Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Hallituksen esityksessä on kysymys verohallintoa koskevan sääntelyn kehittämisestä niin, että verohallinto voisi suoriutua vastaisuudessa entistä paremmin sille asetetuista tehtävistä. Tältä kannalta keskeisin ehdotus koskee verohallinnon hallintorakenteen muuttamista nykyisestä kaksiportaisesta yhdeksi, Verohallinto-nimiseksi viranomaiseksi, jonka virka-alueena olisi koko maa. Nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä luotaisiin lainsäädännöllinen perusta tällaiselle yhden viraston rakenteelle, mutta eri verolaeissa olevat, verotuksen toimittamista koskevat varsinaiset säännökset muutettaisiin vasta uudistuksen toisessa vaiheessa, noin vuonna 2010.

Esitykseen sisältyvä toinen merkittävä hallinnollinen uudistus koskee veronsaajien edunvalvonnan uudelleenorganisointia. Tarkoitus on ensinnäkin, että veronsaajien oikeudenvalvonta säädetään nimenomaisesti Verohallinnon tehtäväksi. Lisäksi nykyinen, monessa suhteessa hajanainen ja epätasainen veroasiamiesjärjestelmä kootaan omaan yksikköönsä, jonka tehtävänä on vastata veronsaajien oikeudenvalvonnasta ja muusta puhevallan käytöstä. Tehtävää varten on tarkoitus perustaa Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö, joka olisi siis osa Verohallinto-viranomaista mutta toimissaan täysin itsenäinen.

Esityksen sisältämä kolmas aihealue on edellisiä suppeampi ja koskee valitusmenettelyn tarkentamista Verohallinnon ja hallinto-oikeuden kesken. Tarkoitus on, että hallinto-oikeudet johtaisivat verovalituksia koskevaa muutoksenhakua vastaisuudessa alusta asti, kuten hallinnollisessa muutoksenhaussa noudatettava ns. virallisperiaate edellyttää. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että hallinto-oikeudet vastaisivat jatkossa verovalituksia koskevasta kuulemismenettelystä verohallinnon sijasta. Muutos koskisi tässä vaiheessa vain niitä verolajeja, joissa ensimmäisenä muutoksenhakuelimenä toimii verotuksen oikaisulautakunta tai joissa on muutoin ensiasteena pakollinen oikaisumenettely.

Hallituksen esitys on jatkoa viime ja tällä vuosikymmenellä toimeenpannuille useille eri uudistuksille, joilla on pyritty kehittämään verohallinnon rakennetta ja verotusmenettelyä. Hallituksen esityksen perusteluissa on viitattu tältä osin vuoden 1993 uudistukseen, jolla siirryttiin nykyiseen kaksiportaiseen hallintorakenteeseen. Lisäksi on viitattu verotusmenettelyn kehittämisen kannalta keskeisiin esityksiin HE 57/2004 vp, HE 91/2005 vp sekä HE 189/2006 vp, joilla kaikilla on luotu edellytyksiä toimittaa verotus niin verovelvollisten kuin veronsaajien näkökulmasta joustavasti ja tehokkaasti.

Nyt käsiteltävä esitys on myös osa laajempaa verotusmenettelyn ja verohallinnon uudistamiseen tähtäävää lainsäädäntöhanketta, kuten edellä on todettu. Sillä pyritään etsimään joustavia ratkaisuja niihin muutospaineisiin, joita aiheutuu väestön ja yritystoiminnan yhä voimakkaammasta keskittymisestä eteläiseen Suomeen ja muualla maassa oleviin kasvukeskuksiin. Lisäksi sillä pyritään vastaamaan julkisen hallinnon tuottavuutta tavoitteleviin kehittämislinjauksiin.

Vaikka hallituksen esitys on verohallinnon toiminnan kannalta merkittävä, sillä ei ole välittömiä vaikutuksia kansalaisten tai yritysten asemaan. Vaikutukset näkyisivät välillisesti, kun sääntely antaisi mahdollisuuden järjestää verohallinnon työt ja tehtävät maantieteellisistä virka-alueista riippumatta mm. asiantuntemuksen, palvelukyvyn ja tuloksellisuuden kannalta mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Se on esittänyt arvioinnissaan kuitenkin eräitä tarkennuksia verohallintoa koskevaan 1. lakiehdotukseen.

Esityksen perusratkaisu.

Tarkennusehdotukset eivät koske miltään osin esityksen perusratkaisua, yksitasoisen, virka-alueeltaan koko maan kattavan viranomaisorganisaation luomista (1—4 §). Vaikka valiokunta on huomauttanut tältä osin verohallinnon järjestämistä koskevan sääntelyn yleisyydestä, ehdotus täyttää sen mielestä perustuslain 119 §:n 1 ja 2 momentin vaatimukset lailla säätämisestä. Valiokunta on todennut lisäksi nimenomaisesti, että perustuslain 119 §:n varsin yleisellä säännöksellä on ollut tarkoitus tehdä mahdolliseksi se, että valtionhallintoa voidaan kehittää joustavasti. Säännökset ovat myös kielellisten oikeuksien kannalta asianmukaiset.

Valiokunta katsoo niin ikään, että valtionhallinnon yksiköitä koskevia ratkaisuja voidaan tehdä myös yksittäisin hallintopäätöksin eikä siis vain säädösmuodossa. Se on viitannut tältä osin perustuslain 119 §:n 2 momenttiin ja sitä koskevaan soveltamiskäytäntöön. Verohallinnon alueellisten ja paikallisten päätoimipaikkojen sijainnista voidaan siten määrätä valtakunnallisen viraston työjärjestyksessä perustuslain estämättä. Tähän liittyvää lakiehdotuksen 5 §:n 1 ja 2 momenttia on kuitenkin syytä tarkentaa mm. osittaisen sanonnallisen päällekkäisyyden poistamiseksi.

Verotustehtävien siirto.

Hallituksen esityksen keskeisten ehdotusten kannalta merkittävä on myös valiokunnan kannanotto verotustehtävien siirrosta (24 §). Perustuslain 21 §:n mukaisen oikeusturvan kannalta näet ei ole merkitystä sillä, missä verovelvollisen asia käsitellään. Kanta perustuu siihen, että kaikki verovirastot ja verotuksen oikaisulautakunnat noudattavat samoja yleishallinto-oikeudellisia säädöksiä sekä samaa aineellista verolainsäädäntöä. Siten pyrkimys esimerkiksi eri verovirastojen töiden tasaiseen jakautumiseen on myös omiaan edistämään verovelvollisen asian joutuisaa käsittelyä ja näin myötävaikuttamaan perustuslain 21 §:n mukaisten velvoitteiden toteutumiseen.

Vaikka valiokunta on pitänyt tehtävien siirtoa koskevaa säännöstä hyväksyttävänä ja sisällöllisesti riittävän täsmällisenä, siirrosta tulisi päättää Verohallinnon määräyksen sijasta valtiovarainministeriön asetuksella.

Pääjohtajan asema.

Valiokunta on ehdottanut näiden esityksen yleisrakenteeseen liittyvien huomioiden lisäksi useita muutoksia. Ne koskevat ensinnäkin Verohallinnon pääjohtajan asemaa, jota tulisi tarkentaa norminantovallan käyttöä ja ns. otto-oikeutta koskevalta osin (7 §). Valiokunta on kehottanut lisäksi ylipäänsä harkitsemaan pääjohtajan ratkaisuvallan supistamista. Se on edellyttänyt lisäksi, että pääjohtajalle asetettavista kelpoisuusvaatimuksista säädetään lailla.

Muut huomautukset.

Valiokunnan muut huomautukset koskevat Ahvenanmaan erityisasemaa (4 §), kieliasua (9 §), uuden erityisen veronhuojennuksen rajauksia (16 §) sekä hallintokanteluiden käsittelyä (23 §). Valiokunta on huomauttanut lopuksi ruotsinkielisen version heikosta tasosta ja kehottanut kiinnittämään asianmukaista huomiota myös ruotsinkielisten lakiehdotusten ja niiden perusteluiden valmisteluun.

Perustuslakivaliokunnan esittämiä muutosehdotuksia on käsitelty tarkemmin jäljempänä valiokunnan kannanotoissa ja yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Valtiovarainvaliokunnan kanta

Valiokunta käsittelee aluksi esityksen kolmea keskeistä aihealuetta ja ottaa sen jälkeen kantaa perustuslakivaliokunnan esittämiin näkökohtiin.

Hallintorakenteen muutos

Valtiovarainvaliokunta on suhtautunut johdonmukaisesti myönteisesti verohallinnon pitkän aikavälin kehityshankkeisiin. Niiden ensisijainen tarkoitus on ollut kehittää verotusmenettelyä ja verohallinnon töiden järjestelyä nykyajan asettamien muutostarpeiden ja uuden tietotekniikan suomien mahdollisuuksien mukaisesti. Samalla on voitu luontevalla tavalla vastata julkisen hallinnon tuottavuustavoitteisiin. Käsiteltävänä oleva esitys on osa tätä jatkumoa ja sellaisena lähtökohtaisesti tarpeellinen ja tarkoituksenmukainen.

Nyt ehdotetuilla muutoksilla ei ole suuria käytännön vaikutuksia kuin lähinnä veronsaajien oikeudenvalvonnan organisointiin ja ohjaukseen. Muiden valtakunnallisiin yksiköihin nyt ensivaiheessa kaavailtujen tehtävien, kuten veronkannon, perinnän ja tilityksen sekä tietoteknisten tehtävien, automatisoitujen tuotantopalvelujen ja hallintotehtävien osalta muutos olisi käytännössä säädöstekninen. Niitä koskevat toiminnot hoidetaan varsin keskitetysti jo nykyisin.

Esitystä on kuitenkin tärkeä arvioida siinä kuvattujen verohallinnon strategisten linjausten valossa kattavan yleiskuvan saamiseksi;

Verohallinnon yhtenä strategisena tavoitteena on nostaa verotustyön automaatioastetta edelleen. Lisäksi tarkoituksena on koota samaa asiakasryhmää koskevat toiminnot nyt ensin alueellisesti ja toisessa vaiheessa valtakunnallisesti saman yksikön vastuulle. Näköpiirissä on siten hallinto, jossa henkilö- ja yritysverotoiminnot on järjestetty valtakunnallisesti asiakasryhmittäin nykyistä harvempiin yksiköihin.

Samalla on tarkoitus keskittää edelleen erityistä osaamista edellyttäviä tehtäviä, esimerkkinä yleishyödyllisten yhteisöjen ja säätiöiden verotus. Tällä tavoin pyritään varmistamaan riittävä asiantuntemus ja palvelukyky eri yksiköissä ja vastaamaan nykyistä aluepohjaista toimintaorganisaatiota paremmin juuri tietyn asiakaskunnan palvelu-, ohjaus- ja valvontatarpeisiin. Toimintojen uudelleen organisointi parantaa myös mahdollisuuksia huolehtia verotuksen yhdenmukaisuudesta nykyistä paremmin.

Valiokunta pitää esitystä näihin peruslinjauksiin ja -tavoitteisiin nähden tarpeellisena ja kannatettavana ensivaiheena. Sitä on puollettu kautta linjan myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa.

Valittu linja on perusteltu myös henkilöstön voimavarojen käytön kannalta; Kun toiminnot järjestetään valtakunnallisesti uudelleen, voidaan samalla turvata se, ettei henkilöstöä tarvitse irtisanoa tai siirtää tuotannollistaloudellisten syiden vuoksi. Tämä on myös verohallinnon henkilöstöä koskevien periaatepäätösten mukainen linja.

Veronsaajien oikeudenvalvonnan uudelleenorganisointi

Kuten todettu, veronsaajien oikeudenvalvonnan keskittäminen yhteen, valtakunnallisen toimivallan omaavaan yksikköön on uudistuksen ensivaiheen merkittävin muutos käytännössä. Valiokunta pitää sitä perusteltuna ennen muuta verotuksen yhtenäisyyden edistämiseksi myös verotusta koskevassa muutoksenhaussa. Uusi, keskitetty organisaatio ja ohjaus antaa mahdollisuuden yhdenmukaistaa tähän asti yksilötasolla riippumattomasti toimineiden asiamiesten toimintaa.

Valiokunnan mielestä on myös tarkoituksenmukaista, että veronsaajien oikeudenvalvonta säädetään Verohallinnon tehtäväksi ja että Verohallinto toimii tässä tehtävässä myös muiden kuin valtioveronsaajan edunvalvojana. Muiden veronsaajien asema on lisäksi turvattu valiokunnan mielestä asianmukaisesti takaamalla kunnille, seurakunnille ja Kansaneläkelaitokselle myös täysin itsenäinen muutoksenhakuoikeus. Sitä käyttäisivät näiden veronsaajien lisäksi tehtävään erikseen nimetyt veroasiamiehet Veronsaajien oikeudenvalvontayksikössä.

Itsenäinen valitusoikeus on perusteltu ennen muuta perustuslain 121 §:n 3 momentissa säädetyn kuntien itsenäisen verotusoikeuden turvaamiseksi. Kyse on muiden veronsaajien oikeuksien turvaamisesta viime kädessä tilanteessa, jossa Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön ja veronsaajan käsitykset yksittäisessä oikeudenvalvonta-asiassa poikkeavat toisistaan. Kuten esityksen perusteluista ilmenee, sääntely on lähtökohdiltaan periaatteellinen ja menettely tarkoitettu poikkeukselliseksi.

Valiokunnan kuulemat veronsaajien edustajat ovat osaltaan puoltaneet ehdotettua toimintamallia. Ne ovat korostaneet kuitenkin oikeudenvalvonnan itsenäisyyttä ja riittävää resursointia myös vastaisuudessa. Lisäksi oikeudenvalvonnan tueksi suunnitellulla yhteistyöryhmällä tulisi olla todellista vaikutusvaltaa, kun se linjaa veronsaajien oikeudenvalvonnan kehittämissuuntia ja yksikön välistä yhteistyötä. — Valiokunta yhtyy näihin näkemyksiin.

Valitusvaiheen prosessinjohtoa koskevat muutokset

Valiokunta puoltaa ehdotusta siirtää prosessinjohto verovalitusten käsittelyssä alusta alkaen hallinto-oikeudelle, joka siis vastaisi asianosaisten kuulemisesta. Uudistus selkeyttäisi sekä valitusprosessin osapuolten että tuomioistuimen asemaa. Lisäksi se antaisi hallinto-oikeuksille mahdollisuuden aitoon aineelliseen prosessinjohtoon heti valituksen vireille tulosta lähtien. Uudistus myös mitä ilmeisimmin lisäisi yhteiskunnan jäsenten yleistä luottamusta oikeusjärjestelmään, koska sen jälkeen muutoksenhakuvaihe erottuisi selvästi verohallinnollisesta päätöksentekovaiheestaTällaista menettelyä on pidetty tarkoituksenmukaisena myös prof. Matti Myrskyn artikkelissa "Eduskunnan oikeusasiamies ja verotus", VEROTUS-lehti 5/2007, s. 486..

Valiokunta kannattaa myös rajausta, jonka mukaan Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköä ei tarvitsisi kuulla vähäisissä veroasioissa eli asioissa, joissa veron määrä voi muuttua valituksen johdosta enintään 3 000 euroa. Kuuleminen olisi kuitenkin mahdollista tarvittaessa ja tärkeää periaatteellisesti merkittävissä asioissa. Tämä ratkaisu antaa mahdollisuuden keventää kuulemismenettelyä nykyisestä tarkoituksenmukaiseksi osoittautuvalla tavalla.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on huomautettu siitä, että esityksen perustelut pohjautuvat liiaksi periaatteellisiin kysymyksiin. Ratkaisu tulisi tehdä ennemminkin käytännön näkökohtien pohjalta. Valiokunta korostaa kuitenkin edellä esitettyjä oikeusturvaan ja luottamukseen liittyviä näkökantoja ja puoltaa esitystä sellaisenaan. Lisäksi niin oikeusministeriö kuin hallinto-oikeudet itse ovat suhtautuneet muutosesitykseen pääosin myönteisesti.

Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että etenkin uudistuksen alkuvaiheessa tarvittavista resursseista huolehditaan asianmukaisesti hallinto-oikeuksien toiminnan sujuvuuden turvaamiseksi. — Esityksessä on sinänsä arvioitu, että uudistus vähentäisi tarvittavaa henkilötyömäärää pitkällä aikavälillä, kun kuulemismenettely vakiintuu ja keventyy edellä kuvatuin tavoin.

Perustuslakivaliokunnan ehdottamat muutokset

Valtiovarainvaliokunta yhtyy pääosin perustuslakivaliokunnan näkemyksiin. Muutosehdotuksia on perusteltu näiltä osin jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Valiokunta katsoo sen sijaan, ettei pääjohtajan ratkaisuvaltaa ole aiheellista kaventaa säännöstasolla perustuslakivaliokunnan ehdottamien konkreettisten muutosten lisäksi. Samoin verotusta koskevien tehtävien siirtoa koskevaa sääntelyä ei ole aihetta muuttaa nykytilaan verrattuna.

Pääjohtajan ratkaisuvalta.

Valiokunta puoltaa siis sitä, että pääjohtajan ratkaisuvallasta karsitaan yksittäiset verotuskysymykset ja että pääjohtajan norminantovalta ja toimeenpanovalta eriytetään myös normitasolla. Pääjohtajan ratkaisuvaltaa ei ole sen sijaan aihetta kaventaa muulla tavoin lain tasolla.

Käytännössä pääjohtajan ratkaisuvalta tulee hajautumaan keskeisiltä osin Verohallinnon yksiköihin ja yksiköiden päälliköille, kuten nykyisin. Tämä on välttämätöntä jo yksin verohallinnon koon ja tehtävien laajuuden vuoksi.

Hajautettua vallankäyttöä tukee osaltaan myös se, että yksiköistä ja niiden pääasiallisista tehtävistä säädetään valtioneuvoston asetuksella. Kun pääjohtajan ratkaisuvalta yksittäisissä verokysymyksissä on tarkoitus lisäksi poistaa, valiokunta ei näe erityisiä perusteita laintasoiseen lisäsääntelyyn. Se voisi aiheuttaa viraston sisällä epäselvyyttä esimerkiksi toimi- ja käskyvaltasuhteissa ja hämärtää yhden viranomaisen rakennetta.

Verotusta koskevien tehtävien siirto.

Esitykseen sisältyvä 24 § vastaa nykyistä verohallintolain 13 §:ää. Se oikeuttaisi Verohallinnon antamaan määräyksiä tehtävien siirrosta eräin tarkasti rajatuin erityisedellytyksin. Säännöksen perusteella voitaisiin siis poiketa siitä, mitä muualla laissa säädetään verotuksessa toimivaltaisesta verovirastosta ja verotuksen oikaisulautakunnasta.

Säännös on tarpeen toistaiseksi, kunnes eri verolaeissa olevat — ja siis edelleen voimaan jäävät — toimivaltasäännökset muutettaisiin uudistuksen jälkimmäisessä vaiheessa. Silloin eri verolaeissa olisi toimivaltaisena viranomaisena aina Verohallinto, ja tehtävien jaosta päätettäisiin kaikilta osin valtioneuvoston asetuksella ja Verohallinnon työjärjestyksellä.

Verohallintolain 13 §:ää on sovellettu määräämällä esimerkiksi Konserniverokeskuksessa verotettavista verovelvollisista tai siirtämällä osa henkilöverotustyöstä pääkaupunkiseudulta muualle maahan töiden tasaamiseksi. Pääjohtajan tekemä siirtopäätös sisältää käytännössä ne varsin yksityiskohtaiset kriteerit, joilla siirrettävät tapaukset voidaan ryhmitellä esimerkiksi eri verotoimistoihin siirtoa varten.

Perustuslakivaliokunta on suhtautunut sääntelyyn lähtökohtaisesti myönteisesti, kuten edellä on todettu. Säännös on lisäksi täsmällinen sen suhteen, millaisissa tilanteissa ja millä edellytyksillä siirto voidaan toteuttaa. Valiokunta ei ole pitänyt kuitenkaan aivan asianmukaisena sitä, että tällaisia muusta lainsäädännöstä poikkeavia järjestelyitä tehdään keskushallintoviranomaisen määräyksillä. Sääntelyä olisi sen mielestä aiheellista muuttaa niin, että tehtävänsiirrot toteutettaisiin valtiovarainministeriön asetuksella. — Perustuslakivaliokunta on huomauttanut lisäksi siitä, että pykälän otsikossa tulisi käyttää pykälän sisältöä vastaavasti ilmaisua "tehtävien siirto".

Valtiovarainvaliokunta esittää, että säännöksen otsikointia tarkennetaan ehdotetuin tavoin. Valiokunta pitää sen sijaan muulta osin perusteltuna nykymenettelyn jatkamista edessä olevan lyhyehkön väliajan. Verotusta koskevien tehtävien siirrosta päättäisi siten Verohallinto ja käytännössä pääjohtaja esittelystä, kuten nykyisin.

Ehdotettu säännös mahdollistaa töiden siirron tapauksissa, joissa verotus edellyttää erityistä asiantuntemusta tai joissa siirto on tarpeen töiden ja tehtävien tasaisen jakautumisen edistämiseksi. Siinä on lueteltu lisäksi ne ryhmät, joita siirto voi yleisten edellytysten täyttyessä koskea. Säännös on edellytyksiltään siis täsmällisesti rajattu. Tähän nähden ja koska Verohallinto on tarkoitus säätää toimivaltaiseksi viranomaiseksi muutaman vuoden kuluttua myös eri verolaeissa, välivaiheen poikkeavalle sääntelylle ei ole myöskään yleistä tarvetta.

Seuranta

Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksen vaikutuksia seurataan ja niistä raportoidaan esimerkiksi lainsäädäntökokonaisuuden seuraavan vaiheen yhteydessä. Tämä koskee erityisesti Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön toimintaa, siinä noudatettuja käytännön menettelytapoja ja kehittämislinjauksia sekä yhteistyötä muiden veronsaajien kanssa.