Hallituksen esitys

Oppilas- ja opiskelijahuoltolain (1287/2013) 1 § koskee lain soveltamisalaa. Sen mukaan laissa säädetään perusopetuslaissa (628/1998) tarkoitetussa opetuksessa olevan oppilaan sekä lukiolaissa (629/1998) ja ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (630/1998) tarkoitetussa koulutuksessa olevan opiskelijan oikeudesta opiskeluhuoltoon. Oppilas- ja opiskelijahuoltolakia ei sovelleta ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain 27 §:n 4 momentissa tarkoitettuun yksityisopiskelijaan, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (631/1998) tarkoitetussa koulutuksessa olevaan opiskelijaan eikä ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain 17 §:ssä tarkoitetussa oppisopimuskoulutuksessa olevaan opiskelijaan, jos oppisopimuskoulutuksena järjestetään näyttötutkinnon suorittamiseen valmistavaa koulutusta tai sellaista lisäkoulutusta, joka ei johda tutkintoon. 

Lain 2 §:ssä säädetään lain tarkoituksesta. Lain tarkoituksena on muun muassa edistää opiskelijoiden oppimista, terveyttä ja hyvinvointia sekä edistää oppilaitosyhteisön ja opiskeluympäristön hyvinvointia, terveellisyyttä ja turvallisuutta. Lain tarkoitus on turvata varhainen tuki sitä tarvitseville ja turvata opiskeluhuoltopalvelujen yhdenvertainen saatavuus. Lain 3 §:n mukaan opiskelijahuoltoa toteutetaan ensisijaisesti ennaltaehkäisevänä koko oppilaistoyhteisöä tukevana yhteisöllisenä opiskelijahuoltona. Lisäksi opiskelijoilla on oikeus yksilökohtaiseen opiskelijahuoltoon. Opiskeluhuoltoon kuuluvat oppilas- ja opiskelijahuoltolain 3 §:n 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjän hyväksymän opetussuunnitelman mukainen opiskeluhuolto sekä opiskeluhuollon palvelut, joita ovat psykologi- ja kuraattoripalvelut sekä opiskeluterveydenhuollon palvelut. 

Oppilas- ja opiskelijahuoltolain 6 §:n mukaan opetussuunnitelman mukaisella opiskeluhuollolla tarkoitetaan toimintaa, jonka avulla tuetaan yhteisöllistä ja yksilöllistä hyvinvointia sekä terveellisen ja turvallisen oppimisympäristön syntymistä, edistetään mielenterveyttä ja ehkäistään syrjäytymistä sekä edistetään oppilaitosyhteisön hyvinvointia. Opetussuunnitelman mukaisen opiskeluhuollon avulla tuetaan oppimista sekä tunnistetaan, lievennetään ja ehkäistään mahdollisimman varhain oppimisen esteitä, oppimisvaikeuksia ja opiskeluun liittyviä muita ongelmia. Opetuksen toteuttamisesta ja oppimisen tukitoimista säädetään tarkemmin koulutusta koskevissa laeissa ja niiden perusteella laadituissa opetussuunnitelmien perusteissa. Lain 9 §:n 2 momentin mukaan oppilaitoksen sijaintikunta vastaa psykologi- ja kuraattoripalveluiden järjestämisestä. 

Oppilas- ja opiskelijahuoltolain 10 §:n 1 momentissa säädetään opetuksen ja koulutuksen tueksi järjestettävistä sosiaali- ja terveyspalveluista erityisoppilaitoksissa. Sen estämättä mitä yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa HYPERLINK "https://www.edilex.fi/lainsaadanto/19900152" \o "Ajantasainen säädös" (152/1990) säädetään, perusopetuslain 7 ja 8 §:ssä tarkoitettu opetuksen järjestäjä, jonka tehtävänä on opetuksen järjestäminen vaikeimmin vammaisille lapsille sekä ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain 20 §:n 2 momentissa tarkoitettu koulutuksen järjestäjä saavat opetuksen ja peruskoulutuksen tueksi järjestää opiskelijoilleen terveydenhuollon palveluja. Koulutuksen järjestäjän on tehtävä aluehallintovirastolle ilmoitus, joka sisältää yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 4 §:ssä tarkoitetut tiedot. Toiminnasta vastaa koulutuksen järjestäjän nimeämä terveydenhuollon ammattihenkilö, jonka tulee olla mainitussa 4 §:ssä tarkoitetun lupaviranomaisen hyväksymä. Sen lisäksi mitä tässä pykälässä säädetään, 1 momentissa mainittujen oppilaitosten opiskelijoilla on oikeus tässä laissa säädettyyn opiskeluhuoltoon. Ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain 20 §:n 2 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi koulutuksen järjestämislupaa koskevan 9 §:n nojalla määrätä, että koulutuksen järjestäjän erityisenä koulutustehtävänä on huolehtia erityisopetuksen ja työhön ja itsenäiseen elämään valmentavan koulutuksen järjestämisestä sekä erityisopetukseen liittyvistä kehittämis-, ohjaus- ja tukitehtävistä. 

Oppilas- ja opiskelijahuoltolain 24 §:n 1 momentin mukaan kodin ja oppilaitoksen yhteistyön sekä opiskeluhuollon keskeisistä periaatteista ja opetustoimeen kuuluvan opiskeluhuollon tavoitteista päätetään osana opetussuunnitelman perusteita siten kuin perusopetuslaissa, lukiolaissa ja ammatillisesta peruskoulutuksesta annetussa laissa säädetään. Lain 26 §:n 3 momentin mukaan aluehallintovirastolla on oikeus oma-aloitteisesti ottaa tutkittavaksi, onko koulutuksen järjestäjä järjestänyt 6 §:ssä säädetyn opetussuunnitelman mukaisen opiskeluhuollon tämän lain mukaisesti. 

Ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain mukaisessa koulutuksessa olevan opiskelijan oikeudesta opiskeluhuoltoon säädetään ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain 37 a §:n mukaan oppilas- ja opiskelijahuoltolaissa. Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa opiskelijahuollosta säädetään 16 a §:ssä. 1 momentin mukaan opiskelijahuollolla tarkoitetaan opiskelijan hyvän oppimisen, hyvän psyykkisen ja fyysisen terveyden sekä sosiaalisen hyvinvoinnin edistämistä ja ylläpitämistä sekä niiden edellytyksiä lisäävää toimintaa. Opiskeluterveydenhuollosta säädetään terveydenhuoltolaissa (1326/2010). 

Oppilas- ja opiskelijahuoltolakia on tarpeen muuttaa johtuen ammatillisesta koulutuksesta annetusta uudesta laista, joka tulee voimaan 1.1.2018. Uudella ammatillisesta koulutuksesta annetulla lailla kumotaan ammatillisesta peruskoulutuksesta annettu laki ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annettu laki. Ammatillista koulutusta koskevat säädökset kootaan yhteen lakiin. Nykytilanteessa samaa tutkintoa samalla koulutuksen järjestäjällä suorittavat opiskelijat voivat olla eri asemassa opintososiaalisia etuuksia myönnettäessä riippuen siitä järjestetäänkö koulutusta ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain nojalla vai ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain nojalla. Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain nojalla järjestetyssä koulutuksessa olleet eivät ole päässeet oppilas- ja opiskelijahuoltolain mukaisten palveluiden piiriin. Ammatillista perustutkintoa suorittavan oikeus oppilas- ja opiskelijahuoltolain mukaisiin palveluihin on määräytynyt sen mukaan, suorittaako opiskelija tutkintoa ammatillisena peruskoulutuksena vai näyttötutkintoon valmistavana koulutuksena. Ammatillisesta koulutuksesta annetun uuden lain myötä oppilas- ja opiskelijahuoltolain soveltamisalaa on tarpeen yhtenäistää. 

Esityksen antohetkellä valmistelussa oleva sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistus saattaa aiheuttaa muutoksia oppilas- ja opiskelijahuoltolakiin. Muutosten tarvetta tullaan arvioimaan erikseen eduskunnan hyväksyttyä sosiaali- ja terveyspalveluja uudistusta käsittelevän lakiesityksen. Oppilas- ja opiskelijahuoltolain muutosta koskeva käsillä oleva hallituksen esitys on laadittu voimassa olevan lainsäädännön pohjalta. 

Oppilas- ja opiskelijahuoltolakia on tarpeen muuttaa johtuen ammatillisesta koulutuksesta annetusta uudesta laista, joka tulee voimaan 1.1.2018. Uudella ammatillisesta koulutuksesta annetulla lailla kumotaan ammatillisesta peruskoulutuksesta annettu laki ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annettu laki. Ammatillista koulutusta koskevat säädökset kootaan yhteen lakiin ja osa työvoimakoulutuksesta siirtyy opetus- ja kulttuuriministeriön vastuulle. Ammatillisina tutkintoina suoritetaan nykytilaa vastaavasti ammatillisia perustutkintoja, ammattitutkintoja ja erityisammattitutkintoja. Kaikki ammatilliset tutkinnot ovat osaamisperusteisia ja tutkintojen suorittamisessa siirrytään yhteen suorittamistapaan. Osaamisen arvioinnissa siirrytään yhteen näyttöön perustuvaan ja osaamisen hankkimistavasta riippumattomaan tapaan suorittaa ammatillinen tutkinto. Yhteen tutkinnon suorittamistapaan siirtymisen myötä oppilas- ja opiskelijahuoltolain soveltamista ei ole enää mahdollista määritellä sovellettavan lainsäädännön ja tutkinnon suorittamistavan perusteella. Siksi oppilas- ja opiskelijahuoltolain soveltamisalaan kuuluvien ammatillisen koulutuksen opiskelijat on määriteltävä uudelleen. 

Ammatillisesta koulutuksesta annetun uuden lain mukaan ammatillisessa koulutuksessa ei laadita muutoksen myötä enää opetussuunnitelmaa, minkä vuoksi oppilas- ja opiskelijahuoltolain terminologiaa on muutettava tältä osin. 

Yhtenä toteuttamisvaihtoehtona olisi laajentaa oppilas- ja opiskelijahuolto koskemaan kaikkia ammatillisen koulutuksen opiskelijoita. Tällöin oppilas- ja opiskelijahuoltolain mukaisiin palveluihin oikeutettuja olisivat myös kaikki voimassa olevan ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaisessa koulutuksessa olevat opiskelijat. Saman, ammatillisesta koulutuksesta annetun uuden lain mukaisessa koulutuksessa olevien opiskelijoiden määrä tulisi kokonaisuudessaan olemaan vuosittain noin 250 000 opiskelijaa, mikäli ammatillisen koulutuksen opiskelijamäärä vastaisi nykyisten ammatillisesta peruskoulutuksesta ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annettujen lakien mukaisessa koulutuksessa olevien opiskelijoiden määrää. Voimassa olevan oppilas- ja opiskelijahuoltolain soveltamisalan mukaisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa ja valmentavissa koulutuksissa opiskelijoita oli vuonna 2014 yhteensä noin 130 000. 

Opiskelijahuollon palveluiden kohderyhmä voitaisiin määrittää myös siten, että palvelut suunnattaisiin kaikille tutkintokoulutuksessa oleville sekä valmentavien koulutusten opiskelijoille. Palveluiden piirissä olevien määrä kasvaisi nykyisestä reilusta 130 000 opiskelijasta yli 240 000 opiskelijaan. Uusina kohderyhminä opiskelijahuollon psykologi- ja kuraattoripalveluiden piiriin tulisivat nykyisin näyttötutkintona ammatillista perustutkintoa, ammattitutkintoa tai erikoisammattitutkintoa suorittavat. Muun ammatillisen koulutuksen opiskelijat eivät kuuluisi opiskeluhuollon palveluiden piiriin. Kohderyhmän määritteleminen kuvatulla tavalla lisäisi opiskeluhuollossa tarvittavien psykologien ja kuraattoreiden määrää. Tämä lisäisi opiskeluhuollon kustannuksia arviolta 13 miljoonaa euroa nykytilaan verrattuna. 

Oppilas- ja opiskelijahuoltolain laajentaminen koskemaan kaikkia ammatillisen koulutuksen opiskelijoita tai kaikkia tutkintokoulutuksen opiskelijoita merkitsisi siten merkittävää palveluihin oikeutettujen määrän sekä kustannusten kasvua. Suuri osa ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaisessa koulutuksessa olevista opiskelijoista on aikuisia ja työssä olevia, ja siten oikeutettuja myös työterveyshuoltoon. Oppilas- ja opiskelijahuoltolain tarkoitus ei niinkään vastaa aikuisten työssäkäyvien opiskelijoiden tarpeisiin, minkä vuoksi lain soveltamisalaa olisi perusteltua rajata tiukemmin. 

Toisena vaihtoehtona olisi tarjota opiskeluhuollon psykologi- ja kuraattoripalvelut ammatillista perustutkintoa tai sen osaa suorittaville sekä valmentavien koulutusten opiskelijoille. Palveluiden piirissä olevien kohderyhmä laajenisi noin 50 000 henkilöllä nykytilaan verrattuna. Tämä lisäisi opiskeluhuollon kustannuksia noin 5 miljoonalla eurolla. Ammatillisen perustutkinnon opiskelijat ovat pääsääntöisesti nuoria, perusopetuksesta tulevia opiskelijoita, joista osa tarvitsee tukea opintojen aikana. Perustutkintoa suorittamaan hakeutuvat aikuiset voivat olla aiemman koulutuksensa keskeyttäneitä, ja heillä voi olla pitkä aika edellisistä opinnoista. Heillä saattaa olla myös aiemmin huomaamatta jääneitä oppimisvaikeuksia ja muita opintojen läpiviemiseen liittyviä hankaluuksia. Kuraattorin ja psykologin tuki opintojen aikana edistäisi opintojen loppuun suorittamista ja työllistymistä. Valmentavien koulutusten opiskelijat tarvitsevat niin ikään tukea pystyäkseen siirtymään tutkintotavoitteiseen koulutukseen. Samoja osaamiskokonaisuuksia samoilla tavoitteilla suorittavien opiskelijoiden olisi myös perusteltua saada yhtäläiset psykologi- ja kuraattoripalvelut opintojensa aikana. 

Kolmantena vaihtoehtona on rajata opiskeluhuollon palvelut koskemaan ammatillista perustutkintoa ja valmentavia koulutuksia suorittavia, mutta kohderyhmästä rajattaisiin ulos oppisopimuskoulutuksena tutkintoa suorittavat. Vaihtoehdon kustannukset vastaisivat nykyistä tasoa, mutta toteuttaminen olisi hankalaa, koska tutkinnon voi suorittaa yhdistelemällä oppisopimuskoulutusta ja muita koulutuksen toteutusmuotoja. Tällöin opiskelijat olisivat muiden koulutuksen toteutusmuotojen aikana palveluiden piirissä, mutta oppisopimuskoulutuksen aikana he tipahtaisivat palveluiden ulkopuolelle. 

Edellä esitetyistä vaihtoehdoista kaikkein tarkoituksenmukaisimpana ja kokonaisuutena parhaimpana ratkaisuna pidettiin toista vaihtoehtoa. Oppilas- ja opiskelijahuoltolakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että oikeus oppilas- ja opiskelijahuoltolain mukaisiin psykologi- ja kuraattoripalveluihin laajennettaisiin koskemaan kaikkia ammatillista perustutkintoa suorittavia opiskelijoita sekä valmentavassa koulutuksessa olevia opiskelijoita. Oppilas- ja opiskelijahuoltolain mukaisten psykologi- ja kuraattoripalvelujen ulkopuolelle jäisivät nykytilaa vastaavasti ammatti- ja erikoisammattitutkintoihin valmistavan tutkintokoulutuksen sekä muun tutkintoon johtamattoman koulutuksen opiskelijat. Oppilas- ja opiskelijahuoltolain soveltamisala laajenisi myös niihin henkilöihin, jotka aikaisemmin suorittivat ammatillista perustutkintoa näyttötutkintona ja niihin, jotka suorittavat perustutkintoa työvoimakoulutuksena. 

Ammatillisesta koulutuksesta annetun uuden lain mukaan koulutuksen järjestäjällä ei ole enää lakisääteistä velvoitetta laatia määrämuotoista opetussuunnitelmaa. Sen vuoksi oppilas- ja opiskelijahuoltolain säädöksiä muutettaisiin siten, ettei säännöksissä enää viitattaisi ammatillisen koulutuksen osalta opetussuunnitelmaan vaan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 99 §:n 1 momenttiin. Kyseisen lainkohdan mukaan Opetushallitus määrää nykytilaa vastaavalla tavalla opiskelijahuollon keskeisistä periaatteista. Koulutuksen järjestäjä päättää ammatillisessa perustutkintokoulutuksessa olevien opiskelijoiden ja valmentavassa koulutuksessa olevien opiskelijoiden osalta opiskelijahuollon järjestämistavoista noudattaen, mitä Opetushallitus määrää opiskelijahuollon keskeisistä periaatteista sekä opiskelijahuollon tavoitteista. 

Muutoin oppilas- ja opiskelijahuoltolain säännöksiä muutettaisiin niin, että ne vastaavat ammatillisesta koulutuksesta annetun uuden lain terminologiaa. 

Opiskeluhuollon psykologi- ja kuraattoripalveluiden laajentamisesta aiheutuvat vuositason laskennalliset kustannukset olisivat noin 5,633 miljoonaa euroa. Valtiontalouden kehyspäätöksessä vuosille 2018—2021 lisättiin 5,633 miljoona euroa oppilas- ja opiskelijahuollon palvelun laajentamiseen. Kustannuslisäys kohdentuu peruspalvelujen valtionosuusmomentille 28.90.30. Kysymyksessä on laajentava valtionosuustehtävä, jossa valtionosuus on 100 prosenttia laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 55 § 2 momentin perusteella. 

Vuonna 2014 opetushallinnon alaisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa oli yhteensä 182 565 opiskelijaa, josta opetussuunnitelmaperusteisesti opiskeli 127 356 opiskelijaa ja näyttötutkinnon valmistavassa koulutuksessa 55 209 opiskelijaa. Valmistavassa koulutuksessa olevien opiskelijoiden määrä kuvaa koko kalenterivuoden aikana opiskelemassa olleita opiskelijoita, joten luku ei kerro vuosiopiskelijamäärää, kuten opetussuunnitelmaperusteisesti opiskelleiden määrä. Voidaan kuitenkin arvioida, että valmistavassa koulutuksessa olleiden opiskelijoiden määrä olisi ollut 2/3 kaikista näyttötutkintoon valmistavassa koulutuksesta opiskelleista eli 36 806 opiskelijaa. Näin ollen opetushallinnon alaisen ammatillisen koulutuksen opiskelijamäärä psykologi- ja kuraattoripalveluiden tarvetta arvioitaessa olisi yhteensä 164 162 opiskelijaa. 

Muiden hallinnonalojen alaisessa koulutuksessa oli vuonna 2014 yhteensä 12 337 opiskelijaa, joista opetussuunnitelmaperusteisesti opiskeli 956 opiskelijaa ja näyttötutkinnon valmistavassa koulutuksessa 11 381 opiskelijaa. Valmistavassa koulutuksessa olleista opiskelijoista todellisia opiskelijoita arvioidaan olleen 7 587. Muiden hallinnonalojen alaisessa koulutuksessa olevien opiskelijoiden määrä olisi näin ollen yhteensä 8 543. Lisäksi valmentavissa koulutuksissa opiskeli noin 6 000 opiskelijaa. 

Vuoden 2014 tietojen perusteella psykologi- ja kuraattoripalvelut koskisivat ammatillisen koulutuksen osalta kaiken kaikkiaan 178 705 opiskelijaa. Voimassa olevan oppilas- ja opiskelijahuoltolain palvelujen piiriin kuuluviin opiskelijoihin tulisi näin ollen 48 705 opiskelijaa lisää. 

Kustannuslaskelmissa on huomioitu oppilas- ja opiskeluhuoltolain valmistelussa (HE 67/2013 vp) käytetyt henkilöstön mitoitusperusteet. Käytettyjen mitoitusperusteiden mukaan opiskeluhuollon toteuttamiseksi tulisi olla käytössä yksi psykologi 1000:ta opiskelijaa kohti ja yksi koulukuraattori 780:tä opiskelijaa kohti. Koulukuraattoreiden mitoitusperusteessa on otettu huomioon, että opiskeluhuoltopalveluiden piirissä on täysi-ikäisiä opiskelijoita, joiden kohdalla koulukuraattorin tarjoamien palveluiden tarpeen voidaan arvioida olevan vähäisempi kuin nuoremmilla oppilailla ja opiskelijoilla. Esityksen mukainen psykologi- ja kuraattoripalveluiden laajentaminen koskemaan ammatillisen koulutuksen kaikkia perustutkinnon suorittavia sekä valmentavien koulutusten opiskelijoita merkitsisi arviolta 49 psykologin ja 62 kuraattorin lisätarvetta. Valtiovarainministeriön kuntavaikutusten laskentakehikon mukaisesti lasketuilla psykologin ja kuraattorin vuosipalkoilla kustannukset olisivat yhteensä 5 633 040 euroa vuodessa. 

Psykologi- ja kuraattoripalvelujen riittävä ja varhainen tarjoaminen yhtäläisesti kaikille ammatillista perustutkintoa ja valmentavaa koulutusta suorittaville merkitsisi siirtymistä korjaavista toimenpiteistä ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin, joka tuo kustannussäästöjä pitkällä aikavälillä. 

Opiskeluhuollon psykologi- ja kuraattoripalvelut kohdentuisivat jatkossa nykyisen lain soveltamisalan mukaisille oppilaille ja opiskelijoille. Oppilas- ja opiskeluhuoltolain mukaisten palvelujen laajentaminen mahdollistaa entistä suuremmalle osalle opiskelijoita pääsyn palvelujen piiriin. 

Voimassa oleva oppilas- ja opiskeluhuoltolaki edellyttää viranomaisten tiivistä ja monialaista yhteistyötä. Uusia vaikutuksia viranomaisten toimintaan ei arvioida syntyvän. Soveltamisalan laajentamisen myötä psykologien ja kuraattoreiden tarve lisääntyy, mihin on yllä esitetyn mukaisesti varauduttu valtion talousarviossa.