2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

Valtion jätehuoltotyöjärjestelmä 

Jätelain vuoden 2012 kokonaisuudistuksessa säädettiin uusi jätelaki (646/2011). Valtion jätehuoltotyöjärjestelmää koskeva sääntely jätettiin voimaan tämän uuden jätelain 148 §:n 3 momentin voimaantulosäännöksen nojalla. 

Valtion jätehuoltotyöhön sovelletaan edelleen aikaisemman jätelain (1072/1993, vuoden 1993 jätelaki) yhtä pykälää (35 §, Valtion osallistuminen jätehuoltotyöhön) ja siihen liittyvän vanhan jäteasetuksen (1390/1993, vanha jäteasetus) lukua (luku 4, Jätehuoltotyöt, 15—16 §). Lisäksi sovelletaan ympäristöministeriön ohjekirjettä vuodelta 2004. Valtion jätehuoltotyöjärjestelmä on alun perin luotu jo 1980-luvun lopussa aikaisempaan jätelainsäädäntöön tehdyllä muutoksella.  

Vuoden 1993 jätelain 35 § (muutos 1583/2009) sisältää perussäännöksen valtion osallistumisesta jätehuoltotyöhön. Sen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi tehdä tai teettää työn tai toimenpiteen taikka osallistua muuten edellä tarkoitettuihin kustannuksiin jätehuoltotyönä valtion talousarvion rajoissa. Sääntelyn soveltamisalaan kuuluvat ne tilanteet, joissa ympäristössä olevasta jätteestä tai muusta käytöstä poistetusta esineestä tai aineesta aiheutuu jätelain roskaamiskiellossa tai ympäristönsuojelulain maaperän pilaamiskiellossa tarkoitettu vaara, haitta tai muu seuraus ja tämän ehkäisemiseksi tai poistamiseksi tarpeellisesta työstä tai toimenpiteestä on aiheutunut tai voi aiheutua kunnan jätehuollolle kohtuuttomaksi katsottavat kustannukset. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on tarvittaessa sovittava asiasta asianomaisen kunnan kanssa. 

Voimassa olevassa järjestelmässä keskeinen toteuttamisen väline on sopimus. Jätehuoltotyötä koskevasta sopimisesta ja sopimuksen sisällöstä säädetään vanhan jäteasetuksen 15 §:ssä. Jätehuoltotyöstä valtion ja kunnan kesken tehtävässä sopimuksessa on yksilöitävä työn tarkoitus ja toteuttaminen, kustannukset ja niiden jakautuminen, työn valvonta ja valmistuminen, erimielisyyksien ratkaiseminen ja kustannusten mahdollinen takaisinperiminen sekä muut tarpeelliset seikat. Järjestelmän käyttöalaa laajennettiin asetuksen muutoksella vuonna 1997 (muutos 775/1997) siten, että jätehuoltotyösopimus voitiin tehdä kunnan lisäksi myös yksityisten toimijoiden kanssa ilman, että kunta on osapuolena hankkeessa. Jos kunta ei ole sopimuspuolena, on kunnalle varattava tilaisuus esittää näkökantansa jätehuoltotyön tekemisestä, jotta se saa tiedon alueellaan toteutettavasta jätehuoltotyöhankkeesta (15 §:n 2 mom.) 

Valtion jätehuoltotyöstä aiheutuneiden kustannusten takaisinperinnästä ja perinnästä luopumisen edellytyksistä säädetään vanhan jäteasetuksen 16 §:ssä. Säännös velvoittaa perimään takaisin jätehuoltotyöstä valtiolle aiheutuneet kustannukset. Kustannukset tulee periä siltä, joka vuoden 1993 jätelain mukaan on velvollinen puhdistamaan alueen. Kustannuksia ei kuitenkaan peritä silloin, jos periminen on kohtuutonta tai jos on todennäköistä, ettei varoja saada perityiksi, taikka jos periminen ei ole asianmukaista muusta näihin rinnastettavasta syystä. Työtä ei saa aloittaa, ellei alueen puhdistamisesta ole lainvoimaista hallintopakkopäätöstä taikka kustannusten maksamisesta ole sovittu sen kanssa, joka on velvollinen puhdistamaan alueen. Säännöstä sovelletaan silloin, kun ennen jätehuoltotyön aloittamista on ilmeistä, että kustannukset on perittävä takaisin. Työn saa kuitenkin aloittaa, jos kysymys on poikkeuksellisesta ja kiireellisestä tilanteesta. 

Velvoittavan sääntelyn lisäksi kokonaisuuteen kuuluu alueellisille ympäristökeskuksille osoitettu ympäristöministeriön ohjekirje vuodelta 2004 (ohjekirje). Ohjekirje on keskeisessä asemassa järjestelmässä ohjaten avustuksen myöntämistä. Ohjekirjeessä täsmennetään esimerkiksi rahoituksen ja hankkeiden priorisointia. Perusteet kohdistuvat sekä puhdistettavaan alueeseen että vastuutahoon tai sen puuttumiseen. Puhdistettavaan alueeseen liittyviä ohjekirjeen mukaisia perusteita ovat seuraavat: maaperän on täytettävä pilaantuneen maan kriteerit, vedenhankinnan kannalta merkittävä pohja- tai pintavesiesiintymä on pilaantumisvaarassa, pilaantuminen aiheuttaa nykyisen maankäytön kautta välittömän uhan terveydelle, pilaantunut maaperä aiheuttaa muulla tavalla uhan ihmisen terveydelle tai pilaantuminen uhkaa erityisessä suojelutarpeessa olevaa aluetta. Vastuutahoon tai sen puuttumiseen liittyvät ohjekirjeen perusteet pohjaavat siihen, että pilaajaa ei enää ole tai pilaajaa ei saada oikeudelliseen vastuuseen pilaamisesta tai kunnostusvastuu kohdistuu tahoon, johon kohdistuvia velvoitteita on pidettävä kohtuuttomina. Edellytyksenä avustuksen myöntämiselle ohjeen mukaan on myös se, että kunta tai yksityinen taho osallistuu hankkeen kustannuksiin tai valtion osallistuminen on perusteltua esimerkiksi kunnan vähäisen maksukyvyn vuoksi eikä kunnan saama taloudellinen hyöty toimesta ole huomattava. 

Yleistä tietoa pilaantuneisuuden selvittämisestä ja puhdistamisesta 

Alueiden pilaantuneisuuden selvittämisessä ja puhdistamisessa on tehty työtä Suomessa yli 25 vuotta. Puhdistamistoimia ja muita riskinhallintatoimia käynnistetään Suomessa vuosittain noin 250—300 alueella. Kaikkiaan puhdistamistöitä, joista käytetään myös nimitystä kunnostustyö, on tehty jo yli 6 000 alueella. On arvioitu, että Suomessa tulisi selvittää karkeasti arvioiden vielä ainakin noin 10 000 alueen pilaantuneisuus. Osalla näistä alueista todetaan tehtyjen tutkimusten ja riskinarvioinnin perusteella puhdistustarve.  

Puhdistamisessa keskeisiä toimijoita ovat yritykset ja yksityishenkilöt, jotka puhdistavat noin kaksi kolmasosaa pilaantuneista alueista. Vain noin yksi kolmasosa jää kuntien ja valtion vastuulle. Kaikkiaan tutkimus- ja puhdistamishankkeisiin käytetään vuosittain 50—100 miljoonaa euroa. Karkean arvion mukaan Suomessa pilaantuneiden alueiden tutkimisen ja kunnostamisen kokonaiskustannukset voidaan yleisellä tasolla arvioida neljäksi miljardiksi euroksi. Ehdotettua lakia sovellettaisiin arviolta vuositasolla vain noin viiteen prosenttiin kaikista kunnostushankkeista. 

Kuva 1. Pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamiseen liittyvät viranomaispäätökset ja valtion jätehuoltotyönä valmistuneet hankkeet vuosittain. Lähde: SYKE 2018. 

Ympäristöministeriölle osoitetuista määrärahoista tuetaan sellaisten pilaantuneiden alueiden pilaantuneisuuden selvittämistä ja puhdistamista, jotka todennäköisesti jäisivät muuten puhdistamatta ja joiden puhdistamista pidetään terveys- tai ympäristöriskin tai -haitan perusteella tarpeellisena. Tässä toiminnassa tärkeimpiä keinoja rahoittaa ja toteuttaa puhdistamista ovat jätelainsäädäntöön perustuva valtion jätehuoltotyöjärjestelmä ja öljysuojarahastosta annettuun lakiin perustuva budjetin ulkopuolinen öljysuojarahasto. Valtion laitokset kuten Liikennevirasto, Metsähallitus ja Puolustusvoimat puhdistavat hallinnassaan olevia alueita vastaavasti kuten muutkin alueiden omistajat.  

Aikaisemmin valtiolla on ollut vuoteen 2004 asti ympäristönsuojeluavustus kokeilu- ja kehittämistoimintaan sekä investointi- ja kunnostushankkeisiin. Määrärahoilla tuettiin muiden hankkeiden ohella pilaantuneiden alueiden kunnostamiseen liittyvää toimintaa Valtioneuvoston päätökseen 894/1996 perustuen. 

Tietoja alueiden määristä ja niiden tutkimus- ja puhdistamiskustannuksista 

Valtion jätehuoltotyöjärjestelmästä on rahoitettu noin 420 riskikohteen puhdistamista, kuten edellä on todettu. Tutkimus- ja puhdistushankkeiden kokonaiskustannukset ovat olleet noin 77 miljoonaa euroa, josta valtion osuus on ollut noin 35 miljoonaa euroa. Vuosittain uusia puhdistamishankkeita on aloitettu noin 8—15. Hankkeiden lukumäärä on pieni verrattuna pilaantuneiden maa-alueiden puhdistamishankkeiden kokonaismäärään (kuva 2). Niillä on kuitenkin suhteellista osuuttaan suurempi merkitys, sillä puhdistamistoimet on pyritty kohdistamaan alueille, joiden on todettu aiheuttaneen merkittävää terveys- tai ympäristövaaraa nykyiselle alueen käytölle. Usein tavoitteena on ollut yhdyskuntien vedenhankinnan kannalta tärkeiden pohjavesialueiden veden laadun turvaaminen. Muiden alueiden kunnostamisessa on pääsääntöisesti ollut kyse alueen kehittämisestä ja rakentamisesta, jolloin puhdistustoimilla on ennalta ehkäisty lähinnä tulevien terveyshaittojen syntymistä.  

Kuva 2. Valtion jätehuoltotöinä valmistuneiden hankkeiden kokonaiskustannukset ja valtion osuus kustannuksista vuosina 1990—2017. Lähde: SYKE 2018. 

Kuvan 3 toimialajakaumasta käy esille, millaisia kohteita on valtion jätehuoltotyöjärjestelmän piirissä. Tähän saakka puhdistetuista kohteista lähes puolet on ollut vanhoja, kauan sitten toimintansa lopettaneita kaatopaikkoja. Toiminnan aikana niille on viety yhdyskuntajätteitä, vaarallisia jätteitä ja teollisuuden erityisjätteitä ilman erityistä valvontaa tai dokumentointia. Aikaisemmin oli myös yleistä, että kaatopaikat syntyivät entisille maa-ainesten ottoalueille ja siten myös vedenhankinnan kannalta tärkeille pohjavesialueille. Vielä 1980-luvulla kaatopaikkatoiminnan loppumiseen liittyvät jälkitoimet ja seurannat ovat olleet vähäisiä.  

Kuva 3. Valtion jätehuoltotyönä kunnostettujen hankkeiden toimialajakauma vuosina 1990—2017, yhteensä 411 kpl. Lähde: SYKE 2018. 

Nykyisin painopiste ei enää ole vanhojen suljettujen kaatopaikkojen kunnostamisessa, vaan hankkeet painottuvat muille toimialoille edellä olevan kuvan mukaisesti.  

Valtion talousarviossa ympäristöministeriölle osoitetun vuotuisen määrärahan suuruusluokka on pysynyt pitkällä aikavälillä verraten vakaana. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toiminnan edistämiseen ja pienehköihin kunnostushankkeisiin käytettävissä olevan määrärahan suuruus on viime vuosien aikana ollut 2,5—3 milj. euroa vuodessa kahdelta eri ympäristöministeriön momentilta. Näiden pienehköjen kunnostushankkeiden lisäksi on aiemmin 1—2 vuoden välein rahoitettu yksi erikseen nimettävä suuri kunnostushanke, jossa valtion osuus on ylittänyt 350 000 euroa. Valtiontalouden kehykset ovat olleet viime vuosina laskevat.  

Valtion rahoitusosuus on vaihdellut tapauskohtaisesti eri hankkeissa. Valtion varoista on maksettu keskimäärin lähes puolet tähän mennessä toteutuneiden jätehuoltotyöhankkeiden kokonaiskustannuksista. Taustalla ovat aikaisemman lainsäädännön velvoitteet. Aiemmin voimassa olleen valtion jätehuoltotöistä annetun asetuksen (901/1989, kumottu) 4 §:ssä säädettiin valtion osuudeksi enintään 50 prosenttia, ellei erityisistä syistä muuta johtunut. Vaikka asetus on myöhemmin kumottu, kustannusten jakaminen on jäänyt yleiseksi lähtökohdaksi. Valtion osuuden suositellaan nykyisin olevan enimmillään 40 prosenttia. Kun sopimusosapuoli on ollut maksukykyinen tai on itse osittain vaikuttanut kunnostustarpeen syntymiseen, valtion osuutta on pienennetty. Mikäli vastuullisen on arvioitu taloudellisesti hyötyvän yhdessä rahoitetusta työstä, on valtion osuutta pienennetty vastuutahon hyötyä vastaavasti. Hankkeita on rahoitettu keskiarvoa suuremmilla valtion osuuksilla, kun kustannukset ovat olleet kohtuuttomat verrattuna vastuullisen maksukykyyn ja kunnostusvastuu on kohdistunut pilaajan sijasta esim. pilaantumisesta tietämättömään maanomistajaan tai alueen haltijaan. Valtion rahoitusosuus onkin nykyisin vaihdellut 5—90 prosenttia ja on ollut joissakin tapauksissa 100 prosenttia kokonaiskustannuksista. 

Vuonna 2017 valtion osuus jätehuoltotyöjärjestelmän piiriin otettujen alueiden pilaantuneisuuden selvittämisessä kustannuksista oli 25—100 prosenttia. Toiminta on tällöin ollut keskitettynä Pirkanmaan elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukseen. Ensivaiheen selvityksissä pyritään pilaantuneeksi epäillyn alueen toimintahistorian ja muutamien näytteiden avulla selvittämään alueen jatkotutkimusten ja pilaantuneisuuden arviointitarve. Valtion osuus selvitysvaiheen kustannuksista on ollut pääsääntöisesti 100 prosenttia. Puhdistamisen rahoituksessa valtion osuus on vaihdellut 40—70 prosentin välillä.  

Kuva 4. Rahoittajien osuudet valtion jätehuoltotyönä valmistuneissa hankkeissa. Lähde: SYKE 2018. 

Tehtävien keskittäminen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen 

Aikaisemmin valtion jätehuoltotyöjärjestelmään kuuluvien alueiden selvittämis- ja kunnostamistehtävien hankintaa hoidettiin kaikissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa. Tehtävät on keskitetty Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle huhtikuussa 2016 voimaan tulleen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun asetuksen (1393/2014) muutoksen (1553/2016) perusteella. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle asetuksen perusteella kuuluvat tehtävät ovat vuoden 1993 jätelain 35 §:ssä ja vanhan jäteasetuksen 4 luvussa tarkoitettujen valtion jätehuoltotöiden koordinointia ja pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamishankkeiden kilpailuttamista, hankintapäätösten tekemistä ja sopimuksenaikaista toimintaa koskevat tehtävät sekä pilaantuneiden maa-alueiden kunnostusavustuksia koskevat tehtävät. Keskittämisen perusteena on Valtakunnallinen pilaantuneiden maa-alueiden tutkimus- ja kunnostusohjelma. 

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toiminta ja voimavarat 

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on keskeinen asema järjestelmässä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus kokoaa muiden elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten avustamana tutkimusohjelman sekä valitsee tutkittavat ja puhdistettavat alueet. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus neuvottelee eri osapuolten kanssa ja laatii sopimuksen. 

Jos sopimukseen sisältyy vain avustus esimerkiksi kunnalle ilman asiantuntijapalvelua, toimista huolehtii avustuksen saaja. Näissä tapauksissa kunta kilpailuttaa hankinnan julkisiin hankintoihin sovellettavan sääntelyn mukaisesti. Jos sopimukseen sisältyy Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäviä, se huolehtii vastuullaan olevista toimista ostopalveluina toimien hankintaorganisaationa. 

Toimien kilpailutuksessa on Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa käytössä eri hankintamuotoja. Rajoitettua hankintamenettelyä käytetään tutkimusten tilaamisessa. Avoin hankintamenettely on käytössä puhdistustyön hankinnassa valtion jätehuoltotöissä. Kokeiluhankkeista käytetään kilpailullista neuvottelumenettelyä. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on puitesopimus kolmen eri konsultin kanssa vuoden 2018 loppuun. Konsulttityöt tilataan puitesopimukseen perustuen alueita tutkittaessa ja pilaantuneisuutta arvioitaessa sekä valtion jätehuoltotyöhankkeiden toteutusta valvottaessa. Laboratoriopalvelut sisältyvät puitesopimuksiin. Puitesopimukset kilpailutetaan kahden vuoden välein. 

Valtion jätehuoltotöiden koordinointia ja pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamishankkeiden kilpailuttamista, hankintapäätösten tekemistä ja sopimuksenaikaista toimintaa koskevissa tehtävissä sekä pilaantuneiden maa-alueiden kunnostusavustuksia koskevissa tehtävissä on Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa vuonna 2018 käytössä yhteensä kuuden henkilötyövuoden työpanos. Kokonaistyöpanos muodostuu seuraavasti: määräaikaisen valtakunnallisen tutkimus- ja kunnostusohjelman toimeenpanotehtävissä on viiden henkilötyövuoden työpanos ja hankkeiden toteuttamiseen liittyen käytössä on yhden henkilön työpanos. 

Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa tutkimus- ja kunnostusohjelman toimeenpanoon osallistuu hankinta-asiantuntija sekä tiedottaja. Tutkimus- ja kunnostusohjelman toimeenpanoa tuetaan osaltaan vuonna 2018 päättyvän kokeiluhankkeen yhden henkilön työpanoksella. Näiden ohella käytössä on resursseja tiedottamiseen. Tarkoituksena on, että vuoden 2018 lopulla voimavaratarvetta tarkastellaan uudelleen. 

Muiden elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja Suomen ympäristökeskuksen voimavarat 

Muissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa käytettiin keskimäärin noin 2 viikkoa työaikaa vuodessa näihin kohteisiin. Suomen ympäristökeskuksessa on käytetty noin 3 kuukauden työpanos järjestelmän edellyttämiin tehtäviin. Suomen ympäristökeskus vastaa myös Maaperän tilan tietojärjestelmän (MATTI) ylläpidosta ja osallistuu muun muassa kohteiden priorisointiin MATTI-kohteiden joukosta ja tutkimusohjelmaluonnoksen laatimiseen yhteistyössä Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Lisäksi Suomen ympäristökeskus osallistuu maaperän ja pohjaveden pilaantumisen erityisasiantuntijana kohdetutkimusten ja kohdekunnostusten suunnitteluun, kunnostushankkeiden toteutuksen seurantaan ja arviointiin sekä oikeudellisten kysymysten selvittämiseen muun muassa puhdistamiseen liittyvien vastuiden osalta. 

Sopimus 

Nykyinen valtion jätehuoltotyöjärjestelmä pohjautuu avustuksesta tehtävään sopimukseen avustuksen saajan ja valtiota edustavan Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kesken. Käytännössä yli 90 prosenttia hankkeista on ollut kuntien kanssa tehtyjä yhteistyöhankkeita. Sopijapuolina muutamissa tapauksissa ovat olleet myös muu julkinen yhteisö tai yksityinen yhteisö taikka luonnollinen henkilö yksin tai yhdessä kunnan kanssa. 

Keskeistä ovat rahoitus- ja sopimusneuvottelut sekä niiden pohjalta laadittava sopimus, jolla sopimusosapuolet sitoutuvat hankkeen toteuttamiseen omalla osuudellaan. Osuus voi olla rahoitusta tai työpanosta. Sopimuksessa sovitaan muun muassa hankkeen tavoitteet, vastuut, osapuolten osuus hankkeen kustannuksista ja toimista sekä muut keskeiset seikat. Käytännössä usein toinen sopijapuoli ottaa vastattavakseen kokonaan alueen pilaantuneisuuden selvittämisen tai puhdistamisen edellyttämien toimien kilpailutuksen, tilaamisen ja valvonnan. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus useimmiten vastaa hankkeen toteuttamisesta, koska sillä on sekä hankintaan että toteuttamiseen liittyvää erityisosaamista. Asiantuntijaosaamisella varmistetaan osaltaan, että kohteessa saavutetaan suunniteltu lopputulos. 

Valtion jätehuoltotyöjärjestelmän menettelyn vaiheet ja kustannukset 

Valtion jätehuoltotyöjärjestelmässä menettely perustuu pitkälti vakiintuneeseen käytäntöön. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus pyrkii tunnistamaan kiireellisimmin selvittämistä ja puhdistamista edellyttävät kohteet. Keskeisiä tietolähteitä ovat Maaperän tilan tietojärjestelmä ja sinne alueista kootut tiedot sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilta saadut tiedot ja asiantuntija-arvioinnit. Pilaantuneen maa-alueen puhdistushankkeen kustannukset vaihtelevat tuhansista jopa miljooniin euroihin ja hankkeen kesto vaihtelee viikoista vuosiin. Usein eniten aikaa vievät vaiheet ovat alueen tutkimukset, kunnostuksen suunnittelu ja toimeen tarvittava viranomaispäätös. Suurimmat kustannukset puolestaan muodostuvat hankkeen toteutuksen kustannuksista. 

Pilaantuneisuuden selvittämiseen liittyvät kustannukset ovat keskimäärin arvioitu noin 20 000 euroksi, mutta saattavat vaihdella tuhansista kymmeniin tuhansiin euroihin. Alueen pilaantuneisuuden selvittämisessä lopputuloksena voidaan päätyä siihen, että maaperän haitta-aineista ei aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka edellyttäisivät alueen puhdistamista. Osassa tapauksia tulokset johtavat alueen puhdistamiseen. 

Jos selvittämisen jälkeen todetaan, että alueella tulee tehdä puhdistamistoimia, niin siinä tapauksessa voidaan hanketta esittää rahoitettavaksi tai toteutettavaksi valtion jätehuoltotyönä. Edellytyksenä on avustuksen hakijan vapaamuotoinen hakemus tai esitys. Jos toimen toteuttamisesta vastaa avustuksen saaja, Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus valvoo avustuspäätöksen mukaista puhdistamistyötä. Jos puhdistaminen tehdään valtion työnä, Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ostaa tarvittavat palvelut kuten pilaantuneisuuden selvittämisessäkin. 

Alueen puhdistamisen kustannukset ovat yleensä huomattavasti suuremmat kuin selvittämisessä. Puhdistamisen kustannukset riippuvat esimerkiksi alueen laajuudesta ja olosuhteista, haitallisista aineista ja niiden määrästä sekä käytettävistä puhdistusmenetelmistä, ja ne vaihtelevat kymmenistä tuhansista euroista miljooniin euroihin. Laajoissa puhdistushankkeissa kokonaiskustannukset saattavat nousta kymmeniin miljooniin euroihin. Valtion jätehuoltotyönä toteutettujen puhdistamishankkeiden kustannusten keskiarvo on ollut noin 200 000 euroa. 

Pilaantuneen maaperän tai pohjaveden puhdistamisella tarkoitetaan haittojen ja riskien poistamista tai olennaista vähentämistä. Menetelmä on valittava aina kohdekohtaisesti. Valintaan vaikuttavat teknisen soveltuvuuden lisäksi muun muassa puhdistamisen aikaiset ympäristövaikutukset, käytettävissä oleva aika ja puhdistamiselle asetetut tavoitteet sekä kustannukset. Pilaantuneen maaperän tai pohjaveden kunnostaminen perustuu joko biologisiin, kemiallisiin tai fysikaalisiin menetelmiin, joiden tarkoituksena on haitta-aineen poistaminen tai leviämisen estäminen. Puhdistaminen voidaan toteuttaa kohteessa täysin maa-aineksia kaivamatta tai pohjavettä pumppaamatta (in situ), kaivamalla ja käsittelemällä maa tai pohjavesi paikan päällä (on site) tai siirtämällä ne muualle käsiteltäväksi (off site). 

Yleensä Suomessa pilaantuneet alueet puhdistetaan kaivamalla maa-aines pois ja käsittelemällä tai loppusijoittamalla se puhdistettavan alueen ulkopuolelle (yli 90 prosenttia tapauksista). Yleisimmät kaivettujen pilaantuneiden maa-ainesten käsittelymenetelmät ovat sijoittaminen kaatopaikoille, kompostointi tai stabilointi. Vähäisessä määrin käytetään muita menetelmiä, kuten lämpökäsittelyä. Huomattava osa vastaanotetuista maa-aineksista hyödynnettiin aikaisemmin sellaisenaan ilman käsittelyä kaatopaikan peitemaina tai rakenteissa. Viimeisten vuosien aikana hyödyntäminen myös uusissa aluerakentamiskohteissa on lisääntynyt. Maa-alueiden in situ -kunnostusmenetelmistä käytössä ovat lähinnä biostimulaatioon ja huokosilmakäsittelyyn perustuvat menetelmät. 

Valtion jätehuoltotyönä tehtävien selvittämis- ja puhdistamistoimien tekeminen edellyttää alueiden omistajalta tai omistajaan rinnastettavalta haltijalta suostumusta. Nykyisin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai kunta hankkii tarvittavat suostumukset ja luvat. Yleensä toimeen osallistuvat tahot hakevat yhdessä myös tarvittavat viranomaisluvat ja tekevät mahdollisesti toimeen tarvittavat viranomaisilmoitukset. 

Maaperän tilan tietojärjestelmä 

Maaperän pilaantumista on selvitetty Suomessa 1980-luvulta lähtien. Maaperän tilan tietojärjestelmään (MATTI) on kerätty tietoja Manner-Suomen maa-alueista, joissa maaperään on voinut päästä haitallisia aineita alueen aikaisemmasta toiminnasta tai nykyisestä toiminnasta johtuen. Tietosisältöä ylläpitävät elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset yhdessä Helsingin ja Turun kaupunkien ympäristökeskusten kanssa. 

Vuoden 2017 alussa MATTI-järjestelmään sisältyi tietoja yli 28 000 alueesta. Alueet ovat tyypillisesti vanhoja teollisuus- ja varastoalueita sekä vanhoja kaatopaikkoja ja täyttömaa-alueita. Tietojärjestelmä sisältää tietoja mm. pilaantuneeksi epäiltyjen alueiden sijainnista, alueella harjoitetusta toiminnasta sekä mahdollisesti tehdyistä tutkimuksista ja kunnostuksista sekä niiden tuloksista. Järjestelmään sisältyvät myös jo puhdistetut alueet ja alueet, joilla tutkimusten perusteella ei ole puhdistamisen tarvetta nykyisellä maankäytöllä. 

Tietojärjestelmän sisältö on koottu aiempien alueellisten tietokantojen sisällöistä, joten tietojen kattavuus ja luotettavuus vaihtelevat sekä alueellisesti että myös eri toimialojen kesken. Tämän vuoksi järjestelmä on vain elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja kuntien viranomaisten käytössä. 

Valtionavustuslaki 

Valtionavustuslaki on valtionavustuksiin sovellettava yleislaki. Jos erityislaeissa ei ole säännöksiä, sovellettavaksi tulevat valtionavustuslain säännökset. Valtionavustuslain lisäksi sovelletaan muun muassa hallintolakia (434/2003) sekä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999). Valtionavustuslain nojalla on annettu useita valtioneuvoston asetuksia eri toimien tukemisesta useiden eri ministeriöiden toimialoilla. 

Valtionavustuslaissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Valtionavustuksella tarkoitetaan tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi. Lakia sovelletaan valtion talousarvioon otetusta määrärahasta tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varoista myönnettävään valtionavustukseen. Valtionavustuslakia sovelletaan myös, kun valtion talousarviossa myönnetään valtuus tehdä sopimuksia tai antaa sitoumuksia valtionavustuksesta. 

Valtionavustuslaki sisältää säännökset esimerkiksi valtionavustuksen myöntämisen perusteista, takaisinperinnästä ja maksamisesta, käytöstä ja sen valvonnasta sekä palauttamisesta ja takaisinperinnästä. Laissa säädetään myös tietojen saannista ja tietojen luovuttamisesta. Valtionavustuslain 8 §:n valtuuden nojalla on annettu lukuisia lakia tarkentavia säädöksiä valtioneuvoston asetuksin eri hallinnonalojen avustuksien myöntämisestä, maksamisesta ja käytöstä. 

Valtionavustuslain järjestelmässä valtionapuviranomainen tiedottaa mahdollisuudesta hakea avustusta jollakin sopivalla tavalla. Avustusta on haettava kirjallisesti (9 §) ja hakemuksessa on annettava riittävät ja oikeat tiedot (10 §). Valtionapuviranomainen voi edellyttää hakemuksen täydentämistä. Avustaminen perustuu valtionapuviranomaisen tekemään valtionapupäätökseen (11 §), joka on valituskelpoinen päätös. Lakiin sisältyy myös päätöksen sisältöä koskevia vaatimuksia silloin, jos avustusta myönnetään. 

Valtionavustus voidaan myöntää 7 §:ään perustuen saajalle sen omaan toimintaan tai hankkeeseen taikka käytettäväksi valtionavustuspäätöksen mukaista käyttötarkoitusta toteuttavan muun kuin saajan toiminnan tai hankkeen avustamiseen. Jos valtionavustus myönnetään käytettäväksi valtionavustuspäätöksen mukaista käyttötarkoitusta toteuttavan muun kuin saajan toiminnan tai hankkeen avustamiseen, valtionavustuksen saajan on tehtävä sopimus valtionavustuksen käytöstä, käytön valvonnasta ja niiden ehdoista toimintaa tai hanketta toteuttavan kanssa (7 §:n 2 momentti). Valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä säädetään 15 §:ssä. Valtionapuviranomaisen on huolehdittava valtionavustuksen asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta hankkimalla valtionavustuksen käyttö- ja seurantatietoja sekä muita tietoja samoin kuin tekemällä tarvittaessa tarkastuksia. 

Valtionapuviranomaisen velvollisuudesta avustuksen takaisinperintään säädetään 21 §:ssä ja harkinnanvaraisesta takaisinperinnästä 22 §:ssä. Valtionavustuslain 5 luku sisältää myös muita säännöksiä liittyen valtionavustuksen palauttamiseen ja takaisinperintään. 

Laki öljysuojarahastosta 

Öljysuojarahastosta annetussa laissa (1406/2004) säädetään mahdollisuudesta saada korvausta öljysuojarahastosta. Rahasto on valtion talousarvion ulkopuolinen ja sitä hoidetaan ympäristöministeriöstä käsin. Varat kerätään öljysuojamaksuilla, joita peritään öljyä maahantuovilta yhtiöiltä. Osan varoista rahasto saa siirroista valtion talousarviosta. Rahastoon on siirretty keskimäärin 2—3 miljoonaa euroa öljyjätemaksulla koottuja varoja vuodessa. Maksu perustuu öljyjätemaksusta annettuun lakiin (894/1986). Öljysuojarahasto on toissijainen rahoitusjärjestelmä kuten valtion jätehuoltotyöjärjestelmäkin. 

Öljysuojarahastosta korvataan maa- ja vesialueilla tapahtuvista öljyvahingoista ja niiden torjunnasta sekä ympäristön ennallistamisesta aiheutuvia kustannuksia silloin, kun vahingon aiheuttajaa ei tiedetä tai aiheuttaja ei kykene korvaamaan kustannuksia. Lisäksi rahastosta voidaan myöntää korvauksia öljyn pilaaman maa-alueen ja pohjaveden puhdistamiskustannuksiin. Öljysuojarahastosta voidaan harkinnanvaraisesti myöntää korvauksia kuluihin, joita aiheuttavat öljyn pilaaman alueen puhdistustarpeen selvittäminen ja puhdistustöiden suunnitteleminen ja puhdistaminen. Rahaston varoista on kustannettu erityisesti myös käytöstä poistettujen huolto- ja jakeluasemien pilaantuneen maaperän ja pohjaveden kunnostamista. Vuonna 2012 käynnistyneessä rahaston tutkimus- ja kunnostushankkeessa tuetaan vanhojen, isännättömien öljyllä pilaantuneiden alueiden kunnostamista (Öljysuojarahaston tutkimus- ja kunnostushanke isännättömien öljyllä mahdollisesti pilaantuneiden kohteiden kunnostustarpeen selvittämiseksi ja kunnostamiseksi, JASKA). 

Rahastosta annetun lain nojalla öljysuojarahastosta myönnettäviin harkinnanvaraisiin korvauksiin ja avustuksiin sovelletaan yleislakina valtionavustuslakia (688/2001). Öljysuojarahasto toimii valtionavustuslaissa tarkoitettuna valtionapuviranomaisena. Öljysuojarahaston keskeinen toimielin on sen hallitus, jonka valtioneuvosto asettaa kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Lisäksi rahastolla on valtion palveluksessa olevaa henkilöstöä. Öljysuojarahaston hallituksen tehtävistä säädetään lain 22 §:ssä. 

Öljysuojarahastosta myönnetään korvauksia hakemukseen perustuen (20 §). Aikaisemman SOILI-ohjelman ja nykyisen JASKA-ohjelman kautta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ja kunnat sekä luonnolliset henkilöt ovat saaneet tietoja rahoitusmahdollisuudesta. Tiedot ovat saatavilla myös ympäristöministeriön internet-sivulla. 

Päätösvalta korvauksien myöntämisessä on öljysuojarahaston hallituksella, joka voi siirtää päätösvaltaa työjaostolle (21 §). Työjaoston päätösvalta on käytännössä 10 000 euroon saakka mutta se ei koske ennakkotapauksen luonteisia tilanteita. Öljysuojarahastosta annettu valtioneuvoston asetus (1409/2004) sisältää lakia tarkentavaa sääntelyä korvauksen ja avustuksen hakemisesta, hallituksesta ja henkilöstöstä sekä katselmuslautakunnasta. 

Öljysuojarahastosta annetun lain 3 luvussa säädetään korvauksista ja avustuksista (10—21 §). Luku sisältää säännökset muun muassa korvauksesta öljyvahingosta sekä torjunta- ja ennallistamiskustannuksista (10 §), ennakkokorvauksesta (11 §), korvattavasta vahingosta (12 §) ja torjunta- ja ennallistamiskustannuksista (13 §) sekä harkinnanvaraisesta korvauksesta (15 §). 

Korvattavasta vahingosta säädetään 12 §:ssä. Öljyvahingosta kärsimään joutuneelle maksettava korvaus määrätään soveltaen tapauksesta riippuen joko ympäristövahinkojen korvaamisesta annettua lakia (737/1994) tai merilain (674/1994) 10 lukua. Torjunta- ja ennallistamiskustannuksia (13 §) ovat kustannukset niistä tarpeellisista toimenpiteistä, joihin joku on ryhtynyt itseään koskevan öljyvahingon uhan torjumiseksi, öljyvahinkojen torjuntalain (1673/2009) mukaisesti suoritetuista öljyntorjuntatoimenpiteistä aiheutuneet kustannukset ja vahingot ja öljyn pilaaman ympäristön ennalleen palauttamisesta aiheutuneet kohtuulliset kustannukset. Torjunta- ja ennallistamiskustannuksiin kuuluvat myös kustannukset niistä selvityksistä, jotka ovat olleet välttämättömiä 2 ja 3 kohdassa tarkoitetun torjuntatoimenpiteen tai ennallistamisen suorittamiseksi. 

Harkinnanvarainen korvaus öljyn pilaaman maaperän ja pohjaveden puhdistamisesta sisältyy 15 §:ään. Säännökseen sisältyy myös korvauksen palauttamista koskevaa sääntelyä. Rahastosta voidaan korvata kokonaan tai osittain kustannukset, jotka aiheutuvat tai ovat aiheutuneet öljyn pilaaman maaperän tai pohjaveden puhdistamisesta, puhdistamistarpeen selvittämisestä ja puhdistustöiden suunnittelusta. Korvauksen myöntämisen edellytyksenä on, että pilaantumisen aiheuttajaa ei saada selville tai tavoiteta taikka tämä ei kykene vastaamaan puhdistamisen kustannuksista. Lisäksi edellytyksenä on, että pilaantuneen alueen haltijaa ei voida kohtuudella velvoittaa puhdistamaan aluetta. Maaperän ja pohjaveden puhdistamista koskevaan avustushakemukseen on liitettävä kiinteistön omistajan kirjallinen vakuutus siitä, että hän sitoutuu palauttamaan öljysuojarahastolle rahaston niin vaatiessa pilaantuneen maa-alueen puhdistamiskustannuksiin myönnetyn korvauksen korkoineen, jos kiinteistö myydään kymmenen vuoden kuluessa siitä, kun puhdistaminen on suoritettu. 

Takautumisoikeudesta (16 §) säädetään, että öljysuojarahastosta korvausta saaneen oikeus saada korvausta korvausvelvolliselta siirtyy öljysuojarahastolle siltä osin kuin korvausta on maksettu. Erityisestä syystä on öljysuojarahaston hallituksella oikeus jättää korvaus kokonaan tai osittain perimättä takaisin rahastoon. 

Öljysuojarahasto on valtion jätehuoltotyöjärjestelmän lisäksi tärkeä pilaantuneiden maiden toissijaisen rahoituksen järjestelmä. Vuoden 2016 loppuun mennessä rahasto on käyttänyt pilaantuneiden maa-alueiden ja pohjavesien tutkimus- ja kunnostamiskustannuksiin sekä hankkeiden hallintoon yhteensä 40,76 miljoona euroa. Rahastoon on vastaavana aikana siirretty yhteensä 36,75 miljoonaa euroa öljyjätemaksun tuotosta. 

Laki ympäristövahinkovakuutuksesta 

Ympäristövahinkovakuutuksesta annetussa laissa (81/1998, jäljempänä ympäristövahinkovakuutuslaki) säädetään pakollisesta ympäristövahinkovakuutuksesta. Vakuutus on myös toissijainen rahoitusjärjestelmä kuten valtion jätehuoltotyöjärjestelmä sekä öljysuojarahasto. 

Ympäristövahinkovakuutuslain mukaan ympäristövahinkojen korvaamisesta annetussa laissa (737/1994) tarkoitetusta, Suomessa harjoitetusta toiminnasta Suomessa aiheutuneesta ympäristövahingosta sekä tällaisen vahingon torjuntakustannuksista ja kustannuksista vahingoittuneen ympäristön saattamiseksi ennalleen maksetaan korvausta tämän lain nojalla. Edellytyksenä on, että korvausta ei ole täysimääräisesti saatu perityksi siltä, joka on ympäristövahinkojen korvaamisesta annetun lain mukaan vastuussa vahingon korvaamisesta, ja korvausta ei saada korvausvelvollisen vastuuvakuutuksesta. Vaihtoehtoisena edellytyksenä on, että korvausvelvollista ei ole saatu selvitetyksi. Ympäristövahinkovakuutuslain nojalla ei kuitenkaan korvata sellaisia ympäristövahinkoja, jotka voidaan korvata öljysuojarahastosta annetun lain perusteella. 

Vakuutuksen soveltamisala on varsin suppea. Se koskee ympäristövahinkoja, jotka ovat tapahtuneet 1 päivänä tammikuuta 1999 jälkeen harjoitetusta toiminnasta. Vanhemmat tapaukset eli ennen vuotta 1999 harjoitetun toiminnan johdosta pilaantuneet alueet jäävät järjestelmän ulkopuolelle. Vakuutuksesta ei korvata öljyvahinkoja tai yksittäisten kuljetusten, anonyymin hajakuormituksen tai luonnon vähittäisestä pilaantumisesta johtuvia vahinkoja. Vakuutuksesta ei myöskään korvata maisemakuvan muutosta, jos siitä ei ole aiheutunut taloudellista vahinkoa tai jokamiehenoikeuksien loukkaamisesta johtuvia vahinkoja. Usean tuntemattomaksi jääneen tahon yhteisvaikutuksella aiheuttama ympäristövahinko, joka on tapahtunut 1 päivänä tammikuuta 1999 jälkeen harjoitetusta toiminnasta, kuuluu soveltamisalaan. 

Vakuuttamisvelvollisesta toiminnasta säädetään ympäristövahinkovakuutuslain 2 §:n lisäksi ympäristövahinkovakuutuksesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (47/2015, 1 §, jäljempänä ympäristövahinkovakuutusasetus). Vakuuttamisvelvollisia ovat eräin rajauksin yksityisoikeudelliset yhteisöt, jotka harjoittavat ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua ympäristöluvanvaraista toimintaa, jota koskevan lupahakemuksen ratkaisee valtion ympäristölupaviranomainen. Vakuuttamisvelvollisia ovat myös vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta (390/2005) annetun lain mukaiset, luvanvaraista toimintaa harjoittavat yhteisöt. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus valvoo ympäristövahinkovakuutuslain 3 §:n nojalla vakuuttamisvelvollisuuden noudattamista. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on oikeus valvontaansa varten saada tiedot voimassa olevista ympäristövahinkovakuutuksista toiminnanharjoittajilta ja Ympäristövakuutuskeskukselta. 

Vakuutusjärjestelmän toiminta rahoitetaan yhteisöiltä kerättävällä vakuutusmaksulla (ympäristövahinkovakuutuslaki 8 §). Vakuutusmaksu on määrättävä siten, että vahinkoa kärsineen etu turvataan. Maksun tulee olla kohtuullisessa suhteessa vakuutuksesta aiheutuviin kustannuksiin. Maksun määräämisessä on otettava huomioon muun muassa yhteisön liiketoiminnan laajuus ja ympäristövahingon vaara. 

Vakuutuskorvausta haetaan suoraan ympäristövakuutuskeskukselta. Korvauksen saaminen ympäristövahinkovakuutuksesta edellyttää, että korvausta ei ole saatu perittyä korvausvelvollisen vapaaehtoisesta vastuuvakuutuksesta tai korvausvelvollinen jää selvittämättä. Korvausvaatimus on tehtävä kirjallisesti ja pääsääntöisesti kolmen vuoden kuluessa siitä, kun tiedetään, ettei korvausta saada perittyä aiheuttajalta. 

Korvaus kattaa aiheutuneen ympäristövahingon vähennettynä omavastuuosuudella. Vahinkoa kärsineen omavastuu on luonnolliselta henkilöltä 300 ja oikeushenkilöltä 3 000 euroa. Korvausta voidaan alentaa, jos vahinkoa kärsinyt on myötävaikuttanut vahingon syntymiseen. Enimmäiskorvauksesta säädetään lain 15 §:n 3 momenttiin perustuen asetuksella. Ympäristövahinkovakuutusasetuksen 4 §:n mukainen korvauksen enimmäismäärä on 6 miljoonaa euroa yhdestä vahingosta ja 10 miljoonaa euroa kalenterivuoden aikana ilmoitetuista vahingoista. Korvauskatto poikkeaa olennaisesti toiminnanharjoittajan vastuuvakuutuksesta, jossa enimmäiskorvauksen raja on usein 500 000 euroa tai miljoona euroa. Vastuuvakuutusten korvaus on toki rajattu äkillisiin ja ennalta-arvaamattomiin vahinkoihin. Vastaavaa rajoitusta ei ole ympäristövahinkovakuutuksessa. Vakuutusmaksuja kertyy vuosittain karkeasti arvioiden noin 2,7 miljoonaa euroa. Siitä on vuoteen 2017 mennessä maksettu korvauksia kuudessa vahinkotapauksessa yhteensä noin 550 000 euroa. 

Puhdistamisen ja kunnostamisen lainsäädäntö ja vastuut 

Puhdistamis- ja kunnostamisvastuun oikeudellinen sääntely pohjautuu aiheuttaja maksaa -periaatteeseen. Vastuu kunnostamisesta ja puhdistamisesta on ensisijaisesti aiheuttajalla. Aiheuttajan vastuuta sovelletaan sekä äkillisten onnettomuuksien aiheuttamaan pilaantumiseen että vähitellen syntyvään pilaantumiseen. Tämä ensisijainen vastuu ilmaistaan usein siten, että vastuullisena on toiminnan harjoittaja tai luvan haltija tai muulla tavoin niin, että velvollisuus kohdistuu siihen tahoon, jonka toiminnan tai laiminlyönnin johdosta haitallinen tai vahingollinen seuraus aiheutuu. 

Lainsäädännössä on toissijaisia järjestelmiä (valtion jätehuoltotyöjärjestelmä, öljyvahinkoihin sovellettava öljysuojarahaston käyttäminen ja ympäristövakuutusjärjestelmä), joita edellä on selostettu. Näitä toissijaisia järjestelmiä tarvitaan niissä tilanteissa, kun vastuutaho on maksukyvytön, kykenemätön huolehtimaan velvoitteistaan tai kun aiheuttajaa ei saada selville. 

Vastuuketjussa aiheuttajan lisäksi ovat tietyin edellytyksin alueen haltija ja kunta. Viimesijainen vastuu pilaantuneen maaperän puhdistamisesta on kunnalla eräissä tilanteissa, jossa pilaantuminen on tapahtunut 1 päivänä toukokuuta 1994 jälkeen. Jollei pilaantuneen alueen haltijaa voida velvoittaa puhdistamaan pilaantunutta maaperää, kunnan on selvitettävä maaperän puhdistamistarve ja puhdistettava maaperä. Pilaantuneen maaperän puhdistamisesta on siten viime kädessä vastuussa kunta näissä uudemmissa tapauksissa. 

Puhdistamisvastuu aikaisemman sääntelyn perusteella 

Ennen 1 päivänä toukokuuta 1994 syntyneissä maaperän ja pohjaveden pilaantumistapauksissa puhdistamisvastuu perustuu ympäristönsuojelulain voimaantulo- ja siirtymäsäännösten nojalla aiemmin voimassa olleeseen lainsäädäntöön ja sitä koskevaan oikeuskäytäntöön. Näissä vanhoissa tapauksissa sovellettava vastuusääntely perustuu sääntelyn kahtiajakoon eli jaotteluun vesilainsäädäntöön ja ympäristönlainsäädäntöön. Vesilainsäädännössä vastuu kohdistuu yleensä vain aiheuttajaan mutta ympäristölainsäädännön mukaan puhdistamisvastuu voi kohdistua toissijaisesti alueen haltijaan tai viimesijaisesti alueen sijaintikuntaan. Näissä vanhoissa tapauksissa on mahdollista myös se, että kukaan ei vastaa puhdistamisesta. On mahdollista, että pilaantuminen on tapahtunut noudattaen silloin voimassa olevaa sääntelyä eikä vastuuta ole syntynyt. 

Ympäristönsuojelulaki 

Ympäristönsuojelulain tarkoituksena on muun muassa ehkäistä ympäristön pilaantumista ja sen vaaraa, ehkäistä ja vähentää päästöjä sekä poistaa pilaantumisesta aiheutuvia haittoja ja torjua ympäristövahinkoja ja turvata terveellinen ja viihtyisä sekä luonnontaloudellisesti kestävä ja monimuotoinen ympäristö, tukea kestävää kehitystä sekä torjua ilmastonmuutosta. Lisäksi tarkoituksena on myös muun muassa edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä vähentää jätteiden määrää ja haitallisuutta ja ehkäistä jätteistä aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Lakia sovelletaan teolliseen ja muuhun toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Lakia sovelletaan myös toimintaan, jossa syntyy jätettä sekä jätteen käsittelyyn. 

Pilaantuneiden maa-alueiden tutkimisen ja kunnostamisen kannalta keskeisiä ympäristönsuojelulain säännöksiä ovat maaperän ja pohjaveden pilaamiskiellot ja pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamista koskevat säännökset. Ympäristönsuojelulain maaperän pilaamiskiellon (16 §) mukaan maahan ei saa jättää tai päästää jätettä tai muuta ainetta taikka eliöitä tai pieneliöitä siten, että seurauksena on sellainen maaperän laadun huononeminen, josta voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, viihtyisyyden melkoista vähentymistä tai muu niihin verrattava yleisen tai yksityisen edun loukkaus. Kiellon tarkoituksena on osaltaan turvata pohjaveden laadun säilyminen maaperän kautta tapahtuvalta pilaantumiselta. Ympäristönsuojelulaissa säädetään myös pohjaveden pilaamiskiellosta (17 §). Sen mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että muun muassa tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua. Suojan piirissä ovat myös toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi, jonka laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää. Pohjaveden pilaamiskiellon mukaan kielletty on myös toimenpide, joka vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua. Säännöksen mukaan myös pohjaveden pilaantumisen vaaran aiheuttaminen on kielletty. 

Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamista koskevat säännökset sisältyvät ympäristönsuojelulain lukuun 14 (133—139 §). Pilaantumisen aiheuttaja on velvollinen puhdistamaan maaperän ja pohjaveden siihen tilaan, ettei siitä voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Velvollisuus ei riipu siitä, onko pilaantuminen johtunut huolimattomasta toiminnasta. Puhdistamisvastuu on siten oikeudelliselta luonteeltaan ankaraa. 

Ympäristönsuojelulain 133 §:ssä säädetään maaperän ja pohjaveden puhdistamisvelvollisuudesta. Lähtökohtana on, että se, jonka toiminnasta on aiheutunut maaperän tai pohjaveden pilaantumista, on velvollinen puhdistamaan pilaantuneen maaperän ja pohjaveden (pilaantunut alue) siihen tilaan, ettei siitä voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle (133 §:n 1 mom.). Lisäksi säädetään 133 §:n 2 momentissa haltijan vastuusta seuraavasti: ”Jos maaperän pilaantumisen aiheuttajaa ei saada selville tai täyttämään puhdistamisvelvollisuuttaan ja jos pilaantuminen on tapahtunut alueen haltijan suostumuksella tai hän on tiennyt tai hänen olisi pitänyt tietää alueen tila sitä hankkiessaan, on alueen haltijan puhdistettava alueen maaperä siltä osin kuin se ei ole ilmeisen kohtuutonta. Alueen haltija vastaa samoin edellytyksin myös pilaantuneen pohjaveden puhdistamisesta, jos pilaantuminen on johtunut kyseisen alueen maaperän pilaantumisesta.” Kunnan vastuu perustuu 133 §:n 3 momenttiin. Sen mukaan, jos pilaantuneen alueen haltijaa ei voida velvoittaa puhdistamaan pilaantunutta maaperää, kunnan on selvitettävä maaperän puhdistamistarve ja puhdistettava maaperä. Tämä kunnan vastuu ei koske kaikkia niin sanottuja vanhoja tapauksia eli ennen 1 päivänä toukokuuta 1994 tapahtuneita tilanteita kuten edellä on selostettu. 

Ympäristönsuojelulain 18 luvun säännösten nojalla valvonnassa on käytettävissä myös hallintopakkokeinoja. Onnettomuus-, haitta- ja rikkomustilanteessa viranomaisen on tarkastettava toiminta (169 §). Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi antaa yksittäisen määräyksen pilaantumisen ehkäisemiseksi (180 §) ja keskeyttää toiminnan (181 §). Lainvastaisen menettelyn johdosta valvontaviranomainen voi kehottaa lopettamaan säännösten tai määräysten vastainen menettelyn ja sen on ryhdyttävä toimiin hallintopakkoasian vireille saamiseksi. Ympäristönsuojelulain 175 §:ään perustuen rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemisessa viranomainen voi muun muassa kieltää jatkamasta tai toistamasta menettelyä (175 §:n 1 mom. 1 kohta). Pilaantumistapauksessa viranomainen voi esimerkiksi määrätä palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta (175 §:n 1 mom. 2 kohta). Toiminnanharjoittaja voidaan määrätä selvittämään riittävässä määrin toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan tämän lain vastaista ympäristön pilaantumista (175 §:n 1 mom. 3 kohta). 

Jätelaki 

Jätelakia sovelletaan (2 §) muun muassa jätteeseen, jätehuoltoon ja roskaantumiseen sekä tuotteisiin ja toimintaan, joista syntyy jätettä. Jätteitä koskevat säännökset voidaan ryhmitellä toisaalta jätehuoltoa ja toisaalta roskia koskeviin säännöksiin. Pilaantuneisiin kaivettuihin maa-aineksiin sovelletaan jätelainsäädäntöä.  

Jätelain 148 §:n voimaantulopykälän 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään siitä, että vuoden 1993 jätelain 35 § ja jäteasetuksen jätehuoltotöitä koskeva 4 luku jäävät kuitenkin tämän lain voimaan tullessa edelleen voimaan. 

Jätehuoltolaki 

Jätelakia edeltänyttä jätehuoltolakia (673/1978) sovelletaan edelleen eräissä tapauksissa. Jätelain siirtymäsäännösten mukaan kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on lopetettu ennen 1 päivää tammikuuta 1994 ja roskaantumiseen, joka on tapahtunut ennen 1 päivää tammikuuta 1994, sovelletaan ennen vuoden 1993 jätelain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä (149 §:n 6 mom.). Näin kaatopaikkojen osalta noudatettavaksi tulevat myös jätehuoltolain säännökset. Tästä syystä myös jätehuoltolailla on merkitystä tässä sääntelykokonaisuudessa. 

Terveydensuojelulaki 

Terveydensuojelulailla (763/1994) turvataan väestön ja yksilön terveyden ylläpitämistä ja edistämistä. Lailla pyritään ennalta ehkäisemään, vähentämään ja poistamaan sellaisia elinympäristössä esiintyviä tekijöitä, jotka voivat aiheuttaa terveyshaittaa (1 §). Terveydensuojelulaissa tarkoitetaan terveyshaitalla ihmisessä todettavaa sairautta, muuta terveydenhäiriötä tai sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi vähentää väestön tai yksilön elinympäristön terveellisyyttä (1 §). Terveydensuojelulaki sisältää sääntelyä muun muassa ilmoituksenvaraisesta toiminnasta (4 luku), talousvedestä (5 luku), jätteistä ja jätevesistä (6 luku) sekä asunnon ja muun oleskelutilan sekä yleisten alueiden terveydellisistä vaatimuksista (7 luku). 

Terveydensuojelulain yleisten periaatteiden (2 §) mukaan elinympäristöön vaikuttava toiminta on suunniteltava ja järjestettävä siten, että väestön ja yksilön terveyttä ylläpidetään ja edistetään. Elinympäristöön vaikuttavan toiminnan harjoittajan on tunnistettava toimintansa terveyshaittaa aiheuttavat riskit ja seurattava niihin vaikuttavia tekijöitä (omavalvonta). Toimintaa on harjoitettava siten, että terveyshaittojen syntyminen mahdollisuuksien mukaan estyy. 

Kunnan terveydensuojelutehtävistä säädetään 6 §:ssä. Kunnan tehtävänä on alueellaan edistää ja valvoa terveydensuojelua siten, että asukkaille turvataan terveellinen elinympäristö. Kunnan on tiedotettava terveydensuojelusta ja järjestettävä terveydensuojelua koskevaa ohjausta ja neuvontaa. Lisäksi kunnan tulee laatia ja hyväksyä säännöllistä valvontaa koskeva terveydensuojelun valvontasuunnitelma (kunnan valvontasuunnitelma). Valvonnan tulee olla laadukasta, riskiperusteista ja terveyshaittoja ehkäisevää. 

2.2  Ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

2.3  Nykytilan arviointi

Valtion jätehuoltotyöjärjestelmän toiminta pohjautuu niukkaan sääntelyyn ja vakiintuneeseen soveltamiskäytäntöön. Järjestelmä on toiminut sisällöllisesti hyvin näiden lähes kahdenkymmenenviiden vuoden aikana. Valtion jätehuoltotyöjärjestelmän avulla on käytännössä saavutettu hyviä ympäristönsuojelullisia tuloksia. Alueiden tilaa selvitetään ja alueita puhdistetaan jatkuvana toimena. Alun perin järjestelmä on perustunut siihen, että valtion alueellinen ympäristöhallinto eli nykyisin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset tekivät sopimuksia valtion jätehuoltotyöstä. Sittemmin pilaantuneiden maa-alueiden osalta tehtävä on keskitetty Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, joka toimii useimmiten toteuttajana sekä selvittämisessä että puhdistamisessa. 

Sääntely ei vastaa perustuslain 80 §:n sääntelylle asettamia vaatimuksia. Vuoden 1993 jätelain yksi pykälä ja vuoden 1993 jäteasetuksen 2 pykälää eivät muodosta riittävää perustaa nykyiselle toiminnalle. Laissa tulee säätää yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista ja asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Laintasoisiin säännöksiin tulee tarvittaessa sisällyttää tarkkarajaiset ja täsmälliset asetuksenantovaltuudet. Voimassa olevaa lainsäädäntöä ei voida myöskään kehittää, koska kaikki kolme pykälää sisältyvät kumottuihin säädöksiin. Voimassa olevan jätelain 148 §:n muuttamin on perusteltua uuden lain säätämisen yhteydessä. 

Lisäksi sääntely ja soveltamiskäytäntö ovat ongelmallisia myös valtionavustuslainsäädännön näkökulmasta. Järjestelmä ei myöskään ole sopusoinnussa hyvän hallinnon vaatimusten kanssa. Ympäristöministeriön vuoden 2004 ohjeen noudattamiskäytäntö on omiaan hämärtämään ei-sitovan ohjeen ja velvoittavan sääntelyn välistä eroa. 

Edellä esitetty osaltaan osoittaa toissijaisen rahoitusjärjestelmän tarpeellisuutta sekä puoltaa järjestelmän kehittämistä riittävän kattavaksi ja monipuoliseksi uuden lainsäädännön myötä. 

Valtion jätehuoltotyöjärjestelmän rahoituksella puhdistettiin 1990-luvun puolivälissä 35—40 aluetta vuosittain. Puhdistettavat kohteet toteutettiin usein pienehköjen hankkeiden muodossa, johon tarvittavat voimavarat ja erityisosaaminen olivat vähäisiä. Tämän jälkeen 2000-luvulla alkanut puhdistettujen alueiden lukumäärän lasku johtuu pääsääntöisesti puhdistettavien alueiden haasteellisuuden ja siten myös puhdistamiskustannusten kasvusta. Lisäksi käytettävissä oleva määräraha on hiukan laskenut viimeisten vuosien aikana, mikä omalta osaltaan on pienentänyt puhdistettujen alueiden lukumäärää. Valtion jätehuoltotyöjärjestelmän kautta tuettujen pilaantuneiden kunnostushankkeiden lukumäärä on 2010-luvulla ollut noin 8—15 aluetta vuosittain. 

Alueiden pilaantuneisuuden selvittäminen ja puhdistaminen sekä niihin liittyvien palvelujen hankinta ja muut tähän liittyvät toimet edellyttävät erityisosaamista ja osaamisen kehittämistä uusien teknologioiden myötä. Tällaista osaamista ei välttämättä ole sopimuskumppaneilla, kuten esimerkiksi pienillä kunnilla. Valtion viranomaisen osaamisella onkin keskeinen asema sekä avustuksen kohdentamisessa että hyvien tulosten saavuttamisessa. Työnjako, jossa valtion aluehallinto on vastannut hankkeiden toteutuksesta, on ollut tarkoituksenmukainen. Vähitellen on tosin siirrytty myös muiden kuin valtion toteuttamien hankkeiden avustamiseen. Nykyisin lähes puolet hankkeista toteutetaan avustuksiin perustuen ja myös näissä hankkeissa laaditaan sopimus osapuolten kesken.  

Vanhojen kauan aikaa sitten suljettujen kaatopaikkojen ohella valtion jätehuoltotyöjärjestelmän kautta on toteutettu kunnostushankkeita erityisesti sahoilla, kyllästämöillä ja ampumaradoilla. Nämä ovat toimialoja, joilla on yleisesti havaittu maaperän pilaantumiseen liittyviä haittoja ja siten alueiden tilan selvittämiseen on kohdennettu kartoituksia ja selvityksiä. Valtakunnallisissa selvityksissä tunnistetut riskikohteet on tutkittu ja kunnostettu tarvittaessa valtion jätehuoltotyöjärjestelmän tukemana. Muutoin kunnostettavaksi on valikoitu pilaantuneita alueita, joista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat valvontatehtävissä havainneet aiheuttaneen ympäristö- tai terveyshaittaa taikka joita lähinnä kunnat ovat ehdottaneet kunnostettavaksi. Järjestelmän kautta on hoidettu myös muunlaisia jätehuollon laiminlyöntejä, kuten romualusten ja kemikaalitynnyrien poistamisia. 

Taajamien ulkopuolisilla alueilla, joilla ei ole maankäytön paineita eikä alueilla siten merkittävää rahallista arvoa, saattavat maaperän kunnostamiseen liittyvät velvoitteet ja kustannukset johtavat alueen hylkäämiseen. Tällaisilla alueilla kohteiden kunnostamiseen ja sitä kautta yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen ja alueiden kestävään käyttöön liittyvää työtä on voitu avustaa järjestämällä kunnille rahoitusta ja tarvittaessa erityisosaamista kunnostushankkeiden suunnitteluun ja toteutukseen sekä valvontaan.  

3.1  Tavoitteet

Jätelainsäädännön uudistusta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 199/2010 vp) mainitaan jätelain 148 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että jätehuoltojärjestelmää on tarkoitus esittää uusittavaksi muussa yhteydessä. Tämän esityksen on tarkoitus toteuttaa mainitussa kohdassa tarkoitettu uudistus. Esityksen keskeisenä tavoitteena on saattaa järjestelmää koskeva sääntely vastaamaan perustuslain 2 §:n 3 momentin, 6, 20 ja 21 §:n vaatimuksia. Lisäksi tavoitteena on täyttää Euroopan unionin valtiontukisääntelyn ja kansallisen valtionavustuslainsäädännön sekä hyvän hallinnon vaatimukset. 

Tavoitteena on myös kehittää sääntelyn sisältöä ja menettelyitä. Avustaminen perustuisi harkinnanvaraisuuteen kuten nykyisinkin. Avustuksesta tehtäisiin valtionavustuspäätös sopimuksen sijasta. Avustusten lisäksi Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi ottaa alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen tehtäväkseen niissä tapauksissa, joissa yleinen ympäristöetu edellyttää näitä toimia. 

Esityksessä otetaan siten huomioon muun muassa toimintaympäristön muutokset, järjestelmän käyttöalan muutostarpeet ja järjestelmästä saadut käytännön kokemukset. Tavoitteena on, että harkinnanvaraiset avustukset kohdennetaan oikein nykyiseen tapaan. Lisäksi ehdotuksella pyritään tukemaan menetelmiin liittyvää cleantech-alan tutkimus- ja kehitystyötä. 

Käytäntö on osoittanut, että kunnat ja muut tuen saajat tarvitsevat selvitys- ja puhdistushankkeissa neuvontaa ja ohjausta. Tavoitteena on siten mahdollistaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asiantuntijavoimavarat, jotta voidaan ylläpitää hallintolaissa tarkoitettua neuvontaa laajempaa neuvontaa ja opastusta. Tarvittaessa voitaisiin antaa pyynnöstä myös maksullista asiantuntijapalvelua. 

Hankintaorganisaation osaamisella on suuri merkitys paitsi yksittäistä aluetta koskevan selvityshankkeen hankinnan onnistumisen kannalta myös toimialan kehittymisen näkökulmasta. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen erityisosaaminen liittyen palvelujen hankintaan ja kilpailutukseen säilyisi osana järjestelmää silloin, kun valtio huolehtisi pilaantuneisuuden selvittämis- ja puhdistamispalvelun järjestämisestä. Tällöin alueiden pilaantuneisuuden selvittämistä ja puhdistamista voitaisiin sujuvoittaa ja tehostaa sekä saada kustannussäästöjä. Valtion viranomaisen toimet selvittämisessä ja puhdistamisessa mahdollistaisivat osaltaan mm. toiminnan kehittämiseen liittyvien teknisten ja taloudellisten riskien jakamisen. 

Valtion tukemien hankkeiden etuna on myös tiedon avoimuus, mikä osaltaan tukisi muiden rahoittamien hankkeiden tarkoituksenmukaista toteuttamista. 

Esityksen tavoitteena on, että uudistettu järjestelmä mahdollistaa valtakunnallisen pilaantuneiden maiden riskinhallintastrategian ja sen sisältämän tutkimus- ja kunnostusohjelman (Maaperä kuntoon -ohjelma) tehokkaan toteuttamisen jatkamisen ja kehittämisen. Tutkimus- ja kunnostusohjelma on myös valtakunnallinen ja sen tarkoituksena on tunnistaa merkittävät pilaantuneet alueet ja saada niiden riskit kestävällä tavalla hallintaan 25 vuoden aikana eli vuoteen 2040 mennessä.  

3.2  Toteuttamisvaihtoehdot

Toteuttamisvaihtoehtona on selvitetty asetukseen perustuvaan sääntelyyn siirtymistä. Valtionavustuslain 8 §:n nojalla voitaisiin antaa valtioneuvoston asetuksella tarkempia säännöksiä avustuksen myöntämisestä, maksamisesta ja käytöstä. Tämä vaihtoehto merkitsisi nykyisen kaltaisesta järjestelmästä luopumista. Asetukseen perustuva järjestelmä voisi sisältää vain asetuksenantovaltuuden mukaisia seikkoja, mikä tekisi järjestelmästä suppeamman.  

Sääntelyyn on kuitenkin tarpeen sisällyttää muitakin kuin valtionavustuslain 8 §:n valtuussäännöksen mukaisia asioita. Lisäksi tarvittaisiin myös sellaista sääntelyä, josta perustuslain 80 §:ään perustuen tulisi säätää laissa. Näin ollen asetustasoisen sääntelyvaihtoehdon valmistelua ei ole jatkettu. 

Lisäksi toteuttamisvaihtoehtona on ollut säädösteknisesti erilainen ratkaisu. Siinä laintasoinen sääntely olisi sisällytetty valtiovarainministeriön hallinnonalan valtionavustuslakiin esimerkiksi omaksi luvukseen. Uusien asetuksenantovaltuuksien nojalla olisi tässä vaihtoehdossa annettu tarkentavat säännökset valtioneuvoston asetuksella. Tästä vaihtoehdosta on luovuttu siitä syystä, että valtionavustuslaissa ei ole tällaisia muita ministeriökohtaisia järjestelmiä koskevia erillisiä lukuja. Valtionavustuslaki on lisäksi luonteeltaan yleislaki. Ympäristöministeriön hallinnonalan erillistä järjestelmää koskeva sääntely ei luonteeltaan sovellu sisällytettäväksi yleislakiin. Valtionavustuslakiin ei myöskään soveltuisi ehdotettu valtion järjestämistehtävä pilaantuneisuuden selvittämisessä ja puhdistamisessa, jolloin kyse ei olisi valtionapuviranomaisena toimimisesta. 

Valmistelussa on alun perin ollut lähtökohtana tehtävien osoittaminen Valtion lupa- ja valvontavirastolle, joka aloittaisi 1 päivänä tammikuuta 2020. Viraston aloittamisen ajankohdan siirtymisen vuoksi valmistelussa on tämän jälkeen ollut esillä tehtävän osoittaminen kaikille elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksille tai tehtävää nyt hoitavalle Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. 

3.3  Keskeiset ehdotukset

Keskeinen ehdotus on säätää uusi pilaantuneiden alueiden puhdistamisen tukemista koskeva laki ja samassa yhteydessä poistaa sen kanssa päällekkäinen sääntely jätelaista. Uudessa laissa säädettäisiin alueen pilaantuneisuuden selvittämisen ja pilaantuneen alueen puhdistamisen tukemisesta ympäristöministeriölle osoitetuista määrärahoista. Tukeminen olisi harkinnanvaraista. Avustuksia voitaisiin myöntää valtion talousarviossa vahvistetun enimmäismäärän rajoissa. 

Ehdotettu laki sisältäisi siten kaksi keskeistä tukemisen muotoa. Tukemisen muodot olisivat pilaantumisen selvittämiseen ja puhdistamiseen myönnetty valtionavustus tai Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävä järjestää pilaantuneisuuden selvittäminen ja puhdistaminen. Molemmissa olisi kysymys harkinnanvaraisesta tuesta. Ensimmäinen tukemisen muoto perustuisi valtionapuviranomaisen tehtäviin. Tällöin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus myöntäisi hakijalle hakemukseen perustuen valtionavustusta. Yritykselle ja muulle liiketoimintaa harjoittavalle yhteisölle myönnettävään valtionavustukseen sovellettaisiin myös EU:n valtiontukisääntelyä. Toinen tukemisen muoto olisi Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen järjestämä pilaantuneisuuden selvittäminen ja puhdistaminen.  

Lain nojalla avustusta voitaisiin myöntää maaperän, pohjaveden tai sedimenttien pilaantumisesta aiheutuvan terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan selvittämiseen ja pilaantuneen alueen puhdistamiseen. Laissa säädettäisiin myös niistä edellytyksistä, joiden täyttyessä tukea voitaisiin myöntää. Lähtökohtana tukemiselle olisi, että aiheuttajavastuuta ei voida toteuttaa ja että vastuu olisi muulle kuin aiheuttajalle ilmeisen kohtuutonta. 

Ehdotuksen mukaan laissa säädettäisiin ympäristöministeriön tehtävistä. Valtionapuviranomaisena toimisi Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus avustaisi yleisen ympäristöedun vuoksi välttämättömiä pilaantuneiden alueiden selvittämis- ja puhdistamistoimia avustuspäätökseen perustuen. Lähtökohdan muodostaisivat tiedottaminen avustuksen hakumahdollisuudesta, hakijan Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle tekemä hakemus ja sen asiassa tekemä valtionavustuspäätös. Siltä osin kuin ehdotettu laki ei sisältäisi sääntelyä, tulisivat noudatettaviksi valtionavustuslain säännökset valtionapuviranomaisen tehtävissä. 

Lakiin sisältyisivät myös säännökset avustuksen kattavuudesta, määrästä ja enimmäismäärän määräytymisen perusteista sekä avustuskelpoisista kustannuksista. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi avustuksen lisäksi osoittaa toimeen asiantuntijapalvelua. Palvelu hinnoiteltaisiin liiketaloudellisin perustein. 

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi ottaa päätöksellään järjestettäväkseen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen. Tässä tukemisen muodossa kustannukset maksettaisiin ympäristöministeriön tehtävään osoittamasta määrärahasta. Tukemisen edellytykset olisivat samat kuin avustamisessakin. 

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Tukemisen muodot eli avustaminen ja järjestämistehtävä olisivat harkinnanvaraista tukemista, kuten valtion jätehuoltotyö on nykyisin. Toimintaan osoitetut varat ja henkilötyövuosivoimavarat tulisivat talousarviossa ympäristöministeriön momenteilta. Ehdotetun lain mukaista tukea voitaisiin myöntää hyväksytyn talousarvion enimmäismäärän rajoissa. Määrärahoista päätetään julkisen talouden suunnitelman ja talousarvioiden yhteydessä. 

Tuella saadaan selvitettyä riskikohteiden tilaa ja kohdistettua toimet oikein. Tällä rahoituksella saadaan selvitettyä alueen pilaantuneisuus ja puhdistettua alue ennen kuin haitalliset vaikutukset leviävät laajemmalle. Kustannukset muodostuvat pienemmiksi verrattuna siihen, että kunnostaminen toteutettaisiin myöhemmin. 

Taloudelliset vaikutukset riippuvat osin siitä, käytetäänkö valtionavustusta vai järjestämisestä huolehtimista, jolloin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus järjestää tarvittavat toimet valtion varoin. Taloudelliset vaikutukset kohdistuvat Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen ja tuen saajiin, jotka voivat olla kuntia, yrityksiä, muita yhteisöjä ja luonnollisia henkilöitä. Taloudelliset vaikutukset voivat kohdistua myös alan toimijoihin. 

Ehdotetut tehtävät on tarkoitus hoitaa Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen nykyisillä resursseilla siitä huolimatta, että tehtävä muuttaa osaksi luonnettaan nykyisestä. 

Taloudellinen vaikutus kaikkien tuen saajien osalta se, että myönteisellä avustuspäätöksellä voidaan toteuttaa tarvittava toimi. Ehdotettu uusi laki vaikuttaisi niiden tuen saajien asemaan, joilla on tutkittavia tai puhdistettavia alueita. Jos vastuuvelvollista ei ole tai muun kuin aiheuttajan vastuu muodostuisi ilmeisen kohtuuttomaksi, niin selvittämiseen ja puhdistamiseen voi saada taloudellista tukea tästä järjestelmästä. 

Valtionavustusta käytettäessä toimen järjestämisestä huolehtii avustuksen saaja. Saaja käyttää toimeen voimavaroja ja huolehtii avustuksen oikeasta käytöstä. Tältä osin ehdotus saattaisi lisätä tuen saajan selvittämisen, puhdistamisen teettämisen ja toteutuksen osaamistarvetta tai sitä korvaavien palvelujen hankintaosaamisen tarvetta verrattuna nykyiseen järjestelmään. Ehdotettu asiantuntijapalvelu olisi käytettävissä avustuksen ohella, jotta voidaan varmistua toimen onnistumisesta. Palvelu olisi liiketaloudellisin perustein hinnoiteltua. Siirtyminen valtionavustuspohjaiseen järjestelmään voi vähentää valtion keskitettyä kilpailuttamista, mikä saattaa vaikuttaa jonkin verran kustannuksia nostavasti. 

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi jatkossa ottaa hoitaakseen pilaantuneisuuden selvittämisen ja puhdistamisen. Mikäli näiden töiden osuus kasvaisi, tältä osin kustannukset tulisivat kokonaan valtion maksettavaksi. 

Ehdotuksen arvioidaan tukevan markkinaehtoista toimintaa alalla. Konsulttiyritysten palvelujen kysynnän oletetaan hieman kasvavan, koska avustuksen saajat tarvitsevat palveluita aikaisempaa enemmän. Valtion huolehtima ”valtion työn” osuus vähenisi ajan mittaan selvittämisessä ja puhdistamisessa järjestelmän vakiintumisen myötä. Tilanne voi myös luoda markkinoita uusille konsulttipalveluja tarjoaville toimijoille hankkeiden toteutuksessa. Ehdotus voi jossain määrin edistää uusien innovatiivisten kunnostusmenetelmien syntyä ja käyttöä sekä kilpailua cleantech-liiketoiminnassa. Kestävän kunnostuksen periaatteiden toteuttamisen arvioidaan lisäävän osaamista ja siten osaltaan vahvistavan yritysten kilpailukykyä. 

Tukea voitaisiin myöntää vain, jos arvioitu vastuu muodostuisi ilmeisen kohtuuttomaksi. Tämä koskee sekä ehdotettua valtionavustusta että ehdotettua järjestämistehtävää. 

Ehdotetun lainsäädännön vaikutukset kunnan voimavaroihin arvioidaan vähäisiksi. Kunnan saama tuki voisi käytännössä vähentyä nykyisestä, siltä osin kuin siirrytään käyttämään valtionavustusta ja kun kunta avustuksen saajana huolehtisi myös hankinnasta. Kuntavaikutuksia voi myös aiheutua siitä, että ehdotettu palvelu hinnoiteltaisiin liiketaloudellisin perustein. Toisaalta Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen teettäessä toimen, ei tästä aiheutuisi varsinaisia kustannuksia muille tahoille. Vaikutuksia tällaisessa tapauksessa kunnalle muodostuisi lähinnä siitä, että hankkeesta ja sen etenemisestä annetaan tarpeelliset tiedot kunnan viranomaisille. 

4.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Selkeä ja perustuslain täyttävä sääntely edistää hyvän hallinnon toteutumista. Valtionavustuksen myöntämisen edellytykset ja avustuksen määräytymistä koskeva sääntely yhdenmukaistaisi käytäntöjä ja lisäisi järjestelmän läpinäkyvyyttä. 

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella olisi useita eri tyyppisiä tehtäviä liittyen ehdotetun lain mukaiseen avustamiseen. Voimavarat ovat riippuvaisia määrärahasta ja henkilötyövuosista. Ehdotetun lain mukaiset tehtävät olisivat valtakunnallisia. Esitysehdotus edellyttää Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen työjärjestyksessä sekä tehtävien organisoinnissa näiden ehdotettujen valtakunnallisten tehtävien huomioon ottamista. Sama virkamies ei voisi olla useassa roolissa pilaantuneita alueita koskevissa asioissa. 

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on nykyisessä järjestelmässä useimmiten keskeinen rooli sekä tilaajana että hankkeen vastuullisena järjestäjänä. Tätä toimintamuotoa kunnat ja muut yhteistyötahot ovat pitäneet tarpeellisena pilaantuneiden alueiden selvittämisen ja puhdistamisen haasteellisuuden vuoksi. Pilaantuneeksi epäillyn alueen selvittäminen ja mahdollinen puhdistaminen ovat usein kunnalle tai muulle yhteistyötaholle ainutkertainen tapahtuma. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella olisi esitykseen perustuen täsmällisemmät ja selkeämmät tehtävät ja asema ehdotettujen valtionapuviranomaisen tehtävissä. 

Järjestelmässä siirryttäisiin sopimuksista valtionavustuspäätöksiin. Tämä valtionapupäätöksiin siirtyminen edellyttää uusia käytäntöjä, kun nykyisestä sopimuksenvaraisesta toiminnasta luovuttaisiin. Uusien käytäntöjen tueksi arvioidaan tarvittavan opas ja muuta tukimateriaalia. Jatkossa kunta tai jokin muu avustuksen saava taho huolehtisi osassa tapauksia kunnostamisesta tai puhdistamisesta tilaajaorganisaationa nykyisen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sijasta. Tältä osin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävät voivat osin vähentyä, mutta viraston tehtäviin kuuluva yleinen neuvonta ja ohjaus lisääntyä. Pilaantuneen alueen kunnostamishankkeet sijoittuvat eri kuntiin kuten nykyisinkin. Pienten kuntien haasteena ovat vähäiset voimavarat tehtävän hoitamisessa. 

Maaperän puhdistamisesta päättävä viranomainen olisi edelleen alueellinen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai kunta, jolle ympäristönsuojelulain mukaan on siirretty toimivaltaa (Turku ja Helsinki). Alueellisella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on myös muun muassa ympäristönsuojelulain mukaiset viranomaisen velvollisuudet toimialueellaan. Tältä osin ehdotettu uusi laki ei toisi muutosta alueellisten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimivaltaan. Tärkeässä asemassa näissä pilaantuneita alueita koskevissa tehtävissä ovat yhteistyö ja hyvät käytännöt Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja muiden alueellisten ympäristökeskusten sekä kuntien viranomaisten välillä. 

Vaikutuksia kohdistuu myös KEHA-keskukseen (kehittämis- ja hallintopalveluja tuottava virasto). Valtionavustuksiin käytettävien järjestelmien tulee osaltaan mahdollistaa lakiehdotuksessa tarkoitettavien päätösten sisällöllisten erityispiirteiden huomioon ottaminen. KEHA-keskus tarvitsee aikaa valmistautua tämän lakiehdotuksen toimeenpanon edellyttämiin tehtäviin esimerkiksi maksatusten sujuvuuden ja valvonnan varmistamiseksi. Tähän tehtävään tarvitaan jonkin verran toimeenpanossa käytettäviä resursseja lakiehdotuksen toteuttamiseksi. 

Avustuspäätöksestä on mahdollisuus vaatia oikaisua ja sen jälkeen tehdä valitus alueelliseen hallintotuomioistuimeen. Oikaisuvaatimusten käsittely tulee ottaa huomioon Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen työjärjestyksessä. Alueelliseen hallinto-oikeuteen ei arvioida juurikaan valitettavan, koska kyse on harkinnanvaraisesta avustamisesta. Tarkoituksenmukaisuusharkinta sekä rajalliset voimavarat eivät mahdollista avustuksen myöntämistä kaikille hakijoille. Samoin tehtävän järjestämistä koskevaan päätökseen saisi hakea muutosta samalla tavalla, mutta tältäkään osin ei arvioida muodostuvan vaikutuksia. 

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hankinta-alan erityisosaamisen tarpeen arvioidaan jonkin verran vähenevän, kun se ei enää hankkisi kaikissa tapauksissa selvittämis- tai puhdistamispalveluja. Tämä voi vaikuttaa töiden suuntaamista tutkimuksiin ja suunnitteluun sekä voimavaratarpeeseen. 

4.3  Ympäristövaikutukset ja yhteiskunnalliset vaikutukset

Ehdotettu järjestelmä tukee Valtakunnallista pilaantuneiden maa-alueiden riskienhallintastrategiaa. Strategia perustuu näkemykseen siitä, miten pilaantuneiden alueiden riskinhallinta ja kunnostus hoidetaan kustannustehokkaasti ja kestävästi ottaen huomioon terveyden- ja ympäristönsuojelu parhaalla mahdollisella tavalla. Strategian pohjalta on laadittu Valtakunnallinen tutkimus- ja kunnostusohjelma. Ehdotus toimeenpanee osaltaan ohjelmaa. Perustuslain ja valtionavustuslainsäädännön sekä hyvän hallinnon vaatimukset täyttävä järjestelmä mahdollistaa avustusten myöntämisen ja järjestelmän kehittämisen jatkossakin. 

Ehdotetun järjestelmän tukemisen muodot turvaavat pilaantuneiden alueiden riskinhallintaa ja kunnostusta. Käytännössä arvioidaan, että järjestelmästä tuettaisiin valtakunnallisesti priorisoitujen riskikohteiden ensivaiheen selvittämistä arviolta noin 40—50 alueella. Noin 15 kohteen oletetaan edellyttävän jatkotutkimuksia. Puhdistamista edellyttäisivät noin kuudesta kahdeksaan, enimmillään kymmenen kohdetta vuosittain. 

5.1  Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Hallituksen esitysluonnos on valmisteltu virkatyönä ympäristöministeriössä. Valmistelussa on oltu yhteydessä muun muassa valtiovarainministeriöön, työ- ja elinkeinoministeriöön ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen sekä Suomen ympäristökeskukseen. Lainsäädäntöhankkeen Hankeikkunaa on päivitetty valmistelun edetessä. 

Valmistelun kuluessa on järjestetty keskeisten sidosryhmien kuulemistilaisuus maaliskuussa 2018. Tilaisuuden aineistoja ja yhteenveto työryhmätyöskentelyn havainnoista on saatavilla Hankeikkunassa. 

Esitysehdotus on ollut lausunnolla 19 päivä kesäkuuta ja 15 päivä elokuuta 2018 välisen ajan Lausuntopalvelu.fi -palvelussa. Esitysehdotus on käsitelty syksyllä 2018 Kuntatalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa ja Yritystukineuvottelukunnassa. 

5.2  Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Esitysluonnoksesta saatiin 21 lausuntoa, jotka ovat saatavilla Lausuntopalvelu.fi -palvelussa. Lausunnon antoivat valtiovarainministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Keski-Suomen, Pirkanmaan ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, Suomen ympäristökeskus, Geologian tutkimuskeskus, konkurssiasiamiehen toimisto, Ympäristövakuutuskeskus, Hämeenlinnan ja Itä-Suomen hallinto-oikeudet, Suomen Kuntaliitto, Suomen Ampumaurheiluliitto ry, Suomen Metsästäjäliitto, Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry, Suomen Omakotiliitto ry, Vahanen Environment Oy ja Ympäristöteollisuus ja -palvelut YTP ry sekä Maaperän tutkimus- ja kunnostusyhdistys ry. Lausunnoista on laadittu taulukkomuotoinen kooste, joka on saatavilla Hankeikkunassa.  

Lausunnolla olleessa lakiluonnoksessa tehtävät oli osoitettu Valtion lupa- ja valvontavirastolle. Tukijärjestelmän katsottiin lähes kaikissa lausunnoissa olevan tarpeellinen. Lausunnoissa myös yleisesti puollettiin sääntelyn ajantasaistamista ja uudistamista. Yhteen lausuntoon sisältyi pohdinta siitä, voitaisiinko tavoitteet saavuttaa antamalla tukijärjestelmää koskeva valtioneuvoston asetus. 

Sedimenttien lisääminen soveltamisalaan sai kannatusta laajalti. Muutamassa lausunnoissa katsottiin, että tukea tulee voida myöntää kunnille myös niissä tilanteissa, kun kyse on vanhojen suljettujen kaatopaikkojen kunnostamisesta. Järjestelmän soveltamisesta suhteessa jätelainsäädännön velvoitteisiin ja vastuisiin lausuttiin muutamassa lausunnossa. Tähän kokonaisuuteen kuuluvat myös näkemykset jätteiden ja roskaantumiseen liittyvien haittojen sisällyttämisestä soveltamisalaan. Myös ampumaratojen osalta katsottiin yhdessä lausunnossa, että niiden puhdistamisen tukeminen tulisi olla mahdollista uudessakin järjestelmässä. 

Siirtyminen nykyisistä sopimuksista valtionavustuspäätöksiin tai Valtion lupa- ja valvontaviraston järjestämisen päätökseen perustuen ei sinänsä vastustettu. Yhdessä lausunnossa esitettiin huoli siitä, miten avustusperusteisesti voidaan mukauttaa toimintaa ja avustusta tutkimuksen aikana saatujen tietojen johdosta. 

Ehdotettujen viranomaisten osalta palaute oli lähes yksinomaan myönteistä, tehtävien katsottiin soveltuvan Valtion lupa- ja valvontavirastolle. Muutamissa lausunnoissa tuotiin kuitenkin esille huoli Valtion lupa- ja valvontaviraston rooleista pilaantuneiden alueiden osalta ilmoitusten ja lupien käsittelyssä, lupien valvontatehtävistä ja tässä lakiluonnoksessa ehdotetusta tehtävistä sekä kaikkien tehtävien yhteensovittamisesta. Yhdessä lausunnossa ehdotettiin ympäristöministeriön ja Valtion lupa- ja valvontaviraston seurantatehtävää koskevan toimivallanjaon tarkentamista. Myös viraston riippumattomuudesta oltiin huolissaan yhdessä lausunnossa. 

Muutamissa lausunnoissa esitettiin sellaisista seikoista säätämistä, joita koskeva sääntely sisältyy jo nyt valtionavustuslakiin. Lisäksi muutamissa lausunnoissa ehdotettiin eräiden pykälien säännösten lisäyksiä, yksityiskohtaisten pykäläperustelujen tarkistamista ja lyhentämistä, yleisperustelujen lyhentämistä sekä esimerkkien lisäämistä perusteluteksteihin. Tähän kuuluvat myös eräiden käsitteiden käyttöä koskevat tarkennukset ja tarkistustarpeet. Muutamassa lausunnossa katsottiin, että lakiluonnokseen tulisi sisällyttää määritelmiä. 

Asiantuntijapalvelun katsottiin kahdessa lausunnossa kilpailevan mahdollisesti yksityisen sektorin toimijoiden tarjoamien palvelujen kanssa. Valtion lupa- ja valvontaviraston asiantuntijapalvelun ja hallintolain mukaisen neuvonnan erottelu tulisi tehdä selkeämmäksi. Maksullinen palvelu tulisi olla kyseessä vain hakijan pyynnöstä. Palvelu tulisi yhden lausunnon mukaan olla liiketaloudellisin perustein määräytyvää, jota koskevaa vaihtoehtoista pykäläluonnosta kannatettiin. Kyseessä olisi suorite, joka hinnoitellaan liiketaloudellisin perustein. Maksun määräytymistä koskevat kohdat perusteluissa tulisi näin ollen tarkistaa. 

Kahdessa lausunnossa katsottiin, että vaikutusten arviointiosuudessa on sisällöllisiä tarkistamistarpeita kuntavaikutusten osalta. Yhden lausunnon perusteella vaikutusten arviointiosio oli liian runsas ja vaikutukset suppeammat kuin mitä on esitetty. Lisäksi muutamassa lausunnossa tuotiin esille, että cleantech-alan tutkimus- ja kehitystyön tukemiseksi tulisi säätää kannustimista. 

Jatkovalmistelussa on pykäliä 1, 2, 4—12 tarkistettu. Esimerkiksi valtionavustuksen myöntämisen edellytyksiä eli pykälän 6 sisältöä ja rakennetta on kehitetty selkeämmäksi. Ehdotettuun 7 §:ään on lisätty, että avustuksen harkinnassa voidaan ottaa huomioon myös toimeen soveltuva menetelmä ja sen kestävyys. Myös taloudellisen hyödyn osalta on täsmennetty, että avustuksen määrää alennetaan ja pykälän asetuksenantovaltuuksia on myös hieman laajennettu tämän vuoksi. Lisäksi 8 §:n asiantuntijapalvelutehtävä on määritetty maksuperusteiseksi ja liiketaloudellisin perustein määräytyvään maksuun liittyvät seikat korjattu yksityiskohtaisiin perusteluihin. Avustuskelpoisten kustannusten rajaus on poistettu 9 §:stä jouston lisäämiseksi ja pykälää 10 on selkeytetty. 

Yleisperusteluja on täydennetty muun muassa ajantasaisilla tiedoilla sekä pilaantuneen alueen haltijan tai omistajan suostumuksien tarpeesta. Vaikutusten arviointia on tarkistettu erityisesti kuntavaikutusten osalta. Tehtävän osoittaminen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle on myös huomioitu vaikutuksissa. Useiden pykälien perusteluja on selkeytetty ja täydennetty.