Perustelut

Yleistä

Ympäristövaliokunta pitää hyvänä hallituksen asuntopoliittiseen ohjelmaan vuosille 2004—2006 perustuvan erityisryhmien asunto-olojen parantamista koskevan lakiehdotuksen antamista siten, että avustus saadaan käyttöön vuoden 2005 alusta alkaen. Toimenpiteet erityisryhmien asuntotilanteen helpottamiseksi ovat tarpeen, sillä sosiaalisen asuntotuotannon jääminen tavoitteestaan heikentää suhteellisesti eniten erityisryhmien asemaa. Vuokra-asuntojen tuottaminen ja vuokraaminen erityisryhmille ei ole markkinalähtöiselle tuotannolle houkuttelevaa, koska se aiheuttaa usein lisäkustannuksia rakentamisen, isännöinnin ja kiinteistönhoidon kannalta eikä asukkailla ole taloudellisia mahdollisuuksia vastata lisäkustannuksista. Hallituksen esityksen perusteluissa mainituista syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Valiokunta pitää uutta avustusjärjestelmää välttämättömänä ikäihmisten määrän lisääntyessä ja myös esimerkiksi siksi, että lähitulevaisuudessa on pystyttävä asuttamaan merkittävä määrä kehitysvammaisia, jotka nyt asuvat ikääntyneiden vanhempiensa tai vanhemman kanssa. Kun ikääntynyt sukulainen ei enää pysty hoitamaan vammaista, on löydettävä asumisratkaisuja, joilla voidaan välttää laitosmaisen asumisen lisääntyminen. Samoin tarvitaan uusia ratkaisuja nuorille, itsenäistyville kehitysvammaisille. Erityisryhmien asunto-olojen parantamista koskevan lainsäädännön yhtenäistäminen ja ajanmukaistaminen edistää näiden ryhmien tuen nostamista riittävälle tasolle ja kohdentamista tehokkaasti ja eniten tukea tarvitseville. Lisäksi muistisairauksista kärsivien määrän lisääntyminen edellyttää jatkossa uusia toimenpiteitä.

Ongelmia on edellä mainittujen yleisten syiden lisäksi aiheutunut erityisesti siitä, että raha-automaattiyhdistys on kilpailuoikeudellisista syistä vetäytynyt palveluasuntojen rakentamisen tukemisesta. Raha-automaattiyhdistys on rahoittanut erityisryhmien asumispalveluita vuosikymmenien ajan myöntämällä avustusta uusiin rakennushankkeisiin, perusparannushankkeisiin ja tukiasuntojen hankintaan sekä asumista tukevien palvelujen tuottamiseen. Palveluasuntojen rakentamislinjausta on kilpailulainsäädännön vuoksi muutettu siten, että uusia hankkeita ei ole enää voitu avustaa. Käytännössä tämä on johtanut erityisesti kehitysvammaisille tarkoitettujen asuntojen tuotannon pysähtymiseen.

Valiokunta painottaa, että julkisen vallan tulee perustuslain 19 §:n mukaan edistää kaikkien oikeutta asumiseen ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. Uudessa avustusjärjestelmässä tuki suunnataan kaikkein heikoimmassa taloudellisessa ja sosiaalisessa asemassa oleville ryhmille. Avustusta myönnetään yhdessä korkotukilainoituksen kanssa kunnille ja yleishyödyllisille yhteisöille. Korkotukilainsäädäntöön sisältyvillä yleishyödyllisyyssäännöksillä ja vaatimuksella asukkailta perittävien vuokrien omakustannusperusteisuudesta varmistetaan tuen kohdentuminen asukkaalle. Kunta tai yleishyödyllinen yhteisö eivät saa tulouttaa omistajilleen muuta voittoa kuin asetuksella säädetyn kohtuullisen tuoton omistajan yhteisöön tosiasiallisesti sijoittamille varoille. Kilpailuneutraliteetti toteutuu, koska julkiset toimijat ja muut toimijat ovat tasapuolisessa kilpailuasemassa. Yleishyödylliseksi yhteisöksi voidaan hyväksyä mikä tahansa yritys tai yhteisö edellyttäen, että se täyttää korkotukilaissa asetetut edellytykset.

Vaatimus asuinhuoneistojen omakustannusvuokrasta edellyttää sitä, että asumisen kustannukset ja palveluista syntyvät kustannukset ovat eriteltävissä. Tuki laskee asumisen kustannuksia ja kohdistuu suoraan asukkaalle laskien hänen vuokrakustannuksiaan. Esimerkiksi talon palvelutiloissa järjestettävä palvelutuotanto on kilpailutettava palvelutuotannon kilpailuttamisen normaalien sääntöjen mukaisesti. Kunnat voivat päättää, tuottavatko ne palvelut itse vai hankitaanko ne esimerkiksi ostopalveluna. Valiokunta toteaa, että ostopalveluiden kilpailuttamiseen liittyvät ongelmat vähentyvät, kun kunnat oppivat tekemään tarjouspyynnöt tarkoituksenmukaisella tavalla ja oikein. Myös kolmannen sektorin palveluntuottajaroolia on kyettävä hyödyntämään.

Valiokunta kiinnittää huomiota saamansa selvityksen perusteella siihen, että Raha-automaattiyhdistyksen kilpailullisista syistä tekemät linjaukset ovat varsin jyrkät. Valiokunnan mielestä on tarpeen selvittää, miten yksilön sosiaalisten perusoikeuksien suojan vaikutusta kilpailuoikeudellisiin säännöksiin tulkitaan niin kansallisesti kuin yhteismarkkinoillakin.

Erityisryhmien määrittely

Hallituksen esityksen mukaan avustusta voisi saada sekä asuinrakennusten että asuntojen uustuotantoon, hankintaan ja perusparantamiseen. Kysymyksessä on siten investointiavustus. Erityisryhmät määritellään ehdotuksen mukaan kolmeen luokkaan niiden piirteiden mukaan, jotka kuvaavat ryhmän asunto-olojen järjestämisessä huomioon otettavia erityistekijöitä. Myös avustusten enimmäissuuruudet määräytyvät saman jaottelun mukaisesti.

Valiokunta on huolissaan siitä, että erityisryhmien luetteleminen eri avustusmäärään oikeuttavissa luokissa voi johtaa käytännössä epätarkoituksenmukaisen jäykkään käytäntöön. Monet erityisryhmät, kuten asunnottomat, vammaiset, vanhukset sekä mielenterveys- ja päihdepalvelujen käyttäjät ja vankilasta vapautuvat, voivat kuulua mihin tahansa luokkaan riippuen tuen ja palvelujen tarpeesta. Kategorista määrittelyä ei ole mahdollista tehdä. Tilanteet voivat olla hyvin erilaisia eri henkilöiden ja perheiden kesken samassakin kohderyhmässä. Lisäksi henkilö voi samaan aikaan kuulua useaan erityisryhmään. Esimerkiksi vaikeasti liikuntavammaisella voi olla mielenterveys-, alkoholi- tai niihin liittyviä ongelmia. Erityisryhmän laatu ei siten ole keskeisessä asemassa, vaan tuen ja palvelujen tarve.

Vaikka hallituksen esityksen perusteluissa korostetaan erityisryhmien määrittelyn joustavuutta ja esimerkinomaisuutta, ei lakiehdotuksen 3 §:n muotoilu valiokunnan mielestä täysin poista virheellisen laintulkinnan mahdollisuutta. Valiokunta ehdottaa edellä esitettyyn viitaten, että laissa ei nimetä erityisryhmiä lakiehdotuksen tapaan. Valiokunta ehdottaa siten 1. lakiehdotuksen 3 §:ää muutettavaksi siten, että säännöksen eri kohdista poistetaan eri erityisryhmien nimeäminen. Säännöksen muuttaminen edellyttää muutosta myös 7 ja 8 §:ään, joiden viittaukset tulee muuttaa siten, että ne vastaavat 3 §:n sanamuotoa.

Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että uusi avustus ei johda sosiaaliseen segregaatioon eli erityisryhmille tarkoitettujen asuinkokonaisuuksien syntymiseen. Asuntopolitiikassa on johdonmukaisesti pyritty välttämään ratkaisuja, joissa tietty asuntotuotannon osa varataan erityisryhmän asumistarpeisiin. Myös useiden erityisryhmäasiakkaiden sijoittaminen samaan kohteeseen on usein todettu epäsuotavaksi ratkaisuksi. Valiokunta tähdentää, että lain seurannassa painotetaan myös vaikutusten seurantaa segregaation kannalta.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että erityisryhmien sisällyttäminen samaan avustuslakiin saattaa johtaa erityisryhmien keskinäisen kilpailun lisääntymiseen, ellei avustusmäärä ole riittävän suuri kaikkien kohtuullisiin tarpeisiin. Ryhmien väliseen kilpailutilanteeseen liittyy kunnan rooli, sillä avustuksen myöntämisen edellytyksenä on lain 5 §:n 3 momentin mukaan asuinrakennuksen sijaintikunnan puolto. Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että avustuksen myöntäminen vain asuinrakennuksen sijaintikunnan puoltamiin kohteisiin voi muodostua ongelmalliseksi niissä palveluasumiskohteissa, joissa maksaja-asiakkaina on useita kuntia. On myös esitetty, että kuntien mahdollinen ennakkoluuloinen suhtautuminen tiettyjen erityisryhmien asuntotuotantoon saattaa estää hankkeiden käynnistymistä.

Valiokunta korostaa, että avustuksen myöntäminen perustuu viimekädessä hyväksyttävään hankesuunnitelmaan, jossa tulee selvittää hankkeen toiminnalliset edellytykset eli se, miten tarvittavat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ja niiden rahoitus on tarkoitus järjestää. Kunnan rooli on siten keskeinen. Jos hanke palvelee useamman kunnan alueella asuvia palveluntarvitsijoita, on tarkoituksenmukaista hankkia hankesuunnitelmaa varten lausunto kaikista näistä kunnista. Avustuksen saamisen edellytys on tällöinkin se, että sijaintikunta puoltaa avustuksen myöntämistä. Valiokunta painottaa tarvetta huolehtia ohjeistuksella siitä, että kuntien välistä yhteistyötä sekä yksittäisen kunnan sisäistä, asunto- ja sosiaalitoimen välistä yhteistyötä pyritään tiivistämään edellä esitetyn huolen välttämiseksi. Valiokunta pitää tarpeellisena, että mahdollista hankkeiden käynnistymättä jäämistä erityisesti seurataan.

Avustuksen enimmäismäärä ja avustusvaltuuden riittävyys

Avustuksen enimmäismäärä

Avustuksen enimmäismäärä määräytyy 1. lakiehdotuksen 8 §:n mukaan siten, että tuki on 5 % korkolainoitettavista kustannuksista silloin, kun asumiseen ei liity erityistukea tai palveluita eikä erityisiä tilaratkaisuja. Tässä ryhmässä ovat esimerkiksi opiskelijat, pakolaiset ja sellaiset asunnottomat, joiden asunnottomuus johtuu kokonaisuudessaan vain asunnon puutteesta. Valtuuden arvioitu käyttötarve on 5,5 milj. euroa.

Avustuksen enimmäismäärä on 20 % korkolainoitettavista kustannuksista silloin, kun tarvitaan sosiaalista, psyykkistä tai vastaavaa tukea itsenäisen asumisen turvaamiseksi. Ryhmään kuuluisivat esimerkiksi mielenterveys- ja päihdeongelmaiset ja erityistukea tarvitsevat nuoret. Valtuuden tarpeeksi arvioidaan 10,5 milj. euroa.

Suurimmillaan avustus on kolmannessa ryhmässä, 30 % korkotukilainoitettavista kustannuksista silloin, kun tukipalveluiden lisäksi tarvitaan erityisiä tila- ja varusteratkaisuja. Tällaisen tuen tarpeessa ovat yleensä esimerkiksi vammaiset, dementikot ja toimintakyvyltään heikentyneet vanhukset. Valtuuden arvioitu käyttötarve on noin 18 milj. euroa.

Valiokunta on huolissaan esitettyjen avustusprosenttien riittävyydestä. Erityisryhmille tarkoitettujen asuntojen rakennus- tai hankintakustannuksia nostavat huomattavasti normaaliin vuokra-asuntotaloon verrattuna poikkeavat kustannustekijät. Näitä ovat teknisten erityisratkaisujen ja erityispalvelutilojen ohella esimerkiksi se, että erityisryhmiin kuuluvat ovat yleensä yhden hengen ruokakuntia, jolloin kustannukset ovat suhteessa suurempaan asuntoon korkeammat. Raha-automaattiyhdistyksen myöntämiin avustuksiin verrattuna ehdotetut avustusmäärät ovat myös alhaiset. Raha-automaattiyhdistyksen avustus on aikaisemmin voinut olla jopa 70 %.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta ehdottaa kolmannen ryhmän avustusprosentin korottamista 35 prosenttiin. Valiokunta ehdottaa tätä koskevan muutoksen tekemistä 1. lakiehdotuksen 8 §:n 1 momentin 3 kohtaan. Samalla valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto seuraa avustusprosenttien riittävyyttä ja vaikutusta hankkeiden toteutumiseen tai toteutumatta jäämiseen ja esittää tarvittaessa avustusprosenttien korottamista tavoitellun sosiaalisen asuntotuotannon käynnistämiseksi. Täytäntöönpanon seurannan tarkoituksenmukaisen jakson tulee olla vähintään kaksi vuotta, sillä järjestelmä ei voi täysimääräisesti käynnistyä heti vuoden 2005 alusta alkaen (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Avustusvaltuus

Talousarvioesityksen mukaan vuonna 2005 saa Valtion asuntorahaston varoista myöntää erityisryhmien asunto-olojen parantamiseksi annetun lain mukaisia korkotukilainaan liittyviä avustuksia yhteensä enintään 34 milj. euroa. Saman valtuuden perusteella maksetaan myös aravalainavarauksen jo saaneiden tai vielä vuoden 2004 aikana saavien kohteiden omapääoma-avustukset opiskelija-asuntojen rakentamiseen ja asunnottomien ja pakolaisten asuttamiseen. Nykyinen opiskelijoiden, asunnottomien ja pakolaisten omapääoma-avustusjärjestelmä lopetetaan, ja vuonna 2005 näiden ryhmien korkotukihankkeet voivat saada omapääoma-avustuksen korvaavan investointiavustuksen.

Valiokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että avustusjärjestelmä voidaan käynnistää ehdotetun suuruisella myöntämisvaltuudella. Koska järjestelmä on uusi, tarvittavaa valtuuden määrää on vaikea arvioida etenkin ensimmäisenä vuonna. Valtioneuvoston tulee kuitenkin tarkkaan seurata, riittääkö valtuus käytännön tarpeisiin. Mikäli hakemuksia tehdään enemmän kuin mihin valtuus riittää, tulee valtuutta korottaa ylimääräisessä talousarvioehdotuksessa (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Avustusjärjestelmän toimivuuden seuranta

Valiokunta katsoo, että uutta avustusjärjestelmää koskevan lainsäädännön täytäntöönpanon toimivuutta sekä sen välittömiä ja välillisiä vaikutuksia on tarpeen huolellisesti seurata. Seurannassa tulee kiinnittää erityisesti huomiota valiokunnan mietinnössään eri kohdissa esille tuomiin seurantatarpeisiin.

Muita kannanottoja

Aravalainoitus

Valiokunnan huomiota on toistuvasti kiinnitetty tarpeeseen säilyttää avustusten myöntämismahdollisuus myös aravalainoituksen yhteydessä sillä perusteella, että hankkeiden rahoitus ja niihin liittyvät riskit olisivat paremmin hallittavissa. On esitetty, että rahoituslaitokset eivät ole olleet kiinnostuneita korkotukilainojen myöntämiseen, vaikka niissä on valtion täysi takaus. Avustuksen kytkeminen osaksi korkotukilainoitusta perustuu hallituksen asuntopoliittisessa ohjelmassa tehtyyn periaatepäätökseen painopisteen suuntaamisesta aravalainoituksesta korkotukilainoitukseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto seuraa uuden avustusjärjestelmän käynnistymistä ja ryhtyy asianmukaisiin toimenpiteisiin, mikäli hankkeiden rahoituksessa ilmenee epäkohtia.

Keskinäinen kiinteistöosakeyhtiö

Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan mahdolliseksi asuntojen toteuttaminen samaan kohteeseen useammalle erityisryhmälle. Koska avustuksen enimmäismäärä saattaa olla eri ryhmien kohdalla erilainen, voidaan yhtiömuotona käyttää perustelujen mukaan keskinäistä kiinteistöosakeyhtiötä, jolloin vuokrat voidaan määrittää asuntokohtaisesti ja avustus saadaan näin kohdennettua oikein. Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että perustelut saattavat ohjata tarpeettomaan keskinäisten kiinteistöosakeyhtiöiden perustamiseen. Valiokunta korostaa saamaansa selvitykseen viitaten, että keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön perustaminen ei ole lakiehdotuksen mukaan välttämätöntä, vaan avustuksen kohteen läpinäkyvyys ja oikea kohdentaminen on mahdollista hoitaa muutoinkin normaalin kirjanpidon kautta.

Sosiaalinen isännöinti

Valiokunta korostaa, että usein suurimmaksi ongelmaksi muodostuu ns. sosiaalisen isännöinnin tarve. Asuntojakin voi olla saatavilla, mutta ilman riittävää sosiaalista tukipalvelua elämänhallintavaikeuksissa oleva henkilö ei ehkä kykene itsenäiseen asumiseen tai ajautuu täysin asunnottomaksi. Valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen avustus on investointiavustus eikä sen avulla voida suoraan ratkaista kuvattua ongelmaa. Investointiavustuksella voidaan kuitenkin edistää mahdollisuutta sisällyttää sosiaalisen isännöinnin kustannukset käyttömenovuokraan ilman, että vuokrataso nousee kohtuuttoman korkeaksi.

Valiokunta pitää tärkeänä, että lain täytäntöönpanon seurannassa otetaan huomioon myös, turvaako investointiavustus palvelujen välillistä syntymistä riittävästi vai tarvitaanko näiden palvelujen tuottamiseen erillistä rahoitusjärjestelmää. Valiokunta korostaa samalla asuntorahastolle tehtävän hankesuunnitelman merkitystä. Hankesuunnitelman tulee sisältää koko asumisen tukitoiminta, ja sillä on siten vaikutusta myös kuvattuun kysymykseen. Rahaston asiantuntemusta sosiaalisen toiminnan alueella tulee tarvittaessa vahvistaa.

Avustusjärjestelmien keskinäinen suhde

Raha-automaattiyhdistyksen tavoitteena on ilmoituksensa mukaan rahoittaa vuonna 2005 noin 1 100 uutta asuntoa, joista erityisryhmien tukiasuntoja olisi noin 350, mielenterveyskuntoutujien ja vammaisten palveluasuntoja noin 100, nuorisoasuntoja noin 250, ikäihmisten asuntoja noin 300 sekä vanhusten palveluasuntoja ja dementiakotipaikkoja noin 80. Tavoitteena oleva asuntojen määrä pysyy siten suunnilleen samana kuin vuonna 2004, mutta asuntojakaumassa tapahtuu kilpailullisista syistä muutoksia. Vanhusten, vammaisten sekä päihde- ja mielenterveysongelmaisten palveluasuntojen määrä alenee ja vastaavien ryhmien tukiasuntojen määrä nousee. Nuorisoasuntojen määrän arvioidaan pysyvän suunnilleen ennallaan.

Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotettu uusi avustusjärjestelmä ja raha-automaattiyhdistyksen avustusjärjestelmä täydentävät toisiaan. Koska raha-automaattiyhdistyksen avustuksia voidaan myöntää vain yleishyödyllisille oikeuskelpoisille yhteisöille ja säätiöille, mutta ei kunnille, olisi tarkoituksenmukaista, että asuntorahaston avustusten painopiste on kuntien hankkeissa. Toisaalta yleishyödyllisillä yhteisöillä ja järjestöillä on edelleen käytössään eräissä tapauksissa korkeammat raha-automaattiyhdistyksen avustukset. Jos raha-automaattiyhdistys jatkaa nykyisillä avustusehdoilla nuorisoasuntojen avustamista, nuorisoasuntotuotannon määrä säilyy vähintään ennallaan. Jos raha-automaattiyhdistys kuitenkin muuttaisi nuorisoasuntotuotannon avustusehtoja, tulee tilannetta arvioida uudelleen, ettei kohtuuhintainen vuokra-asuntotuotanto vähene. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ympäristöministeriö tulkitsee lakia siten, että nuorisoasunnot kuuluvat 8 §:n toiseen avustusluokkaan silloin, kun rakennettavassa nuorisoasuntokohteessa on pienikin määrä erityistukea tarvitsevien nuorten asuntoja. Valiokunta korostaa valtion asuntorahaston ja raha-automaattiyhdistyksen yhteistyön kehittämisen ja syventämisen tärkeyttä.

Käyttösuunnitelma

Valiokunta ehdottaa lisäksi 1. lakiehdotuksen 5 §:n muuttamista siten, että valtioneuvoston käyttösuunnitelmaa koskevaa sääntelyä täsmennetään. Hallituksen esityksen mukaan valtioneuvosto voi vahvistaa käyttösuunnitelman, jossa voidaan päättää valtuuden jakautumisesta erityisryhmille tarkoitetuille kohteille asunnontarpeen perusteella sekä valtuuden alueellisista käyttöperusteista. Valiokunta ehdottaa säännöstä muutettavaksi vastaavalla tavalla kuin korjaus- ja energia-avustuksista annetussa laissa (YmVM 15/2004 vp). Kysymyksessä on valtuuden perusteella myönnettävien avustusten jakamisperusteiden tarkentaminen. Sääntelyn täsmentämiseksi valiokunta ehdottaa lakiteknisen muutoksen tekemistä 5 §:n 2 momenttiin. Valiokunta ehdottaa pykälän otsikon muuttamista siten, että siinä mainitaan myös käyttösuunnitelma. Pykälän 3 momentin mukaan valtuudesta voidaan myöntää avustuksia ainoastaan asuinrakennuksen sijaintikunnan puoltamiin kohteisiin. Koska kysymyksessä on siten avustuksen myöntämisen edellytys, valiokunta ehdottaa sääntelyn siirtämistä kielellisesti tarkistettuna 6 §:ään.