2.3.1  Säädösperusteisen tehtävienjaon vanhentuneisuus ja katvealueet

Erityistehtäviin, erikoistumisalueisiin ja painotuksiin kytkeytyvät ongelmat 

Voimassa olevassa tehtävienjakolaissa ei ole otettu kattavasti huomioon perustuslakiin ja tavalliseen lainsäädäntöön sekä kansainvälisiin sopimuksiin perustuvia oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin erityistehtäviä. Laissa ei ole myöskään tunnistettu niitä tosiasiallisia erikoistumisalueita ja laillisuusvalvonnan käytännön suuntautumiseen liittyviä näkökulmaeroja, joita on muodostunut oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin toiminnassa. Näin tehtävienjakolaki ei myöskään luo enää riittävää pohjaa kummankin ylimmän laillisuusvalvojan hieman erilaisen osaamisen kehittämiselle ja mahdollisimman tehokkaalle hyödyntämiselle. 

Oikeusasiamiehen tehtävässä on voimassa oleva tehtävienjakolaki huomioon ottaen painottunut erityisesti vapautensa menettäneiden henkilöiden oikeuksien valvonta. Tätä erikoistumista ovat lisänneet kansainvälisiin sopimuksiin perustuvat oikeusasiamiehen uudet erityistehtävät (OPCAT ja vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen mukainen tehtävä), jotka eivät sisälly tehtävienjakolakiin. Voimassa olevasta tehtävienjakolaista ei käy ilmi myöskään oikeusasiamiehen tosiasiallinen erikoistuminen muiden haavoittuvassa asemassa olevien henkilöryhmien, kuten lasten ja vanhusten, oikeuksien toteutumisen valvontaan. Tehtävienjakolakia säädettäessä ei arvioitu esimerkiksi sitä, olisiko sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden valvonnassa perusteltua jakaa tehtäviä erilaisen näkökulman perusteella. Oikeuskanslerin valvontaa on tällä sektorilla jo pidemmän aikaa pyritty kohdentamaan rakenteellisiin kysymyksiin, ministeriön ohjausotteeseen ja lainvalmisteluun. Tehtävienjakolaista eivät ilmene myöskään salaiseen tiedonhankintaan ja tiedustelutoiminnan valvontaan kohdistuvat oikeusasiamiehelle muussa lainsäädännössä säädetyt valvontatehtävät. 

Tehtävienjakolaissa omaksuttu sääntelymalli, jonka mukaan vain oikeuskansleri vapautetaan tiettyjen asiaryhmien asioiden käsittelystä heijastaa heikosti oikeuskanslerin valvontatoiminnan painotuksia ja erikoistumista. Tehtävienjakolaista ei ilmene esimerkiksi oikeuskanslerin perustuslakiin perustuva erityisasema valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen laillisuusvalvonnassa.  

Tehtävienjakolaista ei käy myöskään ilmi oikeuskanslerin tehtävä ennakollisessa säädösvalvonnassa, jota perustuslakivaliokunta on etenkin viimeaikaisessa käytännössään pitänyt tärkeänä (PeVM 5/2018 vp, PeVL 79/2018 vp). Oikeuskansleri palvelee monella tavoin myös eduskuntaa lainsäädännön valmistelussa ja sen valvonnassa sekä toimii myös juhlamuotoisena kansanedustajien valtakirjojen tarkastajana. Tämä oikeuskanslerin rooli eduskuntaan nähden ei kuitenkaan ilmene valtioneuvoston oikeuskanslerista annetussa laissa. Asianajajien ja luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien laillisuusvalvonta ei puolestaan kuulu oikeusasiamiehen toimivaltaan eikä siten tehtävienjakolain soveltamisalaan. Osin näistä erityistehtävistä johtuen oikeusturvaan, oikeudenkäyntiin ja asianajoon liittyvät kysymykset ovat painottuneet oikeuskanslerinviraston osaamisessa. 

Tulevaisuuden tarpeisiin vastaaminen 

Voimassa olevan tehtävienjakolain voidaan arvioida vastaavan varsin heikosti ylimmän laillisuusvalvonnan tulevaisuuden tarpeisiin. Laillisuusvalvonnan kehitys ilmentää eräänlaista kaksijakoisuutta: yhtäältä tarvitaan aikaisempaa enemmän erikoistumista ja toisaalta samanaikaisesti kasvaa yleisen osaamisen sekä yleisen ja erikoisosaamisen tasapainottamisen merkitys. Tehtävienjakolain mukainen työnjako ja yhteistyö ei kaikilta osin perustu tarkoituksenmukaiselle erikoisosaamisen kokoamiselle ja hyödyntämiselle eikä sääntelyssä ole otettu huomioon tarvetta yleiselle laillisuusvalvonnan osaamiselle. Ongelmana on myös se, että ylimmän laillisuusvalvonnan resurssit ovat laajaan tehtäväkenttään sekä nykyisiin ja tuleviin osaamisvaatimuksiin nähden varsin niukat. 

Tarve eri perus- ja ihmisoikeuksien keskinäiseen punnintaan on lisännyt laillisuusvalvonnan vaativuutta. Oikeuden ja yhteiskunnan kansainvälistyminen ja kansainväliset ilmiöt lisäävät osaltaan tarvetta tiettyihin näkökulmiin ja sektoreihin painottuvaan laillisuusvalvontaan, mutta samalla syntyy yleiseen oikeudelliseen osaamiseen ja tasapainon varmistamiseen liittyviä tarpeita. Uusia kansainvälisiä yleissopimuksia on nähtävissä muun muassa uuden teknologian kysymyksissä ja ympäristöasioissa. Kotimaisen ja kansainvälisen oikeuden erottaminen on entistä vaikeampaa muun ohella siksi, että Euroopan unionin oikeutta, kansallista oikeutta ja kansainvälisiä sopimuksia sovelletaan yhä enemmän rinnakkain. Tämä heijastuu myös eri perusoikeuksien välisiin suhteisiin: esimerkiksi henkilötietojen suojan ja julkisuusperiaatteen tasapainotus tapahtuu yhä vahvemmin Euroopan unionin oikeuden pohjalta.  

Ylimpien laillisuusvalvojien asemaa tukee vankan perinteen sekä perustuslain säännösten lisäksi molempien rooli yleisinä laillisuusvalvojina. Ylimmässä laillisuusvalvonnassa ja sen sääntelyssä ei ole riittävästi otettu huomioon kaikkia yhteiskunnallisesti merkittäviä uusia erikoistumisen, tasapainottamisen ja yleisen osaamisen alueita. Laillisuusvalvonnan uudenlaisia osaamisvaatimuksia kohdistuu esimerkiksi julkisen hallinnon automatisoinnin kehittämisen oikeudelliseen arviointiin. Erityisiä laillisuusvalvontatarpeita liittyy esimerkiksi systemaattisen rakenteellisen korruption vastaisen toiminnan valvontaan samoin kuin ympäristöoikeuksien tasapainoiseen toteuttamiseen lainsäädännössä. Yhteiskuntakehitys näyttää vaativan näiltä osin nimenomaan ennakoivan laillisuusvalvonnan painotuksen lisäämistä. Tämän tyyppisissä kysymyksissä on myös molemmille laillisuusvalvojille yhteisiä alueita.  

Myös perus- ja ihmisoikeuksien valvonnan ja edistämisen merkitys laillisuusvalvonnassa muodostuu jatkuvasti tärkeämmäksi. Molemmat laillisuusvalvojat valvovat perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Ylimpien laillisuusvalvojien painotus ja näkökulma perus- ja ihmisoikeuksien laillisuusvalvonnassa on kuitenkin muodostunut jossain määrin erilaiseksi.  

Oikeusasiamiehen kansliassa on enemmän tiettyihin yksilöiden oikeuksien alueisiin, kuten lapsi- ja vanhusasioihin, keskittyneitä esittelijöitä. Oikeusasiamiehen kanslian perusoikeus- ja ihmisoikeusnäkökulmaa ja -osaamista on vahvistanut Ihmisoikeuskeskuksen perustaminen sen yhteyteen. Ihmisoikeuskeskuksen tehtäviin kuuluva perus- ja ihmisoikeuksien yleinen edistäminen esimerkiksi koulutuksen, tutkimuksen ja viestinnän sekä seurannan ja kansainvälisen yhteistyön keinoin osaltaan tukee ja vahvistaa oikeusasiamiehen laillisuusvalvontaa. Oikeusasiamiehen perus- ja ihmisoikeusnäkökulma ja -osaaminen on vahvistunut myös kansallisen ihmisoikeusinstituution yhteisten tehtävien myötä. 

Oikeuskanslerinvirastossa on puolestaan alettu korostaa perusoikeus- ja ihmisoikeusvalvonnassa yhä enemmän näiden oikeuksien toteutumisen rakenteellisia kysymyksiä. Perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvonnan ja edistämisen yhdeksi keskeiseksi painopistealueeksi onkin muodostunut hallinnon laillisuusvalvonnan rinnalla lainsäädännön valmistelun valvonta. Oikeuskanslerin valtioneuvostovalvonta antaa myös mahdollisuuksia arvioida muun muassa julkisen talouden suunnitelmien ja talouspolitiikkapäätösten tosiasiallisesti merkittäviä perusoikeusvaikutuksia (ks. PeVL 19/2016 vp) ja varmistaa siten sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien kansainvälisten valvontaelinten valtiolle asettamien velvoitteiden asianmukaista toteuttamista. Perusoikeus- ja ihmisoikeuskytkentäiset laillisuusvalvonnan painotukset ja kehittämistarpeet eivät heijastu voimassa olevasta tehtävienjakolaista. 

2.3.2  Tehtävienjakoperusteiden tarkistamisen tarve

Uusien jakoperusteiden kehittäminen 

Voimassa oleva tehtävienjakolaki perustuu yhtäältä oikeuskanslerin vapauttamiseen tiettyjen viranomaisten valvomisesta (ns. viranomaisperuste) ja toisaalta viranomaisten tiettyjen toimivaltuuksien käytön valvomisesta (ns. aiheperuste). Näitä jakoperusteita voidaan pitää edelleen pääosin toimivina. Koska esityksen tavoitteena on kuitenkin tehtävienjaon huomattava laajentaminen, jakoperusteiden käyttöalaa on tarkistettava ja otettava käyttöön lisäksi uudenlaisia, valvonnan näkökulmaan pohjautuvia jakoperusteita. Uudenlaisia jakoperusteita puoltaa sekin, että viranomaisperusteisen tehtävienjaon merkittävä laajentaminen olisi ongelmallista viranomaisrakenteen jatkuvasti kehittyessä sekä viranomaisten määrän ja nimien vaihtuessa. Myös ylimpien laillisuusvalvojien yleisen oikeudellisen osaamisen ja asiantuntemuksen säilyttämisen kannalta on tärkeää, että huomattava osa viranomaistoiminnasta kuuluisi molempien laillisuusvalvojien tehtäväkenttään.  

Tehtävienjakoa ei toisaalta ole tarkoituksenmukaista toteuttaa esimerkiksi sellaisten viranomaisten osalta, joita koskevia kanteluita on niin vähän, ettei keskittämisestä ole odotettavissa selviä hyötyjä, jollei kysymys ole poikkeuksellista perehtymistä vaativasta laillisuusvalvonnasta. 

Tehtävienjaon laajentaminen uusien aiheperusteiden nojalla 

Tehtävien jakamisessa on syytä kiinnittää aikaisempaa laajemmin huomiota usealle eri viranomaiselle kuuluvien perustaltaan samankaltaisten toimivaltuuksien käytön valvomiseen. Esimerkiksi jo nykyisessä työnjaossa vapaudenriistoa koskevat kantelut yleensä suuntautuvat oikeusasiamiehelle. Tämä on osoittautunut toimivaksi menettelytavaksi, koska vapaudenriistoon liittyvät ongelmat ovat usein samankaltaisia vapaudenriiston perusteesta ja vapaudenriistosta huolehtivien viranomaisten eroista riippumatta. Merkitystä on perusteltua antaa myös sille, että jo nykyisen erikoistumisen synnyttämä ammattitaidon vahvistuminen toisen laillisuusvalvojan toiminnassa kyetään hyödyntämään. Tämä puoltaa oikeudelliselta perustaltaan samankaltaisten asioiden keskittämistä aikaisempaa laajemmin toiselle laillisuusvalvojalle.  

Tehtävien jakaminen valvonnan näkökulman perusteella 

Oikeuskanslerin toimintaa on jo pitkään eräiltä osin ohjannut valvonnan tietynlainen näkökulma. Valtioneuvoston säädösvalmistelun valvonta on hyvä esimerkki sellaisesta valvonnasta, jossa painopiste on viranomaisten tietynlaisessa toiminnassa eikä siinä, mistä viranomaisesta on kysymys. Pitkäaikainen säädösvalmistelun valvonta on tuonut oikeuskanslerinvirastolle sellaista erityisasiantuntemusta, jota oikeusasiamiehen kansliassa ei vastaavalla tavalla ole. Samankaltaista erikoistumista voisi odottaa kehittyvän, jos esimerkiksi ministeriöiden alaisiinsa viranomaisiin kohdistaman ohjauksen valvonta keskitettäisiin oikeuskanslerin tehtäväksi. Tämän vaihtoehdon käytettävyyttä rajoittaa kuitenkin se, että kantelut paljastavat usein ongelmia, joiden välittömät vaikutukset näkyvät tosiasiallista toimintaa harjoittavan viranomaisen toimenpiteiden puutteellisuutena tai virheellisyytenä, mutta joiden todellinen syy saattaa olla kysymyksessä olevan toiminnan riittämättömässä valvonnassa tai tarvittavien voimavarojen selvässä väärinarvioinnissa. Jälkimmäisissä tapauksissa laillisuusvalvontaa ei ole perusteltua kohdistaa vain varsinasta työsuoritusta tekeviin, vaan myös työn organisoinnista vastaaviin ylempiin viranomaisiin.  

Eräänlainen näkökulman yhtäläisyys on kysymyksessä myös silloin, jos tehtävien jakamisen perusteena käytetään niitä yhteiskunnallisia ongelmia, joita valvottavalla tehtävällä pyritään ratkaisemaan. Esimerkiksi vammaisten ja lasten aseman turvaamisessa samoin kuin vanhusten hoidosta huolehtimisessa voi tulla ilmi samankaltaisia puutteita, joiden syiden ja vakavuuden arviointi vaatii erityistä asiantuntemusta. Myös eri vähemmistöjen oikeuksien ja aseman turvaamisessa voi esiintyä keskenään samankaltaisia ongelmia. Tämänkaltaista samaan näkökulmaan tai ongelmien samankaltaisuuteen perustuvaa tehtävienjakoa näyttäisi olevan aihetta laajentaa. 

Kokonaan uudenlainen valvonnan näkökulmaan perustuva jakoperuste tarvitaan esimerkiksi terveellisen ympäristön turvaamiseen ja hallinnon automatisointiin kohdistuvan laillisuusvalvonnan kehittämiseksi. Tällaisen laillisuusvalvonnan näkökulmana olisi kyetä valvomaan sellaisia yhteiskuntakehityksen synnyttämiä laajoja asiakokonaisuuksia, joiden valvonta perinteisin laillisuusvalvonnan menetelmin saattaa jäädä liian kapea-alaiseksi. Laillisuusvalvonnassa tarvitaan kokonaan uudenlaista tapaa suunnata valvontaa, kun tavoitteena on huolehtia oikeusturvasta ja viranomaisten toiminnan asianmukaisuudesta toiminnassa, jossa useat viranomaiset yhdessä vastaavat lain edellyttämän lopputuloksen saavuttamisesta. Tämänkaltainen valvonta vaatii siinä määrin tehtävään erityisesti perehtyvää henkilöstä, ettei sen kohteena olevaa toimintaa ole tarkoituksenmukaista jättää kummankin laillisuusvalvojan tehtäväksi. 

2.3.3  Viranomaisperusteisen tehtävienjaon tarkistaminen

Esitutkinta ja poliisitutkinta 

Poliisia koskevissa asioissa oman asiaryhmänsä muodostaa esitutkintaan liittyvä laillisuusvalvonta, joka vaatii erityistä asiantuntemusta. Huomattava osa poliisiin kohdistuvasta laillisuusvalvonnasta koskeekin poliisin toimintaa esitutkinnassa, joka on oma oikeudellinen kokonaisuus erityisine tulkintakysymyksineen. Vastaavanlaisia kysymyksiä voi lisäksi ilmetä poliisitutkinnassa sekä poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen muunkin toiminnan yhteydessä. Ylimpien laillisuusvalvojien tehtävienjakoa on siksi tarpeen tarkastella esitutkinnan, poliisitutkinnan ja edellä mainittujen viranomaisten muidenkin toimivaltuuksien käytön valvonnan osalta. 

Esitutkinnassa tehtävät viranomaisen toimenpiteet kohdistuvat usein sellaisiin tulkinnanvaraisiin oikeuskysymyksiin, joiden ratkaisemisessa yhdenmukainen, johdonmukaisesti noudatettu ratkaisukäytäntö on erityisen tärkeää. Esitutkinnassa joudutaan tekemään pakkokeinojen käyttöön liittyvien ratkaisujen lisäksi myös muita vastaavan kaltaisia oikeudellisia ratkaisuja, ja käytännön tarve saada esitutkintaa yleisesti ohjaavia ratkaisuja on huomattava. Tuomioistuimessa esitutkintaa koskevat kysymykset tulevat harvoin esiin sellaisessa muodossa, joka johtaisi ennakkoratkaisun antamiseen. Riittävän asiantuntevalle, johdonmukaiselle ja nopealle laillisuusvalvonnan kautta annettavalle ohjaukselle on esitutkinnassa ilmeinen tarve. Nämä seikat puoltavat esitutkintaa koskevien asioiden keskittämistä. 

Valmistelussa on ollut esillä vaihtoehto, että kaikki esitutkintaa koskevat asiat keskitettäisiin vain toiselle laillisuusvalvojalle. Tätä vaihtoa puoltaisi jaon selkeys. Näin laajalla keskittämisellä olisi kuitenkin myös epäedullisia vaikutuksia. Erityisesti esitutkinnan toimittaminen sinänsä, ja varsinkin se, käynnistetäänkö esitutkinta, kytkeytyy usein muihin laillisuusvalvonta-asioihin tavalla, joka puoltaa täydellisestä tehtävienjaosta poikkeamista. Vaikka esitutkintaa koskevat tulkintakysymykset olisi huomattavilta osin tarkoituksenmukaista keskittää, keskittäminen ei ole kaikilta osin perusteltua.  

Poliisilla ja muilla esitutkintaviranomaisilla on esitutkintaa toimittaessaan käytettävissä huomattavia toimivaltuuksia, kuten rikosprosessuaalisia pakkokeinoja, joiden käyttämisen tulisi olla mahdollisimman yhtenäistä ja myös riittävästi valvottua. Vastaava vaatimus koskee esitutkintalain 4 luvussa säädettyjen esitutkintaperiaatteiden ja esitutkintaan osallistuvien oikeuksien noudattamista sekä lain 6–8 lukuihin sisältyviä läsnäoloa esitutkinnassa, esitutkintakuulustelua ja ryhmätunnistusta esitutkinnassa koskevien säännösten noudattamista. Niin pakkokeinojen käyttämisellä kuin esitutkintaperiaatteiden ja esitutkintaan osallistuvien oikeuksien kuin muidenkin edellä mainittujen velvoitteiden noudattamisella on huomattava merkitys perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen kannalta ja perus- ja ihmisoikeuksilla on olennainen osuus asianomaisten säännösten tulkinnassa.  

Pakkokeinojen käytön oikeellisuutta koskeva ratkaisu voidaan nykyisin eräiltä osin saattaa tuomioistuimen ratkaistavaksi, mutta laillisuusvalvonnan merkitys käytännön ohjaamisessa ja luomisessa on edelleenkin merkittävä sekä ohjauksen kattavuuden että sen nopeuden kannalta. Lisäksi monien muiden esitutkintaa koskevien velvollisuuksien oikea noudattaminen voi tulla tuomioistuimen arvioitavaksi vain rikosoikeudenkäynnin yhteydessä, mikä ei ole riittävän nopea ja joustava tapa tuottaa esitutkintaa ohjaavia tulkintoja. Laillisuusvalvonnalla on edelleen keskeinen tehtävä esitutkintaa koskevien velvollisuuksien ja toimivaltuuksien käytön ohjaamisessa.  

Poliisi- ja tulliviranomaisille on säädetty merkittäviä toimivaltuuksia, joiden käytön valvonnassa tulevat esiin samankaltaiset vaatimukset ja kysymykset kuin esitutkinnassa noudatettavien valtuuksien käytössä. Poliisin on poliisilain mukaan noudatettava lain mukaisia toimivaltuuksia käyttäessään paljolti samanlaisia periaatteita kuin esitutkinnassa, ja poliisilla on lain mukaan myös esimerkiksi kiinniottamisoikeus, oikeus paikan eristämiseen, oikeus väkijoukon hajottamiseen ja turvatarkastuksen suorittamiseen. Tullilaissa (304/2016) on säädetty muun muassa tulliviranomaisten oikeudesta tavaran ja asiakirjojen tarkastamiseen sekä tavaran pidättämiseen ja haltuun ottamiseen samoin kuin paikan eristämiseen ja liikkumisoikeuden rajoittamiseen sekä eräistä henkilöön kohdistuvista pakkokeinoista. Rikostorjunnasta Tullissa annetussa laissa säädetyt toimivaltuudet ja niiden käyttämisessä noudatettavat velvollisuudet asiallisesti vastaavat muissa laeissa säädettyjä vastaavia oikeuksia ja velvollisuuksia. Rajavartiolaitoksella on rajavartiolain (578/2005) nojalla pitkälti vastaavanlaisia tehtäviä ja toimivaltuuksia kuin poliisi- ja tulliviranomaisilla. 

Laillisuusvalvonnan merkitys on vielä korostuneempi poliisitutkinnan ja eräiden poliisi- ja tulliviranomaisten muussa kuin esitutkinnassa käytettävien toimivaltuuksien ohjaamisessa. Sen vuoksi on tärkeää, että laillisuusvalvonnassa tehdyt tulkinnat ovat mahdollisimman yhtenäisiä ja että ne voidaan perustaa erityiseen perehtyneisyyteen. Nämä seikat puoltavat keskeisten esitutkinnassa noudatettavia velvollisuuksia, poliisitutkintaa sekä poliisilain, tullilain ja rikostorjunnasta Tullissa annetun lain mukaisten toimivaltuuksien käyttöä koskevien kanteluiden käsittelemisen ja oma-aloitteisen laillisuusvalvonnan keskittämistä toiselle laillisuusvalvojalle. 

2.3.4  Aiheperusteisen tehtävienjaon laajentaminen

Salainen tiedonhankinta ja tiedustelutoiminta  

Viranomaisille kuuluvat salaisen tiedonhankinnan ja salaisten pakkokeinojen sekä tiedustelumenetelmien käyttöoikeudet pitävät sisällään vaikutuksiltaan merkittäviä toimivaltuuksia. Salaisella tiedonhankinnalla ja tiedustelutoiminnalla puututaan useisiin perusoikeuksiin, erityisesti yksityiselämän, kotirauhan, luottamuksellisen viestin ja henkilötietojen suojaan. Mainitulla toiminnalla voi olla vaikutusta myös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumiseen. Ollakseen tehokkaita toimenpiteiden tulee pysyä kohteelta salassa ainakin toiminnan alkuvaiheessa, ja joiltakin osin ne voivat jäädä tuomioistuimen päätöksellä lopullisestikin salaan kohteeltaan. Kohteiden mahdollisuudet reagoida näiden keinojen käyttöön ovat selvästi vähäisemmät kuin esimerkiksi muissa pakkokeinoissa, jotka tulevat käytännössä heti tai hyvin pian kohteen tietoon. Mainitusta erityisluonteesta johtuen salaiseen tiedonhankintaan ja tiedusteluun kytkeytyvät oikeusturva- ja valvontakysymykset ovat korostuneen tärkeitä (ks. esim. PeVM 9/2018 vp, s. 4, PeVM 4/2018 vp, s. 9, PeVL 36/2018 vp, s. 35, PeVL 35/2018 vp, s. 30).  

Ylimpien laillisuusvalvojien laillisuusvalvonta kohdistuu jo nykyisellään siviili- ja sotilasviranomaisten toimintaan ja niille kuuluvien toimivaltuuksien käyttöön. Poliisin toimintaan kohdistuvassa oikeusasiamiehen valvonnassa korostuu salaisen tiedonhankinnan valvonta, joka on nykyisellään yksi oikeusasiamiehen erityistehtävistä. Oikeusasiamiehen harjoittama valvonta painottuu tällä alalla viranomaisten sisäisen valvonnan valvontaan. Oikeusasiamies käsittelee vuosittain sille toimitettavat kertomukset poliisin, Tullin, Rajavartiolaitoksen ja puolustusvoimien salaisten tiedonhankintakeinojen käytöstä ja näiden keinojen valvonnasta. Myös puolustusvoimiin nykyisellään kohdistuvassa oikeusasiamiehen valvonnassa korostuu salaisten pakkokeinojen ja muun salaisen tiedonhankinnan valvonta.  

Tiedustelutoiminnalla ja salaisella tiedonhankinnalla on liityntöjä myös oikeuskanslerin harjoittaman laillisuusvalvonnan painopisteisiin. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa erityinen piirre on ylimpään hallitusvaltaan kohdistuva valvonta. Hallitusvallan toimilla on tiedustelun ja sen tuottaman tiedon hyödyntämisen strategisella tasolla huomattava merkitys ottaen huomioon, että ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa käsittelevän ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteinen kokous käsittelee valmistelevasti sotilastiedustelun kohteita koskevat painopisteet. 

Henkilön itsemääräämisoikeuden rajoittaminen  

Oikeusasiamiehen erityistehtävänä on voimassa olevan tehtävienjakolain mukaisesti ollut tarkastusten toimittaminen suljetuissa laitoksissa ja niihin sijoitettujen henkilöiden kohtelun valvonta. Tällaisia laitoksia ovat paitsi vankilat myös muut vapautensa menettäneiden säilyttämiseen tarkoitetut tilat, kuten poliisin säilytystilat ja tutkintavankilat sekä turvapaikanhakijoiden ja muiden ulkomaalaislain nojalla säilöön otettujen ulkomaalaisten säilöönottoyksiköt. Säännöksessä tarkoitettuja laitoksia ovat myös esimerkiksi mielenterveyslain (1116/1990) mukaista tahdosta riippumatonta hoitoa antavat psykiatriset sairaalat sekä lastensuojelulaissa (417/2007) tarkoitetut lastensuojelulaitokset, joissa järjestään lain tarkoittamaa sijaishuoltoa huostaanotetuille, kiireellisesti sijoitetuille tai tuomioistuimen väliaikaismääräyksen perusteella sijoitetuille lapsille. Säännös on esitöidensä perusteella tarkoitettu koskemaan kaikkia sellaisia laitoksia, joista poistuminen ei ole vapaata tai joissa yksilön vapautta muuten siihen verrattavasti rajoitetaan (HE 72/1990 vp).  

Oikeusasiamiehen kansliaan on pitkäaikaisen työnjaon tuloksena kehittynyt laajaa osaamista laillisuusvalvonnasta vankeinhoidossa ja muihinkin suljettuihin laitoksiin kohdistuvasta laillisuusvalvonnasta. On perusteltua säilyttää tämän asiantuntemuksen mahdollisimman tehokas käyttäminen.  

Suljetuissa laitoksissa käytettävien vapaudenrajoitusten kaltaisia itsemääräämisoikeuden ja toimintavapauden rajoituksia on käytössä muun muassa eräiden avoseuraamusten, kuten valvontarangaistuksen, täytäntöönpanossa. Myös vankeusrangaistuksen täytäntöönpanossa voi tulla käytettäväksi vastaavia liikkumisrajoituksia silloin, kun laitokseen suljettu henkilö oikeutetaan liikkumaan laitoksen ulkopuolella esimerkiksi opiskelutarkoituksissa. Lisäksi eräisiin avoseuraamuksiin liittyy eriasteisia ilmoittautumisvelvollisuuksia tai vastaavia itsemääräämisoikeuden tai toimintavapauden rajoituksia.  

Itsemääräämisoikeuden rajoituksia voidaan käyttää myös sellaisissa laitoksissa, joihin henkilö on mennyt omasta vapaasta tahdostaan, mutta joissa esimerkiksi annettavan hoidon edellytykseksi on asetettu erinäisiin vapaudenrajoituksiin alistuminen. Kaiken kaikkiaan kehitys näyttää vievän siihen, että erilaiset laitokseen sulkemista lievemmät toimintavapauden rajoitukset yleistyvät pyrittäessä siihen, että vapautta rajoitetaan vain siinä määrin kuin se on välttämätöntä. On tärkeää, että tällaisten rajoitusten toimeenpanoa valvotaan yhtenäisin perustein ja että valvojille kehittyy erityistä perus- ja ihmisoikeuksien tuntemusta näiltä osin.  

Sosiaalihuolto ja sosiaalivakuutus sekä terveydenhuolto  

Yksilön oikeuksien toteutuminen sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä sosiaalivakuutuksessa muodostaa viime kädessä perustuslaissa turvatun aihekokonaisuuden, jonka asianmukainen valvonta edellyttää paitsi kutakin asiaryhmää koskevan usein oikeudellisesti monimutkaisen lainsäädännön hyvää hallintaa myös kykyä hahmottaa tämän aihekokonaisuuden osien liittyminen toisiinsa. Käytännön kokemukset viittaavat siihen, että laillisuusvalvonnalla on ollut huomattava merkitys perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiselle sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä sosiaalivakuutuksessa. Laajat hankkeet sosiaali- ja terveydenhoidon kokonaisuudistukseksi ovat osoittaneet hyvin, kuinka vaativasta ja monella tavalla yhteen kytkeytyvästä alueesta on kysymys. Sen vuoksi on tärkeää huolehtia myös siitä, että näiden perustavaa laatua olevien oikeuksien toteutumisen laillisuusvalvonta on korkealla tasolla ja kattaa sektorin eri osa-alueet ja ulottuvuudet.  

Sosiaalihuoltoon ja sosiaalivakuutukseen sekä terveydenhuoltoon kohdistuvat kantelut ovat pitkään kuuluneet oikeusasiamiehen kanslian suurimpiin asiaryhmiin. Oikeuskanslerinvirastossa näiden asioiden osuus on selvästi vähäisempi, mutta kuitenkin suhteellisesti merkittävä osa kanteluiden kokonaismäärästä. Lisäksi oikeuskanslerin suorittamassa valtioneuvostovalvonnassa ja siihen kuuluvassa ennakollisessa säädösvalvonnassa on säännöllisesti arvioitavana sosiaali- ja terveydenhuollon sekä sosiaalihuollon lainsäädäntöä sekä näiden politiikkasektoreiden ohjauksen ja tietojärjestelmien valmistelua eri ministeriöissä.  

Sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja sosiaalivakuutusta koskeva lainsäädäntö on laajaa ja paikoin niin vaativaa, että riittävän asiantuntemuksen hankkiminen edellyttää laillisuusvalvonnalta erikoistumista. Erikoistuminen edellyttää puolestaan riittävän suuria kantelumääriä. On arvioitavissa, että sosiaalihuoltoa ja sosiaalivakuutusta sekä terveydenhuoltoa koskevien asioiden keskittämisellä on saavutettavissa selviä tehokkuus- ja asiantuntemushyötyjä. Keskittäminen mahdollistaisi myös sen, että asianomaiseen ylintä laillisuusvalvontaa harjoittavaan virastoon syntyy näihin aloihin erikoistuneiden asiantuntijoiden ryhmä, joka kykenee myös hahmottamaan ja arvioimaan alojen rajat ylittäviä kysymyksiä.  

Lasten ja vammaisten henkilöiden sekä vanhusten ja turvapaikanhakijoiden oikeudet 

Oikeusasiamiehellä on vuodesta 1998 tosiasiallisesti ollut erityistehtävä lasten oikeuksien valvonnassa, vaikka tätä tehtävää ei ole mainittu perustuslaissa tai eduskunnan oikeusasiamiehestä annetussa laissa. (ks. PeVM 5/1997 vp ja HE 129/1997 vp). Oikeusasiamiehen ja lapsiasiavaltuutetun on katsottu yhdessä muodostavan YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaisen kansallisen valvonnan. Oikeusasiamiehellä on lisäksi yhdessä Ihmisoikeuskeskuksen kanssa YK:n vammaisyleissopimukseen perustuva erityistehtävä sopimuksen täytäntöönpanoa valvovana kansallisena valvontarakenteena.  

Lasten ja vammaisten henkilöiden oikeuksien valvonnassa ilmenee osaksi vastaavan kaltaisia oikeudellisia kysymyksiä kuin vanhusten oikeuksien toteutumisen valvonnassa. Näille ryhmille on ominaista, että ryhmään kuuluvien henkilöiden mahdollisuus huolehtia oikeuksistaan on usein rajoittunut. Toisaalta näitä ryhmiä suojaa erityinen lainsäädäntö, jonka tulkitseminen ja soveltaminen voi olla vaativaa. Myös taloudelliset paineet saattavat johtaa ratkaisuihin, joihin on perusteltua kohdistaa laillisuusvalvontaa. Oikeusasiamiehen ja sen yhteydessä toimivan Ihmisoikeuskeskuksen resursseja vanhusten oikeuksien toteutumisen valvonnassa on vastikään vahvistettu. 

Eräiltä osin vastaavan kaltaisia seikkoja liittyy myös turvapaikanhakijoiden oikeuksien toteutumiseen. Turvapaikanhakijoilla itsellään ei useinkaan ole tarvittavia edellytyksiä heitä koskevien oikeudellisten ja muiden ratkaisujen arvioimiseen. Vaikka heille on tarjolla lakimiesapua esimerkiksi hakemusten tekemiseen, on tärkeää, että huolehditaan myös heidän muiden oikeuksiensa asianmukaisesta toteutumisesta. Näin voidaan huolehtia siitä, että myös hankalimmassa asemassa olevat turvapaikanhakijat saavat säännösten heille tarkoittaman tuen.  

Oikeusasiamiehen kansliassa ratkaistiin vuonna 2019 yhteensä 514 lapsen oikeuksia koskevaa kantelua tai muuta laillisuusvalvonta-asiaa. Vanhusten oikeuksia koskeviin asioihin liittyen toimitettiin 29 tarkastusta, käynnistettiin 14 omaa aloitetta ja ratkaistiin 69 kantelua sosiaalihuollon alueella. Ulkomaalais- ja kansalaisuusasioita ratkaistiin 158. Oikeuskanslerinviraston osalta ei ole käytettävissä vastaavia lukumääriä, koska luokittelu tehdään siellä osin toisella tavalla, mutta voidaan arvioida, että myös nyt puheena olevien asioiden osalta määrä on selvästi pienempi kuin oikeusasiamiehen kansliassa.  

Lasten ja vammaisten henkilöiden sekä vanhusten ja turvapaikanhakijoiden oikeuksien turvaamisessa on vastaavia oikeudellisia ja toiminnallisia haasteita kuin yksilön oikeuksien toteutumisessa sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä sosiaalivakuutuksessa. Toiminnan oikeudellisen perustan omaksuminen on vaativaa ja edellyttää erikoistumista. Samoin on näiden ryhmien oikeuksien turvaamisessa nähtävissä sellaisia yhteisiä piirteitä, joiden asianmukainen huomioon ottaminen rakentuu keskenään osittain samankaltaiseen ajatteluun. Nämä seikat puoltavat puheena olevien asioiden keskittämistä jommallekummalle laillisuusvalvojalle.  

Yleinen edunvalvonta  

Yleisellä edunvalvonnalla on läheisiä liittymäkohtia molempien laillisuusvalvojien tehtäväalueille. Yleinen edunvalvonta on lähtökohdiltaan haavoittuvaan asemaan joutuneen henkilön tueksi ja asioiden hoitoa varten oleva järjestelmä. Edunvalvonnassa on kyse sellaisten ihmisten perusoikeuksista, jotka eivät yleensä itse kykene huolehtimaan oikeuksistaan. Heitä ovat esimerkiksi muistihäiriöistä ja päätöksentekokyvyn ongelmista sekä mielenterveys- ja päihdeongelmista kärsivät ihmiset.  

Oikeuskansleri valvoo edunvalvontaa erityisesti silloin, kun kyse on yksityisestä asianajajalle uskotusta edunvalvonnasta. Yleinen edunvalvonta on myös ollut tarkastusteemana oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa. Oikeusasiamiehellä on käytännössä ollut selvästi enemmän yleistä edunvalvontaa koskevia asioita. Eduskunnan oikeusasiamiehen vuosittaisessa kertomuksessa on myös vuodesta 2004 lähtien ollut oma lukunsa edunvalvonnasta sekä arvio toiminnasta ja siihen kohdistuneista kanteluista. Vaikka yleisen edunvalvonnan lainmukaisuuden valvonta on ollut oikeusasiamiehen kanslian asiaryhmänä verraten pieni, se on monien perusoikeus- ja ihmisoikeuskytkentöjensä vuoksi tärkeä asiakokonaisuus.  

Edunvalvonnan tarpeen voi väestörakenteen muutoksen myötä odottaa kasvavan ja myös sen merkityksen korostuvan, kun yhä useampi tarvitsee ainakin taloudellisista asioistaan huolehtimista elämänsä viime vaiheissa. Kysymys on usein haavoittuvassa asemassa olevista ihmisistä, joiden etujen asianmukainen valvominen on olennainen edellytys sille, että he voivat elää turvattua vanhuutta. Edunvalvontaan on kohdistunut useita toiminnallisia muutoksia viime vuosina, mikä korostaa siihen kohdistuvan laillisuusvalvonnan merkitystä. Onkin tärkeää, että myös edunvalvontaan kohdistuva laillisuusvalvonta pohjautuu hyvään asiantuntemukseen. Tämä puoltaa edunvalvontaan kohdistuvan laillisuusvalvonnan keskittämistä.  

Saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana  

Laillisuusvalvonnankin kannalta tärkeä aihepiiri on saamelaisille alkuperäiskansana turvattujen oman kielen ja kulttuurin ylläpitämis- ja kehittämisoikeuksien toteutuminen viime kädessä perustuslaissa säädetyllä tavalla. Saamelaisasioita ei kummassakaan ylimmässä laillisuusvalvontaviranomaisessa rekisteröidä erikseen, mikä johtuu niiden pienestä määrästä. Saamelaisasioita on kuitenkin kummassakin virastossa pidetty tärkeinä. Oikeusasiamiehen kansliassa saamelaisasiat on osoitettu tietylle ratkaisijalle ja esittelijälle, joka on perehtynyt näihin asioihin ja seurannut saamelaisasioista käytävää keskustelua. Saamelaiskäräjien edustaja kuuluu Ihmisoikeuskeskuksen kansallisena yhteistyöelimenä toimivaan ihmisoikeusvaltuuskuntaan. Myös oikeuskanslerinvirastossa on merkittävää vähemmistöjen oikeuksia koskevaa osaamista ja oikeuskansleri on ratkaissut saamelaisten oikeuksien alkuperäiskansana merkittäviä laillisuusvalvonta-asioita. Laillisuusvalvontaa on harjoitettu oma-aloitteisesti, mutta myös kanteluita on jonkin verran käsitelty näissä asioissa.  

Pienen asiamäärän johdosta saamelaisten oikeuksien turvaamista koskevan laillisuusvalvonnan keskittämisestä ei ole odotettavissa merkittävää valvonnan tehokkuuden tai tietopohjan kehittymistä. Kun saamelaisten oikeuksien turvaaminen ja saamelaisten olojen tunteminen kuitenkin edellyttävät huomattavaa työpanosta vaativaa paneutumista, on tarkoituksenmukaista, että tämäkin valvonnan alue keskitetään jommallekummalle laillisuusvalvojalle.  

Romanit ja muut erityisryhmät  

Perustuslaki turvaa myös romaneille ja muille ryhmille oman kielen ja kulttuurin ylläpitämis- ja kehittämisoikeuksia. Romanien kohdalla suurimpana ongelmana esiintyy romaneihin kohdistuva syrjintä. Kantelut saattavat koskea esimerkiksi sitä, että viranomaisten katsotaan laiminlyöneen velvollisuutensa puuttua syrjintään. Perustuslain 17 §:n 3 momentissa mainitaan myös viittomakieltä käyttävät sekä vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännösapua tarvitsevat.  

Myös esimerkiksi seksuaalivähemmistöillä on oikeuksia, joiden toteutuminen voi edellyttää viranomaisten aktiivista toimintaa tai oikeudellisten erityiskysymysten ratkaisemista. Myös näillä aloilla laillisuusvalvonta edellyttää erityistä perehtyneisyyttä, jota tarvitaan kuitenkin verraten harvoin. Tämä puoltaa asioiden keskittämistä vain toiselle laillisuusvalvojalle.  

Ahvenanmaan itsehallinto  

Ahvenanmaan maakunnan itsehallinnollinen asema on järjestetty verraten laaja-alaisella lainsäädännöllä, jonka kaltaista ei muualla lainsäädännössä ole. Ahvenanmaan itsehallinnon toteutumisen valvonta edellyttää niin viranomaistoiminnan laillisuusvalvonnassa kuin valtioneuvostovalvonnassa (ml. ennakollinen säädösvalvonta) itsehallintohallintolain ja Ahvenanmaata koskevan kansainvälisen sekä kansallisen normikokonaisuuden ja erityispiirteiden tuntemusta, mikä sinänsä puoltaisi ylimmille laillisuusvalvojille perustuslain nojalla kuuluvien tehtävien keskittämistä vain toiselle laillisuusvalvojalle. Siirrettävien asioiden joukko jäisi kuitenkin käytännössä määrällisesti melko pieneksi.  

Ahvenanmaan itsehallinto nousee esille aika ajoin myös viranomaistoiminnan laillisuusvalvonnassa. Viranomaistoiminnan valvonnassa voi konkretisoitua kysymys siitä, toteutuuko maakunnan itsehallinto sitä koskevan sääntelyn mukaisesti. Ahvenanmaan itsehallinnon erityisasiantuntemus ja kokonaiskuva itsehallinnosta on siten tarpeen myös viranomaistoiminnan laillisuusvalvonnassa, vaikkakin pääpaino Ahvenanmaan itsehallinnon asianmukaisessa huomioon ottamisessa on valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen valvonnassa, jossa maakunnan itsehallinto on useinkin esillä. 

2.3.5  Valvonnan näkökulmaan perustuvat uudet perusteet tehtävienjaolle

Ympäristöperusoikeus  

Ympäristöperusoikeus kuuluu niihin oikeuksiin, joiden turvaamisessa laillisuusvalvonnalla näyttäisi olevan tarvetta etsiä uudenlaisia valvonnan näkökulmaan pohjautuvia toimintatapoja. Perustuslain 20 §:ssä säädetty ympäristövastuu on moniulotteinen ja sisältää useita eri osia ja oikeuksia. Säännös ei sen perusteluiden mukaan liity vain tällä hetkellä elävien ihmisten oikeuksiin tässä ajassa, vaan siihen kuuluu myös luonnon itseisarvon ja tulevien sukupolvien oikeuksien ulottuvuus (HE 309/1993 vp, s. 66).  

Perustuslain 20 §:n 2 momentissa annetaan kaksiosainen valtiosääntöinen toimeksianto julkiselle vallalle. Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle ensinnäkin oikeus terveelliseen ympäristöön sekä toiseksi oikeus vaikuttaa ympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Säännös sisältää laajasti ymmärretyksi tarkoitetun terveellisen elinympäristön turvaamisen vaatimuksen ja vaatimuksen mahdollisuudesta osallistua ja vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Säännös on tarkoitettu vaikuttamaan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan (HE 309/1993 vp, s. 66/II, ks. myös PeVL 69/2018 vp). Ympäristöasioissa onkin erikseen säädetty yleisiä kuulemista ja muita hyvän hallinnon vaatimuksia täydentävistä ja osin laajemmista osallistumisen ja vaikuttamisen mahdollisuuksista sekä eri arviointi- ja päätöksentekomenettelyiden yhteensovittamisesta. Valtiosääntöinen toimeksianto edellyttää laaja-alaista yhteistyötä ja eri hallinnonalojen ja viranomaisten toimien yhteensovitusta. Ympäristölainsäädäntö ja lainsäädäntö laajemmin ovat keskeinen, mutta ei ainoa väline toteuttaa toimeksiantoa.  

Perustuslain esitöiden mukaan ympäristövastuusäännöksen taustalla ja perustana on kansainvälinen kehitys, josta nimenomaisesti mainitaan Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) Rion julistus kestävästä kehityksestä. Oikeus kehitykseen tulee toteuttaa siten, että nykyisten ja tulevien sukupolvien tarpeet otetaan oikeudenmukaisesti huomioon (HE 309/1993 vp, s. 20). Sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus ja tulevien sukupolvien elin- ja toimintamahdollisuuksien huomioon ottaminen ovat tavoitteina ja keskeisinä periaatteina myös oikeudellisesti velvoittavassa ilmastonmuutosta koskevassa Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksessa (SopS 61/1994, muutettu SopS 82/1998) ja esimerkiksi ilmastonmuutosta koskevassa Pariisin sopimuksessa (SopS 76/2016, saatettu voimaan lailla 926/2016).  

Kansainvälisissä, Suomea oikeudellisesti velvoittavissa sopimuksissa ja Euroopan unionin lainsäädännössä sekä Suomen kansallisessa lainsäädännössä näkyvät ympäristösääntelyn suojelukohteina ympäristö yleensä ja ihmisen elinympäristö, luonto ja luonnon monimuotoisuus (biodiversiteetti) sekä tulevien sukupolvien ottaminen huomioon. Ilmastonmuutoksen torjunta on muodostunut yhdeksi keskeiseksi kansainvälisen sääntelyn kohteeksi sekä sovellusalueeksi, jolla tulevien sukupolvien oikeudet ja toimintamahdollisuudet edellytetään otettavan huomioon lainsäädäntöä ja päätöksiä tehtäessä. Ympäristöperusoikeus sisältyy myös Euroopan unionin perusoikeusperuskirjan 37 artiklaan. Sen mukaan ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti. Artikla näin sisältää oikeudellisesti sitovan mutta periaatteellisen ympäristönsuojelun korkean tason politiikkatavoitteen, joka on myös läpäisevästi sisällytettävä osaksi unionin politiikkoja ja toimenpiteitä eri sektoreilla. Samoin se sisältää Euroopan unionin oikeuden soveltamisalalla noudatettavan toimeksiannon ja tavoitteen varmistaa kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti ympäristönsuojelun korkea taso.  

Muiden maiden osalta voidaan todeta, että esimerkiksi Ruotsin ja Norjan oikeudessa ympäristöperusoikeuden toteutumisen laillisuusvalvontaa ei ole nimenomaisesti keskitetty oikeusasiamiehelle tai muulle taholle. Saksan oikeudessa kestävän kehityksen noudattamista valvovat valtiollisesti kaksi toimielintä. Kestävän kehityksen parlamentaarinen neuvosto valvoo kestävän kehityksen huomioimista kaikessa lainsäädännössä. Sen rooli on neuvoa-antava ja tarkkaileva. Lisäksi valtiosihteereiden muodostama kestävän kehityksen komitea koordinoi kestävän kehityksen politiikan huomioimista ministeriötasolla, toimii neuvoa-antavana elimenä ja raportoi kestävän kehityksen politiikan huomioimisesta. Myös Itävallan Tirolissa on ympäristöasioiden oikeusasiamies, joka edustaa ympäristön intressejä kaikissa prosesseissa, joilla voi olla haitallinen vaikutus luonnolle, ja se voi myös panna vireille oikeusprosesseja. Ympäristöoikeuksien ja kestävän kehityksen toteutumisen valvontaa harjoittavia erityisvaltuutettuja on lisäksi muun muassa Walesissa, Unkarissa, Kanadassa ja Uudessa-Seelannissa. 

Ympäristöperusoikeuden painava yhteiskunnallinen merkitys puoltaa sitä, että sen toteutumisen tehokkaan valvonnan edellyttämä erikoistuminen otetaan ylimpien laillisuusvalvojien tehtävienjaossa huomioon. Laaja-alaisen ympäristönäkökulman esillä pitäminen ja oikeudenmukaisen tasapainon hakeminen esimerkiksi ilmastonmuutoksen kaltaisen ilmiön vaikuttaessa syvästi niin lainsäädäntöön kuin muutoin yhteiskuntaan vaativat, että sitä koskevaan laillisuusvalvontaan erikoistutaan.  

Hallinnon automatisointi  

Osana yhteiskunnallista digitalisoitumiskehitystä julkiseen hallintoon on viimeisten vuosikymmenten aikana kehitetty automaattisia järjestelmiä tehostamaan ja helpottamaan hallinnon tehtävien hoitamista ja myös helpottamaan asiointia hallinnossa. Kehitystyö on tehty pitkälle viranomais- ja jopa tehtäväkohtaisesti. Näkökulma on usein ollut korostuneesti viranomaistoiminnan tehokkuuden lisäämisessä kustannusten hallitsemiseksi. Myös hallintoasioita on enenevässä määrin ohjattu automaattisissa järjestelmissä käsiteltäviksi ja ratkaistaviksi. Joiltakin osin tämä on tapahtunut varsin suppeaan lainsäädännölliseen perustaan nojautuen. Hallinnon automatisointiin liittyviä oikeudellisia ongelmia on sekä kanteluiden, lausuntopyyntöjen että omien aloitteiden kautta tullut niin oikeusasiamiehen kuin oikeuskanslerinkin käsiteltäväksi. 

Julkisen hallinnon automatisointiin liittyvää automaattista päätöksentekoa tarkasteltaessa on oikeudellisessa keskustelussa yleensä erotettu toisistaan tietojärjestelmiin ohjelmoitaviin tietojenkäsittelyn sääntöihin ja ohjelmallisiin päättelysääntöihin perustuva niin sanottu päätösautomaatio, sekä toisaalta koneoppimiseen ja vastaaviin oppivan tekoälyn järjestelmäratkaisuihin pohjautuva päätöksenteko. Automatisointia voidaan hyödyntää myös virkamieslähtöisen päätöksentekoa avustavana toimintamuotona hallintoasian käsittelyssä ja esimerkiksi julkisen hallinnon asiointipalveluja järjestettäessä. Automaattisia menettelyitä kehitettäessä ja otettaessa käyttöön on tärkeää jo ennakollisesti varmistaa, että niitä koskevien teknologisten järjestelmien ylläpitämisessä otetaan asianmukaisesti huomioon perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen sekä laajemmin hyvän hallinnon vaatimukset. Hyvän hallinnon vaatimusten sekä perus- ja ihmisoikeuksien riittämätön huomiointi järjestelmien kehittämisessä voi synnyttää vaikeita oikeudellisia ongelmia esimerkiksi virheellisten ratkaisujen havaitsemisen ja niitä koskevan vastuun kannalta. Omat erityiset ongelmat voivat liittyä myös siihen, onko järjestelmien tieto- ja muusta turvallisuudesta riittävästi huolehdittu. Tärkeää on myös huolehtia siitä, ettei automatisoitu hallinto vaaranna kenenkään oikeutta julkisiin palveluihin.  

Hallinnon automatisointiin liittyvien oikeudellisten ongelmien havaitseminen edellyttää laillisuusvalvonnalta erityistä perehtyneisyyttä ja myös laajaa oma-aloitteista valvontaa liittyen erilaisten tekoäly- ja päätösautomaatiotekniikoiden hyödyntämiseen hallintoasioiden käsittelyssä sekä julkisen hallinnon asiointipalveluja tarjottaessa. Laillisuusvalvonnassa on pyrittävä jo ennakollisesti huolehtimaan siitä, että perus- ja ihmisoikeudet sekä hyvän hallinnon vaatimukset kokonaisuutena tulevat asianmukaisesti huomioon otetuiksi automaattisia järjestelmiä suunniteltaessa ja ohjelmoitaessa sekä niitä teknisesti päivitettäessä. Pelkästään jälkikäteisen kontrollin keinoin tapahtuvan valvonnan varaan jäätäessä on vaara laajoista ja osin vaikeasti havaittavista oikeudenloukkauksista, jotka olisivat estettävissä ja joista aiheutuvat kustannukset olisivat usein vältettävissä. Lisäksi muun muassa Euroopan unionin yleinen tietosuoja-asetus edellyttää, että henkilötietojen suojan ja muiden perusoikeuksien vaatimukset sekä perusoikeuksien toteutumiselle kohdistuvat riskit arvioidaan tietojärjestelmiä ja niitä koskevaa lainsäädäntöä kehitettäessä etukäteen. Kyse ei ole yksinomaan henkilötietojen suojasta vaan yleisemmästä perusoikeuksien tasapainoisen toteuttamisen ja hyvän hallinnon edellytysten sisäänrakentamisesta hallinnon automaattisiin menettelyihin ja järjestelmiin.  

Edellä selostetuista syistä on ilmeistä, että tarvitaan osittain uudella tavalla painotettua puheena olevan näkökulman pohjalta tapahtuvaa laillisuusvalvontaa. Kyse on nimenomaan hyvää hallintoa sekä yleisesti perus- ja ihmisoikeuksia jo ennakoivasti toteuttavasta ja edistävästä laillisuusvalvonnasta, joka pystytään yhdistämään myös tietoteknisten ratkaisujen suunnitteluun ja kehittämiseen. Kansainvälisesti Euroopan neuvoston piirissä on jo valmisteltu eettinen peruskirja tekoälyn hyödyntämisestä oikeudenhoidossa. Tässä peruskirjassa esitetyt periaatteet ovat myös lainsäädännön ja hyvän hallinnon periaatteiden soveltamisen kannalta merkityksellisiä. Kansainvälisesti on valmisteilla myös suosituksia ja sitovia oikeudellisia instrumentteja tekoälyn käytöstä. 

Hallinnon automaattisten menettelyiden ja niiden kehittämisen arvioinnissa tarvitaan erityisosaamista tieto- ja viestintätekniikasta sekä lainsäädännön soveltamisesta digitaalisiin järjestelmiin. Tarvittava erityisosaaminen on edellä mainituista syistä tarkoituksenmukaista keskittää vain toiselle laillisuusvalvojalle.  

Korruption vastustaminen  

Laillisuusvalvojille saapuu jonkin verran kanteluita, joissa aiheena on epäilty korruptio. Niiden pohjalta syntyy jossakin määrin kuvaa siitä, missä määrin korruptiota esiintyy hallinnossa. Tämän palautteen pohjalta ei juurikaan voida ehkäistä korruptiota, koska useimmiten on kysymys yksittäistapauksista, jotka joko osoittautuvat aiheettomiksi tai saatetaan poliisin tutkittavaksi. Korruptio kuitenkin vaarantaa niin vakavasti yhteiskunnan toimivuutta ja demokraattista ohjausta, että sitä pitäisi pystyä torjumaan ennalta eikä vain yksittäisiä tapauksia paljastamalla. Tämän tavoitteen toteuttamisessa on laillisuusvalvonnalla oma tehtävänsä.  

Korruptioon liittyy usein sellaisia rakenteita, jotka altistavat korruptiiviselle toiminnalle. Suomen osalta korruption ongelmat ovatkin lähinnä rakenteellisia eikä yksittäiseen virkamieheen kohdistuvaa korruptiota kovinkaan paljon esiinny tai senkin taustalla on päätöksenteon rakenteen ongelmia. Laillisuusvalvonnalla on jo nykyisin oma tehtävänsä korruption vastustamisessa, mutta näyttää kuitenkin siltä, että tätä osuutta olisi perusteltua kehittää. Korruptioilmiön moniulotteisuuden ja luonteen vuoksi siihen kohdistuva laillisuusvalvonta vaatii erikoistumista, mikä puoltaa tehtävän uskomista lähtökohtaisesti vain toiselle laillisuusvalvojalle.  

Julkisia hankintoja, kilpailua ja valtiontukea koskeva valvonta  

Julkisten hankintoja koskevan sääntelyn merkitys hallinnon asianmukaisen hoitamisen kannalta on Suomen EU-jäsenyyden myötä ratkaisevasti kasvanut. Niitä koskeva sääntely on osin vaikeaselkoista ja sen hallitseminen vaatii erityistä perehtyneisyyttä. Käytännössä on ilmennyt verraten paljon ongelmia hankintojen asianmukaisessa toteuttamisessa. Hankinnoissa tapahtuneita virheitä voidaan sinänsä saattaa oikaistaviksi oikeusteitse, mutta julkishallinnon toimivuuden ja uskottavuuden kannalta oikeusriidat eivät ole tehokas tapa kehittää hankintamenettelyä toimivaksi. Myös tällä alueella on mahdollista katsoa olevan tarvetta ennakoivaan laillisuusvalvontaan, joka pyrkisi lähinnä järjestelmävirheiden ja toistuvien laiminlyöntien ennalta ehkäisemiseen.  

Hankintasäännökset muodostavat oman oikeudellisen erikoisalansa ja niiden valvonta vaatii suunniteltua lähestymistapaa. Tämänkaltaista toimintaa ei ole järkevää jakaa kahdelle eri laillisuusvalvojalle vaan tässäkin keskittämisellä on saavutettavissa selviä etuja.  

Kilpailu- ja valtiontukiasiat muodostavat hankinta-asioiden tapaan sellaisen oikeudellisen erikoisalansa, jonka valvonta edellyttää erityistä perehtyneisyyttä. Valtiontuki- ja kilpailuasioissa on hankinta-asioiden tavoin tarvetta myös ennakoivaan ja rakenteelliseen laillisuusvalvontaan, jossa pyritään järjestelmävirheiden ennaltaehkäisemiseen. Ennakollisessa ja rakenteellisessa valvonnassa korostuu myös usein lainsäädännön näkökulma, jossa kokonaisuuksien hahmottaminen on olennaista.  

Hankinta-, kilpailu- ja valtiontukiasioissa ilmenee lisäksi sellaisia keskinäisiä kytkentöjä, joita voi olla perusteltua tarkastella kokonaisuutena. Esimerkiksi kilpailu- ja valtiontukiasiat ovat usein välittömässä keskinäisessä yhteydessä. Erilaisissa rakenteellisissa uudistuksissa valtiontuki- ja kilpailunäkökulmalla saattaa olla olennainen merkitys oikeudellisten reunaehtojen arvioinnissa. Lisäksi kaikki kolme asiakokonaisuutta edellyttävät erityistä perehtyneisyyttä, mikä sekin osaltaan puoltaa keskittämistä. 

2.3.6  Yhteistyön ja toimintatapojen kehittämistarpeet

Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen välinen yhteistyö ja toimintatavat eivät ole kaikilta osin ajantasaisia ja tulevaisuuden tarpeita vastaavia eivätkä muutoinkaan niin tehokkaita kuin mahdollista. Nykyistä laajemmalla ja systemaattisemmalla yhteistyöllä voitaisiin osittain paikata laillisuusvalvonnan varsin rajallisten resurssien aiheuttamia ongelmia. Esimerkiksi yhteistyöstä koulutuksessa on saatu hyviä kokemuksia, ja muun ohella tämän alan yhteistyön lisäämistä voidaan pitää perusteltuna. Myös keskinäisellä tarkastussuunnitelmien ja omien aloitteiden nykyistä tarkemmalla tietojen vaihdolla ja yhteistyöllä olisi saavutettavissa hyötyjä ilman, että tällainen yhteistoiminta vaatisi merkittävästi työaikaa.  

Myös yhteistyön kansainväliseen ulottuvuuteen kohdistuu kehittämistarpeita. Oikeusasiamiehellä on ollut viime vuosina oikeuskansleriin verrattuna enemmän kansainvälistä yhteistoimintaa paitsi sen tehtäviin kytkeytyvien kansainvälisten yleissopimusten kautta myös muutoin eri maiden oikeusasiamiesten ja kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden yhteistoiminnan muodossa. Suomen kansallisen ihmisoikeusinstituution tehtävänjaossa yleinen kansainvälinen ja eurooppalainen yhteistyö on Ihmisoikeuskeskuksen lakisääteinen tehtävä ja tämä tehtävänjako on määritelty oikeusasiamiehen kanslian työjärjestyksessä. Ihmisoikeuskeskus edustaa pääsääntöisesti instituutiota kansainvälisillä foorumeilla ja kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden verkostoissa. 

Oikeuskanslerinvirastossa on viime aikoina ryhdytty tekemään jälleen aktiivista ja systemaattista kansainvälistä yhteistyötä esimerkiksi oikeusasiamiesverkoston, Euroopan neuvoston ja EU:n perusoikeusviraston sekä muiden maiden vastaavia tehtäviä hoitavien viranomaisten, esimerkiksi ennakollista säädösvalvontaa tai esimerkiksi ympäristö- ja tulevien sukupolvien oikeuksien valvontaa harjoittavien toimielinten ja erilaisten kansainvälisten verkostojen kanssa. Laillisuusvalvojien panostuksia kansainväliseen yhteistoimintaan voidaan pitää myös jatkossa tarpeellisina muun ohella kansainvälisestä kehityksestä johtuviin laillisuusvalvonnan haasteisiin vastaamiseksi. 

Ylimpien laillisuusvalvojien toisiaan täydentävien näkökulmien ja toimintatapojen mahdollisuutta ei ole aina riittävästi hyödynnetty. Ylimpien laillisuusvalvojien toisiaan täydentävää näkökulmaa ja toimintatapaa voitaisiin hyödyntää myös muun muassa tiedustelutoiminnan valvonnassa.  

Ratkaisukäytännön yhdenmukaisuuden ja johdonmukaisuuden haasteet 

Kun oikeusasiamies ja oikeuskansleri käsittelevät samanlaisia asioita samoin toimivaltuuksin, myös ratkaisukäytännön tulisi olla mahdollisimman yhdenmukaista riippumatta siitä, kumpi asian on käsitellyt. Mitä enemmän eriytymistä ja erikoistumista oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin tehtävissä tapahtuu, sitä suurempi on vaara, että asioiden ratkaisut eivät ole samanlaisia. Oikeudellisessa ratkaisutoiminnassa voi sinänsä perustellustikin päätyä erilaisiin lopputuloksiin. Jos kuitenkin ratkaisijoiden asiantuntemus ja kokemuspohja painottuvat eri tavalla, myös erilaisten ratkaisujen mahdollisuus on suurempi. 

Oikeusasiamiehen toiminnan volyymi on useimmilla hallinnonaloilla merkittävästi suurempi kuin oikeuskanslerilla. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon alan kanteluasioita tulee oikeusasiamiehen käsiteltäväksi noin viisinkertainen määrä oikeuskansleriin verrattuna. Oikeusasiamiehellä on enemmän näihin asioihin erikoistuneita esittelijöitä sekä alan tarkastustoimintaa ja muuta seurantaa. Näin kertyvän asiantuntemuksen vuoksi on ilmeistä, että oikeusasiamiehellä on tämän alan kanteluasioissa paremmat edellytykset antaa toimintaa ohjaavia kannanottoja ja suosituksia, vaikka pelkästään laillisuusvalvonnalliselta kannalta oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin ratkaisuissa ei olisikaan eroa. 

Myös oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin toimenpiteissä ja seuraamuskäytännössä on tapahtunut eriytymistä. Esimerkiksi hyvitysesitykset ovat oikeusasiamiehen ratkaisukäytännössä tavallisia, mutta oikeuskanslerilla harvinaisia. Oikeuskanslerin (tai apulaisoikeuskanslerin) seuraamuskäytäntö esimerkiksi huomautusten antamisessa on puolestaan jonkin verran erilainen kuin oikeusasiamiehellä (tai apulaisoikeusasiamiehillä). Ratkaisukäytännön mahdollisimman suuren yhdenmukaisuuden saavuttamista on lisäksi hankaloittanut osaltaan se, ettei toisen laillisuusvalvojan ratkaisukäytännön seuraaminen ole niin sujuvaa kuin se voisi olla. Tämä johtuu muun ohella kanteluiden ja ratkaisujen julkaisukäytäntöjen eroista sekä tietokannoista.  

Laillisuusvalvontakäytännön tulisi olla myös johdonmukaista. Asiallisesti samanlaisissa, mutta erikseen ja eri aikoina käsitellyissä oikeudellisissa kysymyksissä tulisi päätyä tulkinnallisesti samanlaisiin lopputuloksiin. Jos johonkin oikeudelliseen tulkintakysymykseen on aiemmassa laillisuusvalvontaratkaisussa jo otettu kantaa, myöhemmässä ratkaisussa tulkintakannanoton tulisi olla samanlainen, jollei toisenlaisen tulkinnan tueksi ole ilmennyt uusia, aiemmin huomiotta jääneitä oikeudellisia perusteita. Yksittäisissä ratkaisuissa ja ratkaisukäytännössä on kuitenkin eroja. Tätä ei voitane pitää ongelmana silloin, kun erot perustuvat yksittäisessä asiassa perusteltuun oikeudelliseen harkintaan ja molempien laillisuusvalvojien käytännön huomioon ottamiseen. 

Toimivaltakysymykset ovat esimerkki asioista, joissa molempien laillisuusvalvojien tulisi noudattaa samaa ratkaisulinjaa. Käytännössä kysymys on ollut lähinnä siitä, katsotaanko kantelun kohteena olevan yksityisen hoitavan perustuslaissa tarkoitettua julkista tehtävää. Erisuuntaisiin ratkaisuihin on kuitenkin saatettu päätyä, kun toisen laillisuusvalvojan ratkaisusta ei ole ollut tietoa. Vaikka ylimmät laillisuusvalvojat ovat käytännön yhteistyöllä pystyneet pitkälti välttämään toisistaan poikkeavien oikeudellisten linjausten syntymistä, on ilmeistä, että yhdenmukaisuuden säilyttäminen nykyisen verraten vähäisen tehtävienjaon vallitessa tulisi olemaan yhä vaikeampaa.  

Hallinnollisen työn päällekkäisyys ja siitä aiheutuva aikaviive 

Ylimpien laillisuusvalvojien toiminnassa on havaittavissa tehtävien päällekkäisyydestä aiheutuvaa tarpeetonta hallinnollista työtä, mikä vie aikaa varsinaiselta laillisuusvalvontatyöltä. Suurin työn- ja ajanhukka muodostuu siitä, että uusissa kanteluasioissa on yleensä selvitettävä saman asian mahdollinen vireilläolo tai samassa asiassa mahdollisesti jo annettu ratkaisu toisessa virastossa, jotta vältyttäisiin asioiden päällekkäiseltä tutkinnalta. Tällainen selvittäminen voidaan jättää tekemättä vain, jos kysymys on tehtävienjakolain piiriin kuuluvasta asiasta tai uusintakantelusta eli saman kantelijan samaa asiaa koskevasta uudesta kantelusta taikka jos muutoin on selvää, että asia ei ole vireillä toisessa virastolla tai ole jo toisen laillisuusvalvojan ratkaisema. Jollei mikään erityinen syy puolla asian siirtämistä toisen laillisuusvalvojan tutkittavaksi, asian käsittelijä ratkaistaan normaalisti aikaprioriteettisäännön perusteella eli kantelun tutkii se laillisuusvalvoja, jolle kantelu on ensiksi saapunut. 

Kun oikeusasiamies saa vuositasolla noin 6 000 kantelua ja oikeuskansleri noin 2 000 kantelua, voidaan arvioida, että mainittuja selvityksiä tehdään vuositasolla yhteensä 5 000 asiassa. Vaikka siirrettävien asioiden lukumäärä ei ole suuri, kaikkeen siirtävässä virastossa tehtyyn työhön kuluu aikaa. Hallinnollista työtä aiheuttaa muun ohella se, että kirjaamiskäytännöt ja kirjaamisen aikaviiveet ovat virastoissa erilaisia. Lisäksi kanteluiden käsittelyn aikaprioriteettisääntöä on pidettävä liian kaavamaisena. Käytännön kokemukset osoittavat, että tehtävien siirto nykyisen tehtävienjaon mukaisesti aiheuttaa verraten vähän lisätyötä siihen verrattuna, kuinka paljon rutiininomaista ja eräissä tapauksissa vaativampaakin hallinnollista työtä nykyinen tehtävien päällekkäisyys aiheuttaa.  

Laillisuusvalvonnassa tarvittavan asiantuntemuksen ja tehokkuuden lisääminen edellyttää ylimpien laillisuusvalvojien tehtävienjaon kehittämistä siten, että selvästi nykyistä suurempi osa tehtävistä keskitetään jommallekummalle laillisuusvalvojalle. Arvio ylimpien laillisuusvalvojien tehtävien päällekkäisyydestä osoittaakin, että tehtävien jakoa on perusteltua olennaisesti lisätä. Nykyistä noin 10 prosenttia kanteluiden yhteisestä kokonaismäärästä, eli noin 8000 kantelusta, käsittävää tehtävienjakoa voidaan pitää tehtävien päällekkäisyydestä aiheutuviin ongelmiin nähden liian suppeana. 

4.1.1  Valtioneuvoston oikeuskanslerille keskitettäväksi ehdotettavat tehtävät

Valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen valvonta 

Tehtävienjakolaissa ehdotetaan nimenomaisesti mainittavaksi oikeuskanslerin perustuslakiin perustuva erityisasema valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen laillisuusvalvonnassa.  

Ympäristöperusoikeuden toteutumisen valvonta 

Perustuslain 20 §:n mukaisen ympäristövastuun toteuttaminen tavallisen lainsäädännön kautta yhdistää sen kiinteästi oikeuskanslerin tehtäviin säädösvalvonnassa. Myös ympäristöperusoikeuteen kuuluvan kestävän kehityksen näkökulman huomioon ottaminen on osa valtioneuvoston oikeuskanslerin perustuslain 108 §:ssä säädettyä tehtävää erityisesti valtioneuvoston ja säädösvalmistelun sekä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden perustuslain 65 ja 68 §:n mukaisesti harjoittaman muun yhteiskunnan ohjauksen ja valmistelun valvonnassa. Ympäristöperusoikeuden toteutumiseen liittyvät kysymykset ovat olleet esillä myös viranomaistoiminnan valvonnassa, kuten esimerkiksi kaavoitukseen, rakentamiseen, ympäristön- ja luonnonsuojeluun sekä ympäristöterveydenhuoltoon liittyvissä kanteluasioissa. 

Lisäksi useilla merkittävillä ympäristöperusoikeuden toteuttamisen osa-alueilla (esim. ilmastonmuutoksen hillintä ja luonnon monimuotoisuuden turvaaminen) Euroopan unionin lainsäädäntö ja kansallinen lainsäädäntö edellyttävät ohjelmia, jotka ovat valtioneuvostossa päätettäviä. Valtioneuvoston toiminnan laillisuusvalvonnassa on tällöin valvottavana ympäristöperusoikeuden ja varsinkin sitä toteuttavan lainsäädännön noudattaminen. Oikeuskanslerin laillisuusvalvontakäytännössä on säännöllisesti käsitelty EU:n ympäristölainsäädäntöön ja ohjelmiin liittyviä kysymyksiä (esim. Natura-alueet) ja valtioneuvostolle kuuluvien laaja-alaisten lupa-asioiden valvontaa (esimerkiksi ydinvoimaloita ja ydinjätteen sijoitusta koskevat lupa-asiat, Itämeren kaasuputken rakentamiseen liittyvät asiat), vaikkakaan nämä eivät ole Natura-ohjelmaa lukuun ottamatta olleet suurten kantelumäärien kohteena.  

Edellä selostetut laillisuusvalvonnalliset näkökohdat ympäristöoikeuksien turvaamisessa puoltavat siten eräiden ympäristöperusoikeuden osa-alueiden toteutumisen valvontaa koskevien asioiden keskittämistä valtioneuvoston oikeuskanslerille. Mainittu erityistehtävä käsittäisi ylimmän laillisuusvalvojan tehtävät asioissa, jotka koskevat terveellisen ympäristön ja luonnon monimuotoisuuden turvaamisen oikeudellisia edellytyksiä samoin kuin kestävän kehityksen huomioon ottamista niissä sekä mahdollisuuksia vaikuttaa näitä edellytyksiä koskevaan päätöksentekoon. Kestävän kehityksen näkökulmaa on avattu tarkemmin säännösehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa.  

Ehdotetulla lailla ei luotaisi uutta toimivaltaa tai tehtäviä, vaan kyse olisi ylimpien laillisuusvalvojien toimivaltaan muutoinkin kuuluvissa asioissa noudatettavasta erikoistumisesta sekä yhteiskunnallisesti ja oikeudellisesti merkittävän laillisuusvalvonnan kokonaisuuden tekemisestä näkyväksi. Ehdotetulla sääntelyllä ei toisaalta myöskään rajoitettaisi oikeusasiamiehen toimivaltaa valvoa esimerkiksi elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon liittyvien osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumista. Ympäristöoikeuksien toteutumisen valvonnan huomioon ottaminen tehtävienjakolaissa mahdollistaisi näiltä osin oikeuskanslerinviraston henkilöstön erikoistumisen pitkäjänteisesti ja osaamisen kartuttamisen ja ylläpitämisen tällä nopeasti kehittyvällä ja myös erityistietoja vaativalla ylimmän laillisuusvalvonnan osa-alueella.  

Hallinnon automaattisten järjestelmien kehittämisen ja ylläpidon yleisiä perusteita koskeva valvonta 

Hallinnon automaattisten menettelyiden kehittäminen ja käyttöönottaminen edellyttävät usein säädösvalmistelua, mikä on ennakollisessa säädösvalvonnassa oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan yhden painopistealueen piirissä. Hallinnon automatisoinnin kehittämiseen kytkeytyvän oikeusturvan valvonta on siten tarkoituksenmukaista osoittaa oikeuskanslerin tehtäväksi. Molemmat laillisuusvalvojat valvoisivat muutoin hyvän hallinnon takeiden ja muiden oikeuksien toteutumista sekä hallinnon automatisoituja menettelyitä koskevan yleis- ja erityislainsäädännön asianmukaista soveltamista konkreettisissa yksittäistapauksissa. 

Korruption vastaisen toiminnan järjestäminen 

Korruption vastustamiseen kohdistuva laillisuusvalvonta ehdotetaan keskitettäväksi oikeuskanslerille ottaen huomioon korruptioilmiön moniulotteisuus sekä oikeuskanslerin asema säädösvalvonnassa ja sitä kautta avautuva näkökulma hallinnollisen päätöksenteon rakenteisiin. 

Julkisia hankintoja, kilpailua ja valtiontukea koskeva valvonta  

Julkisten hankintojen ja muiden kilpailuasioiden laillisuusvalvonnan osalta on viranomaisten toiminnan lainmukaisuuden valvonnan ohella usein kyse siitä, että kilpailuoikeudelliset seikat otetaan huomioon valtionhallinnon ja koko julkisen hallinnon yleisten toimintalinjausten ja suunnitelmien valmistelussa asianmukaisesti huomioon. Laajassa merkityksessä kyse on unionin kilpailuoikeuden soveltamisesta, mikä käsittää niin valtiontuet kuin julkiset hankinnat sekä yleisen kilpailun varmistamisen ja edistämisen markkinoilla. Sääntelyn erityispiirteet edellyttävät riittävää perehtymistä sovellettavan sääntelyn kokonaisuuteen. Myös EU-kilpailuoikeuden asianmukainen noudattaminen on oikeuskanslerin harjoittaman valtioneuvoston valvonnan ja erityisesti ennakollisen säädösvalvonnan kohteena. Tämän erikoistumista vaativan tehtäväkokonaisuuden laillisuusvalvonnan keskittäminen oikeuskanslerille on siksi perusteltua.  

Myös valtiontukiasiat tulevat usein esille säädösvalmistelun ja talousarviovalmistelun yhteydessä valtioneuvostossa ja siten niillä on kiinteä yhteys ennakolliseen säädösvalvontaan ja muuhun oikeuskanslerin valtioneuvostoon kohdistuvaan laillisuusvalvontaan. Perustuslakivaliokunta on muun muassa antanut lausunnon PeVL 79/2018 vp, jossa se korosti oikeuskanslerin asemaa ennakollisessa normikontrollissa ja oikeuskanslerin kannanottojen noudattamista. Valiokunnan lausunnossa tarkoitettu asia koski nimenomaan Euroopan unionin oikeuden valtiontukia koskevia määräysten asianmukaista huomioon ottamista ja sitä koskevaa kansallista liikkumavaraa.  

Esityksellä ei puututtaisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaan. Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on kilpailu- ja kuluttajapolitiikan toteuttamista ja markkinoiden toimivuuden varmistamista koskevat kilpailulaissa (948/2011), hankintalaissa (1397/2016) ja erityisalojen hankintalaissa (1398/2016) säädetyt erityistehtävät ja toimivalta. 

4.1.2  Eduskunnan oikeusasiamiehelle keskitettäväksi ehdotettavat tehtävät

Puolustusvoimia, Rajavartiolaitosta, kriisinhallintahenkilöstöä, Maanpuolustuskoulutusyhdistystä ja sotilasoikeudenkäyntiä koskeva valvonta 

Oikeusasiamiehelle ehdotetaan voimassa olevaa tehtävienjakolakia vastaavasti keskitettäväksi ylimmän laillisuusvalvojan tehtävät asioissa, jotka koskevat puolustusvoimia, Rajavartiolaitosta, sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetussa laissa tarkoitettua kriisinhallintahenkilöstöä, vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annetun lain 3 luvussa tarkoitettua Maanpuolustuskoulutusyhdistystä sekä sotilasoikeudenkäyntiä.  

Poliisitutkintaa, esitutkintaa ja rikosprosessuaalisia pakkokeinoja koskeva valvonta  

Rikosprosessuaalisten pakkokeinojen käyttöä koskevat laillisuusvalvonta-asiat on voimassa olevassa tehtävienjakolaissa keskitetty vapaudenriistoa koskevilta osin oikeusasiamiehelle. Tämä on kehittänyt oikeusasiamiehen kanslian asiantuntemusta oikeudellisten tulkintojen tekemisessä tällä laillisuusvalvonnan erityisalalla ja mahdollistanut uusien tulkintojen saamisen suhteellisen joutuisasti lainmuutosten yhteydessä. 

Rikosprosessuaalisten pakkokeinojen käytön valvonnassa ovat esillä samankaltaiset oikeudelliset kysymykset kuin poliisitutkinnassa ja esitutkinnassa noudatettavien valtuuksien käytössä. Esityksessä ehdotetaan siksi keskitettäväksi oikeusasiamiehelle laillisuusvalvonta asioissa, jotka koskevat poliisitutkintaa, ja poliisi- tai tulliviranomaiselle säädettyä toimivaltuutta sekä rikosprosessuaalisia pakkokeinoja ja esitutkinnan toimittamista koskevissa asioissa, lukuun ottamatta esitutkinnan toimittamatta jättämistä, keskeyttämistä ja rajoittamista koskevia asioita. Viimeksi mainittuja käsittelisivät sekä oikeuskansleri että oikeusasiamies. Tehtävienjako ei siten koskisi esimerkiksi viranomaisten passiivisuutta tilanteissa, joissa esitutkintaa ei käynnistetä eikä asia etene oikeudenkäyntiin. Esitutkintalain nojalla tehdään myös sellaisia ratkaisuja, joilla voi olla siviilioikeudellinen tai muu kytkentä muihin kanteluihin tai laillisuusvalvonta-asioihin.  

Poliisiasioilla on poliisin tehtävien moninaisuuden vuoksi yhtymäkohtia moniin muihin laillisuusvalvonta-asioihin, ja poliisi on ylipäätään niin keskeinen laillisuusvalvonnan kohde, että sen valvonnan keskittäminen toiselle laillisuusvalvojalle saattaisi kaventaa poliisin kohdistuvan valvonnan näkökulmaa ja myös heikentää poliisiasioista luopuvan laillisuusvalvojan toiminnan pohjaa. Sen vuoksi ei ehdoteta, että poliisi viranomaisena osoitettaisiin jommankumman laillisuusvalvojan valvottavaksi. 

Salaisten pakkokeinojen ja muiden salaisen tiedonhankinnan keinojen käytön valvonta  

Oikeusasiamiehelle salaisten tiedonhankintakeinojen valvonnasta kertyneen kokemuksen ja erityisosaaminen vuoksi salaisten pakkokeinojen ja muiden salaisen tiedonhankinnan keinojen käytön laillisuusvalvonta ehdotetaan keskitettäväksi oikeusasiamiehelle. Tätä puoltaa myös se, että perustuslakivaliokunta on useita kertoja todennut, että oikeusasiamiehellä on ollut tärkeä rooli eräiden salaisten tiedonhankintakeinojen, kuten telepakkokeinojen, valvonnassa ja valvontajärjestelmien kehittämisessä. Valiokunta on myös pitänyt tärkeänä, että näiden keinojen käyttöön liittyvän oikeussuojajärjestelmän — etenkin tuomioistuimen lupamenettelyn, viranomaisten sisäisen valvonnan ja oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnan — toimivuus varmistetaan sekä säädöstasolla että käytännössä. (PeVM 8/2007 vp, PeVM 17/2006 vp, PeVM 16/2006 vp, PeVL 32/2013 vp.). Oikeusasiamiehen kansliaan salaisen tiedonhankinnan valvonnan johdosta kertynyt erityinen asiantuntemus puoltaa siten sitä, että salaisen tiedonhankinnan kanssa useilta piirteiltään samankaltaisen tiedustelutoiminnan valvonta keskitettäisiin oikeusasiamiehelle.  

Ehdotus ei estäisi hyödyntämästä oikeuskanslerille hallitusvalvonnan valvonnassa muodostuvaa näkökulmaa tiedustelutoiminnan laillisuusvalvonnan kohdentamisessa ja kattavuuden varmistamisessa. Oikeuskansleri voisi valvoa esimerkiksi tiedustelutoiminnan strategista tasoa. Myös salaista tiedonhankintaa ja tiedustelutoimintaa koskevaan lainsäädäntöön kohdistuvaa oikeuskanslerin säädösvalvontaa on pidettävä tärkeänä muun ohella turvallisuusviranomaisten tiedonhankinta- ja tiedustelutoimivaltuuksien tulevan kehittämisen näkökulmasta. Lisäksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kysymyksiä voidaan pitää keskeisinä salaisten tiedonhankintakeinojen ja tiedustelumenetelmien käytön valvonnassa erityisesti siksi, että mainittuja keinoja ja menetelmiä koskevat lupakäsittelyt tuomioistuimessa eivät tyypillisesti perustu kaksiasianosaissuhteeseen. Siten oikeuskanslerin harjoittaman tuomioistuinten ja asianajajien valvonnan tuottamia näkökulmia olisi vastaisuudessakin tarkoituksenmukaista hyödyntää myös salaisen tiedonhankinnan ja tiedustelutoiminnan valvonnassa.  

Kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen mukaiset kansalliselle valvontaelimelle kuuluvat tehtävät 

Tehtävienjakolaissa ehdotetaan nimenomaisesti mainittavaksi oikeusasiamiehen eritystehtävä asioissa, jotka koskevat kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan (SopS 93/2014) 3 artiklassa tarkoitetulle kansalliselle valvontaelimelle kuuluvia tehtäviä. Ehdotuksessa on kyse kansainväliseen sopimukseen perustuvasta ja jo nykyisin oikeusasiamiehelle kuuluvasta erityistehtävästä. 

Vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyssä yleissopimuksessa tarkoitetun kansallisen riippumattoman valvontarakenteen tehtävät 

Tehtävienjakolaissa ehdotetaan nimenomaisesti mainittavaksi myös oikeusasiamiehen erityistehtävä asioissa, jotka koskevat vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyssä yleissopimuksessa ja sen valinnaisessa pöytäkirjassa (SopS 27/2016) tarkoitetun kansallisen riippumattoman valvontarakenteen tehtäviä. Ehdotuksessa on kyse kansainväliseen sopimukseen perustuvasta ja oikeusasiamiehelle jo nykyisin kuuluvasta erityistehtävästä. YK:n vammaisyleissopimuksen kansallisen rakenteen tehtävä on yhteinen Ihmisoikeuskeskuksen kanssa, joten oikeusasiamiehen kanslian tiivis yhteistyö sen yhteydessä toimivan Ihmisoikeuskeskuksen kanssa vahvistaa keskittämisestä saatavia synergiahyötyjä. 

Henkilön itsemääräämisoikeuden rajoittamisen valvonta  

Erilaisten toimintavapauksien rajoitusten toteuttamiseen kohdistuva laillisuusvalvonta on kerrotuista syistä yhä tärkeämpää, ja sen laadun säilymistä ja kehittymistä on syytä tukea. Sen vuoksi ehdotetaan, että oikeusasiamiehelle keskitettäisiin suljettuihin laitoksiin kohdistuvan valvonnan lisäksi muidenkin henkilön itsemääräämisoikeuteen ja toimintavapauteen kohdistuvien rajoitusten toimenpanon valvonta. Valvottavan toiminnan kohde ehdotetaan muotoiltavaksi lakiehdotuksessa siten, ettei tehtävienjakoa ole tarpeen uusia puheena olevan kaltaisia rajoituksia säädettäessä.  

Sosiaalihuollon ja sosiaalivakuutuksen sekä terveydenhuollon toteuttamisen valvonta 

Sosiaali- ja terveydenhuollon toteuttamiseen sekä sosiaalivakuutukseen liittyvien kantelujen suuren määrän vuoksi oikeusasiamiehen kansliassa on ollut mahdollista erikoistua sosiaalihuoltoa ja sosiaalivakuutusta sekä terveydenhuoltoa koskevaan lainsäädäntöön. Oikeusasiamiehen kansliassa on harjoitettu myös laajasti näihin valvonnan aloihin liittyvää tarkastustoimintaa, mikä on kehittänyt kanslian osaamista.  

Myös oikeuskanslerin virastossa on puheena oleviin aloihin kohdistuvaa kehittynyttä osaamista, mutta asioiden olennaisesti pienemmän määrän johdosta siellä ei ole ollut mahdollisuuksia aivan yhtä pitkälle menevään erikoistumiseen kuin oikeusasiamiehen kansliassa. Oikeuskanslerinviraston sosiaali- ja terveydenhuollon ja sosiaalivakuutuksen osaaminen toisaalta suuntautuu erityisesti säädösvalvonnassa ja valtioneuvoston valvonnassa esillä olevien rakenteellisten kysymysten tarkasteluun, joten oikeuskanslerinvirastossa näkökulma on jo osin luontevasti eri tavoin suuntautunut. Edellä sanotun perusteella yksilön oikeuksien toteumista sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä sosiaalivakuutuksessa koskevat asiat ehdotetaan keskitettäväksi oikeusasiamiehen kansliaan.  

Lasten ja vammaisten henkilöiden sekä vanhusten ja turvapaikanhakijoiden oikeuksien valvonta 

Lasten ja vammaisten henkilöiden sekä vanhusten ja turvapaikanhakijoiden asemaan liittyvien laillisuusvalvonta-asioiden nykyinen jakautuminen antaa oikeusasiamiehen kanslialle paremmat mahdollisuudet jatkaa puheena olevan alan valvontaa ja sen kehittämistä. Oikeuskanslerin viraston nykyinen asiamäärä olisi esimerkiksi vanhusten oikeuksien turvaamisen osalta hyvä täydennys tukemaan näiden asioiden asiantuntemuksen laajentamista. Sen vuoksi on perusteltua keskittää myös lasten ja vammaisten henkilöiden sekä vanhusten ja turvapaikanhakijoiden oikeuksien turvaamista koskevat asiat oikeusasiamiehen kansliaan. Ratkaisu mahdollistaisi myös sen, että oikeuskanslerinvirastossa voitaisiin tältä osin selvästi suuntautua ja erikoistua ennakolliseen säädösvalvontaan ja valtioneuvostossa valmisteltavien rakenteellisten kysymysten valvontaan.  

Myös YK:n yleissopimuksiin perustuvat erityistehtävät vapautensa menettäneiden ja vammaisten henkilöiden oikeuksien valvonnassa ovat osaltaan ohjanneet oikeusasiamiehen toimintaa enenevässä määrin muutoinkin haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden oikeuksien toteutumisen valvontaan. Edellä sanottu huomioon ottaen on tarkoituksenmukaista, että säännöksessä tarkoitettujen henkilöryhmien oikeuksien toteutumisen valvonta keskitetään oikeusasiamiehelle myös siltä osin kuin se ei johdu välittömästi kansainvälisistä sopimuksista.  

Yleisen edunvalvonnan valvonta  

Oikeusasiamiehen kansliaan jo nykyisin kehittynyt edunvalvonnan asiantuntemus muodostaa hyvän pohjan sitä koskevan laillisuusvalvonnan tulevalle kehitykselle. Edunvalvonnalla on myös liittymäkohtia esimerkiksi vanhusten ja eräiden vammaisten henkilöiden oikeuksien turvaamiseen, joihin kohdistuva laillisuusvalvonta ehdotetaan keskitettäväksi oikeusasiamiehelle. Esitetyistä syistä myös edunvalvontaan kohdistuva laillisuusvalvonta ehdotetaan keskitettäväksi oikeusasiamiehelle.  

Saamelaisten oikeuksia alkuperäiskansana koskeva valvonta  

Saamelaisten oikeuksien turvaaminen ja saamelaisten olojen tunteminen edellyttävät laillisuusvalvonnalta erityistä työpanosta vaativaa paneutumista, mikä puoltaa niitä koskevien valvonta-asioiden keskittämistä. Saamelaisten oikeuksia alkuperäiskansana koskevat laillisuusvalvonta-asiat ehdotetaan tarkoituksenmukaisuussyistä keskitettäväksi oikeusasiamiehelle, mikä vapauttaisi oikeuskanslerinviraston voimavaroja ja siten lisäisi viraston mahdollisuuksia erikoistua muihin kysymyksiin. 

Romanien ja muiden erityisryhmien oikeuksien valvonta 

Romaneja ja muita ryhmiä koskevissa asioissa saattaa esiintyä samantapaisia kysymyksenasetteluja kuin muidenkin haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden oikeuksien toteutumisen valvonnassa. Tämän vuoksi ehdotetaan romanien ja muiden erityisryhmien oikeuksien toteutumista koskevien asioiden keskittämistä oikeusasiamiehelle. Tätä puoltaa osaltaan myös se, että vähemmistöjen oikeuksia koskevaa koulutusta ja aineistoa sisältyy oikeusasiamiehen kanslian yhteydessä toimivan Ihmisoikeuskeskuksen koulutuksiin. 

4.1.3  Asian vireille panneen henkilön aseman perusteella määräytyvästä tehtävienjaosta luopuminen

Uuteen tehtävienjakolakiin ei ehdoteta otettavaksi voimassa olevan lain 1 §:n 2 momenttia vastaavaa säännöstä, jonka mukaan oikeuskansleri vapautetaan sellaisen oikeusasiamiehen toimivaltaan kuuluvan asian käsittelemisestä, jonka on pannut vireille henkilö, jonka vapautta on vangitsemisella, pidättämisellä tai muutoin rajoitettu. Säännöksestä ilmenevää työnjaon määräytymistä muista tehtävienjakoperusteista poiketen asian vireille panneen henkilön aseman perusteella ei pidetä perusteltuna. 

4.1.4  Siirtämismenettelyn tehostaminen ja yhteistyön kehittäminen

Ehdotuksen lähtökohtana olisi voimassa olevan tehtävienjakolain tavoin se, että toiselle laillisuusvalvojalle osoitettu asia olisi siirrettävä, jollei sen käsittelyvelvollisuudesta vapautettu laillisuusvalvoja erityisistä syistä katso tarkoituksenmukaiseksi ratkaista asiaa itse. Ehdotetun tehtävienjaon laajentamisen on mahdollista arvioida johtavan siihen, että asian ratkaiseminen sitä siirtämättä on nykyistä useammin tarkoituksenmukaista. 

Tehtävienjaon laajentuessa on entistä tärkeämpää, että myös monisisältöiset, asiallisesti yhtenevät kantelut voidaan ratkaista tehokkaasti niitä osittamatta ja välttämällä hyödyttömiä siirtämisiä. Näissä tilanteissa yleensä tarkoituksenmukaisinta olisi, että ratkaisun tekisi se laillisuusvalvoja, jolle kantelu on saapunut. Jos kuitenkin asiassa on nähtävissä selvä pääkysymys, joka koskee toiselle laillisuusvalvojalle ohjattua asiaa, siirto voisi olla aiheellinen. Kantelijan oikeusturvatavoite ratkaisisi lähtökohtaisesti sen, kumpi laillisuusvalvoja asian ratkaisee. Siirtoa harkittaessa huomioon otettaisiin kuitenkin myös siirrosta aiheutuva lisätyö.  

Laillisuusvalvontakäytännön yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden edistämisen lisäksi kantelun siirtämisen voidaan monissa tapauksissa arvioida vähentävän päällekkäistä hallinnollista työtä ja nopeuttavan asian ratkaisemista. Laissa ehdotetaan nimenomaisesti mahdollistettavaksi laillisuusvalvojien keskinäiseen harkintaan perustuva siirto myös silloin, kun se on tiettyyn asiakokonaisuuteen liittyvien asioiden yhdessä käsittelyn kannalta tarkoituksenmukaista. Laki mahdollistaisi toisaalta kanteluiden siirtämättä jättämisen tilanteissa, joissa on ilmeistä, ettei kantelu anna aihetta enempiin toimenpiteisiin. Voimassa olevassa tehtävienjakolaissa ei ole säädetty muusta kuin kantelujen siirtämiseen liittyvästä yhteistyöstä, vaikka viranomaisten yhteistyötä yleisesti koskevat säännökset sinänsä soveltuvat myös laillisuusvalvojien yhteistyöhön. Lakiin ehdotetaan otettavaksi nimenomaiset säännökset oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen välisestä yhteistyöstä laillisuusvalvonnan tehokkuuden ja ratkaisukäytännön yhtenäisyyden edistämiseksi. Tässä tarkoituksessa laillisuusvalvojien olisi vaihdettava tietoja esimerkiksi toimintansa painopisteistä sekä kehittämisen ja ratkaisukäytännön linjauksista. Yhteistyötarve voisi liittyä esimerkiksi tarkastustoiminnan koordinoimiseen ja sen varmistamiseen, että laillisuusvalvonnassa omaksuttavat linjaukset olisivat mahdollisimman johdonmukaisia ja yhteneviä. Laissa ei kuitenkaan ehdoteta säädettäväksi tietojenvaihdon tai muun yhteistyön toteuttamistavoista, vaan kyse olisi tältä osin lähinnä periaateluontoisesta ja käytännön toimintaa ohjaavasta sääntelystä. 

4.2.1  Vaikutukset ylimpien laillisuusvalvojien työmäärään

Ehdotettu tehtävienjaon laajentaminen merkitsisi sitä, että valtaosa ylimmille laillisuusvalvojille tehdyistä kanteluista kuuluisi uuden tehtävienjakolain mukaisen työnjaon piiriin. Voidaan arvioida, että voimassa olevan tehtävienjakolain mukainen noin 10 prosenttiin käsiteltävistä asioista kohdistuva tehtävienjako laajentuisi kohdentumaan runsasta puolta laillisuusvalvojien yhteenlasketusta asiamäärästä. Näin ollen tarve ohjata kanteluita tehtävienjaon mukaiselle laillisuusvalvojalle kasvaisi olennaisesti ainakin joksikin aikaa uuden lainsäädännön voimaantulon jälkeen ennen kuin uusi tehtävienjako tulisi tunnetuksi. Tästä aiheutuisi jonkin verran ylimääräistä työtä.  

Kun kantelujen ohjautuminen ylimmille laillisuusvalvojille on kuitenkin jo tosiasiallisesti kehittynyt nyt ehdotettua tehtävienjakoa vastaavaan suuntaan, ehdotus merkitsisi, että siirrettävien asioiden määrä olisi noin 5 prosenttia laillisuusvalvojien koko asiamäärästä. Määrän voi odottaa laskevan, kun uusi tehtävienjako tulee tunnetuksi. Tehtävienjaossa nojauduttaisiin kummankin viraston jo hankkimaan erityisasiantuntemukseen, jota kehitettäisiin uuden jaon pohjalta edelleen.  

Laajentuneen ja osaksi uudentyyppisen tehtävienjaon vuoksi on tarpeen tarkistaa myös kanteluiden siirtämistä koskevia säännöksiä yhtäältä tarpeettomien siirtojen estämiseksi ja toisaalta laillisuusvalvojien yhteistyön tehostamiseksi. Tehtävienjaon laajentamisen lisäksi ylimpien laillisuusvalvojien yhteistyötä on aiheellista pyrkiä kehittämään päällekkäisen työn välttämiseksi samoin kuin tarkastustoiminnan tehokkuuden sekä laillisuusvalvontakäytännön yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden tukemiseksi. Laajentuneen työnjaon aiheuttaman työmäärän kasvamista pyrittäisiin rajoittamaan myös tiedottamalla uudesta työnjaosta sekä kehittämällä selvästi perusteettomien kanteluiden siirtämiseen liittyvää käytäntöä ja monisisältöisten kanteluiden käsittelyä ja ylimpien laillisuusvalvojien yhteistyötä sekä ohjaamalla menettelyä uusien säännösten voimaantulon yhteydessä.  

Tehtävienjaon uudistamisella ei olisi vaikutuksia nykyisen henkilöstön työpaikkojen säilymiseen ylimpien laillisuusvalvojien virastoissa.  

4.2.2  Taloudelliset vaikutukset

Ehdotetulla tehtävienjakolailla on tarkoitus luoda edellytykset valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen nykyistä laajemmalle ja tarkoituksenmukaisemmalle tehtävienjaolle sekä yhteistyön kehittämiselle. Sääntelyä valmisteltaessa on otettu huomioon ylimpien laillisuusvalvojien tosiasialliset erikoistumisalat sekä kummankin viraston jo hankkima erityisasiantuntemus ja –osaaminen. Uudistus ei siten merkitsisi perustavanlaatuista muutosta ylimpien laillisuusvalvojien toimintaan, vaan sen toimeenpanossa olisi kyse pääosin nykyisten voimavarojen käytön tehokkaammasta ja tarkoituksenmukaisemmasta kohdentamisesta muun ohella päällekkäistä työtä vähentämällä ja henkilöstön erikoistumismahdollisuuksia lisäämällä. Työnjaon optimoinnilla ja yhteistyön kehittämisellä voidaan arvioida pitemmällä aikavälillä saavutettavan myös synergiaetuja, jotka mahdollistavat ylimmän laillisuusvalvonnan nykyistä paremman kustannustehokkuuden.  

Uudistus merkitsisi toteutuessaan kuitenkin sitä, että noin 5 prosenttia oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen yhteenlasketusta asiamäärästä kohdentuisi nykyisestä käytännöstä poikkeavalla tavalla. Tämä tarkoittaisi hieman yli 500:n asian uudelleen kohdentumista. Ehdotettavasta sääntelystä välittömästi aiheutuva työmäärän lisäys painottuisi erityisesti eduskunnan oikeusasiamieheen, jolle voidaan arvioida siirtyvän ehdotetun tehtävienjakolain mukaisesti noin 400-450 nykyisin oikeuskanslerin käsittelemää asiaa. Näistä taloudellisten vaikutusten arvioinnin kannalta merkityksellisiksi muodostuvat erityisesti oikeusasiamiehelle keskitettäväksi ehdotetut laillisuusvalvontatehtävät suurissa asiaryhmissä, kuten esitutkintaa ja pakkokeinoja, terveydenhuoltoa, sosiaalihuoltoa ja sosiaalivakuutusta koskevissa asioissa.  

Oikeusasiamiehelle siirtyvää asiamäärää voidaan arvioida suuntaa-antavasti valtioneuvoston oikeuskanslerin vuoden 2019 kertomuksen (K 12/2020 vp) tilastojen pohjalta. Asiamääriä voidaan arvioida vuosikertomusten tilastojen pohjalta kuitenkin vain viitteellisesti eikä täsmällisiä arvioita ole tältä osin mahdollista esittää. Ylimpien laillisuusvalvojien asiamääriin vaikuttaa muun ohella ihmisten kanteluaktiivisuus, mikä on jossain määrin vaikeasti ennakoitavissa.  

Oikeuskanslerinvirastossa tuli vuonna 2019 vireille 352 poliisin menettelyä koskevaa kanteluasiaa. Rikosprosessuaalisia pakkokeinoja ja muita poliisille kuuluvia toimivaltuuksia koskevia kanteluita on oikeuskanslerille viime vuosina tehdyissä kanteluissa ollut verraten vähän. Erilaisten esitutkintaa koskevien muiden kuin pakkokeinojen käyttämistä koskevien kanteluiden osuus on arviolta kaksi kolmasosaa kaikista kanteluista. Niistä valtaosa koskee ainakin osittain esitutkinnan toimittamatta jättämistä, rajoittamista ja keskeyttämistä. Edellä selostetun perusteella oikeusasiamiehelle ehdotetun tehtävienjakolain 3 §:n 2-3 kohtien nojalla siirtyvien kanteluiden määrä olisi saattanut olla noin 50 asiaa. 

Vuonna 2019 oikeuskanslerivirastossa tuli lisäksi vireille 135 ainakin osin sosiaalihuoltoa koskevaksi kirjattua, 73 ainakin osin sosiaalivakuutusta koskeneeksi kirjattua ja 156 ainakin osin terveydenhuoltoa koskeneeksi kirjattua kanteluasiaa (sama kantelu on voinut koskea esimerkiksi sekä sosiaalihuoltoa että terveydenhuoltoa). Henkilöiden itsemääräämisoikeuden rajoittamista koskevat asiat kuuluvat edellä kerrottuihin lukumääriin, minkä lisäksi vankeinhoitoviranomaisten menettelyä koskeneita kanteluita tuli vireille 5. Edunvalvontaa ja turvapaikanhakijoita koskevia asioita ei ole oikeuskanslerinvirastossa kirjattu omina asiaryhminään, mutta niiden yhteismäärä on arviolta 70 asiaa. Oikeuskanslerinvirastossa ei ole myöskään tilastoitu mainittuihin asiaryhmiin mahdollisesti sisältymättömiä lapsen, vanhuksen, vammaisen tai turvapaikanhakijan oikeuksien toteutumista koskevia kanteluasioita tai saamelaisille alkuperäiskansana taikka romaneille ja muille ryhmille turvattujen oman kielen ja kulttuurin ylläpitämis- ja kehittämisoikeuksien toteutumista koskeneita kanteluita. Näiden yhteismäärä on arviolta 30 asiaa. Kun edellä kerrottuihin asioihin sisältyy toisaalta muun ohella ilmeisen yksilöimättömiä tai perusteettomia kanteluita sekä toisaalta asioita, jotka koskevat perus- ja ihmisoikeuksien ja muiden oikeuksien toteutumisen yleisiä edellytyksiä hallitusvallan käytössä, tai jotka ovat hallitusvallan vastuulle kuuluvia, olisi niistä oikeusasiamiehen käsiteltäviksi ehdotetun 3 §:n 4–11 kohtien nojalla siirrettäviä ollut arviolta vajaat 400 asiaa.  

Asioiden tosiasialliseen siirtomäärään vaikuttaa paitsi asioiden laatu myös se, miten tehtävienjakosäännöksiä tullaan käytännössä soveltamaan. Etenkin eduskunnan oikeusasiamiehelle keskitettäväksi ehdotetuissa sosiaali- ja terveydenhuoltoa sekä turvapaikanhakijoiden oikeuksien toteutumista koskevissa kanteluasioissa pyydetään kantelujen keskiarvoon nähden enemmän selvityksiä ja niistä tehdään myös enemmän toimenpideratkaisuja. Myös poliisiasiat ovat yleensä luonteeltaan selvittelytoimia vaativia. Sen sijaan selvästi perusteettomat kantelut eivät lähtökohtaisestikaan ohjaudu laillisuusvalvojien keskinäisesti siirrettäviksi ja vireillä olevia valvonta-asioita ei ole uudistuksen voimaantulon johdosta tarkoitus keskinäisesti siirtää.  

Kun otetaan huomioon, että yksi esittelijä pystyy valmistelemaan noin 150 asiaa vuodessa, oikeusasiamiehelle siirtyväksi arvioitu asiamäärä (400-450 asiaa) vastaisi noin kolmen esittelijän vuosittaista työpanosta. Ehdotetusta uudistuksesta oikeusasiamiehelle siirtyvien asioiden arvioidaan siten edellyttävän kolmen henkilötyövuoden lisäystä oikeusasiamiehen kanslian esittelijäresursseihin. Kokonaispalkkakustannukset ja muut kulut huomioon ottaen kyse olisi 270 000 euron vuotuisesta määrärahalisäyksestä. 

Esityksessä tarkoitetuista muutoksista eduskunnan oikeusasiamiehelle aiheutuvien tehtävien (3 htv) edellyttämä lisärahoitus (270 000 euroa/v.) on otettu huomioon esityksessä valtion vuoden 2022 talousarvioksi (momentti 21.20.01, Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian toimintamenot. 

Myös oikeuskansleriviraston asiamäärät ovat viimeisinä vuosina lisääntyneet. Samalla oikeuskanslerin harjoittamassa laillisuusvalvonnassa on aikaisempaa enemmän korostunut laajojen ongelmakysymyksen arviointiin painottuva rakenteellinen näkökulma, mikä on asettanut erityisiä vaatimuksia laillisuusvalvonnan asiantuntemukselle. Ehdotettu uudistus korostaa oikeuskanslerin erikoistumistarpeita etenkin digitaalisten menettelyiden ja automatisoidun päätöksenteon kehittämisen ja ylläpidon yleisten perusteiden arvioinnin sekä ympäristöperusoikeuden tasapainoiseen toteuttamisen liittyvän laillisuusvalvonnan osalta. Myös rakenteellisen korruption vastaisen toiminnan valvonta edellyttää erityisosaamista. Osaamisen tarve painottuu erityisesti ennakolliseen säädösvalvontaan.  

Oikeuskanslerinviraston jo muutoinkin lisääntyvästä työmäärästä ja uudenlaista erityisosaamista vaativista laillisuusvalvonnan painotuksista aiheutuva lisävoimavarojen tarve on huomioitu valtion vuoden 2021 talousarviossa eikä ehdotettavasta sääntelystä siten arvioida aiheutuvan välittömiä taloudellisia vaikutuksia oikeuskanslerinvirastolle. Oikeusasiamieheltä oikeuskanslerille tulisi uudistetun työnjaon mukaisesti siirrettäväksi arviolta 80 asiaa, joista noin 30:een arvioidaan sisältyvän yksittäisiä työläitä asioita. Tämä työmäärän lisäys on kuitenkin hoidettavissa nykyisten voimavarojen rajoissa eikä siitä siten arvioida aiheutuvan oikeuskanslerille lisäresurssitarpeita. Uudistuksen myötä vapautuvat voimavarat on tarkoitus kohdentaa viraston muutenkin lisääntyneisiin tehtäviin. 

Uudistuksesta aiheutuisi erityisesti sen voimaantulon alkuvaiheessa lisäksi molemmille ylimmille laillisuusvalvojille tarve ohjata kanteluita uudistetun tehtävienjaon mukaiselle laillisuusvalvojalle. Tästä ei arvioida aiheutuvan erityisiä taloudellisia vaikutuksia. Esityksen vaikutuksia molempien laillisuusvalvojien työmääriin tulee kuitenkin vastaisuudessa seurata. 

4.2.3  Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

Ylimpien laillisuusvalvojien tehtävien jakamisen keskittämällä tietyt asiaryhmät ja oikeusturvakysymykset nykyistä laajemmin toiselle laillisuusvalvojalle, voidaan arvioida edistävän laillisuusvalvonnan perustumista mahdollisimman hyvään asiantuntemukseen. Ehdotettua tehtävienjakoa voidaan pitää siten tärkeänä sekä kantelijan että valvonnan kohteen oikeusturvan kannalta. Ehdotuksen on mahdollista katsoa parantavan myös laillisuusvalvonnan vaikuttavuutta ja tehokkuutta sekä edistävän hyvän hallinnon vaatimusten ja muiden perusoikeuksien toteutumista.  

Nykyaikaisessa laillisuusvalvonnassa on yhä tärkeämpää kyetä jo varhaisessa vaiheessa havaitsemaan kehityssuuntia, jotka saattaisivat vaarantaa viranomaisten toiminnan ja julkisten tehtävien hoidon lainmukaisuutta erityisesti perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen näkökulmasta. Ehdotetut tehtävienjakoperusteet korostaisivat ennakoivan laillisuusvalvonnan merkitystä. On arvioitavissa, että esimerkiksi oikeuskanslerille keskitettäväksi ehdotetulla ympäristöperusoikeuden toteutumisen valvonnalla on saavutettavissa välillisesti myönteisiä ympäristövaikutuksia. Oikeusasiamiehelle keskitettävien tehtävien osalta ehdotettu tehtävienjako vahvistaisi myös kansallisen ihmisoikeusinstituution toiminnasta saatavia synergiahyötyjä.  

4.2.4  Vaikutukset yksilöiden ja väestöryhmien asemaan

Lakiehdotuksessa on pyritty mahdollisimman laajasti huomiomaan ylimmän laillisuusvalvonnan erityiset tarpeet haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden sekä romanien ja muiden erityisryhmien oikeuksien toteutumisen valvonnassa. Saamelaisille alkuperäiskansana turvattujen oikeuksien toteutumista koskevien asioiden keskittämisen oikeusasiamiehelle voidaan puolestaan arvioida edistävän laillisuusvalvonnan kannalta tarpeellista saamelaisten olojen erityisasiantuntemista. 

Tehtävienjaon laajentamisen voidaan arvioida jossain määrin lisäävän epätietoisuutta siitä, kummalle laillisuusvalvojalle tiettyä asiaa koskeva kantelu olisi osoitettava. Tehtävienjaon piiriin kuuluvat kantelut siirrettäisiin nykyiseen tapaan tarvittaessa viran puolesta. On kuitenkin odotettavissa, että tehtävienjaon selkeimmät perusteet tulevat uudistuksen voimaantultua vähitellen tunnetuiksi. Lisäksi sähköinen asiointi ja uudistettua työnjakoa koskevan informaation jakaminen ylimpien laillisuusvalvojien verkkosivuilla myös erityisryhmien tarpeet huomioiden lisäävät mahdollisuuksia ennalta ohjata kanteluiden kohdistamista. Tehokas viestintä, joka huomioi myös uudet viestinnän kanavat, on siten välttämätöntä uudistusta toimeenpantaessa. Uuden tehtävienjaon tunnetuksi tulemista voidaan jouduttaa myös sillä, että laillisuusvalvojat tarjoavat neuvontaa kantelun tekemistä harkitseville. Erityisestä neuvontalakimiehestä on kokemusta esimerkiksi oikeusasiamiehen kansliassa.  

Ehdotetusta tehtävienjaosta poikkeavassa kanteluiden kohdentamisessa voi toisaalta olla kyse myös siitä, ettei kantelun tekijälle ole erityistä merkitystä sillä, kumpi laillisuusvalvoja kantelun ratkaisee. Vain harvassa tapauksessa kantelija selvästi haluaa juuri toisen laillisuusvalvojan ratkaisevan kantelun. Tehtävänjaon laajentaminen ei estäisi kantelijan mielipiteen huomioon ottamista vastaisuudessakin, jos siihen on riittävät perusteet.