Perustelut
Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina.
Tullihallitus on uudistanut muonitusmenettelyyn liittyviä,
vanhentuneiksi ja työläiksi osoittautuneita asiakirjarutiineja
1.3.2003 voimaan saattamillaan ohjeilla (THT 35/2003).
Hallituksen esityksessä ehdotetuilla menettelysäännöksillä on
tarkoitus täydentää tätä menettelyuudistusta
niin, että verotuskäytäntö ja
verovalvonta vastaisivat paremmin yhteisön oikeuden tavoitteita.
Muonituksen tullittomuudesta ja verottomuudesta ei ole toistaiseksi
jäsenvaltioita velvoittavia yhteisiä yhteisön
säännöksiä. Jäsenvaltiot voivat
siten päättää itse, myöntävätkö ne
ja missä laajuudessa muonitustavaroille verottomuuden ja
tullittomuuden. Yhteisön oikeus edellyttää kuitenkin,
että jäsenvaltiot valvovat sitä, että verottomaan
tarkoitukseen hankitut tavarat todella käytetään
verottomaan tarkoitukseen ja ettei väärinkäytöksiä pääse
tapahtumaan. Tämä johtuu valmistevero- ja tullijärjestelmän
yleisistä periaatteista, vaikka asiasta ei ole nimenomaista
säännöstä.
Muonitus on Suomen lainsäädännön
mukaan valmisteverotonta ja tullitonta useimpien muiden jäsenmaiden
tapaan. Verottomuudesta on säädetty voimassa olevan
valmisteverolain 16 §:n 6 kohdassa. Jos tuotteita
on käytetty muuhun kuin verottomaan tarkoitukseen, niistä on suoritettava
jo nyt valmisteveroa 10 §:n 3 momentin mukaan. Verottomaan
käyttöön liittyvästä kirjanpitovelvollisuudesta
ja valvonnasta on säädetty puolestaan lain 60 §:n
4 momentissa ja 63 §:ssä. Näiden säännösten
mukaan sen, joka on hankkinut valmisteveron alaisia tuotteita verotta
verottomaksi säädettyyn tarkoitukseen, on pidettävä valmisteverotusta
varten sellaista kirjanpitoa, josta käy selville verotta
hankittujen tuotteiden määrät, käyttö ja
varaston määrät. Jos tuotteita verotta
hankkinut ei voi osoittaa tuotteita toimitetuksi tai käytetyksi
verottomaan tarkoitukseen, tuotteista on suoritettava valmistevero
lain mukaan. Voimassa oleva laki sisältää siten
jo nyt verotonta käyttöä koskevat valvonta-
ja verotussäännökset.
Hallituksen esityksessä ehdotetut muutokset ovat pääosin
teknisluonteisia, valvontamenettelyä koskevia. Niillä ei
puututa aineellisiin säännöksiin muutoin
kuin ulottamalla väliaikaisessa valmisteverottomuusjärjestelmässä noudatetut hävikin
verottomuutta koskevat poikkeukset koskemaan myös muonitusta.
Tätä tarkoittava, valmisteverolain 16 §:n
5 kohtaan ehdotettu lisäys siis laajentaa ja
täsmentää verottoman hävikin
alaa ja on siten valiokunnan mielestä perusteltu. Muut
ehdotetut muutokset koskevat mm. ylimuonituksen rajoittamista, saateasiakirjan korvaavan
yksinkertaistetun menettelyn käyttöönottoa
eräissä tilanteissa vastavuoroisuuden perusteella
sekä tiedonantovelvollisuutta silloin, kun tavaraa on luovutettu
tai hankittu 16 §:n 6 kohdassa tarkoitettua verottomaksi
säädettyä käyttöä varten.
Ylimuonituksen rajoittamisesta on säädetty aiemmin
pohjoismaisessa muonitussopimuksessa, mutta nyt säännökset
ehdotetaan sisällytettäväksi lakiin.
Niillä pyritään estämään
verottomuusedun väärinkäyttöä.
Samaa tarkoitusta palvelee myös ehdotus verottomaan käyttöön
siirrettyjä tuotteita koskevasta tiedonantovelvollisuudesta.
Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan tulliviranomaisilla on
tarve saada keskenään vertailukelpoista tietoa
valmisteveron alaisia tuotteita verottomasti myyviltä yrityksiltä sekä tuotteita
verottomaan käyttöön hankkivilta yrityksiltä.
Ehdotetut säännökset täydentävät
voimassa olevia, valmistevero- ja tullilainsäädäntöön
sisältyviä verottomien tuotteiden rajaamista ja valvontaa
koskevia säännöksiä. Niiden
avulla voidaan estää nykyistä paremmin
korkeasti verotettujen tuotteiden siirtymistä harmaille
markkinoille ja ehkäistä näin erilaisia
väärinkäyttötilanteita.
Säännökset vastaavat myös yhteisön oikeuden
yleisiä periaatteita. Valiokunta pitää esityksiä näistä syistä perusteltuina.
Hävikin verottamisesta
Suomessa ei ole verotettu hävikkiä tähän
mennessä aktiivisesti, vaan vasta mahdollisen jälkikäteen
suoritetun tarkastuksen yhteydessä. Oikeuskäytännössä hävikki,
jonka syytä ei ole pystytty selvittämään,
on voitu verottaa.
Muonitusmenettelyä on muutettu 1.3.2003 lukien niin,
että hävikki on ilmoitettava kuukausittain säännönmukaisessa
verotuksessa. Tämä muutos, joka mahdollistaa myös
hävikin tosiasiallisen verotuksen, on jo siis
voimassa, eikä nyt käsiteltävällä esityksellä ole
siihen suoranaista vaikutusta. Menettely hävikin verottamiseksi
on muuttunut siis tästä esityksestä riippumatta.
Hävikin verottomuus edellyttää aina
sitä, että hävikki selvitetään.
Ellei hävikin syytä voida osoittaa, kysymys on
verottomasta kulutuksesta, joka voidaan ja tulee verottaa edellä kuvatuin tavoin
jo voimassa olevan lain nojalla.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on katsottu, ettei yhteisön
lainsäädäntö voi asettaa mitään
sellaisia vaatimuksia tai tavoitteita, joita ehdotetuilla lakimuutoksilla
täytettäisiin, koska muonitustavaroiden valmisteverotus
on jätetty toistaiseksi kansallisesti päätettäväksi.
Jäsenvaltioiden valinnanmahdollisuus rajoittuu valiokunnalle
esitetyn käsityksen mukaan siihen, myöntääkö jäsenvaltio
kulutukseen luovutettaville valmisteveron alaisille tavaroille verottomuuden
sen vuoksi, että tavarat toimitetaan muonitustavaroina
vesi- tai ilma-alukseen. Koska luovutukset on säädetty
Suomessa verottomiksi, Suomella ei ole oikeutta säätää muonitustavaroita
verotettavaksi enää jossain myöhemmässä vaiheessa.
Asiantuntijakuulemisessa on viitattu lisäksi siihen,
että selvittämätöntä hävikkiä verotetaan yhteisön
alueella vain Ruotsissa. Esityksen voimaansaattaminen heikentäisi
suomalaisten yritysten kilpailukykyä ja tulisi siirtämään
muonituksen Viroon. Esityksen taloudelliset vaikutukset olisivat
siten esityksessä kuvattua laajemmat. Lisäksi
hävikkiin liittyvää kirjanpitoa on pidetty
käytännössä mahdottomana lyhyillä lennoilla.
Valtiovarainministeriö on katsonut lausunnossaan, ettei
esitetyillä väitteillä ole perusteita; Jäsenvaltion
täysivaltaisuus jatkuu maa-alueelta ja sisäisiltä aluevesiltä aluemerelle.
Täysivaltaisuus merkitsee sitä, että jäsenvaltiolla
on verotus- ja valvontaoikeus aluemerellään ja
sen yläpuolella olevassa ilmatilassa.
Myytäviin tuotteisiin sovelletaan yhteisön
oikeudessa voimassa olevan alueperiaatteen mukaan sen jäsenvaltion
valmisteveroa, jossa muonitus tapahtuu, siihen asti, kunnes alus
saapuu määränpäänä olevan
valtion aluevesille tai ilmatilaan. Jos myyntiä jatketaan
sen jälkeen, siihen sovelletaan järjestelmädirektiivin
mukaan määränpäänä olevan
jäsenvaltion valmisteverotusta. Jos Suomesta muonitetuissa
tavaroissa syntyy hävikkiä esimerkiksi Ruotsin
aluemerellä tai ilmatilassa, hävikki verotetaan
Ruotsin lainsäädännön mukaan,
jos osoitetaan, että tuotteet on kulutettu siellä.
Vastaavasti Suomen alueella todettu hävikki verotetaan
Suomen lainsäädännön mukaan
riippumatta siitä, missä valtiossa tavarat on
muonitettu alukseen. Jos ei ole tietoa siitä, missä hävikki
on syntynyt, sen katsotaan tapahtuneen lähtöpaikassa.
Suomella on siis valiokunnan saaman selvityksen perusteella
verotusoikeus omalla alueellaan. Muonitusta ja hävikkiä koskevia
säännöksiä sovelletaan yhtäläisesti
sekä lento- että laivaliikenteeseen. Valiokunta
katsoo näillä perusteilla, ettei esitys ole ristiriidassa
yhteisön oikeuden kanssa ja ettei lento- ja laivaliikennettä ole
perusteltua kohdella ehdotettujen muutosten osalta eri tavoin.
Yhteisön tasolla ei ole tehty selvitystä jäsenvaltioiden
muonitusta koskevien verottomuus- ja hävikkisäännösten
soveltamiskäytännöstä. Tullin
muonitustyöryhmän selvityksessä ilmeni,
että menettely vaihtelee eri jäsenvaltioissa. Myös
valmisteverokannat vaihtelevat valtioittain, eikä kaikilla
mailla ole samanlaista verotuksellista intressiä asiassa
kuin Suomella tai Ruotsilla. Selvittämättömän
kulutuksen painopiste on myytävien tuotteiden, ei tarjoiltavien tuotteiden
puolella. Niissä maissa, joissa harjoitetaan valtameriliikennettä,
verotusintressi on myös tämän vuoksi
pienempi. Esimerkiksi Irlannissa, Isossa-Britanniassa ja Ranskassa
muonitusta pidetään verottomana vientinä,
eikä kysymys hävikin verottamisesta nouse esiin.
Hävikin verotuskäytäntö muuttuu
tullin muonitusuudistuksen vuoksi käytännössä merkittävästi.
Tehostunut toiminta saattaa vaikuttaa alusten muonitusvaltioon,
mutta muonituksen siirtyminen Viroon johtuu valiokunnan arvion mukaan
pikemmin Viron alhaisemmasta hinta- ja verotasosta. Hävikin
kirjaamiseen, rajanvetoon hyväksyttävän
verottoman hävikin ja selvittämättömän
kulutuksen välillä ja mahdollisiin muihin epäselvyyttä aiheuttaviin
kysymyksiin on pyrittävä kuitenkin valiokunnan
mielestä vastaamaan riittävällä ohjauksella
turhien ristiriitatilanteiden välttämiseksi. Noudatettavista menettelytavoista
on valiokunnan mielestä syytä sopia yhdessä viranomaisten
ja yrityskentän kesken. Valiokunta korostaa tämän
yhteistyön merkitystä, jotta ehdotetuilla uusilla
säännöksillä ja niiden taustalla
olevalla muonitusuudistuksella voitaisiin puuttua tehokkaasti varkauksista ja
muista väärinkäyttötilanteista
johtuvaan hävikkiin ja säilyttää menettelytavat
joustavina silloin, kun hävikki aiheutuu hyväksyttävästä syystä.