1
Lakiehdotuksen perustelut
10 §. Ministeriöiden nimet ehdotetaan muutettaviksi vastaamaan ministeriöiden nykyisin käytössä olevia nimiä. Säännöksessä on mainittu Sitran hallituksessa edustettuina olevat ministeriöt. Laissa mainitun kauppa- ja teollisuusministeriön tehtävät on yhdistetty vuoden 2008 alusta lukien toimintansa aloittaneeseen työ- ja elinkeinoministeriöön. Mainittuun uuteen ministeriöön yhdistettiin tuolloin kauppa- ja teollisuusministeriön tehtävät ja osa silloisen työministeriön tehtävistä. Opetusministeriö on 1 päivästä toukokuuta 2010 lukien muutettu opetus- ja kulttuuriministeriöksi.
14 §. Ehdotetaan muutettavaksi viittaus nykyisin voimassa olevaan kirjanpitolakiin (1336/1997). Samalla esitetään poistettavaksi tarpeettomana laissa oleva maininta kirjanpitolain noudattamisesta soveltuvin osin rahaston kirjanpidossa.
15 §. Esitetään lisättäväksi informatiivinen viittaus eduskunnan työjärjestykseen (40/2000), jonka 13 §:ssä säädetään, että eduskunnan tilintarkastajat toimivat samalla eduskunnan vastattavana olevien rahastojen tilintarkastajina. Sitra-lain 15 §:ssä rahaston hallinnon ja tilien tarkastamista varten valittavista tilintarkastajista säädettiin valtiopäiväjärjestyksen 83 §:ssä. Perustuslakiuudistuksen yhteydessä valtiopäiväjärjestys ja kyseinen säännös kumottiin. Sittemmin eduskunnan työjärjestykseen otettiin säännös eduskunnan vastattavana olevien rahastojen tilintarkastajista.
17 §. Ehdotetaan lisättäväksi lakiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevat säännökset hallintoneuvoston, hallituksen jäsenen ja yliasiamiehen sekä rahaston toimihenkilöiden osalta.
Julkisuuslain voimaantullessa on lailla eräiden salassapitosäännösten kumoamisesta (623/1999) kumottu (1 §:n 23 kohdan mukaan) silloisessa Sitra-laissa ollut 17 §, sellaisena kuin se oli osaksi laissa 647/1995. Kumotussa lainkohdassa säädettiin taloudellista asemaa tai yksityistä olosuhdetta koskevan seikan tai liike- tai ammattisalaisuuden salassa pidosta ja Sitraa koskevan salassapitovelvollisuuden rikkomisesta seuranneesta rangaistuksesta. Säännös korvattiin julkisuuslain 22, 23 ja 35 §:n säännöksillä.
Rikoslain (39/1889) 40 luvun 12 §:n 5 momentin mukaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevien säännösten soveltamisesta eräissä tapauksissa säädetään erikseen lailla.
Rikoslain 40 luvun 11 §:ssä on tyhjentäväksi tarkoitettu luettelo valtion virastojen ja laitosten osalta siitä, ketä pidetään palvelussuhteen perusteella mainitussa luvussa tarkoitettuna virkamiehenä (momentin 1 kohta) ja ketä julkista luottamustehtävää hoitavana henkilönä (momentin 2 kohta). Kummassakin säännöksessä viitataan momentin 1 kohdan määritelmään virka- tai palvelussuhteesta kyseisessä kohdassa säädettyyn oikeushenkilöön. Sitra ei kuulu rikoslain 40 luvun 11 §:n 1 kohdassa mainittuihin oikeushenkilöihin, joten sen palveluksessa tai luottamustehtävässä olevan henkilön rikosoikeudelliselta virkavastuulta puuttuu säädöspohja.
Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että hallintoneuvoston ja hallituksen jäseneen sekä yliasiamieheen sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Tämän lisäksi rahaston toimihenkilöihin sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä siten kuin rikoslain 40 luvun 12 §:n 2 momentissa säädetään. Vahingonkorvauksesta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).
Esityksen mukaan rahaston hallintoneuvoston ja hallituksen jäsentä sekä yliasiamiestä pidettäisiin rikoslain 40 luvun 11 §:n 2 kohdan mukaisena julkista luottamustehtävää hoitavana henkilönä. Tällöin heidän rikosoikeudellinen virkavastuunsa määräytyisi rikoslain 40 luvun 12 §:n 1 momentin mukaisesti ja olisi sama kuin virkamiehelle on rikoslain 40 luvussa säädetty.
Sitran toimihenkilöiden rikosoikeudellinen virkavastuu ehdotetaan säädettäväksi samalla tavalla kuin muidenkin julkisyhteisön työntekijöiden virkavastuusta on säädetty. Toimihenkilöt ehdotetaan tältä osin rinnastettaviksi rikoslain 40 luvun 11 §:n julkisyhteisön työntekijöiksi. Heidän virkavastuunsa määräytyy tällöin rikoslain 40 luvun 12 §:n 2 momentin mukaisesti. Heihin sovellettaisiin tällöin viraltapanoseuraamusta lukuun ottamatta lahjuksen ottamista, törkeää lahjuksen antamista, lahjusrikkomusta, virkasalaisuuden rikkomista ja tuottamuksellisen virkasalaisuuden rikkomista sekä menettämisseuraamusta koskevia säännöksiä.
18 §. Sitran päätöksiin ei voi nykyisellään hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Sitra ei kuulu hallintolainkäyttölain (586/1996) soveltamisalasäännöksissä määriteltyihin organisaatioihin, eikä valitusoikeudesta Sitran hallintopäätöksiin ole säädetty myöskään erityislainsäädännössä.
Sitran toiminnan säilymiseksi nykyisellään pykälässä ehdotetaan säädettäväksi muutoksenhakukiellosta tarkemmin määriteltyihin rahaston päätöksiin. Muutoksenhakukielto koskisi vain tarkasti rajattuja ja jäljempänä tarkemmin eriteltyjä Sitran päätöksiä, joilla on vaikutusta ulkopuolisten oikeusasemaan.
Jos hallituksen esityksen laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi mukainen laki säädettäisiin, myös Sitran hallintoasiassa tekemään päätökseen voisi jatkossa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Tästä johtuen säännöksessä ehdotetaan valituskieltoa.
Valituskiellon välttämättömyys
Sitran hankkeiden käynnistäminen, kumppanien valinta, rahoittaminen, hankkeiden kehittäminen ja uusien toimintamallien kokeilu ja toteuttaminen eivät edellytä kyseisiä päätöksiä koskevaa valitusoikeutta. Rahastoa koskeva laki ei sisällä subjektiivisia oikeuksia, joiden nojalla Sitran olisi myönnettävä tiettyjä oikeuksia tai etuuksia lainsäädännöstä ilmenevien edellytysten täyttyessä. Laissa ei ole myöskään erikseen määritelty oikeuksien tai etuuksien myöntämisperusteita taikka tähän liittyvää harkintaa.
Sitran tehdessä muutoksenhakukieltoa koskevan ehdotuksen mukaisia päätöksiä yksilön ja julkisen vallan välille ei synny subjektiiviseen oikeuteen verrattava perustetta. Etuuden tai palvelun saaminen riippuu kokonaan viranomaisen harkinnasta, käytettävissä olevista määrärahoista tai esimerkiksi suunnitelmista. Myös perustuslakivaliokunta on todennut tämän muun muassa lausunnoissa PeVL 63/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 16/2000 vp, s. 4/II. Tällöinkin voisi olla aiheellista avata valitusmahdollisuus muun muassa viranomaistoiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi (PeVL 10/2009 vp, s. 4/II, PeVL 46/2002 vp, s. 9/II) sekä soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden varmistamiseksi (PeVL 30/2005 vp, s. 5/I). Sitran hallintopäätösten osalta ei muutoksenhakumahdollisuutta näyttäisi tarvittavan tälläkään perusteella. Tämän esityksen mukaisissa ehdotetun valituskiellon alaistenkin päätösten osalta asianosaisten oikeusturva voitaisiin kuitenkin varmistaa itseoikaisumenettelyn ja laillisuusvalvonnan toteuttamisen keinoin.
Päätöksenteko hankkeista päätettäessä ja rahoitusta myönnettäessä perustuu Sitran strategiaan ja kulloistenkin teemojen painopisteisiin. Strategiaa käytännössä toteuttavat avainalueet määrittelevät projektisuunnitelmissaan tavoitellun muutoksen edellyttämät toimenpiteet. Tulevaisuusorganisaation toimintaan sisältyy aina riski, kun kokeillaan uutta ja etsitään parhaita toimintamalleja. Sitrassa hyödynnetään uusien hankkeiden käynnistämistä varten erilaisia kanavia. Osa hankkeista käynnistyy avointen rahoitushakujen kautta, jolloin arvioitavat kriteerit on määritelty hakuilmoituksessa. Osa hankkeista käynnistyy sidosryhmäyhteistyön pohjalta, joita kartoitetaan jokaisen avainalueen käynnistyksen yhteydessä. Lisäksi yhteistyöfoorumien avulla pyritään tunnistamaan mahdollisia yhteistyökumppaneita. Sitraan voi myös lähettää hankeideoita ja -hakemuksia, joita arvioidaan painopisteiden ja aihepiiriin liittyvän avainalueen tavoitteiden mukaan. Sijoituksia tehtäessä keskeinen työkalu on markkina-analyysi ja sopivien kohteiden kartoittaminen. Yhteistyökumppaneiden valinta on täten tapauskohtaista ja edellyttää harkintaa ja arviointia. Tällainen kriteerien arviointi ja harkinta ei ole luonteeltaan oikeudellista, eikä sitä koskevia päätöksiä näin ollen voida arvioida tuomioistuimissa oikeudellisen harkinnan kriteereillä.
Yllä esitetyin tavoin Sitran päätöksenteko perustuu kaiken kaikkiaan sellaisiin arvioihin, jotka eivät luontevasti sopine muutoksenhaun kautta tuomioistuinten oikeudelliseen harkintaan. Myös näistä syistä voidaan katsoa, että valituskielto ei vaarantaisi perusoikeuksien suojaa, eikä olisi valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen.
Sitra on siitä annetun lain 1 §:n mukaisesti eduskunnan vastattavana oleva rahasto, joka on erillään valtioneuvoston ja ministeriöiden alaiseen viranomaiskoneistoon kuuluvista ohjaus- ja valvontasuhteista. Säännöksellä taataan rahastolle itsenäinen ja riippumaton luonne. Rahasto ei tämän vuoksi kuulu valtioneuvoston alaiseen viranomaisorganisaatioon ja eroaa täten muista talousarvion ulkopuolisista rahastoista ja niitä koskevasta sääntelystä.
Sitra ei tee valtionavustuslain (688/2001) mukaisia valtionavustuspäätöksiä. Valtionavustuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 63/2001 vp) todetaan, että ”Valtionavustuksia myönnetään myös eräiden talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen varoista. Tällöin mahdollisuudesta myöntää valtionavustusta tulee olla säännökset asianomaista rahastoa koskevassa erityislainsäädännössä.” Sitraa koskevassa erityislainsäädännössä ei ole tähän asiaan liittyviä säännöksiä. Vaikka Sitra ei tee valtionavustuslain mukaisia valtionavustuspäätöksiä, ovat sen varat EU:n valtiontukisäännöstön tarkoittamia julkisia varoja ja rahoituspäätöksiä tehdessään Sitra huomioi EU:n valtiontukisäännöt. Valtiontukisääntöihin sisältyvän kielletyn valtiontuen kriteerit täyttävää tukea pidetään lähtökohtaisesti kiellettynä ja sellaiseen rahoitukseen voi kohdistua rahoituksen takaisinperintä. Takaisinperintä käynnistyy kantelun perusteella EU-komission päätöksellä. Valtiontukisääntelyä ja siihen liittyviä valvontamekanismeja sovelletaan siten myös Sitran toimintaan.
Sitra noudattaa toiminnassaan hallinnon yleislakeja, jotka velvoittavat rahastoa edistämään hyvää hallintoa. Valituskiellon sisällyttäminen Sitrasta annettuun lakiin ei vaaranna Sitran asiakkaiden oikeutta hallintoasian asianmukaiseen käsittelyyn ja hyvään hallintoon. Hyvän hallinnon perusteet, kuten virkatoiminnan puolueettomuus ja asian käsittelyn objektiivisuus sekä muut hallintolain vaatimukset huomioidaan kaikessa Sitran toiminnassa riippumatta siitä, voisiko sen kaikista päätöksistä hakea muutosta valittamalla. Sitralla ja sen johdolla on velvollisuus aktiivisesti valvoa omaa toimintaansa. Tämä tarkoittaa hyvän hallinnon vaatimusten noudattamista ja noudattamisen valvontaa ja nopeaa ja tehokasta omaehtoista puuttumisvelvollisuutta itse havaittuihin tai rahaston asiakkaan havaitsemiin menettelyvirheisiin. Ne käsitellään hallintolain mukaisesti korjaamalla päätöksessä oleva virhe. Rahaston asiakkaan havaitsemat menettely- ja asiavirheet voidaan tällä tavoin käsitellä helposti ja nopeasti. Asiasta on säädetty hallintolain 8 (päätöksessä olevan virheen korjaaminen) luvussa. Itseoikaisun lisäksi hallintolainsäädäntöön sisältyvien menettelyvaatimusten toteuttamista valvovat lisäksi ylimmät laillisuusvalvojat, valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies, joille voidaan osoittaa Sitran toimintaan liittyviä kanteluita.
Hallituksen esitysluonnoksesta annetussa lausunnossa on esitetty esityksen täydentämistä siten, että kuvataan, millaisia muutoksenhakutilanteita Sitran toiminnassa on aiemmin tullut esiin. Kuten edellä tässä esityksessä on todettu, ei Sitran päätöksistä tähän mennessä ole voinut valittaa. Sitrasta on tehty muutama kantelu oikeuskanslerille ja eduskunnan oikeusasiamiehelle. Sitra on itse oikaissut hallintomenettelyssään havaitut virheet. Julkisuuslain mukaisia hallintovalituksia on Sitraan kohdistettu tällä hetkellä yksi kappale. Sitralle on osoitettu kasvanut määrä julkisuuslain mukaisia tietopyyntöjä viimeisen kahden vuoden aikana ja Sitra on luovuttanut siltä pyydetyt asiakirjat julkisuuslain edellyttämällä tavalla mainittua yhtä tapausta lukuun ottamatta.
Muutoksenhakuoikeuden vaikutuksista Sitran lakisääteisen tehtävän toteuttamisessa
Sitra on perustettu ensisijaisesti yleisen edun tarpeita varten, ja sen toimiala ja tehtävät ovat laajat ja muuttuvat. Sitra tarttuu painopistealueensa mukaisiin hankkeisiin, on mukana toteuttamassa ja rahoittamassa niitä sekä lopuksi irtaantuu tehtävistä käynnistääkseen uusia hankkeita. Toiminnassa korostuu rahoittamisen ohella aktiivinen osallistuminen hankkeiden kehitystyöhön. Yhteistyökumppanien valinta on tapauskohtaista ja edellyttää harkintaa ja arviointia. Sitralla ei ole rajattua tehtäväkenttää kuten useilla muilla viranomaisilla, jota täyttäessään se hyväksyy tai hylkää toimivaltansa mukaisia ulkopuolisten toimijoiden hakemuksia. Sitran toiminta perustuu työhön kulloistenkin sidosryhmien ja verkostojen hankkeisiin soveltuvien kumppanien kanssa.
Mikäli eduskunnan käsittelyssä olevaa hallituksen esitystä laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi mukaista muutoksenhakuoikeutta ryhdyttäisiin soveltamaan kaikessa rahaston toiminnassa tehtäviin päätöksiin, saattaisi tästä seurata se, ettei Sitra enää kykenisi täyttämään laissa sille asetettua tehtävää hankkeiden toteuttamisen pysähtyessä hallinto-oikeudellisen oikeudenkäynnin ajaksi. Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden sopivin ajankohta on avoinna yhteiskunnallisen muutoksen ollessa käynnissä yleensä vain rajatun ajan, mikä usein edellyttää Sitralta joustavaa ja nopeaa tarttumista päätettyihin hankkeisiin.
Ehdotukset ja niiden merkitys
Edellä mainituilla perusteilla esitetään, että Sitran lainoja ja muuta takaisinmaksuehdoiltaan ehdollista rahoitusta, avustuksia, takauksia ja takuita koskevista myöntämispäätöksistä sekä yhteistyöhankkeisiin osallistumista koskevista päätöksistä ei saa hakea muutosta valittamalla. Sama koskisi selkeyden vuoksi myös Sitran osakeomistusta ja yritysten osuuksien omistamista koskevia päätöksiä niiden yksityisoikeudellisesta luonteesta huolimatta. Professori Mäenpää on Sitran asiantuntijana antamassaan lausunnossa vielä todennut, että yksityisoikeudellisten oikeustoimien sisältö määräytyy yksityisoikeudellisen lainsäädännön ja sopimusvapauden puitteissa ja niitä koskevat riita-asiat voidaan saattaa yleisten tuomioistuimien ratkaistavaksi.
Esitetty valituskielto ei luonnollisesti rajoittaisi muutoksenhakumahdollisuutta erityislaeissa säädetystä. Esimerkiksi Sitran tekemistä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) mukaisista hankintapäätöksistä voidaan luonnollisesti valittaa markkinaoikeuteen ja niistä voidaan esittää kyseisen lain mukaisia oikaisuvaatimuksia. Vastaavasti Sitran päätökseen kieltäytyä antamasta julkisuuslain perusteella voitaisiin hakea muutosta hallinto-oikeudelta.
Mahdolliset Sitran päätöksentekoa rasittavat hallintopäätösten virheet mukaan lukien esteellisyysongelmat ja muut menettelyvirheet ratkaistaan tarvittaessa päätöksessä olevan virheen korjaamisasioina hallintolain 8 luvun mukaisessa menettelyssä joko rahaston itsensä tai ulkopuolisen tahon aloitteesta. Sitran asiakkaalla on täten ehdotetusta muutoksenhakukiellosta huolimatta mahdollisuus tehdä väite koskien virhettä ja esimerkiksi esteellisyyttä joko Sitralle itselleen tai kantelulla ylimmille laillisuusvalvojille. Kantelun yhteydessä laillisuusvalvontaviranomainen voi myös tutkia ja kiinnittää huomiota esteellisyyskysymyksiin.
Hallintolain 8 luvun päätöksessä olevan virheen korjaamismenettely tarjoaa laajan mahdollisuuden korjata päätöksessä oleva asiavirhe ja kirjoitusvirhe. Lisäksi mainitussa luvussa on säädetty korjaamisasian vireilletulosta ja käsittelystä. Lukuun sisältyvät myös täydentävät säännökset korjaamismenettelystä.
Edellä esitetyin perustein voidaan todeta, että Sitran asiakkaiden ja muiden yhteistyökumppanien mahdollisesti kokema haitta siitä, että hallintovalitustie olisi suljettu rahaston edellä kuvattujen päätösten osalta, olisi hyvin vähäinen. Heillä olisi silti käytössään tässä esityksessä kuvatut oikeussuojakeinot, jotka lisäksi toimisivat nopeasti. Sen sijaan haitta asianosaiselle, jolle on myönnetty Sitran rahoitusta, olisi hallintovalituksen vuoksi hyvin merkittävä. Sama haitta kohdistuisi luonnollisesti myös Sitraan. Hallintovalituksen käsittelyaika on vähintään kuusi kuukautta ja mikäli asia tulisi vielä korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyyn, saattaisi lainvoimaisen ratkaisun saaminen kestää 2—3 vuotta päätöksen tekohetkestä lukien.
Hallintolain 49 b (893/2015) pykälässä säädetään oikaisuvaatimuksen tekemisestä ja siihen liittyvästä valituskiellosta. Laissa voitaisiin erikseen säätää, että päätökseen saa vaatia oikaisua. Tällöin päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Pykälän 3 momentin mukaan oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa säädetään.
Oikaisuvaatimuksen käytön tavoitteena on vahvistaa hallintoviranomaisen tehtävää oikeusturvan antamisessa. Asiat, joissa ei ole periaatteellista tulkintaerimielisyyttä, voidaan käsitellä hallintoviranomaisessa, jolloin hallinto-oikeudet voivat keskittyä varsinaisten oikeusriitojen ratkaisemiseen.
Erikseen säädetty oikaisuvaatimusjärjestelmä on käytössä muutoksenhaun ensi vaiheena. Oikaisuvaatimusmenettelyssä virheelliset päätökset voidaan korjata nopeammin ja joustavammassa menettelyssä kuin tuomioistuimessa. Oikaisuvaatimusvaiheessa asianosainen voi myös esittää täydentävää selvitystä, joka otetaan huomioon oikaisuvaatimusta ratkaistaessa. Siinäkin tapauksessa, että oikaisuvaatimus ei johda päätöksen muuttamiseen, uuden selvityksen huomioon ottaminen ja oikaisuvaatimukseen annetun päätöksen perusteleminen vähentävät tarvetta valittaa asiasta hallintotuomioistuimeen.
Tämän esityksen mukainen valituskielto kuitenkin estäisi valitukset hallinto-oikeuteen, joten erillistä säännöstä oikaisuvaatimuksen tekemisestä ei pidetä tarpeellisena, sillä erikseen säädetty oikaisuvaatimus muutoksenhaun ensi vaiheena ei parantaisi asianosaisen oikeussuojaa esitettävän muutoksenhakukiellon vuoksi. Oikeusturva on järjestetty edellä kuvatuin tavoin hallintolain 8 luvun (päätöksessä olevan virheen korjaaminen) luvun mukaisesti.
Tämä pykälä esitetään tulevaksi voimaan samanaikaisesti oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettavan lain voimaan tullessa. Voimaantuloajankohdasta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella.
19 §. Lakiin ehdotetaan jäljempänä mainituin perustein informatiivista säännöstä hallintolain ja myöhemmin mainittujen muiden hallinnon yleislakien soveltamisesta Sitran toiminnassa. Tämän vuoksi nykyinen viittaus hallintolakia edeltäneen hallintomenettelylain osittaisesta soveltamisesta muutetaan viittaukseksi hallintolakiin ja samalla tähän pykälään esitetään otettavaksi informatiivinen säännös myös muista hallinnon yleislaeista, joita sovelletaan Sitran toiminnassa.
Muutettavaksi esitettävä 19 § sisältää informatiivisen viittauksen siitä, että Sitraan sovelletaan hallinnon yleislakeja. Tämä säädösmuutostarve on tullut esille eduskunnan oikeusasiamiehelle tehtyyn aiemmin mainittuun kanteluun annetun ratkaisun yhteydessä. Eduskunnan oikeusasiamies on pyytänyt asiassa sekä oikeusministeriötä ja valtiovarainministeriötä arvioimaan, tulisiko sellaista lainsäädäntöä selkeyttää, joka koskee hallinnon yleislakien soveltamista Sitraan.
Oikeusministeriö on oikeusasiamiehelle antamassaan vastauksessa todennut, että hallinnon yleislaeista ei lähtökohtaisesti tule poiketa eikä niiden soveltamista tule erityislakiin otettavien säännösten perusteella rajoittaa. Lakien mahdollistamaa poikkeamisvaltuutta tulee käyttää vain silloin, kun poikkeavaan sääntelyn on olemassa asiallisesti hyväksyttäviä ja painavia perusteita. Perusoikeuksien suojan tulee toteutua myös yleislaeista poikkeavia säännöksiä annettaessa. Jos hallinnon yleislakien soveltamista katsottaisiin Sitran toiminnassa kuitenkin joiltain osin tarpeelliseksi rajoittaa, valtiovarainministeriön tulisi valmistella tätä koskevat ehdotukset perusteluineen Sitraa koskevaan lakiin.
Valtiovarainministeriö on lausunnossaan tältä osin yhtynyt oikeusministeriön kantaan asiassa ja ilmoittanut aloittavansa asiaa koskevan säädösvalmistelun vuonna 2017 ottaen huomioon myös muut Sitra-lain mahdolliset muutostarpeet.
Perustuslakivaliokunta on antanut useita lausuntoja hallinnon yleislakien soveltamisen osalta. Nämä lausunnot liittyvät lakiehdotuksiin, joissa yksityinen toimija hoitaa julkisia hallintotehtäviä. Tällöin perustuslakivaliokunta on todennut, että viittausta hallinnon yleislakeihin ei enää nykyisin olisi perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä sisällyttää lakiin, koska hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin, jotka hoitavat julkisia hallintotehtäviä (PeVL 8/2014 vp). Sitraa ei kuitenkaan tule rinnastaa julkista hallintotehtävää hoitavaan yksityiseen toimijaan. Sitra on itsenäinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö, jonka kelpoisuutta hankkia oikeuksia ja tehdä sitoumuksia rajataan laissa vain tarpeellisin osin.
Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan viittaus hallinnon yleislakeihin on tarpeen vain sääntelyn selkeyden vuoksi. Tällöin viittauksen on syytä olla vastakohtaispäätelmän välttämiseksi kattava (PeVL 42/2005 vp). Tämän mukaisesti hallinnon yleislait pyritään yksilöimään esityksessä lakikohtaisesti. Hallinnon yleislaeilla tarkoitetaan sellaisia julkisen hallinnon toimintaa yleisesti säänteleviä lakeja, joita sovelletaan hallintoasian käsittelyyn ja muuhun viranomaistoimintaan aina, jollei erikseen ole toisin säädetty. Hallinnon yleislakeina pidetään hallintolakia, kielilakia, saamen kielilakia (1086/2003), julkisuuslakia, henkilötietolakia (523/1999) ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (13/2003). Tämän mukaisesti esitetään, että rahastoa koskevaan lakiin sisällytettäisiin informatiivinen viittaussäännös hallinnon yleislakien soveltamisesta. Eduskunnan käsittelyssä oleva hallituksen esitys eduskunnalle EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentäväksi lainsäädännöksi (HE 9/2018 vp) ja piakkoin eduskunnalle hallituksen esityksenä annettava laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta tulevat osaltaan muuttamaan hallinnon yleislakeja.
Hallinnon yleislait konkretisoivat osaltaan perustuslain perusoikeussäännöksissä suojattuja hyvän hallinnon ja oikeusturvan takeita, julkisuusperiaatetta sekä kielellisiä oikeuksia.
Sovellettavien lakien luettelon sisällyttämiselle erilliseen pykälään ei toisaalta ole myöskään perustuslaista aiheutuvaa estettä, jos luettelo on kattava. Hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla silloin, kun hoidetaan julkisia hallintotehtäviä.
Sen, mitä perustuslakivaliokunta on lausunut hallinnon yleislakeihin viittaamisesta, on katsottava koskevan muitakin hallinnon yleislakeja. Yleishallinto-oikeudellisen lainsäädännön ohella julkisen hallinnon toimintaan sovelletaan useita sellaisia säädöksiä, joita sovelletaan myös yksityisoikeudelliseen toimintaan. Näitä ovat esimerkiksi yhdenvertaisuuslaki (1325/2014) sekä naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettu laki (609/1986).
22 §. Esitetään muutettavaksi viittaus nykyisin voimassa olevaan valtion maksuperustelakiin (150/1992).
2
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Sitran päätöksiin ei voi nykyisellään hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Sitra ei kuulu hallintolainkäyttölain soveltamisalasäännöksissä määriteltyihin organisaatioihin, eikä valitusoikeudesta Sitran hallintopäätöksiin ole säädetty myöskään erityislainsäädännössä.
Hallituksen esityksen laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi mukaan säännökset päätöksen valituskelpoisuudesta ja asianosaisesta rajaavat useimmissa tapauksissa riittävästi valitusoikeuden käyttämistä. Esityksen mukaan tarvittaessa valituskelpoisen hallintoasian käsitettä voidaan kuitenkin täsmentää yleislaissa tai erityislainsäädännössä. Juuri tällaista esillä olevassa asiassa annetun hallituksen esityksessä tarkoitettua erityislainsäädännön mukaista valituskelpoisen hallintoasian käsitettä esitetään Sitran toiminnan osalta tarkennettavaksi tässä lakiehdotuksessa. Ehdotettu laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa on oikeusministeriön arvion mukaan tulossa voimaan vuoden 2019 syksyllä.
Perustuslain 2 §:n 3 momentin hallinnon lainalaisuuden periaatteen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Säännöksen 2 momentti turvaa muun muassa oikeuden hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet. Pykälässä edellytetään oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon toteutumista kokonaisuutena. Tämän ohella siinä annetaan institutionaalinen suoja tuon kokonaisuuden tärkeimmille ainesosille (HE 309/1993 vp, s. 72).
Perustuslain 21 §:n säännökset eivät estä säätämästä lailla vähäisiä poikkeuksia niissä turvattuihin oikeuksiin, kunhan tällaiset poikkeukset eivät muuta kulloinkin kyseessä olevan oikeusturvatakeen asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäistapauksessa vaaranna yksilön oikeusturvaa (ks. esim. PeVL 68/2014 vp, s. 3/I).
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustuslain 21 §:n 1 momentin ilmaus oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevasta päätöksestä liittyy Suomen oikeuden mukaan oikeuksiksi ja velvollisuuksiksi tarkoitettuihin seikkoihin. Mikä tahansa yksilön kannalta myönteinen viranomaistoimi ei kuitenkaan ole yksilön oikeutta koskeva päätös perustuslain mielessä. Perustuslain kannalta on edellytyksenä, että lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille. Myös säännökset ns. subjektiivista oikeutta harkinnanvaraisempienkin oikeuksien tai etuuksien myöntämisedellytyksistä voivat sinänsä muodostaa riittävän täsmällisen perustan perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitettuna oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille (PeVL 51/2010 vp, s. 2, PeVL 42/2010 vp, s. 4/II, PeVL 16/2000 vp, s. 4—5, PeVL 12/1997 vp, s. 1/II).
Sitran tehdessä muutoksenhakukieltoa koskevan ehdotuksen mukaisia päätöksiä yksilön ja julkisen vallan välille ei kuitenkaan synny subjektiiviseen oikeuteen verrattava perustetta. Etuuden tai palvelun saaminen riippuu kokonaan viranomaisen harkinnasta, käytettävissä olevista määrärahoista tai esimerkiksi suunnitelmista. Myös perustuslakivaliokunta on todennut tämän muun muassa lausunnoissa PeVL 63/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 16/2000 vp, s. 4/II. Tällöinkin voisi olla aiheellista avata valitusmahdollisuus muun muassa viranomaistoiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi (PeVL 10/2009 vp, s. 4/II, PeVL 46/2002 vp, s. 9/II) sekä soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden varmistamiseksi (PeVL 30/2005 vp, s. 5/I). Sitran hallintopäätösten osalta ei muutoksenhakumahdollisuutta näyttäisi tarvittavan tälläkään perusteella.
Muutoksenhakukielto on esityksessä rajattu tarkemmin kuvatulla tavalla vain rahaston lainoja ja muuta takaisinmaksuehdoiltaan ehdollista rahoitusta, avustuksia, takauksia ja takuita koskevista myöntämispäätöksiin sekä yhteistyöhankkeisiin osallistumista koskeviin päätöksiin. Jos juuri mainituista päätöksistä voisi hakea muutosta hallintovalitustietä, aiheuttaisi se ilmeisen ristiriidan Sitralle säädetyn tehtävän toteuttamiseksi.
Sitran tavoitteena on siitä annetun lain 2 §:n mukaan edistää Suomen vakaata ja tasapainoista kehitystä, talouden määrällistä ja laadullista kasvua sekä kansainvälistä kilpailukykyä ja yhteistyötä toimimalla erityisesti sellaisten hankkeiden toteuttamiseksi, jotka vaikuttavat kansantalouden voimavarojen käyttöä tehostavasti tai tutkimuksen ja koulutuksen tasoa kohottavasti taikka jotka selvittävät tulevaisuuden kehitysvaihtoehtoja. Tämän poikkeuksellisen laaja-alaisen toimenkuvan vuoksi olisi välttämätöntä, että Sitran toiminta ei pysähtyisi tai edes hidastuisi rahoitusta koskevista päätöksistä tehdyn muutoksenhaun vuoksi. Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden sopivin ajankohta on avoinna yhteiskunnallisen muutoksen ollessa käynnissä yleensä vain rajatun ajan, mikä edellyttää Sitralta nopeaa ja joustavaa tarttumista päätettyihin hankkeisiin.
Sitran hankkeiden käynnistäminen, kumppanien valinta, rahoittaminen, hankkeiden kehittäminen ja uusien toimintamallien kokeilu ja toteuttaminen eivät edellytä kyseisiä päätöksiä koskevaa valitusoikeutta. Rahastoa koskeva laki ei sisällä subjektiivisia oikeuksia, joiden nojalla Sitran olisi myönnettävä tiettyjä oikeuksia tai etuuksia lainsäädännöstä ilmenevien edellytysten täyttyessä. Laissa ei ole myöskään erikseen määritelty oikeuksien tai etuuksien myöntämisperusteita taikka tähän liittyvää harkintaa.
Esitettävän muutoksenhakukiellon vuoksi esityksessä ei ehdoteta säädettäväksi muutoksenhaun esiasteena käytettävää hallintolain 49 b §:n mukaista oikaisuvaatimusmenettelyä.
Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Esitys on ehdotettavan muutoksenhakukiellon vuoksi perus- ja ihmisoikeuksien ja muutoinkin perustuslain kannalta merkityksellinen, joten esityksestä on suotavaa hankkia eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto.
