Perustelut

Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina.

Tullihallitus on uudistanut muonitusmenettelyyn liittyviä, vanhentuneiksi ja työläiksi osoittautuneita asiakirjarutiineja 1.3.2003 voimaan saattamillaan ohjeilla (THT 35/2003). Hallituksen esityksessä ehdotetuilla menettelysäännöksillä on tarkoitus täydentää tätä menettelyuudistusta niin, että verotuskäytäntö ja verovalvonta vastaisivat paremmin yhteisön oikeuden tavoitteita.

Muonituksen tullittomuudesta ja verottomuudesta ei ole toistaiseksi jäsenvaltioita velvoittavia yhteisiä yhteisön säännöksiä. Jäsenvaltiot voivat siten päättää itse, myöntävätkö ne ja missä laajuudessa muonitustavaroille verottomuuden ja tullittomuuden. Yhteisön oikeus edellyttää kuitenkin, että jäsenvaltiot valvovat sitä, että verottomaan tarkoitukseen hankitut tavarat todella käytetään verottomaan tarkoitukseen ja ettei väärinkäytöksiä pääse tapahtumaan. Tämä johtuu valmistevero- ja tullijärjestelmän yleisistä periaatteista, vaikka asiasta ei ole nimenomaista säännöstä.

Muonitus on Suomen lainsäädännön mukaan valmisteverotonta ja tullitonta useimpien muiden jäsenmaiden tapaan. Verottomuudesta on säädetty voimassa olevan valmisteverolain 16 §:n 6 kohdassa. Jos tuotteita on käytetty muuhun kuin verottomaan tarkoitukseen, niistä on suoritettava jo nyt valmisteveroa 10 §:n 3 momentin mukaan. Verottomaan käyttöön liittyvästä kirjanpitovelvollisuudesta ja valvonnasta on säädetty puolestaan lain 60 §:n 4 momentissa ja 63 §:ssä. Näiden säännösten mukaan sen, joka on hankkinut valmisteveron alaisia tuotteita verotta verottomaksi säädettyyn tarkoitukseen, on pidettävä valmisteverotusta varten sellaista kirjanpitoa, josta käy selville verotta hankittujen tuotteiden määrät, käyttö ja varaston määrät. Jos tuotteita verotta hankkinut ei voi osoittaa tuotteita toimitetuksi tai käytetyksi verottomaan tarkoitukseen, tuotteista on suoritettava valmistevero lain mukaan. Voimassa oleva laki sisältää siten jo nyt verotonta käyttöä koskevat valvonta- ja verotussäännökset.

Hallituksen esityksessä ehdotetut muutokset ovat pääosin teknisluonteisia, valvontamenettelyä koskevia. Niillä ei puututa aineellisiin säännöksiin muutoin kuin ulottamalla väliaikaisessa valmisteverottomuusjärjestelmässä noudatetut hävikin verottomuutta koskevat poikkeukset koskemaan myös muonitusta. Tätä tarkoittava, valmisteverolain 16 §:n 5 kohtaan ehdotettu lisäys siis laajentaa ja täsmentää verottoman hävikin alaa ja on siten valiokunnan mielestä perusteltu. Muut ehdotetut muutokset koskevat mm. ylimuonituksen rajoittamista, saateasiakirjan korvaavan yksinkertaistetun menettelyn käyttöönottoa eräissä tilanteissa vastavuoroisuuden perusteella sekä tiedonantovelvollisuutta silloin, kun tavaraa on luovutettu tai hankittu 16 §:n 6 kohdassa tarkoitettua verottomaksi säädettyä käyttöä varten.

Ylimuonituksen rajoittamisesta on säädetty aiemmin pohjoismaisessa muonitussopimuksessa, mutta nyt säännökset ehdotetaan sisällytettäväksi lakiin. Niillä pyritään estämään verottomuusedun väärinkäyttöä. Samaa tarkoitusta palvelee myös ehdotus verottomaan käyttöön siirrettyjä tuotteita koskevasta tiedonantovelvollisuudesta. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan tulliviranomaisilla on tarve saada keskenään vertailukelpoista tietoa valmisteveron alaisia tuotteita verottomasti myyviltä yrityksiltä sekä tuotteita verottomaan käyttöön hankkivilta yrityksiltä.

Ehdotetut säännökset täydentävät voimassa olevia, valmistevero- ja tullilainsäädäntöön sisältyviä verottomien tuotteiden rajaamista ja valvontaa koskevia säännöksiä. Niiden avulla voidaan estää nykyistä paremmin korkeasti verotettujen tuotteiden siirtymistä harmaille markkinoille ja ehkäistä näin erilaisia väärinkäyttötilanteita. Säännökset vastaavat myös yhteisön oikeuden yleisiä periaatteita. Valiokunta pitää esityksiä näistä syistä perusteltuina.

Hävikin verottamisesta

Suomessa ei ole verotettu hävikkiä tähän mennessä aktiivisesti, vaan vasta mahdollisen jälkikäteen suoritetun tarkastuksen yhteydessä. Oikeuskäytännössä hävikki, jonka syytä ei ole pystytty selvittämään, on voitu verottaa.

Muonitusmenettelyä on muutettu 1.3.2003 lukien niin, että hävikki on ilmoitettava kuukausittain säännönmukaisessa verotuksessa. Tämä muutos, joka mahdollistaa myös hävikin tosiasiallisen verotuksen, on jo siis voimassa, eikä nyt käsiteltävällä esityksellä ole siihen suoranaista vaikutusta. Menettely hävikin verottamiseksi on muuttunut siis tästä esityksestä riippumatta.

Hävikin verottomuus edellyttää aina sitä, että hävikki selvitetään. Ellei hävikin syytä voida osoittaa, kysymys on verottomasta kulutuksesta, joka voidaan ja tulee verottaa edellä kuvatuin tavoin jo voimassa olevan lain nojalla.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on katsottu, ettei yhteisön lainsäädäntö voi asettaa mitään sellaisia vaatimuksia tai tavoitteita, joita ehdotetuilla lakimuutoksilla täytettäisiin, koska muonitustavaroiden valmisteverotus on jätetty toistaiseksi kansallisesti päätettäväksi. Jäsenvaltioiden valinnanmahdollisuus rajoittuu valiokunnalle esitetyn käsityksen mukaan siihen, myöntääkö jäsenvaltio kulutukseen luovutettaville valmisteveron alaisille tavaroille verottomuuden sen vuoksi, että tavarat toimitetaan muonitustavaroina vesi- tai ilma-alukseen. Koska luovutukset on säädetty Suomessa verottomiksi, Suomella ei ole oikeutta säätää muonitustavaroita verotettavaksi enää jossain myöhemmässä vaiheessa.

Asiantuntijakuulemisessa on viitattu lisäksi siihen, että selvittämätöntä hävikkiä verotetaan yhteisön alueella vain Ruotsissa. Esityksen voimaansaattaminen heikentäisi suomalaisten yritysten kilpailukykyä ja tulisi siirtämään muonituksen Viroon. Esityksen taloudelliset vaikutukset olisivat siten esityksessä kuvattua laajemmat. Lisäksi hävikkiin liittyvää kirjanpitoa on pidetty käytännössä mahdottomana lyhyillä lennoilla.

Valtiovarainministeriö on katsonut lausunnossaan, ettei esitetyillä väitteillä ole perusteita; Jäsenvaltion täysivaltaisuus jatkuu maa-alueelta ja sisäisiltä aluevesiltä aluemerelle. Täysivaltaisuus merkitsee sitä, että jäsenvaltiolla on verotus- ja valvontaoikeus aluemerellään ja sen yläpuolella olevassa ilmatilassa.

Myytäviin tuotteisiin sovelletaan yhteisön oikeudessa voimassa olevan alueperiaatteen mukaan sen jäsenvaltion valmisteveroa, jossa muonitus tapahtuu, siihen asti, kunnes alus saapuu määränpäänä olevan valtion aluevesille tai ilmatilaan. Jos myyntiä jatketaan sen jälkeen, siihen sovelletaan järjestelmädirektiivin mukaan määränpäänä olevan jäsenvaltion valmisteverotusta. Jos Suomesta muonitetuissa tavaroissa syntyy hävikkiä esimerkiksi Ruotsin aluemerellä tai ilmatilassa, hävikki verotetaan Ruotsin lainsäädännön mukaan, jos osoitetaan, että tuotteet on kulutettu siellä. Vastaavasti Suomen alueella todettu hävikki verotetaan Suomen lainsäädännön mukaan riippumatta siitä, missä valtiossa tavarat on muonitettu alukseen. Jos ei ole tietoa siitä, missä hävikki on syntynyt, sen katsotaan tapahtuneen lähtöpaikassa.

Suomella on siis valiokunnan saaman selvityksen perusteella verotusoikeus omalla alueellaan. Muonitusta ja hävikkiä koskevia säännöksiä sovelletaan yhtäläisesti sekä lento- että laivaliikenteeseen. Valiokunta katsoo näillä perusteilla, ettei esitys ole ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa ja ettei lento- ja laivaliikennettä ole perusteltua kohdella ehdotettujen muutosten osalta eri tavoin.

Yhteisön tasolla ei ole tehty selvitystä jäsenvaltioiden muonitusta koskevien verottomuus- ja hävikkisäännösten soveltamiskäytännöstä. Tullin muonitustyöryhmän selvityksessä ilmeni, että menettely vaihtelee eri jäsenvaltioissa. Myös valmisteverokannat vaihtelevat valtioittain, eikä kaikilla mailla ole samanlaista verotuksellista intressiä asiassa kuin Suomella tai Ruotsilla. Selvittämättömän kulutuksen painopiste on myytävien tuotteiden, ei tarjoiltavien tuotteiden puolella. Niissä maissa, joissa harjoitetaan valtameriliikennettä, verotusintressi on myös tämän vuoksi pienempi. Esimerkiksi Irlannissa, Isossa-Britanniassa ja Ranskassa muonitusta pidetään verottomana vientinä, eikä kysymys hävikin verottamisesta nouse esiin.

Hävikin verotuskäytäntö muuttuu tullin muonitusuudistuksen vuoksi käytännössä merkittävästi. Tehostunut toiminta saattaa vaikuttaa alusten muonitusvaltioon, mutta muonituksen siirtyminen Viroon johtuu valiokunnan arvion mukaan pikemmin Viron alhaisemmasta hinta- ja verotasosta. Hävikin kirjaamiseen, rajanvetoon hyväksyttävän verottoman hävikin ja selvittämättömän kulutuksen välillä ja mahdollisiin muihin epäselvyyttä aiheuttaviin kysymyksiin on pyrittävä kuitenkin valiokunnan mielestä vastaamaan riittävällä ohjauksella turhien ristiriitatilanteiden välttämiseksi. Noudatettavista menettelytavoista on valiokunnan mielestä syytä sopia yhdessä viranomaisten ja yrityskentän kesken. Valiokunta korostaa tämän yhteistyön merkitystä, jotta ehdotetuilla uusilla säännöksillä ja niiden taustalla olevalla muonitusuudistuksella voitaisiin puuttua tehokkaasti varkauksista ja muista väärinkäyttötilanteista johtuvaan hävikkiin ja säilyttää menettelytavat joustavina silloin, kun hävikki aiheutuu hyväksyttävästä syystä.