääntymistä, joiden
kattamiseksi verovapaat päivärahat on tarkoitettu.
Valiokunta yhtyy valtiovarainministeriön näkemyksiin
ja pitää myös kansalaisten yhdenvertaisuuden
näkökulmasta perusteltuna sitä, että matkakustannusten
korvausten verovapaus liittyy aidosti lisääntyneisiin
elantokustannuksiin. Ehdotetut uudet säännökset
vaikuttavat tässä katsannossa perustelluilta ja — kuten
todettu — useiden asiantuntijoiden käsitysten
mukaan riittäviltä myös käytäntöä ajatellen.
Määräajan laskennan aloittaminen
uudelleen
Kahden tai kolmen vuoden määräajan
laskenta voidaan aloittaa esityksen mukaan alusta, jos verovelvollisen
työskentely erityisellä työntekemispaikalla
on yhtäjaksoisesti keskeytynyt vähintään
kuuden kuukauden ajaksi. Keskeytyksen aikana olisi myös
työskenneltävä toisessa työntekemispaikassa.
Eräät asiantuntijat ovat pitäneet
ehdotettua määräaikaa liian pitkänä.
Lisäksi työskentelyedellytyksen on katsottu syrjivän
perhevapaiden vuoksi naisia.
Valtiovarainministeriö on puoltanut riittävän pitkää keskeytystä,
jotta päivärahojen maksuoikeutta ei
voitaisi kiertää työkomennukseen tehtävillä lyhyillä katkoilla.
Tällaisia voisivat olla esimerkiksi erilaisten lomien ja
muiden vapaiden yhdistelmät.
Säännöksessä on kysymys
käytännössä siitä, kuinka
pitkillä katkoilla samassa työntekemispaikassa
voidaan tehdä jatkuvasti työtä niin,
että työskentelystä voidaan maksaa verovapaita
matkakustannusten korvauksia. Katkaisua koskeva määräaika
tulee merkitykselliseksi tilanteissa, joissa samalla työntekemispaikalla
tehdään siinä määrin
vakituisesti työtä, että aikarajat varsinaisen
työntekemispaikan syntymiselle täyttyvät.
Lähtökohtana määräaikojen
laskennan uudelleen aloittamiselle tulisi ministeriön mukaan olla
se, että olosuhteet ovat sellaiset, ettei kyseistä työntekemispaikkaa
selvästikään voida pitää verovelvollisen
varsinaisena työpaikkana. Näin on ainakin silloin,
kun verovelvollinen on riittävän pitkään
työskennellyt toisessa työntekemispaikassa.
Lisäksi on pidetty kohtuullisena sitä, että määräaikojen
laskenta voidaan aloittaa alusta myös silloin, kun verovelvollinen
on esimerkiksi sairastamisen tai lomautuksen vuoksi ollut riittävän
pitkään poissa työntekemispaikalta.
Hallituksen esityksen mukaan keskeytys voikin olla aiheutunut
mistä syystä tahansa, kunhan sen aikana on edes
jossain määrin työskennelty muualla.
Vastaavasti pelkästään perhevapaan pitäminen
ei osoita sitä, että työntekemispaikka olisi
tilapäinen, vaan tällöinkin verovelvollisen on
työskenneltävä toisella työntekemispaikalla ennen
kuin määräaikojen laskenta
voidaan aloittaa alusta.
Valiokunta yhtyy valtiovarainministeriön näkemykseen
ja korostaa, että myös tätä kysymystä on
syytä tarkastella verovapaussäännösten varsinaisen
tarkoituksen valossa. Kuuden kuukauden määräaika
ja edellytys työskentelystä muualla tänä aikana
ilmentävät työkomennuksen tilapäisyyttä.
Valiokunta pitää asetettuja edellytyksiä sen
vuoksi perusteltuina.
Ohjaus ja seuranta
Verohallitus aikoo laatia ohjeet uusien lainkohtien soveltamisesta.
Valiokunta pitää tätä perusteltuna
ja tarpeellisena yhtenäisen käytännön
aikaansaamiseksi, eritoten, kun uusia säännöksiä on
tarkoitus soveltaa takautuvasti jo vuodelta 2005 toimitettavassa
verotuksessa. Lisäksi, vaikka hallituksen esitys on itsessään
selkeä ja havainnollinen, uudet säännökset
ovat varsin mutkikkaita. Niiden ohjeellinen läpikäynti
on sen vuoksi tarpeen verotuksellisen selkeyden luomiseksi ja vastaisten
väärinkäsitysten välttämiseksi.
Valiokunta pitää aiheellisena täsmentää jo tässä yhteydessä sitä,
että ehdotettu tuloverolain 72 a §:n
2 momentti koskee yksinomaan kolmen vuoden tilapäistä työskentelyä erityisellä työntekemispaikalla.
Siihen sisältyvä 100 kilometrin raja koskee siis
vain aikaa kahden ja kolmen vuoden välillä. Kuten
pykälän 1 momentista ja esityksen perusteluista
ilmenee, kahden vuoden yleiseen aikarajaan ei liity mitään
lisäedellytyksiä, kunhan kysymys on ylipäänsä työskentelystä erityisellä työntekemispaikalla.
Samoin ehdotetut kahden ja kolmen vuoden määräajat
ovat ehdottomia enimmäisaikoja. Verovapaita kustannusten
korvauksia ei siis voida maksaa niitä pitemmiltä ajoilta
yhtäjaksoisesti, vaikka esimerkiksi työskentelyajanjakso
jatkuisi 72 a §:n 3 momentissa
kuvatuin tavoin ennakoimattomasta syystä yli kahden tai
kolmen vuoden. Toisaalta veroetua ei myöskään
menetettäisi takautuvasti näissä tilanteissa.
Hallituksen esitys perustuu nopeaan ja jossain määrin
poikkeukselliseen valmisteluun oikeustilassa havaittujen yksittäisten
ongelmien vuoksi. Sen valmistelun yhteydessä ei ole voitu tehdä kokonaisarviota
esimerkiksi ehdotuksen vaikutuksista eri sukupuolten asemaan. Jäljelle on
saattanut jäädä myös sellaisia
matkakustannusten korvauksiin liittyviä käytännön
ongelmia, joihin on aihetta palata tuonnempana. Valiokunta pitää näistä syistä tärkeänä,
että esityksen vaikutuksia ja verotuskäytännön
kehittymistä seurataan huolellisesti. Jos tarvetta ilmenee, lainsäädäntöä on
kehitettävä edelleen. Suotavaa olisi, että verovapaisiin
kustannustenkorvauksiin liittyvät kysymykset voitaisiin
ottaa siinä yhteydessä kokonaisvaltaiseen tarkasteluun.
Komennusmiesten päivärahojen verokohtelu on
todettu hallituksen esityksessä ja asian valiokuntakäsittelyssä epäselväksi
ja verotukseen liittyvän luottamuksensuojan kannalta monissa tapauksissa
ongelmalliseksi. Asiantuntijakuulemisessa
kaikki lausunnonantajat ovat pitäneet lain tarkentamista
ja uusien aikarajojen määrittämistä tarpeellisena
ja hyvänä toimenpiteenä. Tämän
perusteella valiokunta korostaa jo maksuunpantujen verojen osalta
mahdollisuutta veronhuojennuksen myöntämiseen
niissä erityistapauksissa, joissa veron perimistä voidaan pitää ilmeisen
kohtuuttomana verotusmenettelylain 88 §:ssä tarkoitetusta
erityisestä syystä. Valiokunta esittää asiaa
koskevaa lausumaa.
Eduskunta-aloitteet
Valiokunta on päätynyt kielteiselle kannalle käsittelemiensä eduskunta-aloitteiden
johdosta.