Hallituksen esitys

Uusien, työstä karttuvien eläke-etuuksien näkökulmasta julkinen ja yksityinen työeläkejärjestelmä ovat nykyisin eräitä valtion toiminnan erityisluonteesta johtuvia poikkeuksia lukuun ottamatta hyvin samankaltaiset. Näitä poikkeuksia ovat muun muassa sotilaseläkejärjestelmä, eräät julkisen sektorin alemmat eläkeiät, julkisella sektorilla käytössä oleva ammatillisen työkyvyttömyyden käsite sekä mahdollisuus menettää eräitä julkisen sektorin yhdenjaksoista palvelusta edellyttäviä osia. 

Eläkkeiden rahoituksen näkökulmasta julkisen sektorin ja yksityisen sektorin eläkejärjestelmät poikkeavat toisistaan merkittävästi. Toisaalta välitöntä yhteyttä eläkemaksujen ja kertyvän etuuden välillä ei tarvitse olla, jos eläkejärjestelmän pitkän aikavälin rahoitusstrategia on turvattu. Eläkejärjestelmän rahoituksen pitäisi olla mahdollisimman ennustettava ja vakaa. Merkittävät poikkeamat eri eläkejärjestelmien maksurakenteessa ja maksutasossa aiheuttavat tarpeetonta ajankäyttöä eläkekustannusten muodostumisperiaatteiden läpikäymisessä. 

Valtion eläkemaksujen taso on vaihdellut vuosittain selvästi enemmän kuin yksityisalojen TyEL-maksu. Työmarkkinajärjestöjen tavoitteena on tasainen ja tarkoituksenmukainen maksukehitys sekä vuoden 2017 eläkesopimuksessa sovittujen etuuksien ja niiden rahoituksen turvaaminen myös pitkällä aikavälillä. Eläketurvan sisältöön tehdyt muutokset, joiden keskeisenä tavoitteena on ollut tukea TyEL-maksun vakautta, ovat suoraan vaikuttaneet täyden rahastoinnin periaatteella laskettavaan eläkemaksuun. Samoin valtion eläkejärjestelmän piirissä tapahtuneet rakennemuutokset ovat heijastuneet valtion eläkejärjestelmän maksutasoon myös niillä työnantajilla, jotka ovat säilyneet valtion eläkejärjestelmän piirissä. Työnantajan eläkemaksun ennustamaton vaihtelu vaikeuttaa työnantajan budjetointia. Vaihtelu on kuitenkin perusteltua tilanteessa, jossa se on kytköksissä työnantajalla alkaneisiin työkyvyttömyyseläkkeisiin. 

Täyden rahastoinnin periaatteen mukainen maksu on määrätty yhtenäisin perustein maksuluokissa, jotka määräytyvät työnantajan työkyvyttömyyseläkeriskin ja työntekijöiden palveluksiin perustuvan eläketurvan perusteella. Täyden rahastoinnin periaate ei kuitenkaan toteudu työnantajatasolla, vaan valtion eläkejärjestelmässä tapahtuvat rakennemuutokset heijastuvat kaikkien työnantajien eläkemaksuihin. Erityisesti tilanteissa, joissa lainsäädäntö rajaa yksittäisen työnantajan valtion eläkejärjestelmän piirissä olevan henkilöstön ikärakennetta muista työnantajista poikkeavaksi, työnantajan eläkemaksu ei välttämättä vastaa työnantajan oman henkilöstön eläkeoikeuksien pääoma-arvoa. Tällaisia ryhmiä ovat esimerkiksi valtion eläkejärjestelmän piirissä olevat yliopistojen työntekijät ja kuntien opettajat. 

Valtion eläkerahasto on ns. puskurirahasto, eli eläkkeitä ei ole rahastoitu koko eläkkeen maksuajalle, mitä täyden rahastoinnin periaate edellyttäisi. Valtion eläkerahastosta siirretään valtion talousarvioon kuukausittain määrä, joka vastaa 40 % valtion eläkemenosta. Talousarviosiirron mitoitus ei ole millään tavalla sidoksissa täyden rahastoinnin periaatteeseen. Täyden rahastoinnin periaatteella, jolla valtion eläkemaksutaso määräytyy, ei siis ole valtion eläkkeiden rahoituksen kannalta ratkaisevaa periaatteellista merkitystä. Pikemminkin täyden rahastoinnin periaate voidaan ymmärtää yhdeksi helposti perusteltavaksi tavaksi mitoittaa valtion eläkemaksut. 

Valtion eläkejärjestelmään soveltuvien täyden rahastoinnin periaatteen mukaisten laskuperusteiden ja sitä tukevien laskentajärjestelmien ylläpito on työlästä. Nykyiset laskuperusteet hyödyntävät soveltuvin osin työntekijän eläkelain (395/2006) mukaisen eläkevakuutuksen kuolevuutta, työkyvyttömyyttä ja perheellisyyttä koskevia yleisperusteita ja erityisperusteita. TyEL-järjestelmässä ei kuitenkaan nykyisin ole tarvetta laskuperusteille, jotka kuvaavat koko eläketurvan sisältöä. Mallien soveltuvuus valtion eläkejärjestelmään on käynyt yhä rajatummaksi ja erillisen maksujärjestelmän hyöty valtion eläkejärjestelmässä on käynyt yhä vähäisemmäksi.  

Valtion eläkkeiden pääasiallinen rahoituslähde on valtion talousarvio. Sen vuoksi eläkkeiden rahoituksen kannalta oleellista ei ole periaate, jolla eläkemaksut mitoitetaan, vaan eläkemaksun riittävä ja johdonmukainen taso. Työnantajan budjetoinnin kannalta selkeintä olisi, jos eläkemaksutaso seuraisi läheisesti TyEL-maksun tasoa, jonka kehitysnäkymät ovat tällä hetkellä vakaat ja valmiina saatavilla. 

Koska täyden rahastoinnin periaatteesta säädetään valtioneuvoston asetuksella, eläkemaksutason määräytymiseen voitaisiin vaikuttaa myös asetusta muuttamalla. Eläkemaksurakenteeseen tehtävät muutokset kuitenkin korostavat luopumista täyden rahastoinnin periaatteesta eläkemaksujen mitoituksessa. 

Esityksen tavoitteena on yksinkertaistaa valtion eläkemaksun rakennetta yhdistämällä eläkemaksun nykyiset vanhuus-, perhe-eläke- ja hoitokuluosat yhdeksi työansioihin perustuvaksi eläkemaksuksi. Muutoksen yhteydessä nykyisestä täyden rahastoinnin periaatteesta luovuttaisiin, mitä korostettaisiin kumoamalla nykyinen työnantajan eläkemaksun perusteista annettu valtioneuvoston asetus. Uudella valtioneuvoston asetuksella eläkemaksun perusteista eläkemaksun taso asetettaisiin tiiviisti seuraamaan keskimääräistä TyEL-järjestelmän työeläkevakuutusmaksun tasoa. Rahoitusperiaatteen muuttaminen tarkoittaa myös sitä, ettei eläkemaksuilla ole yhteyttä nykyjärjestelmän ja uuden järjestelmän välillä. 

Esityksessä ehdotetaan, että työnantajan maksua määritettäessä ei enää laskettaisi erillisiä vanhuus- ja perhe-eläkeosia tai hoitokuluosaa, vaan ne korvattaisiin työansioihin perustuvalla eläkemaksulla. Työkyvyttömyyseläkemaksu korvaisi nykyisen työnantajan eläkemaksun työkyvyttömyysosan. Työnantaja pidättäisi työntekijän eläkemaksun ja vastaisi eläkemaksun suorittamisesta kokonaisuudessaan. 

Nykyinen työnantajan eläkemaksun perusteista annettu valtioneuvoston asetus kumottaisiin ja eläkemaksun perusteista säädettäisiin tarkemmin uudella valtioneuvoston asetuksella. Uuden eläkemaksurakenteen tarkoituksena on, että työansioihin perustuva eläkemaksu olisi kaikilla työnantajilla sama prosenttiosuus työntekijän palkoista. Työkyvyttömyyseläkemaksu olisi työnantajakohtainen ja tasoltaan keskimäärin yhtä suuri kuin TyEL-maksun keskimääräinen työkyvyttömyysosa. Myös työansioihin perustuva eläkemaksu mitoitettaisiin siten, että eläkemaksu kokonaisuudessaan olisi keskimäärin yhtä suuri kuin keskimääräinen TyEL-maksu on kaikki osat huomioiden. 

Valtiovarainministeriö vahvistaa nykyisin vuosittain päätöksellään eläkemaksujen laskennassa käytetyt laskuperusteet sekä päättää työnantajan eläkemaksuprosentit Kevan esityksestä. Esityksessä ehdotetaan, että Keva vahvistaisi työnantajakohtaiset eläkemaksut valtiovarainministeriön päättämien perusteiden mukaisesti, mikä olisi hallinnollisesti yksinkertaisempaa ja mahdollistaisi eläkemaksujen tiedottamisen työnantajille nykyistä aikaisemmin. 

Eläkemaksujen laskennassa käytettävät laskuperusteet valtiovarainministeriö päättäisi edelleen Kevan esityksestä. Käytännössä, TyEL-tasoa seurattaessa, laskuperusteet koskisivat pääosin työkyvyttömyyseläkemaksua, eikä niitä olisi tarkoitus muuttaa vuosittain. Sen sijaan laskuperusteisiin liittyvät parametrit, jotka valtiovarainministeriö myös päättäisi Kevan esityksestä, muuttuisivat käytännössä vuosittain. 

Keskimääräinen valtion eläkemaksu on vuonna 2018 noin 23,76 prosenttia palkoista. Valtion eläkemaksun laskennassa on huomioitu tilapäinen alennus, joka johtuu vuosien 2013—2015 eläkemaksujen laskennassa havaitusta virheestä. Puolustusvoimia ja Rajavartiolaitosta lukuun ottamatta tilapäinen alennus on keskimäärin 1,27 prosenttia palkoista. Ilman tilapäistä alennusta valtion keskimääräinen eläkemaksu vuonna 2018 olisi ollut 24,93 prosenttia palkoista. Tilapäinen alennus lakkaisi joka tapauksessa vuonna 2019. 

Keskimääräinen TyEL-maksu on 24,4 prosenttia ja se on sovittu vuoden 2021 loppuun. TyEL-tasoiseen eläkemaksuun siirtyminen laskee jonkin verran Valtion eläkerahaston eläkemaksutuloa. Toisaalta valtion eläkemaksujen nykyiset laskuperusteet olisi muutettava vastaamaan työkyvyttömyyseläkkeiden ja perhe-eläkkeiden kustannusten laskemiseen liittyviä muutoksia. Täyden rahastoinnin periaatteen jatkaminen johtaisi todennäköisesti jopa jonkin verran TyEL-tasoa matalampaan eläkemaksutuloon. Ehdotettu TyEL-tasoinen eläkemaksu turvaa Valtion eläkerahaston eläkemaksutulon nykyistä paremmin. 

Maksurakenneuudistuksella ei olisi olennaista vaikutusta valtion eläkemenoihin, eikä valtion budjettitalouden tasapainoon. Marginaalinen vaikutus eläkemenoihin saattaisi tulla sitä kautta, jos uusi maksurakenne kannustaisi työnantajia nykyistä paremmin etsimään vaihtoehtoisia ratkaisuja työntekijän työkyvyn heikentyessä. Uudistuksella ei myöskään olisin olennaista vaikutusta Valtion eläkerahaston talousarviosiirtoon, joka määräytyy valtion eläkemenojen perusteella. 

Valtion talousarvion alaiset työnantajat maksavat eläkemaksunsa toimintamenoistaan. Näiden osalta maksutason muutoksen vaikutuksia käsitellään budjettiprosessin yhteydessä osana toimintamenojen mitoitusta. Mitoituksessa ei huomioida valtion eläkemaksun tilapäisen alennuksen päättymistä tai työnantajakohtaista työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvaa vaihtelua työnantajakohtaisessa eläkemaksussa. Toimintamenoihin kohdistuva tasovaikutus on kertaluonteinen, eikä sitä ole tarvetta tarkastella vuosittain. 

Esitys ei muuta työntekijän eläkemaksua. Työntekijän eläkemaksu on vuoden 2025 loppuun asti ikävälillä 53—62 vuotta 1,5 prosenttiyksikköä korkeampi kuin muissa ikäryhmissä. Käytännössä muutos tarkoittaisi, että työnantajan osuus eläkemaksusta olisi 1,5 prosenttiyksikköä matalampi tässä ikäryhmässä. 

Maksurakenteen muutos vaikuttaisi työnantajan eläkemaksukuluihin. Nykyisin työnantajan eläkemaksu lasketaan yhtenäisin perustein maksuluokissa, jotka määräytyvät työnantajan työkyvyttömyyseläkeriskin ja työntekijöiden palveluksiin perustuvan eläketurvan perusteella. Eläkemaksu muodostuu TyEL-maksua korkeammaksi työntekijöillä, jotka ovat sotilaseläkejärjestelmän piirissä tai joilla on yleistä eläkeikää alempi henkilökohtainen tai ammatillinen eläkeikä. Muista työntekijöistä perittävä eläkemaksu on TyEL-maksua matalampi. Uuteen maksurakenteeseen siirtyminen voi korottaa tai laskea työnantajan maksutasoa. 

Työnantajan maksutason muutosta tarkasteltaessa uuden maksurakenteen mukaista maksutasoa verrataan vuoden 2018 maksutasoon huomioiden, että tilapäinen alennus poistuu ja että kilpailukykysopimus alentaa työnantajan eläkemaksua. Valtion osalta työnantajan eläkemaksuprosentti alenisi vuonna 2019 puolustusvoimilla arviolta 4,71 prosenttiyksikköä (noin 30,3 milj. euroa) ja rajavartiolaitoksella arviolta 6,77 prosenttiyksikköä (noin 8,9 milj. euroa). Kaikilla muilla virastoilla eläkemaksuprosentti nousisi keskimäärin arviolta 0,39 prosenttiyksikköä (kokonaisvaikutus noin 11,3 milj. euroa). Valtion osalta kokonaisvaikutus olisi yhteensä arviolta 0,73 prosenttiyksikköä (noin 31,1 milj. euroa) maksutasoa alentava. 

Kuntatyönantajilla maksurakenneuudistus alentaisi työnantajan eläkemaksua keskimäärin arviolta 0,71 prosenttiyksikköä (noin 7,5 milj. euroa). Yliopistoilla työnantajan eläkemaksu nousisi keskimäärin arviolta 0,21 prosenttiyksikköä (noin 1,9 milj. euroa). Sekä yliopistojen että kuntien maksutason muutos johtuu osin nykyisestä matalasta maksutasosta, mikä taas on seurausta periaatteesta, että henkilöstön ikärakenne ei vaikuta työnantajan eläkemaksun tasoon. Kuntien henkilöstössä ammatillisen eläkeiän valinneita on huomattavasti enemmän kuin yliopistoissa, minkä vuoksi kuntien nykyinen maksutaso on yliopistojen maksutasoa korkeampi ja siksi myös maksurakenneuudistuksen vaikutus on eri suuntainen kuin yliopistoilla. Muilla yksityisillä valtion eläkejärjestelmän piiriin kuuluvilla työnantajilla maksu alenisi keskimäärin arviolta 0,17 prosenttiyksikköä (noin 0,2 milj. euroa). 

Työnantajalle kohdistuvan työkyvyttömyyseläkemaksun tarkoitus on ohjata työnantajaa etsimään vaihtoehtoisia työjärjestelyjä työntekijän työkyvyn heiketessä. Uudessa eläkemaksurakenteessa työkyvyttömyyseläkemaksun merkitys korostuu, sillä se on ainoa työnantajakohtaisesti vaihteleva eläkemaksun osa.