Yleisperustelut
Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Hallituksen esityksessä on kysymys verohallintoa koskevan
sääntelyn kehittämisestä niin, että verohallinto
voisi suoriutua vastaisuudessa entistä paremmin sille asetetuista
tehtävistä. Tältä kannalta keskeisin
ehdotus koskee verohallinnon hallintorakenteen muuttamista nykyisestä kaksiportaisesta
yhdeksi, Verohallinto-nimiseksi viranomaiseksi, jonka virka-alueena
olisi koko maa. Nyt käsiteltävänä olevassa
esityksessä luotaisiin lainsäädännöllinen
perusta tällaiselle yhden viraston rakenteelle, mutta eri
verolaeissa olevat, verotuksen toimittamista koskevat varsinaiset
säännökset muutettaisiin vasta uudistuksen
toisessa vaiheessa, noin vuonna 2010.
Esitykseen sisältyvä toinen merkittävä hallinnollinen
uudistus koskee veronsaajien edunvalvonnan uudelleenorganisointia.
Tarkoitus on ensinnäkin, että veronsaajien oikeudenvalvonta säädetään
nimenomaisesti Verohallinnon tehtäväksi. Lisäksi
nykyinen, monessa suhteessa hajanainen ja epätasainen veroasiamiesjärjestelmä kootaan
omaan yksikköönsä, jonka tehtävänä on vastata
veronsaajien oikeudenvalvonnasta ja muusta puhevallan käytöstä.
Tehtävää varten on tarkoitus perustaa
Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö, joka olisi siis osa
Verohallinto-viranomaista mutta toimissaan täysin itsenäinen.
Esityksen sisältämä kolmas aihealue
on edellisiä suppeampi ja koskee valitusmenettelyn tarkentamista
Verohallinnon ja hallinto-oikeuden kesken. Tarkoitus on, että hallinto-oikeudet
johtaisivat verovalituksia koskevaa muutoksenhakua vastaisuudessa
alusta asti, kuten hallinnollisessa muutoksenhaussa noudatettava
ns. virallisperiaate edellyttää. Käytännössä tämä tarkoittaisi
sitä, että hallinto-oikeudet vastaisivat jatkossa
verovalituksia koskevasta kuulemismenettelystä verohallinnon
sijasta. Muutos koskisi tässä vaiheessa vain niitä verolajeja,
joissa ensimmäisenä muutoksenhakuelimenä toimii
verotuksen oikaisulautakunta tai joissa on muutoin ensiasteena pakollinen
oikaisumenettely.
Hallituksen esitys on jatkoa viime ja tällä vuosikymmenellä toimeenpannuille
useille eri uudistuksille, joilla on pyritty kehittämään
verohallinnon rakennetta ja verotusmenettelyä. Hallituksen
esityksen perusteluissa on viitattu tältä osin
vuoden 1993 uudistukseen, jolla siirryttiin nykyiseen kaksiportaiseen
hallintorakenteeseen. Lisäksi on viitattu verotusmenettelyn kehittämisen
kannalta keskeisiin esityksiin HE 57/2004 vp, HE 91/2005 vp sekä HE 189/2006 vp,
joilla kaikilla on luotu edellytyksiä toimittaa verotus
niin verovelvollisten kuin veronsaajien näkökulmasta
joustavasti ja tehokkaasti.
Nyt käsiteltävä esitys on myös
osa laajempaa verotusmenettelyn ja verohallinnon uudistamiseen tähtäävää lainsäädäntöhanketta,
kuten edellä on todettu. Sillä pyritään
etsimään joustavia ratkaisuja niihin muutospaineisiin,
joita aiheutuu väestön ja yritystoiminnan yhä voimakkaammasta
keskittymisestä eteläiseen Suomeen ja muualla
maassa oleviin kasvukeskuksiin. Lisäksi sillä pyritään
vastaamaan julkisen hallinnon tuottavuutta tavoitteleviin kehittämislinjauksiin.
Vaikka hallituksen esitys on verohallinnon toiminnan kannalta
merkittävä, sillä ei ole välittömiä vaikutuksia
kansalaisten tai yritysten asemaan. Vaikutukset näkyisivät
välillisesti, kun sääntely antaisi mahdollisuuden
järjestää verohallinnon työt
ja tehtävät maantieteellisistä virka-alueista
riippumatta mm. asiantuntemuksen, palvelukyvyn ja tuloksellisuuden
kannalta mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta katsoo, että lakiehdotukset
voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Se on esittänyt arvioinnissaan kuitenkin eräitä tarkennuksia
verohallintoa koskevaan 1. lakiehdotukseen.
Esityksen perusratkaisu.
Tarkennusehdotukset eivät koske miltään
osin esityksen perusratkaisua, yksitasoisen, virka-alueeltaan koko
maan kattavan viranomaisorganisaation luomista (1—4 §).
Vaikka valiokunta on huomauttanut tältä osin verohallinnon
järjestämistä koskevan sääntelyn
yleisyydestä, ehdotus täyttää sen
mielestä perustuslain 119 §:n 1 ja 2 momentin
vaatimukset lailla säätämisestä.
Valiokunta on todennut lisäksi nimenomaisesti, että perustuslain
119 §:n varsin yleisellä säännöksellä on
ollut tarkoitus tehdä mahdolliseksi se, että valtionhallintoa
voidaan kehittää joustavasti. Säännökset
ovat myös kielellisten oikeuksien kannalta asianmukaiset.
Valiokunta katsoo niin ikään, että valtionhallinnon
yksiköitä koskevia ratkaisuja voidaan tehdä myös
yksittäisin hallintopäätöksin
eikä siis vain säädösmuodossa.
Se on viitannut tältä osin perustuslain 119 §:n
2 momenttiin ja sitä koskevaan soveltamiskäytäntöön.
Verohallinnon alueellisten ja paikallisten päätoimipaikkojen
sijainnista voidaan siten määrätä valtakunnallisen
viraston työjärjestyksessä perustuslain estämättä.
Tähän liittyvää lakiehdotuksen
5 §:n 1 ja 2 momenttia on kuitenkin syytä tarkentaa mm.
osittaisen sanonnallisen päällekkäisyyden poistamiseksi.
Verotustehtävien siirto.
Hallituksen esityksen keskeisten ehdotusten kannalta merkittävä on myös
valiokunnan kannanotto verotustehtävien siirrosta (24 §).
Perustuslain 21 §:n mukaisen oikeusturvan
kannalta näet ei ole merkitystä sillä,
missä verovelvollisen asia käsitellään.
Kanta perustuu siihen, että kaikki verovirastot ja verotuksen
oikaisulautakunnat noudattavat samoja yleishallinto-oikeudellisia
säädöksiä sekä samaa
aineellista verolainsäädäntöä.
Siten pyrkimys esimerkiksi eri verovirastojen töiden tasaiseen
jakautumiseen on myös omiaan edistämään verovelvollisen
asian joutuisaa käsittelyä ja näin myötävaikuttamaan
perustuslain 21 §:n mukaisten velvoitteiden toteutumiseen.
Vaikka valiokunta on pitänyt tehtävien siirtoa
koskevaa säännöstä hyväksyttävänä ja
sisällöllisesti riittävän täsmällisenä,
siirrosta tulisi päättää Verohallinnon
määräyksen sijasta valtiovarainministeriön
asetuksella.
Pääjohtajan asema.
Valiokunta on ehdottanut näiden esityksen yleisrakenteeseen
liittyvien huomioiden lisäksi useita muutoksia. Ne koskevat
ensinnäkin Verohallinnon pääjohtajan
asemaa, jota tulisi tarkentaa norminantovallan käyttöä ja
ns. otto-oikeutta koskevalta osin (7 §). Valiokunta
on kehottanut lisäksi ylipäänsä harkitsemaan
pääjohtajan ratkaisuvallan supistamista. Se on
edellyttänyt lisäksi, että pääjohtajalle
asetettavista kelpoisuusvaatimuksista säädetään lailla.
Muut huomautukset.
Valiokunnan muut huomautukset koskevat Ahvenanmaan erityisasemaa
(4 §), kieliasua (9 §), uuden erityisen veronhuojennuksen
rajauksia (16 §) sekä hallintokanteluiden käsittelyä (23 §).
Valiokunta on huomauttanut lopuksi ruotsinkielisen version
heikosta tasosta ja kehottanut kiinnittämään
asianmukaista huomiota myös ruotsinkielisten lakiehdotusten
ja niiden perusteluiden valmisteluun.
Perustuslakivaliokunnan esittämiä muutosehdotuksia
on käsitelty tarkemmin jäljempänä valiokunnan
kannanotoissa ja yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Valtiovarainvaliokunnan kanta
Valiokunta käsittelee aluksi esityksen kolmea keskeistä aihealuetta
ja ottaa sen jälkeen kantaa perustuslakivaliokunnan esittämiin
näkökohtiin.
Hallintorakenteen muutos
Valtiovarainvaliokunta on suhtautunut johdonmukaisesti myönteisesti
verohallinnon pitkän aikavälin kehityshankkeisiin.
Niiden ensisijainen tarkoitus on ollut kehittää verotusmenettelyä ja verohallinnon
töiden järjestelyä nykyajan asettamien
muutostarpeiden ja uuden tietotekniikan suomien mahdollisuuksien
mukaisesti. Samalla on voitu luontevalla tavalla vastata julkisen
hallinnon tuottavuustavoitteisiin. Käsiteltävänä oleva
esitys on osa tätä jatkumoa ja sellaisena lähtökohtaisesti
tarpeellinen ja tarkoituksenmukainen.
Nyt ehdotetuilla muutoksilla ei ole suuria käytännön
vaikutuksia kuin lähinnä veronsaajien
oikeudenvalvonnan organisointiin ja ohjaukseen. Muiden valtakunnallisiin
yksiköihin nyt ensivaiheessa kaavailtujen tehtävien,
kuten veronkannon, perinnän ja tilityksen sekä tietoteknisten
tehtävien, automatisoitujen tuotantopalvelujen ja hallintotehtävien
osalta muutos olisi käytännössä säädöstekninen.
Niitä koskevat toiminnot hoidetaan varsin keskitetysti
jo nykyisin.
Esitystä on kuitenkin tärkeä arvioida
siinä kuvattujen verohallinnon strategisten linjausten valossa
kattavan yleiskuvan saamiseksi;
Verohallinnon yhtenä strategisena tavoitteena on nostaa
verotustyön automaatioastetta edelleen. Lisäksi
tarkoituksena on koota samaa asiakasryhmää koskevat
toiminnot nyt ensin alueellisesti ja toisessa vaiheessa valtakunnallisesti
saman yksikön vastuulle. Näköpiirissä on
siten hallinto, jossa henkilö- ja yritysverotoiminnot on
järjestetty valtakunnallisesti asiakasryhmittäin
nykyistä harvempiin yksiköihin.
Samalla on tarkoitus keskittää edelleen erityistä osaamista
edellyttäviä tehtäviä, esimerkkinä yleishyödyllisten
yhteisöjen ja säätiöiden verotus.
Tällä tavoin pyritään varmistamaan
riittävä asiantuntemus ja palvelukyky eri yksiköissä ja
vastaamaan nykyistä aluepohjaista toimintaorganisaatiota
paremmin juuri tietyn asiakaskunnan palvelu-, ohjaus- ja valvontatarpeisiin. Toimintojen
uudelleen organisointi parantaa myös mahdollisuuksia huolehtia
verotuksen yhdenmukaisuudesta nykyistä paremmin.
Valiokunta pitää esitystä näihin
peruslinjauksiin ja -tavoitteisiin nähden tarpeellisena
ja kannatettavana ensivaiheena. Sitä on puollettu kautta
linjan myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa.
Valittu linja on perusteltu myös henkilöstön voimavarojen
käytön kannalta; Kun toiminnot järjestetään
valtakunnallisesti uudelleen, voidaan samalla turvata se, ettei
henkilöstöä tarvitse irtisanoa tai siirtää tuotannollistaloudellisten syiden
vuoksi. Tämä on myös verohallinnon henkilöstöä koskevien
periaatepäätösten mukainen linja.
Veronsaajien oikeudenvalvonnan uudelleenorganisointi
Kuten todettu, veronsaajien oikeudenvalvonnan keskittäminen
yhteen, valtakunnallisen toimivallan omaavaan yksikköön
on uudistuksen ensivaiheen merkittävin muutos käytännössä.
Valiokunta pitää sitä perusteltuna ennen
muuta verotuksen yhtenäisyyden edistämiseksi myös
verotusta koskevassa muutoksenhaussa. Uusi, keskitetty organisaatio
ja ohjaus antaa mahdollisuuden yhdenmukaistaa tähän
asti yksilötasolla riippumattomasti toimineiden asiamiesten
toimintaa.
Valiokunnan mielestä on myös tarkoituksenmukaista,
että veronsaajien oikeudenvalvonta säädetään
Verohallinnon tehtäväksi ja että Verohallinto
toimii tässä tehtävässä myös
muiden kuin valtioveronsaajan edunvalvojana. Muiden veronsaajien
asema on lisäksi turvattu valiokunnan mielestä asianmukaisesti
takaamalla kunnille, seurakunnille ja Kansaneläkelaitokselle
myös täysin itsenäinen muutoksenhakuoikeus.
Sitä käyttäisivät näiden
veronsaajien lisäksi tehtävään
erikseen nimetyt veroasiamiehet Veronsaajien oikeudenvalvontayksikössä.
Itsenäinen valitusoikeus on perusteltu ennen muuta
perustuslain 121 §:n 3 momentissa säädetyn
kuntien itsenäisen verotusoikeuden turvaamiseksi. Kyse
on muiden veronsaajien oikeuksien turvaamisesta viime
kädessä tilanteessa, jossa Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön
ja veronsaajan käsitykset yksittäisessä oikeudenvalvonta-asiassa
poikkeavat toisistaan. Kuten esityksen perusteluista ilmenee, sääntely
on lähtökohdiltaan periaatteellinen ja menettely
tarkoitettu poikkeukselliseksi.
Valiokunnan kuulemat veronsaajien edustajat ovat osaltaan puoltaneet
ehdotettua toimintamallia. Ne ovat korostaneet kuitenkin oikeudenvalvonnan
itsenäisyyttä ja riittävää resursointia myös
vastaisuudessa. Lisäksi oikeudenvalvonnan tueksi suunnitellulla
yhteistyöryhmällä tulisi olla todellista
vaikutusvaltaa, kun se linjaa veronsaajien oikeudenvalvonnan kehittämissuuntia
ja yksikön välistä yhteistyötä. — Valiokunta yhtyy
näihin näkemyksiin.
Valitusvaiheen prosessinjohtoa koskevat muutokset
Valiokunta puoltaa ehdotusta siirtää prosessinjohto
verovalitusten käsittelyssä alusta alkaen hallinto-oikeudelle,
joka siis vastaisi asianosaisten kuulemisesta. Uudistus selkeyttäisi
sekä valitusprosessin osapuolten että tuomioistuimen asemaa.
Lisäksi se antaisi hallinto-oikeuksille mahdollisuuden
aitoon aineelliseen prosessinjohtoon heti valituksen vireille tulosta
lähtien. Uudistus myös mitä ilmeisimmin
lisäisi yhteiskunnan jäsenten yleistä luottamusta
oikeusjärjestelmään, koska sen jälkeen
muutoksenhakuvaihe erottuisi selvästi verohallinnollisesta
päätöksentekovaiheestaTällaista
menettelyä on pidetty tarkoituksenmukaisena myös
prof. Matti Myrskyn artikkelissa "Eduskunnan oikeusasiamies ja verotus",
VEROTUS-lehti 5/2007, s. 486..
Valiokunta kannattaa myös rajausta, jonka mukaan Veronsaajien
oikeudenvalvontayksikköä ei tarvitsisi kuulla
vähäisissä veroasioissa eli asioissa,
joissa veron määrä voi muuttua valituksen
johdosta enintään 3 000 euroa. Kuuleminen
olisi kuitenkin mahdollista tarvittaessa ja tärkeää periaatteellisesti
merkittävissä asioissa. Tämä ratkaisu
antaa mahdollisuuden keventää kuulemismenettelyä nykyisestä tarkoituksenmukaiseksi
osoittautuvalla tavalla.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on huomautettu siitä,
että esityksen perustelut pohjautuvat liiaksi periaatteellisiin
kysymyksiin. Ratkaisu tulisi tehdä ennemminkin käytännön näkökohtien
pohjalta. Valiokunta korostaa kuitenkin edellä esitettyjä oikeusturvaan
ja luottamukseen liittyviä näkökantoja
ja puoltaa esitystä sellaisenaan. Lisäksi niin
oikeusministeriö kuin hallinto-oikeudet itse ovat suhtautuneet muutosesitykseen
pääosin myönteisesti.
Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä,
että etenkin uudistuksen alkuvaiheessa tarvittavista resursseista
huolehditaan asianmukaisesti hallinto-oikeuksien toiminnan sujuvuuden
turvaamiseksi. — Esityksessä on sinänsä arvioitu,
että uudistus vähentäisi tarvittavaa
henkilötyömäärää pitkällä aikavälillä,
kun kuulemismenettely vakiintuu ja keventyy edellä kuvatuin
tavoin.
Perustuslakivaliokunnan ehdottamat muutokset
Valtiovarainvaliokunta yhtyy pääosin perustuslakivaliokunnan
näkemyksiin. Muutosehdotuksia on perusteltu näiltä osin
jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Valiokunta katsoo sen sijaan, ettei pääjohtajan
ratkaisuvaltaa ole aiheellista kaventaa säännöstasolla
perustuslakivaliokunnan ehdottamien konkreettisten muutosten
lisäksi. Samoin verotusta koskevien tehtävien
siirtoa koskevaa sääntelyä ei ole aihetta
muuttaa nykytilaan verrattuna.
Pääjohtajan ratkaisuvalta.
Valiokunta puoltaa siis sitä, että pääjohtajan
ratkaisuvallasta karsitaan yksittäiset verotuskysymykset
ja että pääjohtajan norminantovalta ja
toimeenpanovalta eriytetään myös normitasolla.
Pääjohtajan ratkaisuvaltaa ei ole sen sijaan aihetta
kaventaa muulla tavoin lain tasolla.
Käytännössä pääjohtajan
ratkaisuvalta tulee hajautumaan keskeisiltä osin Verohallinnon
yksiköihin ja yksiköiden päälliköille,
kuten nykyisin. Tämä on välttämätöntä jo
yksin verohallinnon koon ja tehtävien laajuuden vuoksi.
Hajautettua vallankäyttöä tukee osaltaan myös
se, että yksiköistä ja niiden pääasiallisista tehtävistä säädetään
valtioneuvoston asetuksella. Kun pääjohtajan ratkaisuvalta
yksittäisissä verokysymyksissä on tarkoitus
lisäksi poistaa, valiokunta ei näe erityisiä perusteita
laintasoiseen lisäsääntelyyn. Se voisi
aiheuttaa viraston sisällä epäselvyyttä esimerkiksi
toimi- ja käskyvaltasuhteissa ja hämärtää yhden
viranomaisen rakennetta.
Verotusta koskevien tehtävien siirto.
Esitykseen sisältyvä 24 § vastaa
nykyistä verohallintolain 13 §:ää.
Se oikeuttaisi Verohallinnon antamaan määräyksiä tehtävien
siirrosta eräin tarkasti rajatuin erityisedellytyksin.
Säännöksen perusteella voitaisiin siis
poiketa siitä, mitä muualla laissa säädetään
verotuksessa toimivaltaisesta verovirastosta ja verotuksen oikaisulautakunnasta.
Säännös on tarpeen toistaiseksi,
kunnes eri verolaeissa olevat — ja siis edelleen voimaan jäävät — toimivaltasäännökset
muutettaisiin uudistuksen jälkimmäisessä vaiheessa.
Silloin eri verolaeissa olisi toimivaltaisena viranomaisena aina
Verohallinto, ja tehtävien jaosta päätettäisiin
kaikilta osin valtioneuvoston asetuksella ja Verohallinnon työjärjestyksellä.
Verohallintolain 13 §:ää on sovellettu
määräämällä esimerkiksi
Konserniverokeskuksessa verotettavista verovelvollisista tai siirtämällä osa
henkilöverotustyöstä pääkaupunkiseudulta muualle
maahan töiden tasaamiseksi. Pääjohtajan
tekemä siirtopäätös sisältää käytännössä ne varsin
yksityiskohtaiset kriteerit, joilla siirrettävät
tapaukset voidaan ryhmitellä esimerkiksi eri verotoimistoihin
siirtoa varten.
Perustuslakivaliokunta on suhtautunut sääntelyyn
lähtökohtaisesti myönteisesti, kuten
edellä on todettu. Säännös on
lisäksi täsmällinen sen suhteen, millaisissa
tilanteissa ja millä edellytyksillä siirto voidaan
toteuttaa. Valiokunta ei ole pitänyt kuitenkaan aivan asianmukaisena sitä,
että tällaisia muusta lainsäädännöstä poikkeavia
järjestelyitä tehdään keskushallintoviranomaisen
määräyksillä. Sääntelyä olisi
sen mielestä aiheellista muuttaa niin, että tehtävänsiirrot
toteutettaisiin valtiovarainministeriön asetuksella. — Perustuslakivaliokunta
on huomauttanut lisäksi siitä, että pykälän
otsikossa tulisi käyttää pykälän
sisältöä vastaavasti ilmaisua "tehtävien
siirto".
Valtiovarainvaliokunta esittää, että säännöksen
otsikointia tarkennetaan ehdotetuin tavoin. Valiokunta pitää sen
sijaan muulta osin perusteltuna nykymenettelyn jatkamista edessä olevan lyhyehkön
väliajan. Verotusta koskevien tehtävien siirrosta
päättäisi siten Verohallinto ja käytännössä pääjohtaja
esittelystä, kuten nykyisin.
Ehdotettu säännös mahdollistaa töiden
siirron tapauksissa, joissa verotus edellyttää erityistä asiantuntemusta
tai joissa siirto on tarpeen töiden ja tehtävien
tasaisen jakautumisen edistämiseksi. Siinä on
lueteltu lisäksi ne ryhmät, joita siirto voi yleisten
edellytysten täyttyessä koskea. Säännös
on edellytyksiltään siis täsmällisesti
rajattu. Tähän nähden ja koska Verohallinto
on tarkoitus säätää toimivaltaiseksi
viranomaiseksi muutaman vuoden kuluttua myös eri verolaeissa,
välivaiheen poikkeavalle sääntelylle
ei ole myöskään yleistä tarvetta.
Seuranta
Valiokunta pitää tärkeänä,
että uudistuksen vaikutuksia seurataan ja niistä raportoidaan
esimerkiksi lainsäädäntökokonaisuuden
seuraavan vaiheen yhteydessä. Tämä koskee
erityisesti Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön toimintaa,
siinä noudatettuja käytännön
menettelytapoja ja kehittämislinjauksia sekä yhteistyötä muiden veronsaajien
kanssa.
Yksityiskohtaiset perustelut
Valiokunta ehdottaa, että hallituksen esitykseen sisältyvää 1.
lakiehdotusta muutetaan seuraavin tavoin:
4 §. Yksiköt.
Säännös koskee uuden, Verohallinto-nimisen
viranomaisen yksiköitä. Verohallinnossa on sen
mukaan Verohallitus, verovirastoja ja muita yksiköitä.
Valiokunta ehdottaa, että säännökseen
lisätään uusi 4 momentti, jossa todetaan,
että Verohallinnossa on myös Ahvenanmaalla sijaitseva
Ahvenanmaan verotoimisto.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt Ahvenanmaan erityisaseman
ja kielellisten olojen vuoksi asianmukaisena, että lakiehdotuksessa
on nimenomainen maininta Ahvenanmaan verotoimistosta.
5 §. Verohallinnon ja sen yksikön työjärjestys.
Säännöksen 1 momentissa säädetään
Verohallinnon ja 2 momentissa Verohallinnon yksikön työjärjestyksessä annettavista
tarkemmista määräyksistä.
Momenteissa on yksiköiden toimialueita koskeva
sanonnallinen päällekkäisyys. Säännöstä tulisi
sen vuoksi tarkentaa perustuslakivaliokunnan viitoittamin
tavoin siten, että 1 momentin perusteella annettaisiin
tarkempia määräyksiä yksiköiden
päätoimipaikoista ja 2 momentin perusteella
yksikön toimialueista. — Yksiköiden toimialueista
säädetään sinänsä 4 §:n
mukaan valtioneuvoston asetuksella.
7 §. Pääjohtajan tehtävät
ja ratkaisuvalta.
Säännös koskee Verohallinnon pääjohtajan
asemaa. Pääjohtaja päättää 2
momentin mukaan mm. Verohallinnon toimivaltaan kuuluvien oikeussääntöjen
antamisesta. Hän voi lisäksi 3 momentin
nojalla ottaa ratkaistavakseen Verohallinnon yksikölle
kuuluvan asian. Tämän otto-oikeuden ulkopuolelle
on rajattu vain lain 14—17 §:ssä tarkoitetut
veronsaajien oikeudenvalvontaan liittyvät asiat.
Valiokunta ehdottaa, että säännöstä tarkennetaan
ensinnäkin siten, että siitä ilmenee
tarkoitus pitää erillään oikeussääntöjä koskeva
ratkaisuvalta muusta pääjohtajan ratkaisuvallasta. Säännökseen
tulisi lisätä sen vuoksi uusi 3 momentti, jonka
mukaan pääjohtaja päättäisi oikeussäännön
antamisesta asianomaisen virkamiehen esittelystä. Esityksen
valmistelun tulisi tapahtua lisäksi erillään
soveltamiseen liittyvien hallintopäätösten
tekemisestä.
Pääjohtajan ratkaisuvaltaa tulisi lisäksi
kaventaa säännöksessä siten,
että sen ulkopuolelle jäisivät myös
verotusta koskevat yksittäiset asiaratkaisut. Pääjohtaja
ei voisi siten tehdä yksittäisiä verotuspäätöksiä eikä muita
verotusta koskevia yksittäisiä asiaratkaisuja.
Ratkaisuvalta niissä olisi siten Verohallinnon toimivaltaisella
yksiköllä ja viime kädessä sen
päälliköllä.
Pääjohtajan otto-oikeuden piiriin voisivat
siten kuulua verotuksen osalta vain yksikössä annettavien
yleis- tai yhtenäistämisohjeiden kaltaiset kysymykset.
Esityksen perusteluista ilmenee lisäksi se lähtökohtainen
tarkoitus, että pääjohtaja käyttäisi
tätä oikeuttaan ylipäänsä vain
koko Verohallinnon kannalta merkittävissä asioissa.
Ehdotetut muutokset ovat luonteeltaan pikemmin täsmennyksiä kuin
varsinaisia asiamuutoksia. Ne vastaavat pitkälti esityksen
perusteluista ilmeneviä tarkoituksia. Perustuslakivaliokunnan
mielestä tämän tarkoituksen on kuitenkin
syytä näkyä nimenomaisesti myös
säännöksessä itsessään.
Lisäksi norminantovallan käyttö ja toimeenpanovaltaan
kuuluvien tehtävien hoito on aiheellista pitää toiminnallisesti
eriytettyinä hallinnon yleiseen luotettavuuteen liittyvistä syistä.
Tämä koskee erityisesti verotuksen kaltaista,
käytännössä jokaista yksilöä koskettavaa
menettelyä, vaikka perustuslaista ei johdukaan tarkkoja
vaatimuksia sen suhteen, miten viranomaisen norminantovallan käyttö kussakin yksittäistapauksessa
järjestetään.
9 §. Tarkemmat säännökset
ja määräykset.
Säännös koskee tarkempien säännösten
ja määräysten antamista mm. henkilöstöstä,
virkojen täyttämisestä ja kelpoisuusvaatimuksista.
Valiokunta ehdottaa, että säännöksen
1 momentissa oleva ilmaus "tarkempia säännöksiä"
korvataan ilmauksella "yksityiskohtaisia säännöksiä". Tämä poistaisi
sen kielellisen epäjohdonmukaisuuden, johon perustuslakivaliokunta
on viitannut. Huomautus perustuu siihen, ettei lakiehdotuksessa
ole lainkaan säännöksiä Verohallinnon henkilöstön
kelpoisuusvaatimuksista. Sen vuoksi niistä ei voida antaa
myöskään tarkempia määräyksiä.
15 §. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön kuuleminen
ennen asian ratkaisemista.
Säännöksessä on lueteltu
niitä tahoja, jotka voivat kuulla Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköä ennen
veroasian ratkaisua. Tällaisina on mainittu asiaa käsittelevä Verohallinnon
yksikkö tai verotuksen oikaisulautakunta. Valiokunta ehdottaa,
että säännökseen lisätään
selvyyden vuoksi myös keskusverolautakunta, joka toimii
Verohallituksen yhteydessä mutta ei ole organisatorisesti
osa verohallintoa.
16 §. Erityinen veronhuojennus.
Säännös sisältää uudenlaisen
huojennusmahdollisuuden sellaisiin tilanteisiin, joissa Veronsaajien
oikeudenvalvontayksikkö on hakenut ennakkopäätösluonteisesti
muutosta verotukseen ja vero- tai maksuvelvolliselle on määrätty
sen vuoksi veroa tai maksua. Verohallinto voisi myöntää tällöin
myös viran puolesta osittaisen tai täydellisen
vapautuksen valtiolle menevästä verosta tai maksusta,
yhteisön tuloverosta, samoin kuin niille määrättävästä veronkorotuksesta
ja viivästysseuraamuksista. Vastaava oikeus olisi kunnallisveron
osalta asianomaisella kunnalla.
Edellytyksenä olisi asian tulkinnanvaraisuuden lisäksi
se, että asiassa on saatu korkeimman hallinto-oikeuden
ratkaisu ja että veron periminen olisi vero- tai maksuvelvollisten
yhdenvertainen kohtelu huomioon ottaen kohtuutonta. — Huojennuspäätökseen
ei saisi hakea esityksen mukaan muutosta.
Valiokunta ehdottaa, että säännöstä tarkennettaisiin
siten, että se vastaisi esityksen perusteluita nyt ehdotettua
paremmin. Sen 1 momentin 4 kohdasta tulisi sen vuoksi poistaa kohtuuttomuuden
edellytyksen täyttyminen, kuten perustuslakivaliokunta
on esittänyt. Veronhuojennus voitaisiin siis myöntää muiden
edellytysten täyttyessä, jos se on vero- tai maksuvelvollisten yhdenvertaisen
kohtelun turvaamiseksi tärkeää. Näin
kuvattuna muutos ei muuta hallituksen esityksen sisältöä mutta
vastaa paremmin sen tarkoitusta.
Koska erityinen veronhuojennus on tarkoitettu poikkeukselliseksi
menettelyksi, säännöksen 1 momentin 1
kohtaan tulisi lisätä tulkinnanvaraisuutta täsmentävänä vielä se,
ettei muutoksenhaun kohteena olevasta asiasta ole vakiintunutta
oikeuskäytäntöä. Tällä tarkoitetaan
myös tilanteita, joissa oikeuskäytäntö on
muuttunut. Tämä rajaa säännöstä esimerkiksi
14 §:ssä kuvattuun veronsaajien perustehtävään.
Valiokunta ehdottaa lisäksi, että muutoksenhakukieltoa
koskeva viimeinen momentti poistetaan, kuten perustuslakivaliokunta
on edellyttänyt. Perustuslakivaliokunta on todennut samalla nimenomaisesti,
että ehdotettu erityinen veronhuojennus poikkeaa luonteeltaan
muista veronhuojennussäännöksistä.
Sen tarkoituksena on saada ennakkoratkaisun luonteinen päätös
tulkinnanvaraiseen kysymykseen, ja muutoksenhaun kohteet valitaan
erikseen. Tällaisella sääntelyllä on
perustuslakivaliokunnan mukaan sellainen kytkentä verovelvollisten
yhdenvertaisuuden oikeudelliseen toteutumiseen, että valituskielto
on tarpeen poistaa.
Valtiovarainvaliokunta yhtyy tähän näkemykseen
ja toteaa selvyyden vuoksi, ettei ratkaisusta voida tehdä johtopäätöksiä muualla
verolainsäädännössä olevista
valituskielloista. Valiokunta pitää lisäksi
asianmukaisena, että asiasta säädetään
yleisesti verohallintolaissa, koska huojennusmahdollisuus koskee
useita verolajeja. Lisäksi säännös
sopii luontevasti Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköä koskevien
säännösten yhteyteen, koska huojennuksella
on vahva kytkentä yksikön toimintaan.
Uusi 23 §. Pääjohtajan kelpoisuusvaatimukset.
Valiokunta ehdottaa, että lakiin lisätään
uusi 23 §, jossa säädettäisiin
perustuslakivaliokunnan esittämin tavoin pääjohtajan
kelpoisuusvaatimuksista. Pääjohtajan kelpoisuusvaatimuksena
olisivat ylempi korkeakoulututkinto, perehtyneisyys hallinnonalan
toimintaan sekä käytännössä osoitettu
johtamistaito ja johtamiskokemus.
24 § (23 §). Hallintokantelun käsittely
ja ratkaiseminen.
Säännös koskee ratkaisuvaltaa Verohallinnon
tai sen virkamiehen toiminnasta tehdyssä hallintokantelussa.
Ratkaisuvalta on pääjohtajalla, ellei sitä ole
määrätty työjärjestyksellä yksikön
päällikölle siten kuin säännös
sallii. Pääjohtajaa tai hänen sijaistaan
koskevan asian ratkaisee vastaavasti valtiovarainministeriö.
Valiokunta ehdottaa säännökseen muutosta, jonka
mukaan valtiovarainministeriö ratkaisisi myös
Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön ja sen virkamiehen
toimista tehdyt kantelut. Jos tällainen kantelu on osoitettu
Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle ja koskee sen virkamiestä,
yksikön päällikkö voisi kuitenkin
ratkaista asian itseensä kohdistuvia kanteluita lukuun
ottamatta.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt muutosta suotavana
perustuslain 21 §:ssä taattuun hyvään hallintoon
ja sääntelyn johdonmukaisuuteen liittyvistä syistä.
Ilman sitä pääjohtaja voisi ratkaista
myös Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköä koskevat
kantelut, mikä sopii huonosti yhteen oikeudenvalvontayksikön
riippumattoman aseman kanssa. — Perustuslakivaliokunta
on täsmentänyt vielä erikseen, että vaikka
valtiovarainministeriö käsittelee pääjohtajaa
koskevat mahdolliset kantelut, se ei vaikuta millään
tavoin oikeuskanslerin tai eduskunnan oikeusasiamiehen tehtäviin
tai toimivaltuuksiin.
25 § (24 §). Verotusta koskevan toimivallan
siirto.
Säännöksessä käsitellään
tehtävien siirtoa Verohallinnon yksiköiden kesken.
Perustuslakivaliokunta on huomauttanut siitä, että otsikossa tulisi
käyttää pykälän sisältöä vastaavaa
ilmaisua. Otsikkoa tulisi siten täsmentää niin,
että se koskee toimivallan siirron sijasta tehtävien
siirtoa. — Vastaava muutos on syytä tehdä myös kahteen
seuraavaan pykälään, jotka koskevat palvelun
riittävyyttä tehtävien siirrossa, 26 § (25 §)
ja ilmoittamista tehtävien siirrosta, 27 § (26 §).