1.1
Lainsäädäntö ja käytäntö
1.1.1
Valtion eläketurvan rahoitus
Laki valtion eläketurvan rahoituksesta (67/2016) määrittelee, mitkä työnantajat valtion eläkejärjestelmässä maksavat työnantajan eläkemaksua ja mitkä komponentit valtion eläkemaksussa on. Työnantajan eläkemaksun perusteista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1354/2016) on säädetty periaate, jonka mukaan valtion eläkemaksun on katettava valtion eläkejärjestelmässä syntyvän vastuun määrä. Periaate on lähtöisin jo vuonna 1972 eräiltä liikelaitoksilta budjettiin perityistä maksuista ja se otettiin valtion virastoilta perittävien eläkemaksujen perustaksi heti vuodesta 1991 alkaen, kun eläkemaksujen rahastointi aloitettiin.
Täyden rahastoinnin periaatteesta ja eläkeoikeuksien pääoma-arvoja laskettaessa käytettävästä diskonttauskorosta on säädetty valtioneuvoston asetuksessa työnantajan eläkemaksun perusteista. Samassa asetuksessa todetaan myös, että työnantajan eläkemaksu lasketaan yhtenäisin perustein maksuluokissa, jotka määräytyvät työnantajan työkyvyttömyyseläkeriskin ja työntekijöiden palveluksiin perustuvan eläketurvan perusteella. Edellinen toteutuu työkyvyttömyyseläkkeiden maksuluokkamallin kautta ja jälkimmäinen tariffiluokkien kautta.
Periaatetta on pyritty soveltamaan myös siten, että eläkemaksut mitoitetaan kattamaan juuri eläkejärjestelmässä syntyvän vastuun määrä. Eläkemaksujen turvaavuudella ei ole valtion eläkejärjestelmässä samaa roolia kuin muissa itsenäisissä eläkejärjestelmissä, sillä valtion eläkkeet katetaan valtion talousarvion rahoituksella ja rahoitusriskin kantaa kokonaan valtio.
Nimestään huolimatta valtion eläkejärjestelmän piiriin kuuluu myös täysin tai osittain varsinaisen valtion budjettitalouden ulkopuolisia työnantajia, kuten valtion rahastotalouden työntekijät, osa kuntien peruskoulujen ja lukioiden opettajista, ennen vuotta 1980 syntyneet yliopistojen työntekijät, valtion kaksi liikelaitosta (Metsähallitus ja Senaatti-kiinteistöt), eräät yksityiset valtionapulaitokset sekä eräät muut työnantajat.
Valtion eläkejärjestelmän palkkasummasta kerättävistä eläkemaksuista noin 40 prosenttia tulee varsinaisen budjettitalouden ulkopuolisilta työnantajilta. Lisäksi kansanedustajat ja valtioneuvoston jäsenet rinnastetaan eläkerahoituksen näkökulmasta kuuluvaksi valtion eläkejärjestelmään, vaikka työnantajan eläkemaksua ei näistä maksetakaan.
Valtion eläkkeiden maksamisesta eläkkeensaajille huolehtii Keva. Sille siirretään valtion talousarviosta siihen tarvittavat rahavarat. Valtion eläkejärjestelmän työnantajat maksavat työnantajan eläkemaksut ja tilittävät myös pidättämänsä työntekijän osuuden suoraan Valtion eläkerahaston tilille. Keva hoitaa eläkemaksujen perintään liittyvät tehtävät.
Valtion eläkerahasto maksaa Kevalle valtiovarainministeriön erikseen vahvistaman korvauksen valtion palveluksesta karttuvaan eläketurvaan liittyvien tehtävien hoitamisesta.
1.1.2
Valtion eläkemaksurakenne
Työnantajan eläkemaksu muodostuu vanhuus-, työkyvyttömyys- ja perhe-eläkeosasta sekä eläketurvan toimeenpanosta aiheutuvasta hoitokuluosasta. Työnantajan eläkemaksun perusteista ja niiden vahvistamisesta on säädetty tarkemmin valtioneuvoston asetuksella työnantajan eläkemaksun perusteista. Voimassaolevan asetuksen mukaan työnantajan eläkemaksu lasketaan yhtenäisin perustein maksuluokissa, jotka määräytyvät työnantajan työkyvyttömyyseläkeriskin ja työntekijöiden palveluksiin perustuvan eläketurvan perusteella.
Eläkemaksun laskenta perustuu hoitokuluosaa lukuun ottamatta täyden rahastoinnin periaatteeseen. Eläkeoikeuksien pääoma-arvoja laskettaessa käytettävästä diskonttauskorosta on säädetty edellä mainitussa asetuksessa. Hoitokuluosan on tarkoitus kattaa Valtion eläkerahaston maksama korvaus valtion palveluksesta karttuvaan eläketurvaan liittyvien tehtävien hoitamisesta.
1.1.3
Työntekijän eläkemaksu
Julkisten alojen työntekijöiden eläkemaksusta säädetään julkisten alojen eläkelain (81/2016) 11 luvussa. Työnantaja pidättää työntekijän eläkemaksun ja tilittää sen Valtion eläkerahaston tilille. Työnantajan eläkemaksun laskennassa huomioidaan keskimääräinen työntekijän eläkemaksun kertymä.
1.1.4
Eläkemaksuprosenttien vahvistaminen
Valtiovarainministeriö vahvistaa vuosittain eläkemaksujen laskennassa käytettävät laskuperusteet sekä työnantajan eläkemaksuprosentit. Keva voi yksittäisiä työnantajia koskevissa muutostilanteissa päättää edellä tarkoitettujen eläkemaksun osien suuruudesta ilman valtiovarainministeriön erillistä päätöstä.
1.2
Nykytilan arviointi
Uusien, työstä karttuvien eläke-etuuksien näkökulmasta julkinen ja yksityinen työeläkejärjestelmä ovat nykyisin eräitä valtion toiminnan erityisluonteesta johtuvia poikkeuksia lukuun ottamatta hyvin samankaltaiset. Näitä poikkeuksia ovat muun muassa sotilaseläkejärjestelmä, eräät julkisen sektorin alemmat eläkeiät, julkisella sektorilla käytössä oleva ammatillisen työkyvyttömyyden käsite sekä mahdollisuus menettää eräitä julkisen sektorin yhdenjaksoista palvelusta edellyttäviä osia.
Eläkkeiden rahoituksen näkökulmasta julkisen sektorin ja yksityisen sektorin eläkejärjestelmät poikkeavat toisistaan merkittävästi. Toisaalta välitöntä yhteyttä eläkemaksujen ja kertyvän etuuden välillä ei tarvitse olla, jos eläkejärjestelmän pitkän aikavälin rahoitusstrategia on turvattu. Eläkejärjestelmän rahoituksen pitäisi olla mahdollisimman ennustettava ja vakaa. Merkittävät poikkeamat eri eläkejärjestelmien maksurakenteessa ja maksutasossa aiheuttavat tarpeetonta ajankäyttöä eläkekustannusten muodostumisperiaatteiden läpikäymisessä.
Valtion eläkemaksujen taso on vaihdellut vuosittain selvästi enemmän kuin yksityisalojen TyEL-maksu. Työmarkkinajärjestöjen tavoitteena on tasainen ja tarkoituksenmukainen maksukehitys sekä vuoden 2017 eläkesopimuksessa sovittujen etuuksien ja niiden rahoituksen turvaaminen myös pitkällä aikavälillä. Eläketurvan sisältöön tehdyt muutokset, joiden keskeisenä tavoitteena on ollut tukea TyEL-maksun vakautta, ovat suoraan vaikuttaneet täyden rahastoinnin periaatteella laskettavaan eläkemaksuun. Samoin valtion eläkejärjestelmän piirissä tapahtuneet rakennemuutokset ovat heijastuneet valtion eläkejärjestelmän maksutasoon myös niillä työnantajilla, jotka ovat säilyneet valtion eläkejärjestelmän piirissä. Työnantajan eläkemaksun ennustamaton vaihtelu vaikeuttaa työnantajan budjetointia. Vaihtelu on kuitenkin perusteltua tilanteessa, jossa se on kytköksissä työnantajalla alkaneisiin työkyvyttömyyseläkkeisiin.
Täyden rahastoinnin periaatteen mukainen maksu on määrätty yhtenäisin perustein maksuluokissa, jotka määräytyvät työnantajan työkyvyttömyyseläkeriskin ja työntekijöiden palveluksiin perustuvan eläketurvan perusteella. Täyden rahastoinnin periaate ei kuitenkaan toteudu työnantajatasolla, vaan valtion eläkejärjestelmässä tapahtuvat rakennemuutokset heijastuvat kaikkien työnantajien eläkemaksuihin. Erityisesti tilanteissa, joissa lainsäädäntö rajaa yksittäisen työnantajan valtion eläkejärjestelmän piirissä olevan henkilöstön ikärakennetta muista työnantajista poikkeavaksi, työnantajan eläkemaksu ei välttämättä vastaa työnantajan oman henkilöstön eläkeoikeuksien pääoma-arvoa. Tällaisia ryhmiä ovat esimerkiksi valtion eläkejärjestelmän piirissä olevat yliopistojen työntekijät ja kuntien opettajat.
Valtion eläkerahasto on ns. puskurirahasto, eli eläkkeitä ei ole rahastoitu koko eläkkeen maksuajalle, mitä täyden rahastoinnin periaate edellyttäisi. Valtion eläkerahastosta siirretään valtion talousarvioon kuukausittain määrä, joka vastaa 40 % valtion eläkemenosta. Talousarviosiirron mitoitus ei ole millään tavalla sidoksissa täyden rahastoinnin periaatteeseen. Täyden rahastoinnin periaatteella, jolla valtion eläkemaksutaso määräytyy, ei siis ole valtion eläkkeiden rahoituksen kannalta ratkaisevaa periaatteellista merkitystä. Pikemminkin täyden rahastoinnin periaate voidaan ymmärtää yhdeksi helposti perusteltavaksi tavaksi mitoittaa valtion eläkemaksut.
Valtion eläkejärjestelmään soveltuvien täyden rahastoinnin periaatteen mukaisten laskuperusteiden ja sitä tukevien laskentajärjestelmien ylläpito on työlästä. Nykyiset laskuperusteet hyödyntävät soveltuvin osin työntekijän eläkelain (395/2006) mukaisen eläkevakuutuksen kuolevuutta, työkyvyttömyyttä ja perheellisyyttä koskevia yleisperusteita ja erityisperusteita. TyEL-järjestelmässä ei kuitenkaan nykyisin ole tarvetta laskuperusteille, jotka kuvaavat koko eläketurvan sisältöä. Mallien soveltuvuus valtion eläkejärjestelmään on käynyt yhä rajatummaksi ja erillisen maksujärjestelmän hyöty valtion eläkejärjestelmässä on käynyt yhä vähäisemmäksi.
Valtion eläkkeiden pääasiallinen rahoituslähde on valtion talousarvio. Sen vuoksi eläkkeiden rahoituksen kannalta oleellista ei ole periaate, jolla eläkemaksut mitoitetaan, vaan eläkemaksun riittävä ja johdonmukainen taso. Työnantajan budjetoinnin kannalta selkeintä olisi, jos eläkemaksutaso seuraisi läheisesti TyEL-maksun tasoa, jonka kehitysnäkymät ovat tällä hetkellä vakaat ja valmiina saatavilla.
Koska täyden rahastoinnin periaatteesta säädetään valtioneuvoston asetuksella, eläkemaksutason määräytymiseen voitaisiin vaikuttaa myös asetusta muuttamalla. Eläkemaksurakenteeseen tehtävät muutokset kuitenkin korostavat luopumista täyden rahastoinnin periaatteesta eläkemaksujen mitoituksessa.