Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää lakiesitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Näin ollen valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä esitettävin muutoksin.

Lakiesityksen yhdeksi keskeisimmäksi säännökseksi on noussut lain 49 §, jota ehdotetaan muutettavaksi Euroopan yhteisöjen komission Suomelle esittämien huomautusten johdosta. Valiokunta ehdottaa korvaussäännösten sisällyttämistä lakiin lain 49 §:ssä säädetyn kiellon aiheuttaman merkityksellisen haitan korvaamiseksi sekä rangaistussäännöksen täsmentämistä. Komissio on heinäkuussa 2000 ja 2001 Suomelle lähettämässään virallisessa huomautuksessa katsonut, että Suomi on pannut luontodirektiivin 12 artiklan 1 (d) kohdan puutteellisesti täytäntöön sisällyttämällä siihen kriteerin "selvästi luonnossa havaittavat", jota direktiivissä ei ole. Tämän vuoksi 49 §:n 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi sanat "selvästi luonnossa havaittavat". Samanaikaisesti 58 §:n osalta rajoitettaisiin kiellon rikkomisesta johtuvaa rangaistavuutta. Huhtikuun 2 päivänä 2004 komissio tiedotti ryhtyvänsä oikeustoimiin Suomea kohtaan luontodirektiivin liitteen IV (a) lajien suhteen. Kanne tulee koskemaan sekä lainsäädäntöä että suojelun toimeenpanoa.

Hallituksen esityksessä on todettu, että luontodirektiivin liitteen IV(a) lajien osalta käytännön ongelmia on aiheutunut liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta tilanteissa, joissa useita lisääntymis- ja levähdyspaikkoja sijoittuu lähekkäin saman maanomistajan omistamalle alueelle. Tällöin voi syntyä tilanteita, joissa laissa olevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta aiheutuu alueen omistajalle sellaisia taloudellisen hyödyn menetyksiä, jotka olisi perusteltua korvata. Tämän vuoksi esityksessä on katsottu, että maanomistajalla tulisi näissä tilanteissa olla mahdollisuus hakea alueensa perustamista luonnonsuojelualueeksi ja että edellytykset luonnonsuojelualueen perustamiselle edellä mainituissa tilanteissa olisivat pykälään ehdotetun täydennyksen johdosta vastedes selkeästi olemassa. Esityksen mukaan maanomistaja voisi myös hakea lain 25 §:ssä tarkoitettua alueen määräaikaista rauhoittamista. Myös määräaikaisesta rauhoittamisesta tehtävään sopimukseen voisi sisältyä korvaus. Lisäksi lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojeluun on liito-oravan kohdalla mahdollisuus soveltaa kestävän metsätalouden rahoituslain (1094/1996) 19 §:ssä olevan metsätalouden ympäristötukijärjestelmän keinoja.

Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa lausunnossaan, että vaikka maanomistajille tulisikin vaihtoehtoisia mahdollisuuksia, hallituksen esityksessä ehdotettu menettely ei kuitenkaan antaisi maanomistajille lakiin perustuvaa oikeutta vaatia alueensa suojelun toteuttamista. Myös perustuslakivaliokunta on lausunnossaan lakiehdotuksesta (PeVL 15/2003 vp) katsonut, että ehdotettu sääntely tuo selvästi näkyville luonnonsuojelulain korvaussääntelyn aukollisuuden.

Liito-oravan suojelusta

Liito-oravakannan (pteromys volans) suuruudesta ja kannan kehityssuunnasta ei ole olemassa luotettavaa tietoa. Kannan kokonaisarvio 14 500—54 200 perustuu liito-oravaselvitykseen vuodelta 2001 (Liito-oravan biologia ja suojelu Suomessa, 2001), jossa samanaikaisesti todettiin arvio epävarmaksi pienen tutkimusaineiston vuoksi ja esitettiin pitkäaikaisseurannan järjestämistä kattavammilla seurantamenetelmillä.

Kattava, kolmevuotinen tutkimus liito-oravakannan koon ja vakauden selvittämiseksi ja kannan seurannan järjestämiseksi on aloitettu vuonna 2003. Ympäristöministeriön käynnistämän tutkimuksen tavoitteena on saada tutkimuksella luotettava arvio kannan suuruudesta. Tähän mennessä on inventoitu vasta vajaa kolmannes liito-oravan levinneisyysalueesta, joten lopullista arviota ei ole vielä mahdollista ennakoida. Tässä vaiheessa voidaan kuitenkin esittää olettamus, että liito-oravakanta on aiemmin arvioitua runsaampi.

Kannan koosta riippumatta liito-oravan suojelun tason kannalta on kuitenkin keskeistä se, että laji on luontodirektiivin liitteen IV (a) mukainen yhteisön tärkeänä pitämä eläinlaji, joka edellyttää tiukkaa suojelua. Liitteen IV (a) mukaisten lajien suojelua koskee luontodirektiivin 12 artikla, joka edellyttää muun ohella lajin lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämisen ja hävittämisen kieltämistä. Lisäksi liito-orava on luontodirektiivin liitteen II mukainen yhteisön tärkeänä pitämä eläinlaji, jonka suojelemiseksi on osoitettava erityisten suojelutoimien alueita, eli lajin elinympäristöjä suojellaan Natura 2000 -verkoston avulla.

Ympäristövaliokunta toteaa edellä esitettyyn viitaten, että Suomen on toteutettava luontodirektiiviin perustuva liito-oravan suojelu riippumatta siitä, minkä suuruinen lajin kanta nyt on ja onko se uhanalainen. EU:n laajentumisen 1.5.2004 jälkeen Suomi ei ole enää ainoa jäsenmaa, jossa liito-oravia esiintyy. Komissio on jo päättänyt kanteen nostamisesta Suomea vastaan liito-oravan suojeluun liittyen. Tilanne tulee arvioida uudelleen, jos liito-oravakannan osoitetaan olevan niin runsaan ja vakaan, ettei sitä voida enää pitää uhanalaisena lajina. Suojelun lieventäminen edellyttäisi siinä tilanteessa luontodirektiivin liitteen IV (a) tarkistamista, mihin käytännössä ainoastaan komissiolla on muodollinen aloiteoikeus. Liitteen tarkistamisehdotus saattaisi asiantuntijoiden mukaan myös johtaa yhden lajin sijasta kaikkien liitteen lajien uhanalaisuuden uudelleenarvioimiseen. Tämän johdosta on arvioitavissa, että muutoksen aikaansaaminen kestäisi suhteellisen pitkään. Siksi valiokunta esittää, että hallituksen tulee ryhtyä välittömästi toimenpiteisiin luontodirektiivin liitteen IV(a) tarkistamiseksi, mikäli liito-oravakannan osoitetaan olevan niin runsaan ja vakaan, ettei sitä voida enää pitää kyseisessä liitteessä tarkoitettuna yhteisön tärkeänä pitämänä lajina, joka edellyttää tiukkaa suojelua (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Jos kanta osoittautuu aiemmin arvioitua runsaammaksi, merkitsee se myös suojelusta aiheutuvien kustannusten nousua. Maa- ja metsätalousministeriön liito-oravatyöryhmä teki toukokuussa 2002 metsäkeskuksille ja alueellisille ympäristökeskuksille kyselyn, jonka perusteella arvioidaan liito-oravien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja esiintyvän vuosittain noin 600:lla metsänkäyttöilmoituksen kohteena olevalla alueella. Enimmäiskustannukseksi kaikkien näiden alueiden suojelusta laskettiin selvityksessä 900 000 euroa vuodessa. Selvityksessä painotettiin arvion teoreettista luonnetta sen vuoksi, että maanomistajalle aiheutuva taloudellinen menetys ei usein olisi merkityksellinen siksi, että metsänkäyttö on silti usein edelleen mahdollista, kun esimerkiksi yksittäisiä kuusia voidaan liito-oravista riippumatta hakata lisääntymis- ja levähdyspaikalta ja sen lähistöltä. Pesäpuina liito-oravalle ovat erityisen merkityksellisiä vanhat haavat.

Ympäristövaliokunta katsoo, että selvityksessä esitetty arvio edustaa vain yhtä näkemystä liito-oravan suojelusta aiheutuvista kustannuksista. Se antaa kuitenkin suuntaa mahdollisesti aiheutuville kustannuksille. Vaikka todellinen luku kaksinkertaistuisi, kysymys on kuitenkin muutaman miljoonan euron lisärahoitustarpeesta. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että uusi korvausäännös koskisi kaikkia luontodirektiivin liitteen IV(a) lajeja eikä ainoastaan liito-oravaa.

Edellä olevan johdosta ympäristövaliokunta esittää, että hallituksen tulee esittää tarvittava lisärahoitus liito-oravan suojelusta aiheutuvien kustannusten maksamiseen, mikäli kanta osoittautuu niin runsaaksi, että aiemmat kustannusarviot eivät enää pidä paikkaansa.

Luonnonsuojelulain korvaussäännöksistä

Voimassaolevan lain mukaan kiinteistön omistajalla on oikeus saada täysi korvaus valtiolta, jos luontotyyppejä koskevasta muuttamiskiellosta tai erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan muuttamiskiellosta aiheutuu merkityksellistä haittaa. Jos haitta ei ole merkityksellinen, korvausta ei makseta lainkaan. Korvauskynnyksen ylittymistä on arvioitava kokonaisuutena siten, että eri aikoina estyneistä toimenpiteistä aiheutunut yhteenlaskettu haitta otetaan huomioon. Merkityksellisyyden arvioinnin perusteena käytetään maanomistajan omistuksen suuruutta alueella. Rajoituksesta johtuvan haitan kohdistuminen koko kiinteistöön tai sen huomattavaan osaan lisää haitan merkityksellisyyttä.

Ennen kuin korvausta luontotyypin tai erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan muuttamiskiellon perusteella voi vaatia, on yleensä ensin pyydettävä poikkeuslupaa aiotun hankkeen toteuttamiseksi. Jos poikkeuslupa myönnetään, korvattavaa menetystä ei aiheudu. Poikkeuslupaa ei kuitenkaan tarvitse lainkaan hakea, jos on ilmeistä, ettei sitä voida myöntää. Jos aiottu hanke on kielletty jo muun lainsäädännön nojalla, esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain tai vesilain vastaisena, korvaukseen ei luonnollisesti ole oikeutta.

Luontotyypin muuttamiskielto tulee voimaan, kun alueellinen ympäristökeskus on määritellyt alueen rajat ja tiedottanut päätöksestä asianmukaisesti.

Oikeutta korvaukseen ei voimassaolevan lain mukaan ole luontodirektiivin liitteen IV(a) lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskiellon aiheuttamasta menetyksestä. Suomessa tavataan liitteen lajeista muun ohella seuraavat: ilves, karhu, liito-orava, naali, saimaannorppa, eräät lepakkolajit, isoapollo, punahärö ja lummelampikorento.

Lunastuksella tarkoitetaan säädetyssä järjestyksessä ja lain nojalla määrättävää täyttä korvausta vastaan tapahtuvaa kiinteän omaisuuden hankkimista yleiseen tarpeeseen. Lunastamalla voidaan paitsi hankkia kiinteää omaisuutta myös rajoittaa pysyvästi tai määräajaksi oikeutta käyttää kiinteää omaisuutta.

Luonnonsuojelun toteuttamiseen liittyvässä korvausjärjestelmässä korvaus määrätään yleensä lunastuslain mukaisessa lunastustoimituksessa. Jos suojelu toteutetaan vapaaehtoisin keinoin, korvauksesta sovitaan osapuolten kesken. Lunastustoimitus on toimitusinsinöörin ja kahden uskotun miehen suorittama kiinteistötoimitus.

Kysymykseen voivat tulla lunastuskorvaus (kun valtio haluaa lunastaa omaisuutta luonnonsuojelutarkoituksiin tai kun maanomistaja esittää luonnonsuojeluohjelman toteuttamisvaateen) tai kiinteän omaisuuden käytönrajoituksia koskeva haitankorvaus (erityisesti suojeltavan lajin muuttamiskielto ja luontotyyppiä koskeva muuttamiskielto).

Omistajalla on oikeus täyteen korvaukseen lunastuksen vuoksi aiheutuvista taloudellisista menetyksistä. Kohteenkorvauksella tarkoitetaan korvausta menetettävästä omaisuudesta. Se on käyvän hinnan mukainen täysi korvaus lunastettavasta omaisuudesta. Käypä hinta määritetään edustavien vertailukauppojen perusteella. Ellei kauppa-arvomenetelmän mukaan määrättävä korvaus vastaa luovuttajan täyttä menetystä, arvioiminen on perustettava omaisuuden tuottoon tai siihen pantuihin kustannuksiin (tuotto-/kustannusarvomenetelmät). Osalunastuksesta määrättävällä haitankorvauksella kompensoidaan lunastuksesta aiheutuva haitta jäljelle jäävän omaisuuden käyttämiselle. Vahingonkorvausta määrätään, jos lunastuksesta aiheutuu ammatin harjoittamisen keskeytymisen tai muun sellaisen syyn vuoksi tappiota tai muuta vahinkoa lunastettavan omaisuuden omistajalle.

Sääntelyn yhtymäkohdat metsälakiin

Kysymykset suojelusta ja korvauksesta tulevat metsänomistajan näkökulmasta yleensä ajankohtaisiksi hakkuita suunniteltaessa tai niitä toteutettaessa. Eduskunnassa on käsiteltävänä hallituksen esitys laiksi metsälain muuttamisesta (HE 73/2003 vp), joka koskee muun ohella metsäkeskuksen ilmoitusvelvollisuutta ympäristökeskukselle sellaisista metsän käyttöilmoituksista, jotka kohdistuvat metsäkeskuksen hallussa olevissa asiakirjoissa mainittuihin liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin. Metsälain 14 §:n (1224/1998) mukaan metsänkäyttöilmoitus on tehtävä vähintään 14 päivää ja enintään kaksi vuotta ennen hakkuun tai muun toimenpiteen aloittamista, jollei metsäkeskus hakemuksesta myönnä poikkeusta määräajasta. Metsälain muutosehdotuksen 14 b §:stä käy ilmi, että jos metsäkeskukselle saapunut metsänkäyttöilmoitus kohdistuu alueellisen ympäristökeskuksen metsäkeskukselle toimittamassa esityksessä merkittyyn liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan, metsäkeskuksen on välittömästi ilmoitettava tästä alueelliselle ympäristökeskukselle. Alueellinen ympäristökeskus on luonnonsuojelulain valvontaviranomainen.

Ympäristövaliokunta katsoo metsälain muuttamista koskevassa lausunnossaan, että ehdotettu säännös on perusteltu siksi, että liito-oravan suojelusta aiheutuvilla käytön rajoituksilla, jotka perustuvat liito-oravan esiintymisestä saatuun tietoon, on yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin ulottuva vaikutus. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevat tiedot ovat usein puutteellisia erityisesti talousmetsien osalta, ja säännöstä voidaan siten pitää ilmeisen tarpeellisena yhtenäisen tietopohjan aikaansaamiseksi.

Ympäristövaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota myös siihen, että lakiehdotus rajaa metsäkeskuksen tiedonantovelvollisuuden ainoastaan sen alueelliselta ympäristökeskukselta saamiin lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskeviin tietoihin. Metsäkeskus tekisi ilmoituksen välittömästi asiakirjojen perusteella tutkimatta alueella, pitääkö tieto paikkansa. Valiokunta korostaa tämän rajauksen tarkoituksenmukaisuutta sillä, että ympäristökeskukselta saatua tietoa voidaan pitää luotettavana. Tietojen oikeellisuuden varmistamisella on erityistä merkitystä, koska jopa puutteelliseksi tai virheelliseksi osoittautuva tieto voi suojelun tiukkuus huomioon ottaen johtaa välittömiin oikeusvaikutuksiin maanomistajan ja hakkuuoikeuden omistajan kannalta. Ympäristövaliokunta on huolissaan siitä, että liito-oravan suojeluun liittyvä oikeudellinen ja tiedollinen epävarmuus saattaa johtaa joissain tilanteissa suojelun kannalta kielteiseen kehitykseen. Siksi on erityisen tarpeellista korostaa mahdollisimman suurta avoimuutta ja viranomaistoiminnan joustavuutta ja joutuisuutta.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että liito-oravan suojeluun liittyvien kysymysten käsittelyyn luodaan selkeä viranomaismenettely, jossa tarvittavat viranomaispäätökset saadaan joutuisasti. Joutuisan käsittelyn varmistamiseksi tulee suojeluasioiden käsittelylle alueellisessa ympäristökeskuksessa asettaa määräaika. Menettelytavat alueellisten ympäristökeskusten ja metsäkeskusten välille on tarkoitus hyväksyä ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön yhteisellä ohjeella.

Valiokunta katsoo, että tähän ohjeeseen tulisi sisällyttää käsittelylle tarkoituksenmukainen määräaika. Valiokunnan mielestä määräajan tulisi olla lähtökohtaisesti 30 päivää, jota voitaisiin erityisestä syystä pidentää enintään 60 päivään. Valiokunta toteaa samalla, että määräajan sisällyttäminen ohjeeseen ja siitä johtuva toiminnallinen velvoite lisää hallinnollisia kustannuksia alueellisissa ympäristökeskuksissa. Valiokunta painottaa kuitenkin edelleen, että hallinnon resurssien mahdollisimman tehokkaaksi hyödyntämiseksi tulisi mahdollisuuksien mukaan käyttää esimerkiksi ostopalvelukeinoin metsäkeskuksien olemassaolevaa asiantuntemusta.

Valiokunta pitää lisäksi välttämättömänä, että päätöksenteko liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta hoidetaan mahdollisimman yhdenmukaisesti metsänomistajien tasavertaisen kohtelun varmistamiseksi. Vaikka liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan rajaaminen ja sopivien kulkuyhteyksien turvaaminen hakkuiden yhteydessä tulee harkittavaksi tapauskohtaisesti, voidaan tasavertainen kohtelu turvata riittävällä yhteisellä ohjeistuksella (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Luonnonsuojelulaissa säädetty suojelu ja siitä maanomistajille maksettavat korvaukset pannaan täytäntöön ympäristöhallinnon toimesta. Poikkeuksena on hallituksen esityksen 10 §:n perusteluissa kuvattu tilanne, jossa liito-orava esiintyy metsälain 10 §:n tarkoittamassa erityisen tärkeässä elinympäristössä. Tällöin kysymykseen tulisi kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain 19 §:n mukainen metsätalouden ympäristötuki, jolloin metsälain toimeenpano on metsähallinnon vastuulla. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että metsätalouden ympäristötukijärjestelmän taloudelliset voimavarat valtion talousarviossa ovat jo nyt riittämättömät. Toimivan suojelujärjestelmän luomiseksi on välttämätöntä, että samalla myös osoitetaan metsätalouden ympäristötukeen tarvittavat määrärahat.

Luonnonarvokaupasta

Luonnonarvokauppa on yksi Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelman toteutuskeinoista, jota parhaillaan kokeillaan Satakunnan alueella. Luonnonarvokaupassa metsänomistaja ylläpitää tai lisää luonnonarvoja metsässään ja saa siihen korvausta valtiolta. Omistaja tekee omistamastaan kohteesta tarjouksen metsäkeskukselle, joka arvioi tarjottavan kohteen ja neuvottelee sopimuksesta sekä palkkion suuruudesta metsänomistajan kanssa. Kohteiden valinta tapahtuu maanomistajien tarjousten perusteella. Sopimus tehdään 10 vuodeksi, ja sopimuskauden päättyessä alueen käyttö jatkuu metsänomistajan haluamalla tavalla. Palkkio maksetaan yhdellä kertaa sopimuskauden alussa.

Ympäristövaliokunta katsoo, että luonnonarvokauppa voi muodostaa yhden toteutuskeinon myös liito-oravan suojelulle. Luonnonarvokauppa voi edistää maanomistajalähtöisen suojelun käynnistymistä ja maanomistajien sitoutumista luonnonsuojeluun. Luonnonarvokauppa on kuitenkin vasta kokeiluasteella, ja sen kehittäminen edellyttää kokemusten selvittämistä ja mahdollisesti tarvittavan lisäsääntelyn valmistelua. Luonnonarvokauppakokeilun rahoituksessa ei myöskään ole otettu huomioon sen mahdollista soveltamista liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojeluun. Valiokunnan mielestä tämä olisi perusteltua mahdollistaa, ja valiokunta katsoo siksi, että hallituksen tulee aloittaa tarvittavan lisäsääntelyn valmistelu ja turvata tarkoitukseen tarvittava rahoitus. Käyttämällä luonnonarvokauppaa suojelun toteuttamiseen lunastuslain keinojen sijaan säästetään samalla valtion varoja, kun toimituskustannuksia ei lainkaan synny (Valiokunnan lausumaehdotus 4).

Riittävän rahoituksen turvaaminen

Liito-oravan suojelusta aiheutuvien kustannusten arvioiminen on vaikeaa, sillä siihen liittyy useita epävarmuustekijöitä, joihin edellä on jo kiinnitetty huomiota. Yhteenvedonomaisesti voidaan todeta, että lisärahoitustarpeen arvioinnissa on otettava huomioon ensinnäkin se, että korvauksia voidaan joutua maksamaan ennakoitua enemmän, mikäli liito-oravakanta osoittautuu aiemmin arvioitua huomattavasti runsaammaksi. Tähän liittyen toimivan suojelujärjestelmän luomiseksi on välttämätöntä, että samalla osoitetaan metsätalouden ympäristötukeen tarvittavat määrärahat. Korvausten ohella kustannuksia aiheutuu toimituskustannuksista. Lisäksi määräajan sisällyttäminen liito-oravan suojeluun liittyviä kysymyksiä käsittelevään viranomaisohjeeseen ja siitä johtuva toiminnallinen velvoite lisäävät hallinnollisia kustannuksia alueellisissa ympäristökeskuksissa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että jo kuluvan vuoden toiseen lisätalousarvioon esitetään lisämäärärahaa hallinnollisen työn hoitamista varten ja jatkossa huolehditaan riittävän määrärahan sisällyttämisestä vuotuiseen talousarvioon mainittujen kustannusten kattamiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus 3).