Yleisperustelut
Yleistä
Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää lakiesitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Näin ollen valiokunta puoltaa
hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen
hyväksymistä jäljempänä esitettävin
muutoksin.
Lakiesityksen yhdeksi keskeisimmäksi säännökseksi
on noussut lain 49 §, jota ehdotetaan muutettavaksi
Euroopan yhteisöjen komission Suomelle esittämien
huomautusten johdosta. Valiokunta ehdottaa korvaussäännösten
sisällyttämistä lakiin lain 49 §:ssä säädetyn
kiellon aiheuttaman merkityksellisen haitan korvaamiseksi sekä rangaistussäännöksen
täsmentämistä. Komissio on heinäkuussa
2000 ja 2001 Suomelle lähettämässään
virallisessa huomautuksessa katsonut, että Suomi on pannut
luontodirektiivin 12 artiklan 1 (d) kohdan puutteellisesti täytäntöön
sisällyttämällä siihen kriteerin
"selvästi luonnossa havaittavat", jota direktiivissä ei
ole. Tämän vuoksi 49 §:n 1 momentista
ehdotetaan poistettavaksi sanat "selvästi luonnossa havaittavat".
Samanaikaisesti 58 §:n osalta rajoitettaisiin
kiellon rikkomisesta johtuvaa rangaistavuutta. Huhtikuun 2 päivänä 2004
komissio tiedotti ryhtyvänsä oikeustoimiin Suomea
kohtaan luontodirektiivin liitteen IV (a) lajien suhteen. Kanne
tulee koskemaan sekä lainsäädäntöä että suojelun
toimeenpanoa.
Hallituksen esityksessä on todettu, että luontodirektiivin
liitteen IV(a) lajien osalta käytännön
ongelmia on aiheutunut liito-oravan lisääntymis-
ja levähdyspaikkojen suojelusta tilanteissa, joissa useita
lisääntymis- ja levähdyspaikkoja sijoittuu
lähekkäin saman maanomistajan omistamalle alueelle.
Tällöin voi syntyä tilanteita, joissa
laissa olevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta
aiheutuu alueen omistajalle sellaisia taloudellisen hyödyn
menetyksiä, jotka olisi perusteltua korvata. Tämän
vuoksi esityksessä on katsottu, että maanomistajalla
tulisi näissä tilanteissa olla mahdollisuus hakea
alueensa perustamista luonnonsuojelualueeksi ja että edellytykset
luonnonsuojelualueen perustamiselle edellä mainituissa
tilanteissa olisivat pykälään ehdotetun
täydennyksen johdosta vastedes selkeästi olemassa.
Esityksen mukaan maanomistaja voisi myös hakea lain 25 §:ssä tarkoitettua alueen
määräaikaista rauhoittamista. Myös
määräaikaisesta rauhoittamisesta tehtävään
sopimukseen voisi sisältyä korvaus. Lisäksi
lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojeluun
on liito-oravan kohdalla mahdollisuus soveltaa kestävän metsätalouden
rahoituslain (1094/1996) 19 §:ssä olevan
metsätalouden ympäristötukijärjestelmän
keinoja.
Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa lausunnossaan,
että vaikka maanomistajille tulisikin vaihtoehtoisia mahdollisuuksia,
hallituksen esityksessä ehdotettu menettely ei kuitenkaan
antaisi maanomistajille lakiin perustuvaa oikeutta vaatia alueensa
suojelun toteuttamista. Myös perustuslakivaliokunta on
lausunnossaan lakiehdotuksesta (PeVL 15/2003 vp)
katsonut, että ehdotettu sääntely tuo
selvästi näkyville luonnonsuojelulain korvaussääntelyn
aukollisuuden.
Liito-oravan suojelusta
Liito-oravakannan (pteromys volans) suuruudesta ja kannan kehityssuunnasta
ei ole olemassa luotettavaa tietoa. Kannan kokonaisarvio 14 500—54 200
perustuu liito-oravaselvitykseen vuodelta 2001 (Liito-oravan biologia
ja suojelu Suomessa, 2001), jossa samanaikaisesti todettiin arvio
epävarmaksi pienen tutkimusaineiston vuoksi ja esitettiin
pitkäaikaisseurannan järjestämistä kattavammilla
seurantamenetelmillä.
Kattava, kolmevuotinen tutkimus liito-oravakannan koon ja vakauden
selvittämiseksi ja kannan seurannan järjestämiseksi
on aloitettu vuonna 2003. Ympäristöministeriön
käynnistämän tutkimuksen tavoitteena
on saada tutkimuksella luotettava arvio kannan suuruudesta. Tähän mennessä on
inventoitu vasta vajaa kolmannes liito-oravan levinneisyysalueesta,
joten lopullista arviota ei ole vielä mahdollista ennakoida. Tässä vaiheessa
voidaan kuitenkin esittää olettamus, että liito-oravakanta
on aiemmin arvioitua runsaampi.
Kannan koosta riippumatta liito-oravan suojelun tason kannalta
on kuitenkin keskeistä se, että laji on luontodirektiivin
liitteen IV (a) mukainen yhteisön tärkeänä pitämä eläinlaji,
joka edellyttää tiukkaa suojelua. Liitteen IV
(a) mukaisten lajien suojelua koskee luontodirektiivin 12 artikla,
joka edellyttää muun ohella lajin lisääntymis-
ja levähdyspaikkojen heikentämisen ja hävittämisen
kieltämistä. Lisäksi liito-orava on luontodirektiivin
liitteen II mukainen yhteisön tärkeänä pitämä eläinlaji,
jonka suojelemiseksi on osoitettava erityisten suojelutoimien alueita,
eli lajin elinympäristöjä suojellaan
Natura 2000 -verkoston avulla.
Ympäristövaliokunta toteaa edellä esitettyyn viitaten,
että Suomen on toteutettava luontodirektiiviin perustuva
liito-oravan suojelu riippumatta siitä, minkä suuruinen
lajin kanta nyt on ja onko se uhanalainen. EU:n laajentumisen 1.5.2004
jälkeen Suomi ei ole enää ainoa jäsenmaa,
jossa liito-oravia esiintyy. Komissio on jo päättänyt
kanteen nostamisesta Suomea vastaan liito-oravan suojeluun liittyen.
Tilanne tulee arvioida uudelleen, jos liito-oravakannan osoitetaan
olevan niin runsaan ja vakaan, ettei sitä voida enää pitää uhanalaisena
lajina. Suojelun lieventäminen edellyttäisi siinä tilanteessa
luontodirektiivin liitteen IV (a) tarkistamista, mihin käytännössä ainoastaan
komissiolla on muodollinen aloiteoikeus. Liitteen tarkistamisehdotus saattaisi
asiantuntijoiden mukaan myös johtaa yhden lajin sijasta
kaikkien liitteen lajien uhanalaisuuden uudelleenarvioimiseen. Tämän
johdosta on arvioitavissa, että muutoksen aikaansaaminen
kestäisi suhteellisen pitkään. Siksi
valiokunta esittää, että hallituksen
tulee ryhtyä välittömästi toimenpiteisiin
luontodirektiivin liitteen IV(a) tarkistamiseksi, mikäli
liito-oravakannan osoitetaan olevan niin runsaan ja vakaan, ettei
sitä voida enää pitää kyseisessä liitteessä tarkoitettuna
yhteisön tärkeänä pitämänä lajina,
joka edellyttää tiukkaa suojelua (Valiokunnan
lausumaehdotus 1).
Jos kanta osoittautuu aiemmin arvioitua runsaammaksi, merkitsee
se myös suojelusta aiheutuvien kustannusten nousua. Maa-
ja metsätalousministeriön liito-oravatyöryhmä teki
toukokuussa 2002 metsäkeskuksille ja alueellisille ympäristökeskuksille
kyselyn, jonka perusteella arvioidaan liito-oravien lisääntymis-
ja levähdyspaikkoja esiintyvän vuosittain noin
600:lla metsänkäyttöilmoituksen kohteena
olevalla alueella. Enimmäiskustannukseksi kaikkien
näiden alueiden suojelusta laskettiin selvityksessä 900 000
euroa vuodessa. Selvityksessä painotettiin arvion teoreettista
luonnetta sen vuoksi, että maanomistajalle aiheutuva taloudellinen
menetys ei usein olisi merkityksellinen siksi, että metsänkäyttö on
silti usein edelleen mahdollista, kun esimerkiksi yksittäisiä kuusia
voidaan liito-oravista riippumatta hakata lisääntymis-
ja levähdyspaikalta ja sen lähistöltä.
Pesäpuina liito-oravalle ovat erityisen merkityksellisiä vanhat haavat.
Ympäristövaliokunta katsoo, että selvityksessä esitetty
arvio edustaa vain yhtä näkemystä liito-oravan
suojelusta aiheutuvista kustannuksista. Se antaa kuitenkin suuntaa
mahdollisesti aiheutuville kustannuksille. Vaikka todellinen luku
kaksinkertaistuisi, kysymys on kuitenkin muutaman miljoonan euron
lisärahoitustarpeesta. Lisäksi tulee ottaa huomioon,
että uusi korvausäännös
koskisi kaikkia luontodirektiivin liitteen IV(a) lajeja eikä ainoastaan
liito-oravaa.
Edellä olevan johdosta ympäristövaliokunta esittää,
että hallituksen tulee esittää tarvittava
lisärahoitus liito-oravan suojelusta aiheutuvien kustannusten
maksamiseen, mikäli kanta osoittautuu niin runsaaksi, että aiemmat
kustannusarviot eivät enää pidä paikkaansa.
Luonnonsuojelulain korvaussäännöksistä
Voimassaolevan lain mukaan kiinteistön omistajalla
on oikeus saada täysi korvaus valtiolta, jos luontotyyppejä koskevasta
muuttamiskiellosta tai erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan muuttamiskiellosta
aiheutuu merkityksellistä haittaa. Jos haitta ei ole merkityksellinen,
korvausta ei makseta lainkaan. Korvauskynnyksen ylittymistä on
arvioitava kokonaisuutena siten, että eri aikoina estyneistä toimenpiteistä aiheutunut
yhteenlaskettu haitta otetaan huomioon. Merkityksellisyyden arvioinnin
perusteena käytetään maanomistajan omistuksen suuruutta alueella.
Rajoituksesta johtuvan haitan kohdistuminen koko kiinteistöön
tai sen huomattavaan osaan lisää haitan merkityksellisyyttä.
Ennen kuin korvausta luontotyypin tai erityisesti suojeltavan
lajin esiintymispaikan muuttamiskiellon perusteella voi vaatia,
on yleensä ensin pyydettävä poikkeuslupaa
aiotun hankkeen toteuttamiseksi. Jos poikkeuslupa myönnetään, korvattavaa
menetystä ei aiheudu. Poikkeuslupaa ei kuitenkaan tarvitse
lainkaan hakea, jos on ilmeistä, ettei sitä voida
myöntää. Jos aiottu hanke on kielletty
jo muun lainsäädännön nojalla, esimerkiksi
maankäyttö- ja rakennuslain tai vesilain vastaisena,
korvaukseen ei luonnollisesti ole oikeutta.
Luontotyypin muuttamiskielto tulee voimaan, kun alueellinen
ympäristökeskus on määritellyt
alueen rajat ja tiedottanut päätöksestä asianmukaisesti.
Oikeutta korvaukseen ei voimassaolevan lain mukaan ole luontodirektiivin
liitteen IV(a) lajien lisääntymis- ja
levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskiellon
aiheuttamasta menetyksestä. Suomessa tavataan liitteen
lajeista muun ohella seuraavat: ilves, karhu, liito-orava,
naali, saimaannorppa, eräät lepakkolajit, isoapollo,
punahärö ja lummelampikorento.
Lunastuksella tarkoitetaan säädetyssä järjestyksessä ja
lain nojalla määrättävää täyttä korvausta
vastaan tapahtuvaa kiinteän omaisuuden hankkimista yleiseen
tarpeeseen. Lunastamalla voidaan paitsi hankkia kiinteää omaisuutta
myös rajoittaa pysyvästi tai määräajaksi
oikeutta käyttää kiinteää omaisuutta.
Luonnonsuojelun toteuttamiseen liittyvässä korvausjärjestelmässä korvaus
määrätään yleensä lunastuslain
mukaisessa lunastustoimituksessa. Jos suojelu toteutetaan vapaaehtoisin
keinoin, korvauksesta sovitaan osapuolten kesken. Lunastustoimitus
on toimitusinsinöörin ja kahden uskotun miehen
suorittama kiinteistötoimitus.
Kysymykseen voivat tulla lunastuskorvaus (kun valtio haluaa
lunastaa omaisuutta luonnonsuojelutarkoituksiin tai kun maanomistaja
esittää luonnonsuojeluohjelman toteuttamisvaateen)
tai kiinteän omaisuuden käytönrajoituksia koskeva
haitankorvaus (erityisesti suojeltavan lajin muuttamiskielto ja
luontotyyppiä koskeva muuttamiskielto).
Omistajalla on oikeus täyteen korvaukseen lunastuksen
vuoksi aiheutuvista taloudellisista menetyksistä. Kohteenkorvauksella
tarkoitetaan korvausta menetettävästä omaisuudesta.
Se on käyvän hinnan mukainen täysi korvaus
lunastettavasta omaisuudesta. Käypä hinta määritetään edustavien
vertailukauppojen perusteella. Ellei kauppa-arvomenetelmän
mukaan määrättävä korvaus
vastaa luovuttajan täyttä menetystä,
arvioiminen on perustettava omaisuuden tuottoon tai siihen pantuihin
kustannuksiin (tuotto-/kustannusarvomenetelmät).
Osalunastuksesta määrättävällä haitankorvauksella
kompensoidaan lunastuksesta aiheutuva haitta jäljelle jäävän omaisuuden
käyttämiselle. Vahingonkorvausta määrätään,
jos lunastuksesta aiheutuu ammatin harjoittamisen keskeytymisen
tai muun sellaisen syyn vuoksi tappiota tai muuta vahinkoa lunastettavan
omaisuuden omistajalle.
Sääntelyn yhtymäkohdat metsälakiin
Kysymykset suojelusta ja korvauksesta tulevat metsänomistajan
näkökulmasta yleensä ajankohtaisiksi
hakkuita suunniteltaessa tai niitä toteutettaessa. Eduskunnassa
on käsiteltävänä hallituksen
esitys laiksi metsälain muuttamisesta (HE 73/2003
vp), joka koskee muun ohella metsäkeskuksen ilmoitusvelvollisuutta
ympäristökeskukselle sellaisista metsän
käyttöilmoituksista, jotka kohdistuvat metsäkeskuksen
hallussa olevissa asiakirjoissa mainittuihin liito-oravan lisääntymis-
ja levähdyspaikkoihin. Metsälain 14 §:n
(1224/1998) mukaan metsänkäyttöilmoitus
on tehtävä vähintään
14 päivää ja enintään
kaksi vuotta ennen hakkuun tai muun toimenpiteen aloittamista, jollei
metsäkeskus hakemuksesta myönnä poikkeusta
määräajasta. Metsälain muutosehdotuksen
14 b §:stä käy ilmi, että jos
metsäkeskukselle saapunut metsänkäyttöilmoitus
kohdistuu alueellisen ympäristökeskuksen metsäkeskukselle
toimittamassa esityksessä merkittyyn liito-oravan lisääntymis-
ja levähdyspaikkaan, metsäkeskuksen on välittömästi
ilmoitettava tästä alueelliselle ympäristökeskukselle.
Alueellinen ympäristökeskus on luonnonsuojelulain
valvontaviranomainen.
Ympäristövaliokunta katsoo metsälain
muuttamista koskevassa lausunnossaan, että ehdotettu säännös
on perusteltu siksi, että liito-oravan suojelusta aiheutuvilla
käytön rajoituksilla, jotka perustuvat liito-oravan
esiintymisestä saatuun tietoon, on yksilön oikeuksiin
ja velvollisuuksiin ulottuva vaikutus. Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja
koskevat tiedot ovat usein puutteellisia erityisesti talousmetsien osalta,
ja säännöstä voidaan siten pitää ilmeisen tarpeellisena
yhtenäisen tietopohjan aikaansaamiseksi.
Ympäristövaliokunta kiinnittää lausunnossaan
huomiota myös siihen, että lakiehdotus rajaa metsäkeskuksen
tiedonantovelvollisuuden ainoastaan sen alueelliselta ympäristökeskukselta
saamiin lisääntymis- ja levähdyspaikkoja
koskeviin tietoihin. Metsäkeskus tekisi ilmoituksen välittömästi
asiakirjojen perusteella tutkimatta alueella, pitääkö tieto
paikkansa. Valiokunta korostaa tämän rajauksen
tarkoituksenmukaisuutta sillä, että ympäristökeskukselta
saatua tietoa voidaan pitää luotettavana. Tietojen
oikeellisuuden varmistamisella on erityistä merkitystä,
koska jopa puutteelliseksi tai virheelliseksi osoittautuva tieto
voi suojelun tiukkuus huomioon ottaen johtaa välittömiin
oikeusvaikutuksiin maanomistajan ja hakkuuoikeuden omistajan kannalta.
Ympäristövaliokunta on huolissaan siitä,
että liito-oravan suojeluun liittyvä oikeudellinen
ja tiedollinen epävarmuus saattaa johtaa joissain tilanteissa
suojelun kannalta kielteiseen kehitykseen. Siksi on erityisen tarpeellista korostaa
mahdollisimman suurta avoimuutta ja viranomaistoiminnan joustavuutta
ja joutuisuutta.
Valiokunta pitää välttämättömänä,
että liito-oravan suojeluun liittyvien kysymysten käsittelyyn
luodaan selkeä viranomaismenettely, jossa tarvittavat viranomaispäätökset
saadaan joutuisasti. Joutuisan käsittelyn varmistamiseksi
tulee suojeluasioiden käsittelylle alueellisessa ympäristökeskuksessa
asettaa määräaika. Menettelytavat alueellisten
ympäristökeskusten ja metsäkeskusten
välille on tarkoitus hyväksyä ympäristöministeriön
ja maa- ja metsätalousministeriön yhteisellä ohjeella.
Valiokunta katsoo, että tähän ohjeeseen
tulisi sisällyttää käsittelylle
tarkoituksenmukainen määräaika. Valiokunnan
mielestä määräajan tulisi olla
lähtökohtaisesti 30 päivää,
jota voitaisiin erityisestä syystä pidentää enintään
60 päivään. Valiokunta toteaa samalla,
että määräajan sisällyttäminen
ohjeeseen ja siitä johtuva toiminnallinen velvoite lisää hallinnollisia
kustannuksia alueellisissa ympäristökeskuksissa.
Valiokunta painottaa kuitenkin edelleen, että hallinnon
resurssien mahdollisimman tehokkaaksi hyödyntämiseksi
tulisi mahdollisuuksien mukaan käyttää esimerkiksi
ostopalvelukeinoin metsäkeskuksien olemassaolevaa asiantuntemusta.
Valiokunta pitää lisäksi välttämättömänä,
että päätöksenteko liito-oravan
lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta
hoidetaan mahdollisimman yhdenmukaisesti metsänomistajien
tasavertaisen kohtelun varmistamiseksi. Vaikka liito-oravan lisääntymis-
ja levähdyspaikan rajaaminen ja sopivien kulkuyhteyksien
turvaaminen hakkuiden yhteydessä tulee harkittavaksi tapauskohtaisesti,
voidaan tasavertainen kohtelu turvata riittävällä yhteisellä ohjeistuksella (Valiokunnan
lausumaehdotus 2).
Luonnonsuojelulaissa säädetty suojelu ja siitä maanomistajille
maksettavat korvaukset pannaan täytäntöön
ympäristöhallinnon toimesta. Poikkeuksena on hallituksen
esityksen 10 §:n perusteluissa kuvattu tilanne,
jossa liito-orava esiintyy metsälain 10 §:n
tarkoittamassa erityisen tärkeässä elinympäristössä.
Tällöin kysymykseen tulisi kestävän
metsätalouden rahoituksesta annetun lain 19 §:n
mukainen metsätalouden ympäristötuki,
jolloin metsälain toimeenpano on metsähallinnon
vastuulla. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota
siihen, että metsätalouden ympäristötukijärjestelmän
taloudelliset voimavarat valtion talousarviossa ovat jo nyt riittämättömät.
Toimivan suojelujärjestelmän luomiseksi on välttämätöntä,
että samalla myös osoitetaan metsätalouden
ympäristötukeen tarvittavat määrärahat.
Luonnonarvokaupasta
Luonnonarvokauppa on yksi Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelman toteutuskeinoista,
jota parhaillaan kokeillaan Satakunnan alueella.
Luonnonarvokaupassa metsänomistaja ylläpitää tai
lisää luonnonarvoja metsässään
ja saa siihen korvausta valtiolta. Omistaja tekee omistamastaan
kohteesta tarjouksen metsäkeskukselle, joka arvioi tarjottavan
kohteen ja neuvottelee sopimuksesta sekä palkkion suuruudesta
metsänomistajan kanssa. Kohteiden valinta tapahtuu maanomistajien
tarjousten perusteella. Sopimus tehdään 10 vuodeksi,
ja sopimuskauden päättyessä alueen käyttö jatkuu
metsänomistajan haluamalla tavalla. Palkkio maksetaan yhdellä kertaa
sopimuskauden alussa.
Ympäristövaliokunta katsoo, että luonnonarvokauppa
voi muodostaa yhden toteutuskeinon myös liito-oravan suojelulle.
Luonnonarvokauppa voi edistää maanomistajalähtöisen
suojelun käynnistymistä ja maanomistajien sitoutumista luonnonsuojeluun.
Luonnonarvokauppa on kuitenkin vasta kokeiluasteella, ja sen kehittäminen
edellyttää kokemusten selvittämistä ja
mahdollisesti tarvittavan lisäsääntelyn
valmistelua. Luonnonarvokauppakokeilun rahoituksessa ei myöskään
ole otettu huomioon sen mahdollista soveltamista liito-oravan lisääntymis-
ja levähdyspaikkojen suojeluun. Valiokunnan mielestä tämä olisi
perusteltua mahdollistaa, ja valiokunta katsoo siksi, että hallituksen
tulee aloittaa tarvittavan lisäsääntelyn
valmistelu ja turvata tarkoitukseen tarvittava rahoitus. Käyttämällä luonnonarvokauppaa
suojelun toteuttamiseen lunastuslain keinojen sijaan säästetään
samalla valtion varoja, kun toimituskustannuksia ei lainkaan synny (Valiokunnan
lausumaehdotus 4).
Riittävän rahoituksen turvaaminen
Liito-oravan suojelusta aiheutuvien kustannusten arvioiminen
on vaikeaa, sillä siihen liittyy useita epävarmuustekijöitä,
joihin edellä on jo kiinnitetty huomiota. Yhteenvedonomaisesti voidaan
todeta, että lisärahoitustarpeen arvioinnissa
on otettava huomioon ensinnäkin se, että korvauksia
voidaan joutua maksamaan ennakoitua enemmän, mikäli
liito-oravakanta osoittautuu aiemmin arvioitua huomattavasti runsaammaksi.
Tähän liittyen toimivan suojelujärjestelmän
luomiseksi on välttämätöntä,
että samalla osoitetaan metsätalouden ympäristötukeen
tarvittavat määrärahat. Korvausten ohella
kustannuksia aiheutuu toimituskustannuksista. Lisäksi määräajan
sisällyttäminen liito-oravan suojeluun liittyviä kysymyksiä käsittelevään
viranomaisohjeeseen ja siitä johtuva toiminnallinen velvoite
lisäävät hallinnollisia kustannuksia alueellisissa
ympäristökeskuksissa. Valiokunta pitää välttämättömänä,
että jo kuluvan vuoden toiseen lisätalousarvioon
esitetään lisämäärärahaa
hallinnollisen työn hoitamista varten ja jatkossa huolehditaan
riittävän määrärahan
sisällyttämisestä vuotuiseen talousarvioon
mainittujen kustannusten kattamiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus
3).
Yksityiskohtaiset perustelut
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta edellyttää lausunnossaan
(PeVL 15/2003 vp) korvaussääntelyn
ulottamista luonnonsuojelulain 49 §:ssä säädetystä kiellosta
aiheutuvaan merkitykselliseen haittaan. Perustuslakivaliokunta toteaa,
että lain 53 §:n säännökset
valtion korvausvelvollisuudesta eivät kata tapauksia, joissa
10 §:n mukaiset edellytykset luonnonsuojelualueen
perustamiselle eivät täyty, mutta joissa 49 §:n
mukaisesta kiellosta kuitenkin aiheutuu kiinteistön omistajalle
tai erityisen oikeuden haltijalle merkityksellistä haittaa.
Kysymys voi olla esimerkiksi rakennusluvan hylkäämisestä liito-oravan lisääntymis-
ja levähdyspaikan löydyttyä rakennuspaikalta.
Kuvattujen tilanteiden jääminen valtion korvausvelvollisuuden
ulkopuolelle on etenkin EY:n lajisuojelua tarkoittavien direktiivien
merkityksestä luonnonsuojelulain säätämisen
jälkeen saatujen kokemusten valossa perustuslakivaliokunnan
käsityksen mukaan seikka, jonka vuoksi perusoikeuksien
rajoittamisen sallittavuudelle asetettavat yleiset edellytykset
eivät tässä tapauksessa täyty.
Siksi perustuslakivaliokunta katsoo, että lain korvaussäännösten
ulottaminen 49 §:ssä säädetystä kiellosta
aiheutuvaan merkitykselliseen haittaan on edellytys lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten ympäristövaliokunta
ehdottaa, että lakiehdotukseen tehtäisiin muutokset
seuraavasti.
Korvaussäännöksen lisääminen
Luonnonsuojelulain korvaussäännökset
ulotettaisiin 49 §:n 1 momentissa säädetystä kiellosta aiheutuvaan
merkitykselliseen haittaan. Muutoksella yhdenmukaistettaisiin lain
korvausjärjestelmä ja korjattaisiin korvaussääntelyssä oleva
aukko, josta perustuslakivaliokunta lausunnossaan huomauttaa. Muutos
koskisi vain niitä poikkeuksellisia tilanteita, joissa
merkityksellisen haitan kynnys ylittyy. Luonnonsuojelulain 49 §:n
1 momentissa tarkoitetut lisääntymis-
ja levähdyspaikat ovat useimmiten varsin pienialaisia,
joten niiden hävittämis- ja heikentämiskiellosta
ei aina aiheudu merkityksellistä haittaa. Näihin
tapauksiin muutos ei siten vaikuttaisi.
Korvauksen määräämisperusteista
ja menettelystä säädettäisiin
yhdenmukaisesti luonnonsuojelulain korvausvelvollisuuden piiriin
nykyisin kuuluvien luonnonsuojelualueen perustamisen (24 §:n
3 mom. tilanteissa), luontotyyppien suojelun ja erityisesti
suojeltavien lajien esiintymispaikkojen suojelun kanssa. Korvausvelvollisuudesta
säädettäisiin 53 §:n
1 momentissa. Säännöksen mukaan
korvausvelvollisuutta ei syntyisi, ennen kuin omistaja on hakenut
lupaa poiketa kiellosta ja tämä hakemus on hylätty.
Poikkeamismahdollisuudesta säädetään
49 §:n 3 momentissa. Jos on ilmeistä,
ettei luvan myöntämiselle ole edellytyksiä,
toimitus korvauksen määräämiseksi
voidaan panna vireille ilman luvan hakemista. Lain 49 §:n
kiellon osalta tästä poikkeamisesta muodostuisi
pääsääntö, sillä direktiivin
16 (1) artiklassa säädetyt poikkeusedellytykset
ovat niin tiukat, että ne vain harvoin täyttyisivät.
Pykälän 3 momentin mukaan ensisijainen
tavoite on korvauksista sopiminen alueellisen ympäristökeskuksen
kanssa. Tässä yhteydessä voidaan sopia
esimerkiksi luonnonsuojelualueen perustamisesta alueelle tai alueen
määräaikaisesta rauhoittamisesta. Ilmeistä on,
että suojelun toteuttamistavasta korvauksineen yleensä sovittaisiin.
Jos suojelusta tai korvauksista ei päästä sopuun,
maanomistaja voi panna korvaushakemuksen vireille asianomaiselle
maanmittaustoimistolle tehtävällä hakemuksella.
Toimituskulujen suuruudeksi voidaan tavallisissa tapauksissa arvioida
noin 1 000—4 000 euroa toimitukselta. Tavallisesti
kustannukset jäävät valtion maksettavaksi.
Toimituskustannusten määräämisen osalta
tulisivat siten sovellettavaksi samat periaatteet, jotka koskevat
nykyisin lunastuslain 81 §:n nojalla sanotun lain
71 §:ssä ja 72 §:n 3 momentissa
tarkoitettuja erillisiä korvaustoimituksia, eli siinäkin
tapauksessa, että maanomistajan hakemassa korvaustoimituksessa
korvausvelvollisuutta ei katsottaisi olevan, toimituskustannukset
maksettaisiin valtion varoista, ellei vaatimusta ole esitetty ilmeisen
aiheettomasti.
Korvausten tapauskohtainen arviointi lisäisi alueellisten
ympäristökeskusten työmäärää, mikä tulee
ottaa huomioon ympäristökeskusten resursseista
päätettäessä. Myös
toimituskustannukset lisäisivät suojelun toteuttamisesta
aiheutuvia kustannuksia. Koska lisääntymis- ja
levähdyspaikat ovat alueeltaan pienialaisia, ei varsinaisten
korvauskustannusten voida kuitenkaan lähtökohtaisesti
arvioida nousevan erityisen merkittäviksi.
Toimituksessa selvitetään viran puolesta korvausvelvollisuuden
olemassaolo. Merkityksellisen haitan olemassaolon lisäksi
tässä suhteessa olennaista on, että haitta
aiheutuu nimenomaisesti 49 §:n 1 momentin
kiellosta. Korvausvelvollisuutta ei sen sijaan ole silloin, jos
hakemuksen perusteena oleva hanke tai toimenpide olisi muutenkin
estynyt. Tämä joudutaan arvioimaan toimituksessa
tapauskohtaisesti lähes vastaavalla tavalla kuin korvausvelvollisuuden
olemassaolo 47 §:n 2 momenttiin perustuvan,
erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen suojelun yhteydessä.
Jälkimmäisessäkään
ei nimittäin voida sitovasti yksilöidä sallittuja
ja kiellettyjä toimenpiteitä, vaikka suojelun
kohteena oleva alue rajataan. Sekä korvausvelvollisuuden olemassaolosta
että korvauksen suuruudesta voivat sekä maanomistaja
että alueellinen ympäristökeskus hakea
muutosta maaoikeudelta ja edelleen korkeimmalta oikeudelta.
Lisäksi lain 53 §:ään
otettaisiin uusi 4 momentti, joka mahdollistaisi 1 momentissa tarkoitetun
korvauksen määräämisen toimituksessa
määräajaksi. Säännös
on tarkoitettu niitä tilanteita varten, joissa on vahva
epäilys siitä, että suojelusta aiheutuva
merkityksellinen haitta on väliaikaista. Tämä voi
tulla kysymykseen sellaisen liitteen IV (a) lajin osalta, jonka
lisääntymis- tai levähdyspaikat eivät
välttämättä ole luonteeltaan
pysyviä. Tällaisessakin tilanteessa ensisijainen
keino on rauhoittaa alue vapaaehtoisin sopimuksin määräaikaisesti.
Sen tilanteen varalta, että sopimukseen ei päästä,
lakiin otettaisiin säännös määräaikaisesta
korvauksesta. Ilman tällaista säännöstä jouduttaisiin
korvaus maksamaan aina pysyvästä haitasta kertakaikkisena,
vaikka olisi ilmeistä, että haitta jää vain
tilapäiseksi. Säännöksen mukaan
määräaikainen korvaus voitaisiin määrätä enintään
kymmeneltä vuodelta. Ajan pituus riippuisi tapauskohtaisesti
suojeltavasta lajista, ja määräaika voisi näin
olla tätä lyhyempikin. Määräajan
jälkeenkin jatkuva haitta katsottaisiin pääsääntöisesti pysyväksi.
Kysymyksessä olisi poikkeussäännös,
ja se on tarkoitettu tilanteisiin, joissa on ilmeistä,
että sekä kiellon voimassaolo (lisääntymis-
ja levähdyspaikka itsessään) että kiellosta aiheutuva
haitta (toimenpiteen estyminen) ovat tilapäisiä.
Säännöksen soveltaminen edellyttäisi näin
esimerkiksi sitä, että kiellon vuoksi toteuttamatta
jäävä toimenpide tai hanke voidaan viivästymisestä huolimatta
toteuttaa myöhemmin. Jos tämä ei ole
mahdollista, korvaus määrättäisiin
pääsäännön mukaan.
Uuden 4 momentin lisäämisen vuoksi 3 momenttiin
sisältyviä viittaussäännöksiä on tarkistettava
vastaavasti ja nykyinen 4 ja 5 momentti siirtyvät
5 ja 6 momentiksi.
Euromääräisestä haitan
kynnyksestä
Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää lausunnossaan
tarpeellisena, että korvausmenettelyä varten haitalle
määritellään euromääräinen
kynnys, jonka ylittymisestä seuraa korvauksen maksaminen.
Perusteena tälle esitetään, että korvausten määräämisessä noudatettu
suhteellisuusperiaate voi aiheuttaa tilanteen, jossa esimerkiksi
pienen metsäalan omistaja saa korvauksen, vaikkei sillä hänen
taloudelliseen tilanteeseensa ole mitään merkitystä,
mutta metsätaloutta merkittävänä tuotantosuuntanaan
harjoittava maatalousyrittäjä jää vaille
korvausta, vaikka kyse on hänen elinkeinostaan.
Liito-oravan suojelusta aiheutuvan haitan korvaamiseksi ei kuitenkaan
ole mahdollista säätää euromääräistä kynnystä,
koska luonnonsuojelulain korvauksia koskeva 53 § perustuu lunastuslakiin,
jonka mukaan niin luonnonsuojelulain kuin muidenkin lakien mukaiset,
haitan kynnystä koskevat arvioinnit tulevat tapauskohtaisesti
lunastustoimituksessa harkittaviksi.
Luonnonsuojelulain 53 §:n lähtökohtana
on, että viranomaisen on aina pyrittävä sopimaan korvauksesta
ennen lunastuslain mukaisen toimituksen käynnistämistä.
Ympäristövaliokunta pitää selvänä,
että tässä yhteydessä nousee
tavalla tai toisella esiin myös kysymys haitan kynnyksestä.
Korvauskäytännön tulee myös
kynnysajattelun osalta olla alueellisissa ympäristökeskuksissa
mahdollisimman yhdenmukainen. Valiokunta katsoo, että kynnysajattelua
tulee ohjeistaa ympäristökeskusten tulosohjauksen yhteydessä riittävästi
ottaen huomioon, että varsinainen laintulkinta asiassa
kuuluu lunastustoimitukselle, maaoikeudelle ja viime kädessä korkeimmalle
oikeudelle.
Euroopan yhteisön lajisuojelua koskevat erityissäännökset
Komission valvontamenettelyssä esittämien vaatimusten
johdosta hallituksen esityksessä ehdotetaan luonnonsuojelulain
49 ja 65 §:n muuttamista. Luonnonsuojelulain 49 §:n
1 momentin sanamuotoa ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan
luontodirektiivin 12 artiklan sanamuotoa siten, että pykälästä poistetaan
lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määritelmään
liittyvät sanat "selvästi luonnossa havaittavien".
Valiokunta pitää ehdotusta perusteltuna ja toteaa,
että myös korkein hallinto-oikeus on ns. Konikallio-ratkaisussa
katsonut, ettei voimassa olevan lain sanottu lisämääre
ole direktiivin mukainen.
Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen
havaitseminen ja tunnistaminen luonnossa on usein varsin vaikeaa.
Luonnonsuojelulain 58 §:n 2 momentissa
säädetään rangaistus teosta,
joka on tehty tahallaan tai huolimattomuudesta. Rangaistussäännöksen
sisältö on nykyisessä muodossaan määräytynyt
osin siihen perustuen, että 49 §:ssä on
ollut määre "selvästi luonnossa havaittava".
Kun tuo määre nyt poistetaan, on perusteltua nostaa
rangaistavuuden kynnystä ehdotetulla tavalla eli lisäämällä pykälään
uusi kolmas momentti, jonka mukaan 49 §:n 1 momentissa
tarkoitetun lisääntymis- ja levähdyspaikkoja
koskevan kiellon rikkominen edellyttää huolimattomuuden
sijaan törkeää huolimattomuutta tai tahallisuutta.
Rangaistussäännös
Valiokunta ehdottaa muutettavaksi 58 §:n 2 momenttia
siten, että teonkuvaukseen lisättäisiin
oikeudettomasti toimiminen. Lisäys on tarpeen, koska lajinsuojelua
koskevaan hävittämis- ja heikentämiskieltoon
on 49 §:n 3 momentin mukaan mahdollisuus
saada alueellisen ympäristökeskuksen poikkeuslupa.
Vaikka poikkeusluvan edellytykset ovat varsin vaikeasti täytettävissä,
on sillä kiellon poistava vaikutus. Tällöin lajin
hävittämis- ja heikentämiskielto ei voi
enää olla oikeudeton.
Valiokunta on lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen,
että ehdotetun 2 momentin syyksiluettavuus on
vastaava kuin rikoslain 48 luvun 5 §:n luonnonsuojelurikoksen
osalta. Ehdotetun 2 momentin suhdetta rikoslain luonnonsuojelurikokseen
ei ole perusteltu hallituksen esityksessä. Ehdotettu säännös
viittaa kuitenkin selvästi 1 momenttiin, joten
siinä oleva rikkomussäännöksen
toissijaisuutta koskeva lauseke on ymmärrettävä siten,
että se on voimassa myös 2 momentissa tarkoitetussa
rikkomuksessa. Siten 49 §:n hävittämis-
ja heikentämiskiellon vastaisesti toimiva voi erityisen
törkeissä tapauksissa tulla tuomituksi rikoslain
48 luvun 5 §:n mukaisesta luonnonsuojelurikoksesta.
Tällaisesta teosta voisi olla kyse esimerkiksi silloin,
kun tekijä toimisi erityisen suunnitelmallisesti tai aktiivisesti
tavoitellen tietoisesti lajien hävittämistä tai tekotapa
muutoin osoittaisi erityistä tahallisuutta tai törkeyttä.
Valtion lunastusoikeus
Luonnonsuojelulain 52 §:n 2 momenttiin
ehdotetaan lisäystä, jossa Natura 2000 -verkosto
lunastusmenettelyn osalta rinnastettaisiin valtioneuvoston hyväksymiin
luonnonsuojeluohjelmiin ja lunastusluvasta voisi siten päättää valtioneuvoston
sijaan ympäristöministeriö, jos alue sisältyy
tai lainvoimaisen valtioneuvoston ehdotuksen mukaan kuuluu Natura
2000 -verkostoon luonnonsuojelulain nojalla toteutettavaksi tarkoitettuna
kohteena tai kysymys on tällaisen alueen käyttöoikeudesta.
Lainkohdan sanamuotoa ehdotetaan selkeytettäväksi
vielä sen mukaisesti, mitä perustuslakivaliokunta
on lausunnossaan (PeVL 68/2002 vp) lakiehdotuksen
aiemman käsittelyn yhteydessä asiasta todennut.
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan asian vieminen valtioneuvoston
yleisistuntoon ei ole myöskään tarpeen
maanomistajien oikeusturvan vuoksi, koska ympäristöministeriön
päätös voidaan aina saattaa korkeimman
hallinto-oikeuden tutkittavaksi vastaavasti kuin valtioneuvoston
yleisistunnon päätöksenkin kohdalla asia on.
Koska Natura 2000 -verkosto hyväksytään lopullisesti
vasta Euroopan yhteisöjen komission päätöksellä,
valiokunta katsoo kuitenkin, ettei Natura 2000 -alueiden osalta
tulisi ryhtyä lunastuksiin, ennen kuin lainvoimaiset päätökset
alueista on komissiossa tehty.
Hankkeiden ja suunnitelmien arviointisäännös
Komission valvontamenettelyssä esittämiin
vaatimuksiin perustuu myös hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus
lain 65 §:n muuttamisesta siten, että viittaus
ympäristövaikutusten arvioinnista annettuun lakiin
poistetaan ja 1 momentin loppuun lisätään
virke, jonka mukaan lainkohdassa tarkoitettu arviointi voidaan tehdä myös osana
ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain
2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä. Tästä seuraa,
että arvioinnin johtopäätökset sitovat
päätöksentekoa luontodirektiivin 6 artiklan
3 kohdassa ja lain 66 §:n 1 momentissa tarkoitetulla
tavalla. Valiokunta pitää ehdotettua muutosta
teknisenä ja perusteltuna ottaen huomioon myös
sen, että komissio on nostanut asiassa
kanteen Suomea vastaan.