2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

Perustuslain 3 §:n mukaisesti valtiolliset tehtävät jaetaan lainsäädäntövaltaan, hallitusvaltaan ja tuomiovaltaan. Hallitusvaltaa käyttävät tasavallan presidentti sekä valtioneuvosto, jonka jäsenten tulee nauttia eduskunnan luottamusta Perustuslain 67 §:n mukaan valtioneuvostolle kuuluvat asiat ratkaistaan valtioneuvoston yleisistunnossa tai asianomaisessa ministeriössä. Pykälän mukaan valtioneuvostossa käsiteltävät asiat valmistellaan asianomaisessa ministeriössä. Perustuslain 68 §:n mukaan kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. 

Valtioneuvoston toimivaltaan kuuluvien asioiden jakautumisesta ministeriöiden toimialoille säädetään valtioneuvostosta annetussa laissa (175/2003, valtioneuvostolaki) ja valtioneuvoston ohjesäännössä (262/2003).  

Ministeriöiden välisestä yhteistyöstä sekä siitä, että yhteistyön järjestämisestä vastaa se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu, säädetään valtioneuvostolain 2 §:ssä. 

Ministeriöiden toimialoista ja asioiden jaosta ministeriöiden kesken on säädetty kokoavasti valtioneuvoston ohjesäännön 3 luvussa. Valtioneuvoston ohjesäännön 10 §:n 1 momentin mukaan asian käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu. 

Valtioneuvoston ohjesäännön 10 §:n 3 momentin mukaan ministeriöiden välisiä pysyviä yhteistyöelimiä ovat kansliapäällikkö- ja valmiuspäällikkökokous. Valmiuspäällikkökokous toimii kansliapäällikköjä avustaen häiriötilanteiden johtamisen tukena. Kansliapäällikön ja valtioneuvoston kansliassa alivaltiosihteerin tehtävänä on muiden tehtäviensä ohella huolehtia ministeriön ja sen hallinnonalan yleisestä turvallisuudesta sekä varautumisesta. Kansliapäälliköiden apuna häiriötilanteiden hallinnassa toimivat ministeriöiden valmiuspäälliköt. Valmiuspäällikkökokouksen keskeinen rooli on häiriötilanteissa tukea toimivaltaista viranomaista, valtioneuvostoa ja sen ministeriöitä sekä tehdä tarvittaessa esityksiä toimenpiteiden yhteensovittamisesta. Valmiuspäällikkökokousta tukee ja asioita sille valmistelee valmiussihteerikokous. Kansliapäällikkökokous ja valmiuspäällikkökokous voivat antaa häiriötilanteiden hallinnan johtamiseen tukea esimerkiksi häiriötilanteen hallintaan liittyvässä organisointivaiheessa, jossa muun muassa yhtenäistetään tilannekuva, tarkistetaan johto- ja valmisteluvastuut, määritetään tarvittavat ja käytettävissä olevat resurssit sekä mahdolliset viestinnän yhteensovittamistarpeet. 

Kokonaisturvallisuuden alalla toimii varautumisen pysyvänä yhteistoimintaelimenä ja tarvittaessa häiriötilanteiden asiantuntijaelimenä Turvallisuuskomitea, jonka tehtävistä säädetään valtioneuvoston asetuksessa Turvallisuuskomiteasta (77/2013). 

Tilannekuvatoiminnan kehittämisen tukemiseksi on perustettu poikkihallinnollinen epävirallinen tilannekuvan seurantaryhmä. Seurantaryhmä muun muassa sovittaa yhteen kokonaisturvallisuuden kannalta merkittävien asioiden ja tapahtumien johdosta muodostettavaa ennakoivaa tilannekuvaa. Seurantaryhmän puheenjohtajana toimii pääministerin valtiosihteeri, varapuheenjohtajana valtioneuvoston turvallisuusjohtaja ja jäseninä tasavallan presidentin kanslian kansliapäällikkö, ulkoasiainministeriön valtiosihteeri, puolustusministeriön kansliapäällikkö, sisäministeriön kansliapäällikkö, Suojelupoliisin päällikkö, Pääesikunnan sotilastiedustelun päällikkö sekä tilannekuvakoordinaattori. Ryhmän sihteerinä toimii apulaistilannekuvakoordinaattori.  

Valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluu ohjesäännön 12 §:n mukaan muun muassa pääministerin avustaminen valtioneuvoston yleisessä johtamisessa sekä hallituksen ja eduskunnan työn yhteensovittamisessa ja valtioneuvoston yhteinen tilannekuva, varautuminen ja turvallisuus sekä häiriötilanteiden hallinnan yleinen yhteensovittaminen. 

Valtioneuvoston kansliasta annetun valtioneuvoston asetuksen (393/2007) 1 §:n 24 kohdan mukaan valtioneuvoston kanslian tehtäviin kuuluu turvallisuuteen liittyvän yleisen tilannekuvan kokoaminen. 

Valmiuslaissa (1552/2011) säädetään valtionsisäisistä, Suomen viranomaisten toimivaltuuksista poikkeusolojen aikana väestön turvallisuuden ja elinmahdollisuuksien sekä yhteiskunnan toimivuuden varmistamiseksi. Poikkeusoloja ovat valmiuslain 3 §:n mukaan 1) Suomeen kohdistuva aseellinen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettava hyökkäys ja sen välitön jälkitila; 2) Suomeen kohdistuva huomattava aseellisen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettavan hyökkäyksen uhka, jonka vaikutusten torjuminen vaatii valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien välitöntä käyttöön ottamista; 3) väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava tapahtuma tai uhka, jonka seurauksena yhteiskunnan toimivuudelle välttämättömät toiminnot olennaisesti vaarantuvat; 4) erityisen vakava suuronnettomuus ja sen välitön jälkitila; sekä 5) vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti. 

Valmiuslaissa on säädetty muun muassa valtioneuvoston ja valtion hallintoviranomaisten varautumisvelvollisuudesta. Lain n 13 §:n mukaan varautumista johtaa ja valvoo valtioneuvosto sekä kukin ministeriö toimialallaan. Kukin ministeriö yhteen sovittaa varautumista omalla toimialallaan. Varautumisen yhteensovittamisesta säädetään erikseen.  

Valtioneuvoston kanslia on antanut ohjeen valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttöönottamiseksi (VNK/1297/40/2014). Valmiuslainsäädäntöön kuuluu myös puolustustilalaki (1083/1991). Puolustustilalain 1 §:n mukaan valtiollisen itsenäisyyden turvaamiseksi ja oikeusjärjestyksen ylläpitämiseksi voidaan valtakunnan puolustusta tehostaa ja sen turvallisuutta lujittaa saattamalla voimaan puolustustila Suomeen kohdistuvan sodan aikana sekä siihen rinnastettavissa vakavasti yleisen järjestyksen ylläpitämiseen vaikuttavissa sisäisissä, väkivaltaisissa levottomuuksissa, joilla pyritään kumoamaan tai muuttamaan perustuslain mukainen valtiojärjestys. Mainitun lain 2 §:n mukaan puolustustila saatetaan voimaan ja sen voimassaoloa jatketaan tasavallan presidentin asetuksella. Soveltamisasetus on heti saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Asetus on kumottava, jos eduskunta niin päättää. Lisäksi eräillä aloilla on säädetty poikkeusoloja koskevia säännöksiä. 

Valtioneuvoston kanslian valtioneuvoston kanslian työjärjestyksestä antamassa asetuksessa (162/2015) säädetyn mukaisesti valtioneuvoston kanslian hallintoyksikön tila- ja turvallisuustoimialan tehtävänä on muun muassa valtioneuvoston yhteisen tilannekuvan kokoaminen, häiriötilanteiden hallinnan yleinen yhteensovittaminen ja valtioneuvoston yhteinen poikkeusoloihin ja häiriötilanteisiin varautuminen.  

Valtionjohdon keskitetystä tiedonsaannista tai tilannekuvatoiminnasta ei kuitenkaan ole tällä hetkellä säädetty laintasolla. Valtioneuvoston kokonaisturvallisuudesta annetussa valtioneuvoston periaatepäätöksessä todetulla tavalla valtioneuvoston kansliassa on tilannekeskus, joka tuottaa reaaliaikaista tapahtumatietoa ja toimivaltaisten viranomaisten tiedoista koottua ja tarvittaessa analysoitua tilannekuvaa valtionjohdon käyttöön. Tilannekeskus yhdistää eri hallinnonaloilta saadut tiedot ja raportoi niiden pohjalta valtionjohdolle. Lisäksi tilannekeskus tuottaa yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa ennakoivia turvallisuuskatsauksia valtionjohdolle. Vastaavasti tilannekeskus saattaa tarpeen mukaan kokonaisuutta koskevat tiedot toimivaltaiselle viranomaiselle. 

Normaaliolojen häiriö- ja poikkeustilanteiden hallinnassa selkeiden toimivalta- ja johtosuhteiden merkitys korostuu. Muun muassa valtioneuvoston kokonaisturvallisuudesta antamassa periaatepäätöksessä todetaan, että sekä häiriötilanteiden että poikkeusolojen hallinnassa ja johtamisessa valtioneuvosto ja toimivaltainen viranomainen toimivat normaaliorganisaatiolla ja normaalien toimintamallien mukaisesti. Toimivaltainen viranomainen johtaa ja vastaa operatiivisesta toiminnasta valtioneuvoston ohjesäännön mukaisen toimialajaon mukaisesti. 

Hallinnonalojen valmiusjärjestelyt ja eri viranomaisissa varalla olevat päivystäjät muodostavat rungon häiriötilanteisiin reagoimiselle. Valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtävänä on tarvittaessa sovittaa yhteen tilannekuvan muodostamiseksi tarvittavaa tietoa häiriötilanteen hallinnan vastuuviranomaisten ja muiden viranomaisten kanssa.  

Valtioneuvoston tilannekeskus on Suomen kansallinen yhteyspiste muun muassa unionin pelastuspalvelumekanismissa, EU:n poliittisen kriisitoiminnan integroiduissa järjestelyissä (IPCR) ja NATO EADRCC järjestelyssä (Euro-Atlantic Disaster Response CoordinationCentre). Tilannekeskuksen tehtävänä on reaaliaikaisten turvallisuustapahtumatietojen ja toimivaltaisten viranomaisten tiedoista kootun tilannekuvan tuottamisen lisäksi toimia ympärivuorokautisena yhteyspisteenä muun muassa edellä mainittuihin mekanismeihin liittyvässä tiedonvaihdossa. Tähän rooliin liittyvänä tehtävänä valtioneuvoston tilannekeskus välittää näiden hälytysjärjestelyjen kautta saadun tiedon toimivaltaisille viranomaisille ja tukee tarvittaessa kansallisen tason koordinaatiota.  

Tilannekeskus vastaa valtioneuvoston, ministerivaliokuntien, kansliapäälliköiden, valmiuspäälliköiden sekä säädösten mukaisten päätösten teon edellyttämien valtioneuvoston virkamiesten hälyttämisestä ja kutsumisesta häiriötilanteen, kriisitilanteen tai muun syyn vuoksi poikkeuksellisina aikoina pidettäviin istuntoihin, kokouksiin ja neuvotteluihin. 

Tilannekeskuksen henkilöstöön kuuluvat tilannekuvakoordinaattori, apulaistilannekuvakoordinaattori sekä 8–12 analyytikkoina toimivaa tilannekuvapäivystäjää.  

Suomen toimivaltaisista turvallisuusviranomaisista ja niiden välisestä yhteistyöstä kansainvälisten tietoturvallisuusvelvoitteiden toteuttamiseksi on säädetty kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain (588/2004) 4 §:ssä.  

Edellä todetun lisäksi hallituksen esityksen kannalta merkityksellistä sääntelyä on erityisesti viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) ja henkilötietolaissa (523/1999). Lisäksi toimialakohtaisessa lainsäädännössä on varsin merkittävä määrä erilaista erityisesti henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä. Esimerkkinä voidaan mainita laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoiminnassa (761/2003).  

Yleinen tietosuoja-asetus eli asetus luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus. 2016/679) annettiin keväällä 2016 ja se tulee sovellettavaksi 25 päivästä toukokuuta 2018 alkaen. Yleinen tietosuoja-asetus tulee sovellettavaksi sekä julkisella että yksityisellä sektorilla. Sen lisäksi, että asetus korvaa vuoden 1995 henkilötietodirektiivin se korvaa myös henkilötietolain säännökset niiltä osin kuin henkilötietojen käsittely kuuluu asetuksen soveltamisalaan. Asetusta ei sovelleta unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle jäävään toimintaan liittyvään käsittelyyn, kuten kansalliseen turvallisuuteen tai yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluvan toiminnan yhteydessä toteutettuun henkilötietojen käsittelyyn. Niin ikään soveltamisalan ulkopuolelle jää henkilötietojen käsittely poliisi- ja rikosoikeudellisen yhteistyön alalla, josta säädetään tietosuojadirektiivissä. Rikostorjunnan tietoja koskee luonnollisten henkilöiden suojelusta toimivaltaisten viranomaisten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä rikosten ennalta estämistä, tutkimista, paljastamista tai rikokseen liittyviä syytetoimia tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja neuvoston puitepäätöksen 2008/977/YOS kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi.  

Yleisen tietosuoja-asetuksen sääntely on osittain suoraan sovellettavaa sääntelyä, eikä kansallisesti ole mahdollista säätää niiltä osin toisin. Hallituksen esityksen valmistelun aikana asetuksen vaikutukset kansalliseen lainsäädäntöön ovat vielä tarkentumatta. Hallituksen esityksen mukaisen sääntelyn pääasiallisena tarkoituksena ei kuitenkaan ole kohdistaa sääntelyä henkilötietojen käsittelyyn tai niitä koskeviin rekistereihin.  

2.2  Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö

Tilannekuvan muodostamisessa kansainvälisellä yhteistyöllä on keskeinen merkitys. Tilannekeskus saa tietoja muilta valtioilta kahdenvälisesti. Lisäksi tietoa saadaan ulkomaisilta organisaatioilta, ja kuten edellä on todettu, tilannekeskus toimii myös monien kansainvälisten yhteistyöjärjestelyjen yhteyspisteenä. Näistä tärkeimmät ovat EU:n ulkosuhdehallinnon tilannekeskus (EUSITROOM), EU:n komission pelastuspalvelun koordinaatiokeskus ERCC (Emergency Response Coordination Centre) sekä EU:n poliittisen kriisitoiminnan integroidut järjestelyt (IPCR). 

Ruotsissa strategisen tason turvallisuustilannekuvasta vastaa hallituksen kansliassa toimiva kriisinhallintakanslia (kansliet för krishantering) ja sen kriisikoordinaatiokeskus (kriskoordineringscentralen), joka toimii esimerkiksi valtioneuvoston tilannekeskuksen yhteyspisteenä. Toiminto perustettiin alun perin suoraan pääministerin alaisuuteen vuonna 2008, mutta se siirrettiin vuonna 2014 oikeusministeriössä sisäministerin vastuualueeseen. Kriisinhallintakanslian perustehtäviin kuuluu tilannevalvonta, hälytystehtävät, ympärivuorokautinen kriisivalmiuden ja – käsittelyn seuranta ja kehittäminen, uhka- ja riskialueiden tilanneseuranta, relevanttien alueiden turvallisuuspoliittisen tilanteen seuraaminen, poliittisen johdon informointi sekä eri viranomaisten tukeminen tiedonhaussa. Kriisitilanteissa kanslian tulee koota yhteinen tilannekuva hallitukselle sekä tukea ja avustaa viranomaisia. Kanslian tehtäviin kuuluu myös taloudellisten kysymysten seuranta, mikä poikkeaa valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtävistä. Hälytys-, seuranta- ja tilannekuvatyö ovat samankaltaisia valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtävien kanssa.  

Ruotsin yhteiskuntasuojelu- ja valmiusviranomainen (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) vastaa onnettomuuksiin, kriisivalmiuteen ja siviilipuolustukseen liittyvistä kysymyksistä, ellei niitä ole nimenomaan määrätty toisen viranomaisen tehtäväksi. Viranomainen koordinoi, kehittää, kouluttaa ja arvioi yhteiskunnan varautumistoimintoja. Mainittu viranomainen tukee paikallisviranomaisia ja luo yleiskuvan kokonaistilanteesta ja välittää tiedon hallituksen kanslialle ja toimivaltaiselle viranomaiselle. Yhteiskuntasuojelu- ja valmiusviranomaisella ei ole erillisiä toimivaltaisen viranomaisen toimivaltuuksia syrjäyttävää toimivaltaa. Viranomaisen globaalin monitoroinnin ja analyysin yksikön päätehtävänä on ylläpitää ympärivuorokautista kansallista ja kansainvälistä tilannekuvaa. Yksikkö toimii myös Ruotsin yhteyspisteenä EU-yhteyksissä. Suomessa samankaltaisia tehtäviä hoidetaan sisäministeriön pelastusosastolla, aluehallintovirastoissa ja pelastuslaitoksissa sekä poikkihallinnollisissa toimielimissä, kuten esimerkiksi Turvallisuuskomiteassa ja sen sihteeristössä.  

Kriisivalmiudesta ja korotetusta valmiudesta annetun asetuksen 15 §:n mukaan jokainen viranomainen on velvollinen antamaan hallituksen kanslian (Regeringskansliet) tai yhteiskuntasuojelu- ja valmiusviranomaisen pyynnöstä koottua tilannekuvaa varten tarvittavat tiedot (2008:1003).  

Norjan Kansallinen turvallisuusviranomainen (Nasjonal sikkehetsmyndighet) on puolustusministeriön alaisuudessa toimiva poikkihallinnollinen turvallisuusviranomainen, jonka siviilisektori raportoi oikeusministeriölle ja sotilassektori puolustusministeriölle. Kansallinen turvallisuusviranomainen hoitaa muun muassa turvallisuusviranomaisten tarpeisiin suunnattua tiedonkeruuta ja analysointia, suorittaa tarkastuksia ja valvontaa, kehittää turvatoimia, ylläpitää turvallisuusselvitysrekisteriä ja toimii myös hylättyjä turvallisuusselvityksiä koskevana valitusviranomaisena. Turvallisuusviranomaisen tehtäviin kuuluu myös kansallinen ja kansainvälinen yhteystoiminta, teknisen valvonnan vastatoimet sekä CERT-toiminnot (Computer Emergency Response Team), jolla tarkoitetaan tietoturvaloukkausten ennaltaehkäisyä, niiden havainnointia ja ratkaisua sekä tietoturvauhkista tiedottamista. Suomessa Norjan Kansallisen turvallisuusviranomaisen tehtäviä vastaavia toimintoja hoidetaan muun muassa Kyberturvallisuuskeskuksessa, Tiedustelulaitoksessa, Suojelupoliisissa ja ulkoasianministeriössä toimivassa turvallisuusviranomaisessa (NSA).  

Kansallisen turvallisuusviranomaisen toiminnasta säädetään Norjan turvallisuuslaissa. Norjan hallitus on asettanut komitean valmistelemaan vuonna 2001 voimaan tulleen turvallisuuslain uudistamista. Komitean tulisi antaa raporttinsa syksyllä 2016. 

Valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtäviä vastaavia tehtäviä koskevia asioita hoidetaan sen sijaan lähinnä oikeus- ja valmiusministeriössä (Justis-og beredskapsdepartementet), jonka tehtäviin kuuluvat oikeusasioiden ja vankeinhoidon lisäksi muun muassa väestönsuojelu, palo- ja pelastustoimi, poliisitoimi, siviilipalvelushenkilöiden koulutus, tuoteturvallisuus ja vaarallisten aineiden turvallisuus sekä tietoturvallisuus ja kriisiviestintä. Ministeriön valmiusosaston (Samfunnssikkerhetsavdelningen) tehtävänä on sekä kansallinen että kansainvälinen valmius- ja kriisisuunnittelu. Osaston kriisitukiyksikkö (Krisestøtteenheten) tukee kriisitilanteissa ministeriöitä ja hallinnon korkeinta kriisikoordinaatioelintä eli Kriisineuvostoa. Kriisitukiyksikössä toimii siviilitilannekeskus, joka on valtioneuvoston tilannekeskuksen yhteyspiste Norjassa. Ministeriön alaisuudessa toimii lisäksi erillinen Väestönsuojelu- ja valmiusdirektoraatti (Direktorater for samfunnssikkerhet og beredskap), jonka alainen Siviilipuolustus (Sivilforsvaret) vastaa muun muassa kansainvälisestä katastrofiavusta ja siviilipalvelushenkilöstön koulutuksesta.  

Tanskassa pääministerin kanslian (Statsministeriet) alaisuuteen kuuluu turvallisuusvaliokunta (Sikkerhedsudvalget) -niminen valiokunta, johon kuuluu pääministeri, ulkoministeri, oikeusministeri ja puolustusministeri. Valiokunta käsittelee turvallisuuskysymyksiä, ja se kokoontuu tarpeen mukaan.  

Valmiuslain (Bekendtgørelse af beredskabsloven, LBK nr 660 af 10/06/2009) 1 §:n mukaan pelastusvalmiuden tehtävänä on ehkäistä, rajoittaa ja lieventää vahinkoja ihmisille, omaisuudelle ja ympäristölle onnettomuuksien ja katastrofien, kuten sotatoimien tai muunlaisten vaarojen uhatessa.  

Keskeinen valmiusviranomainen on mainitun lain 5 §:n mukaan valmiushallitus (Beredskapsstyrelse). Valmiushallitus johtaa kansallista pelastusvalmiutta ja neuvoo muita viranomaisia. Se toimii puolustusministeriön alaisuudessa. Kyseinen viranomainen vastaa yhteiskunnan kriisivalmiudesta sekä sen suunnittelun yhteensovittamisesta.  

Valmiuslain 24 §:n mukaan jokainen ministeriö tekee oman toimialansa suunnitelman toimintojen ylläpidosta ja jatkuvuudesta onnettomuus- ja katastrofitapauksissa, kuten sotatoimissa sekä puolustuksen tukemisessa. Puolustusministeriö koordinoi ja neuvoo viranomaisia valmiusasioissa. Puolustusministeriö toteuttaa sellaista suunnittelua, joka ei kuulu minkään viranomaisten toimivaltaan.  

Tanskassa toimii myös Kansallisen valmiusjoukko (Nationale operative stab, NOST). Sen tulee luoda ja ylläpitää kokonaiskuvaa kriisitilanteissa. Organisaatio toimii yhteistyössä puolustusvoimien, poliisin sekä siviilitoimijoiden kanssa. 

Isossa-Britanniassa hallituksen 23 päivänä marraskuuta 2015 laatiman ja määrittelemän kansallisen puolustus- ja turvallisuusstrategian ja sen vuosien 2015 - 2020 toimeenpanon mukaan kansallinen turvallisuusneuvosto (National Security Council) koordinoi toimintaa. Sen puheenjohtajana toimii pääministeri ja siihen kuuluu useita eri ministereitä ja sihteerinä kansallinen turvallisuusasiantuntija (National Security Adviser). Neuvosto toimii hallituksen kanslian (Cabinet Office) yhteydessä. Neuvosto on pääasiallinen foorumi hallituksen kansallista turvallisuutta koskevalle keskustelulle. Pääministeri valvoo vuoden 2015 strategian toteutumista neuvoston avulla.  

Kansallinen turvallisuusasiantuntija koordinoi turvallisuusneuvoston toimintaa ja apunaan hänellä on kansallinen turvallisuussihteeristö (National Security Secretariat). Tiedustelukomitea (Joint Intelligence Committee) tuottaa puolestaan analysoitua tiedustelutietoa. Kriisin luonteesta riippuen toimintaan voidaan kutsua myös muita tahoja. Hallituksen tilannekeskus (Cabinet Office Briefing Rooms) on operatiivinen toimintakeskus kriisitilanteessa ja sijaitsee hallituksen kanslian tiloissa. Kokouksiin voidaan kutsua ministereitä, virkamiehiä, tiedustelupalvelujen ja puolustusvoimien edustajia sekä muita kulloinkin neuvoston kansallisen turvallisuusneuvoston tarpeelliseksi katsomia toimijoita.  

2.3  Nykytilan arviointi

Ympärivuorokautisesti toimiva valtioneuvoston tilannekeskus perustettiin valtionjohdon ja viranomaisten jatkuvaa tiedonsaantia varten syyskuussa 2007. Tilannekeskuksen, ministeriöiden ja viranomaisten välinen tiedonkulku on ollut pääsääntöisesti sujuvaa. Tilannekeskuksen käytännön toiminnan kannalta ongelmat tiedonkulussa ovat liittyneet lähinnä siihen, ettei tietoa ole toimitettu tilannekeskukselle säännönmukaisesti. Koska tilannekeskuksen tiedonsaantioikeutta ei ole tällä hetkellä säädetty laintasolla, tiedonantovelvollisuutta on eri viranomaisissa arvioitu tapauskohtaisesti julkisuuslain tai viranomaisen toimialaa koskevan erityislainsäädännön perusteella.  

Käytännössä on esiintynyt tilanteita, joissa on ollut epäselvyyttä siitä, onko tietyillä viranomaisilla, kuten esimerkiksi poliisilla, ollut oikeus antaa valtioneuvoston tilannekeskukselle tietoja sellaisista tapahtumista, joilla on merkitystä valtionjohdon tilannekuvan kannalta. Epäselvyydet ovat koskeneet erityisesti sellaisia tietoja, jotka on lailla säädetty salassa pidettäviksi.  

Valtioneuvoston päätöksentekoa tukevan ennakoivan ja reaaliaikaisen valtioneuvoston tilannekuvan muodostamiseksi tilannekuvaa koskevan tiedon on kuljettava mahdollisimman varhaisessa vaiheessa valtionjohdolle, jotta sitä voidaan hyödyntää tehokkaasti. Toisaalta valtionjohdolla tai muulla viranomaisella saattaa olla tietoa, jota asiassa toimivaltaisella viranomaisella ei ole, mutta joka sillä olisi tarpeen toimintansa kannalta olla. Esimerkiksi yksittäisistä, mahdollisesti vähämerkityksellisistä eri viranomaisten toimintaan liittyvistä tapahtumista voidaan mahdollisesti muodostaa laajempi kuva kokonaistilanteesta. Näin ollen tiedonkulku myös tilannekeskukselta toimivaltaiselle viranomaiselle on varmistettava.  

Valtioneuvoston päätöksenteon tueksi ja valtioneuvoston jäsenten tilannetietoisuuden lisäämiseksi valtion ja yhteiskunnan turvallisuuteen liittyvissä kysymyksissä toimivaltaisen viranomaisen tilanneilmoitusten lisäksi valtionjohdon on saatava luotettavat tiedot kokonaisuuden hallitsemiseksi. Valtionjohdolla on oltava ajantasainen ja tarvittaessa analysoitu tilannekuva kaikissa oloissa.  

Tilannekuvaa ylläpidetään useiden eri viranomaisten omilla toimialoilla. Merkittäviä viranomaisia tilannekuvan muodostumisen kannalta ovat muun muassa poliisi, puolustusvoimat, Rajavartiolaitos, Kyberturvallisuuskeskus, Ilmatieteen laitos, Suomen ympäristökeskus, Säteilyturvakeskus, Lääkealan tutkimus- ja kehittämiskeskus Fimea, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira sekä esimerkiksi Elintarviketurvallisuusvirasto.  

Ulkoasiainministeriö seuraa kansainvälistä tilannekuvaa. Kriisitilanteissa avataan ministeriön valmiuspäällikön päätöksellä ulkoasiainministeriön tilannekeskus. Ulkoasiainministeriö jakaa tilannekuvatietoja erityisesti valtioneuvoston kansliaan ja valtioneuvoston tilannekeskukselle sekä suorajakeluna myös muille valtioneuvoston jäsenille sekä tasavallan presidentin kansliaan. Pääsääntöisesti valtioneuvoston tilannekeskus vastaa ulkoasiainministeriön antaman tilannekuvatiedon levittämisestä muihin ministeriöihin. 

Puolustusministeriö vastaa muun muassa kansallisesta puolustuspolitiikasta ja puolustusvoimien tehtävänä on huolehtia valtakunnan sotilaallisesta suorituskyvystä. Tämän toimivallanjaon perusteella kokonaismaanpuolustukseen liittyvä tilannekuvatoiminta tapahtuu ministeriössä ja hallinnonalan jatkuva ympärivuorokautinen tilannekuva toteutetaan puolustusvoimissa. Puolustusvoimat ylläpitää kaikissa tilanteissa omaa tilannekuvaa. Puolustusvoimilla on käytössään yksi yhdistetty puolustusvoimien tilannekuva, jonka kokoamisesta vastaa Puolustusvoimien operaatiokeskus. Tilannetietoisuutta jaetaan puolustusvoimien johdolle, alajohtoportaille, muille yhteistoimintaosapuolille sekä muulle valtionhallinnolle näiden toiminnan edellyttämällä tavalla tapahtumailmoituksina ja analysoituina johtopäätöksinä.  

Sisäministeriön johdon tilannekuva perustuu ministeriön osastojen ja yksiköiden sekä hallinnonalan viranomaisten tuottamaan tilannekuvaan ja ilmoituksiin. Lisäksi ministeriö hyödyntää valtioneuvoston kanslian tuottamaa tilannekuvaa, jonka tuottamista sisäministeriö myös tukee. Normaalitilanteessa ministeriön johdon tiedonsaanti varmistetaan toimialoittain. Virka-ajan ulkopuolella siitä vastaavat pelastusosaston, Rajavartiolaitoksen esikunnan ja Poliisihallituksen tehtävään määrätyt virkamiehet (päivystys). Useaa toimialaa koskevissa tilanteissa tilannekuvan yhdistämisestä huolehtii tilanteen hoidosta päävastuussa oleva toimiala. Tarpeen vaatiessa voidaan myös miehittää ministeriön tilannekeskus, jossa ministeriön yhteinen tilannekuva muodostetaan ja ylläpidetään. Ministeriössä ei siten ylläpidetä jatkuvaa ympärivuorokautista tilannekuvaa. Ministeriön tuottamaa tilannekuvaa jaetaan tilanteen hallintaan liittyville hallinnonaloille ja viranomaisille. Merkittävistä tapauksista ilmoitetaan valtioneuvoston tilannekeskukseen, joka vastaa tiedon välittämisestä muun muassa valtioneuvoston jäsenille.  

Poliisi ylläpitää jatkuvaa johtovalmius- ja tilannekuvajärjestelmää. Poliisihallituksessa johtovalmiuteen määrätyn tehtävänä on huolehtia poliisihallituksen ajankohtaisesta tilannekuvasta ja vastata tässä roolissa tapahtumailmoitusten välittämisestä sisäministeriön Poliisihallituksen johdolle, valtioneuvoston tilannekeskukselle sekä tarvittaville sidosryhmille. Poliisi välittää tilannekuvaansa tapauskohtaisesti sellaisille tahoille, joilla on lain mukaan oikeus käsitellä asianomaista tietoa. Tietoja annetaan vain siinä laajuudessa ja sillä tarkkuudella, kuin se lainsäädännön mukaan on mahdollista.  

Suojelupoliisi pitää yllä tilannekuvaa Suomeen kohdistuvista turvallisuusuhkista. Suojelupoliisin ylläpitämissä tilannekuvissa yhdistyvät sekä ajantasainen tapahtumatieto että laajempiin yhteyksiin kytkeytyvä analyysi tapahtumista ja niiden keskinäisriippuvuuksista.  

Rajavartiolaitoksen tilannekuvia on vain yksi, joka käsittää Rajavartiolaitoksen lakisääteisten tehtävien kokonaisuuden: rajaturvallisuuden, meripelastuksen sekä rikostorjunnan. Tilannekuvaa jaetaan Rajavartiolaitoksen sisäisten tahojen lisäksi sisäministeriön johdolle, ministeriön muille osastoille, valtioneuvostolle, tasavallan presidentin kanslialle ja yhteistyöviranomaisille.  

Esimerkiksi Keskusrikospoliisin tehtäväksi on määritelty muun muassa kansainvälisen, järjestäytyneen, ammattimaisen, taloudellisen tain muun vakavan rikollisuuden torjuminen ja Keskusrikospoliisi toimii myös vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden tiedustelutoiminnan kansallisena keskuksena.  

Paikallisesta ja alueellisesta rikostiedustelusta vastaaviin poliisilaitoksiin on vuoden 2014 alusta perustettu operatiivinen rikostiedustelu- ja analyysiyksikkö (RTA-yksikkö). Näiden yksiköiden toiminta on kytketty poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen yhteiseen PTR-toimintoon valtakunnallisen rikollisuus- ja torjuntatilannekuvan tuottamiseksi sekä välittämiseksi. Paikallisen ja alueellisen tilannekuvan muodostamisen kautta luodaan yhtenäinen valtakunnallinen rikostilannekuva liittämällä siihen tarvittavat valtakunnalliset elementit, havainnot tai arviot sekä kansainvälinen rikostiedustelutieto PTR-keskuksen toimesta. Tilannekuvalla edesautetaan tietojohteista poliisitoimintaa rikostorjunnan suuntaamiseksi. 

Maahanmuuttohallinnossa Maahanmuuttoviraston vastaanottoyksikössä toimii valtakunnallinen tilannekeskus, joka tehtävänä on seurata turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskusten toimintaa ja edellytyksiä sekä koordinoida ja ohjata uusien turvapaikanhakijoiden sijoittamista vastaanottoyksiköihin maahantulon häiriötilanteet huomioiden. Tilannekeskus tuottaa ja välittää koostettua kokonaistilannekuvaa turvapaikanhakijoiden vastaanotosta sisäministeriön johdolle, Maahanmuuttovirastolle ja muille toimijoille.  

Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla Viestintäviraston Kyberturvallisuuskeskus kehittää ja valvoo viestintäverkkojen ja -palveluiden toimintavarmuutta ja turvallisuutta. Keskuksen tietoturvapalveluihin kuuluvat muun muassa CERT-(tietoturvaloukkausten ennaltaehkäisy, havainnointi, ratkaisu sekä tietoturvauhkista tiedottaminen) ja NCSA (vastuu turvaluokitellun aineiston sähköiseen tiedonsiirtoon ja -käsittelyyn liittyvistä turvallisuusasioista) -tehtävät. Toiminnan tueksi Viestintävirasto myös ylläpitää kansallista kyberturvallisuuden tilannekuvaa. Tilannekuvaa muodostetaan muun muassa huoltovarmuuskriittisten yritysten ja valtionhallinnon tekemien tieto- ja kyberturvallisuuspoikkeamia koskevien ilmoitusten avulla. Tilannekuva parantaa yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseen osallistuvien keskeisten toimijoiden tilannekuvatietoisuutta tarjoamalla niille ajantasaista, koottua ja analysoitua tietoa haavoittuvuuksista ja häiriöistä sekä niiden vaikutuksista.  

Sosiaali- ja terveysministeriön tuottama tilannekuva perustuu ministeriön osastojen ja yksiköiden sekä hallinnonalan viranomaisten tuottamaan tilannekuvaan. Tilannekuvaa muodostetaan yhteistyössä EU:n toimielinten, kuten terveysturvakomitean ja Euroopan tautiviraston, sekä YK:n järjestöjen, kuten WHO:n, kanssa. Sosiaali- ja terveysministeriössä ja sen hallinnonalalla toteutetaan laajaa ja kattavaa ympärivuorokautista päivystystä. Sekä ministeriössä että sen virastoissa toimii ympärivuorokautinen päivystys. Sosiaali- ja terveydenhuollon alalla ympärivuorokautiset yhteyspistetehtävät liittyvät esimerkiksi WHO:n kansainväliseen terveyssäännöstään ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseen rajat ylittävistä terveysuhkista.  

Edellä kuvatut esimerkit osoittavat, että valtioneuvoston kanslian tilannekeskuksen toiminnalla on keskeinen tehtävä sen varmistamiseksi, että koko maan kattava yhteen sovitettu tilannekuva on valtionjohdon käytössä. Tilannekuvan ylläpito eri viranomaisten omilla toimialoilla ei riitä turvaamaan valtiojohdon yhtenäistä tilannekuvaa, vaan asiasta on tarpeen säätää erikseen. Pelkästään viranomaisten yhteistoiminnan kehittämisellä ei ole saavutettu riittävää toimintavarmuuden tasoa eivätkä eri hallinnonalojen operatiiviset tilannekuvat eivät sovellu suoraan ja sellaisenaan valtioneuvostotason tilannekuvaksi. Lisäksi viranomaisen tarvitsemien, toisen viranomaisen hallussa olevien salassa pidettävien tietojen saamisesta on säännönmukaisesti otettava säännökset erityislakiin.  

3.1  Tavoitteet

Valtionjohdon strategispoliittisen päätöksenteon kannalta on keskeistä yhteisen ja oikea-aikaisen poikkihallinnollisen tilannekuvan muodostaminen. Hallituksen esityksen tavoitteena on varmistaa valtioneuvoston kokonaisturvallisuudesta annetun periaatepäätöksen mukaisesti tiedonkulku siten, että valtioneuvoston tilannekeskuksella ja asianomaisella ministeriöllä on oikeus saada ja viranomaisella aktiivinen velvollisuus toimittaa valtionjohdon informoimiseksi tilanteen ennakoinnin ja hallinnan kannalta tarvittavat tiedot. Tavoitteena on, että tieto välitetään valtionjohdolle ja sekä muille tarvittaville tahoille tehokkaasti ja tietoturvan kannalta turvatulla tavalla.  

Esityksen tavoitteena on lisäksi selkeyttää erityisesti ministeriöiden ja valtioneuvoston tilannekeskuksen välistä tietojenvaihtoa ja poistaa esteitä toimivaltaisten viranomaisten ja valtioneuvoston tilannekeskuksen välisestä tiedonkulusta. Tiedonkulun esteiden poistamiseen liittyen tavoitteena on myös varmistaa tiedonkulun kaksisuuntaisuus siten, että valtioneuvoston tilannekeskus voi toimittaa tilannekuvakokonaisuutta koskevat tiedot muille viranomaisille.  

Viranomaisten välisen tiedonkulun järjestäminen mahdollisesti joustavammin ja kevyemmällä sääntelyllä hyödyntäen esimerkiksi valtionhallinnon piirissä säännöllisesti toimivia poikkihallinnollisia yhteistyömenettelyjä ei riitä turvamaan hallituksen esityksen tavoitteita. Valtioneuvoston tilannekeskuksen toiminta on aiemmin pohjautunut lakia alemman tasoiseen sääntelyyn sekä viranomaisten väliseen yhteistyöhön. Ottaen huomioon muun muassa edellä johdannossa kuvatut muutokset turvallisuustilanteessa sekä hallituksen tavoite kokonaisturvallisuusajattelun vahvistamisesta, tiedonkulku viranomaisten välillä on tarkoituksenmukaista varmistaa lainsäädännön tasolla.  

Ehdotetulla sääntelyllä pyritään varmistamaan, että myös jatkossa tilannekuvan muodostamisessa runkona ovat ministeriöt, joiden raporteista valtioneuvoston tilannekeskus muodostaa poikkihallinnollisen tilannekuvan. Tässä tilannekuvaraportissa tiivistyisi keskeiset johtopäätökset, joita poliittinen päätöksenteko tarvitsee tuekseen. Vastaavasti tiedot valtionjohdon päätöksistä tulisi saada mahdollisimman nopeasti kaikille esimerkiksi häiriötilanteen hallintaan osallistuville.  

Hallituksen esitys parantaa osaltaan myös varautumista uusiin turvallisuusuhkiin, kuten hybridiuhkiin koko maan kattavan yhtenäisen tilannekuvan mahdollistaessa esimerkiksi ennakkovaroituksen saamisen hybridiuhista. Ilman nyt esitettäviä tiedonkulkuun liittyviä säännöksiä ja tiedon saantiin liittyviä valtuuksia hybridiuhista ei saataisi tarpeeksi laajaa tilannekuvaa ja sitä kautta kattavaa tilannetietoisuutta. Esityksellä pyritään siten vastaamaan myös niihin paineisiin, joita toimintaympäristön jatkuva muutostila, kansainväliset kriisitilanteet, digitalisaatio ja kyberuhkien voimakas kehittyminen asettavat kyber- ja tietoturvallisuuden hallinnalle.  

Ennakoivan tilannekuvan muodostamisen tarve korostuu ulko- ja turvallisuuspoliittisissa asioissa, kuten terrorismin, kansainvälisiin konflikteihin sekä hybridiuhkiin varautumisessa. Esityksellä pyritään parantamaan tilannekuvan muodostamista siten, että valtioneuvoston tilannekeskuksessa voitaisiin yhteistyössä ministeriöiden kanssa yhteen sovittaa eri lähteistä saatuja tietoja, mukaan lukien niin sanottuja heikkoja signaaleja.  

Esityksellä pyritään myös siihen, että laajoissa ja pitkäkestoisissa onnettomuustilanteissa tai syvissä kriiseissä eri viranomaisilla olisi yhteinen ja kokonaisvaltainen käsitys tapahtumista sekä menetelmät ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät tilannetietojen vaihtoon, yhdistämiseen, analysointiin ja tarvittavien tilanteiden kehitysennusteiden laadintaan. Operatiivisen toiminnan yhteensovittaminen tapahtuisi edelleen toimivaltaisen viranomaisen toimesta samalla hallinnon tasolla, josta operatiivista toimintaa muutoinkin johdetaan.  

3.2  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan kehitettäväksi valtioneuvoston tilannekeskuksen toimintaa poistamalla esteitä toimivaltaisten viranomaisten ja valtioneuvoston tilannekeskuksen välisestä tiedonkulusta. Vaikka tilannekeskus toimii jo tällä hetkellä, tilannekeskuksen tehtävistä, oikeudesta sekä saada että luovuttaa tilannekuvan muodostamiseksi tarvittavaa tietoa ehdotetaan säädettäväksi laintasolla.  

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei ole merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Valtioneuvoston tilannekeskus sijaitsee valtioneuvoston kansliassa ja sen henkilöstön palkkamenot maksetaan valtioneuvoston kanslian toimintamenomomentilta. Ehdotettu sääntely ei edellytä lisäresursseja valtioneuvoston kansliaan.  

Valtioneuvoston kanslia on muun muassa valtioneuvoston tilannekeskuksen henkilöstön rekrytoinneissa pystynyt ottamaan huomioon tilannekeskuksen tuloksellisen toiminnan edellyttämän korkealaatuisen analyysiosaamisen varmistamisen käytettävissä olevien toimintamenomäärärahojen puitteissa ja kyennyt lisäksi kouluttamaan analyytikkoja säännöllisesti.  

Valtioneuvoston tilannekeskuksen toiminta hoidetaan päätetyn julkisen talouden suunnitelman ja hyväksyttyjen valtion talousarvioiden puitteissa eikä se näin ollen aiheuta muutoksia talousarvioesitykseen 2017 tai hyväksyttyyn julkisen talouden suunnitelmaan ja voidaan käsitellä erillään näistä.  

4.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esityksessä ehdotetulla ilmoitusvelvollisuudella saattaa olla vähäisiä vaikutuksia viranomaisten tehtäviin ja toimintatapoihin. Valtioneuvoston tilannekeskuksen toiminta on pitkälti vakiintunut ja ehdotuksessa esitetyt tilannekeskuksen tehtävät vastaisivat niitä tehtäviä, joita tilannekeskus jo tällä hetkellä hoitaa.  

Esityksen mukaan viranomaisen olisi ilmoitettava valtioneuvoton tilannekeskukselle turvallisuustapahtumasta. Ilmoitusvelvolliselle viranomaiselle sääntelyllä saattaa olla vähäisiä sen toimintaan koskevia vaikutuksia, jotka liittyvät lähinnä toiminnan ohjeistukseen. Ehdotettu sääntely selkeyttäisi viranomaisten keskinäisiä toimivaltasuhteita, koska laintasolla säädettäisiin toisaalta viranomaisen velvollisuudesta ilmoittaa turvallisuustapahtumasta ja toisaalta valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeudesta. Ehdotettujen säännösten lisäksi viranomaisten ilmoitusvelvollisuuden toteuttamistapaa ja tilannekuvamenettelyn organisointia voidaan täsmentää hallinnonalojen omalla ohjeistuksella. Lisäksi toimintamallien säännöllinen harjoittelu edesauttaisi tilannekuvatoiminnan kehittämistä.  

Lisäksi ehdotetun sääntelyn voidaan arvioida vaikuttavan positiivisesti tiedonvälityksen kaksisuuntaisuuden lisääntymiseen. Näin voidaan osaltaan varmistaa, että kulloisenkin toimivaltaisen viranomaisen käytössä on aina ajantasainen tilannekuva tai muu tieto turvallisuustilanteesta. Sääntelyn selkeyttämisen voidaan arvioida tehostavan viranomaistoimintaa ja hallintoa, kun oikeustilaan aiemmin ehkä liittyneitä epävarmuustekijöitä ei enää olisi.  

4.3  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Esityksellä varmistetaan luotettavan ja ajantasaisen tilannekuvan muodostaminen valtionjohdon käyttöön, kun tilannekeskuksen tehtävät ja oikeudet tiedonsaantiin on todettu lain tasolla. Esityksellä parannetaan myös valtionjohdon toimintamahdollisuuksia reagoida tarvittaessa nopeasti ja tehokkaasti tilanteen sitä edellyttäessä. Näin voidaan vastata myös edellä todettuihin muutoksiin sisäisen turvallisuuden ja ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintaympäristössä.  

5.1  Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Esitys on valmisteltu valtioneuvoston kansliassa. Asian valmistelu aloitettiin valtioneuvoston kanslian heinäkuussa 2012 asettamassa työryhmässä, jonka tehtävänä oli selvittää valtioneuvoston tilannekeskuksen säädösperusta. Työryhmän toimikausi päättyi 31.12.2012 ja se laati luonnoksen hallituksen esitykseksi, jonka pohjalta asian valmistelua jatkettiin kansliassa virkamiestyönä.  

Eduskunnalle vuonna 2014 annettua hallituksen esitystä laiksi valtioneuvoston tilannekuvatoiminnasta (HE 259/2014 vp) on hyödynnetty hallituksen esityksen laadinnassa tausta-aineistona. Hallituksen esityksen valmistelussa on otettu huomioon sekä tilannekeskuksen toiminnassa tapahtunut vakiintuminen sekä erityisesti aiempaa hallituksen esitystä koskevat kommentit.  

Rauenneessa hallituksen esityksessä (HE 259/2014 vp) ehdotettiin tilannekeskuksen tehtäväksi muun ohessa myös sille osoitetut valtioneuvoston yhteiseen varautumiseen liittyvät yhteyspistetehtävät. Esityksen mukaan valtioneuvoston asetuksella olisi annettu tarkemmat säännökset tilannekeskuksen yhteyspistetehtävistä. Aiemmin ehdotettua sääntelyä ei voida pitää riittävän selkeänä ja hallituksen esityksen luonnosvaiheessa ehdotettiin, että tilannekeskus hoitaisi sellaisia Suomea sitoviin valtiosopimuksiin perustuvia kansainvälisiä yhteyspistetehtäviä, jotka kuuluvat joko valtioneuvoston kanslian tai usean eri ministeriön toimialaan samanaikaisesti ja joissa valtioneuvoston kanslia on ollut neuvottelemassa. Jatkovalmistelussa ehdotettu momentti on kohdassa 5.2. kuvatuilla perusteilla poistettu lakiehdotuksesta. 

5.2  Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Hallituksen esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot ministeriöiltä sekä tasavallan presidentin kanslialta, oikeuskanslerinvirastolta, Turvallisuuskomitealta sekä Valtiontalouden tarkastusvirastolta. Samassa yhteydessä pyydettiin lausuntoa luonnoksesta päätökseksi asettaa tiedustelun ja tilannekuvan koordinaatioryhmä.  

Edellä mainittujen tahojen lisäksi lausunnon toimittivat Tulli, valtiovarainministeriön budjettiosasto, Suojelupoliisi ja Poliisihallitus sekä Rajavartiolaitos, jonka lausunto on salassa pidettävä julkisuuslain 24.1 §:n 5 kohdan perusteella. Useat lausunnonantajat viittasivat aikaisemmin laaditusta hallituksen esityksestä antamiinsa lausuntoihin.  

Lausunnonantajat pitivät lähtökohtaisesti myönteisenä sitä, että valtioneuvoston tilannekuvatoiminnasta säädetään tarkemmin lailla ja että selkeytetään valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimivan tilannekeskuksen tehtäviä ja toimintaa sekä lisätään viranomaisten tiedonvaihtoa. Valtiovarainministeriö toteaa lausunnossaan, että lakisääteisen tilannekuvatoiminnon perustamisen tarpeellisuus suhteessa nykyiseen toimintatapaan, jossa valtioneuvoston yhteisen tilannekuvan kokoaminen on säädetty valtioneuvoston kanslian tehtäväksi, jää esitysluonnoksessa arvioimatta. Oikeusministeriö katsoo, että tilannekeskuksen tehtävien määrittelyn ei voida katsoa olevan tarkkarajaisia ja täsmällisiä, koska tilannekuvan ja tilannekuvatoiminnan käsitteitä ei ole määritelty lakiehdotuksessa.  

Erityisesti sisäministeriö, ulkoasiainministeriö, oikeuskanslerinvirasto ja Poliisihallitus kommentoivat lausunnoissaan esitysluonnoksen 1 §:ään sisältynyttä ehdotusta tilannekeskuksen yhteyspistetehtävistä. Ulkoasianministeriö esitti lausunnossaan, että säädösluonnoksen 1 §:ään ehdotettu 3 momentti tilannekeskuksen yhteyspistetehtävistä poistettaisiin. Koska ehdotetun säännöksen tavoitteena oli nimenomaisesti estää sellaisten tilanteiden syntyminen, joissa valtioneuvoston tilannekeskus joutuisi määritellyksi yhteyspisteeksi sopimukseen, josta se ei ole ollut tietoinen tai osallinen ja tällaisen varmistamisen hoitaminen säädösperustaisesti olisi vaikeaa, säännöstä ei ehdoteta otettavaksi lakiin valtioneuvoston tilannekeskuksesta. Sen sijaan mahdolliset toimintaepäselvyydet voitaisiin hoitaa lainsäädäntöä kevyemmillä toimenpiteillä, kuten esimerkiksi tiedottamalla muita ministeriöitä siitä, että neuvoteltaessa sopimusta, jossa tarkoituksena on nimetä valtioneuvoston tilannekeskus yhteyspisteeksi, tilannekeskus tulisi pitää asiasta etukäteen tietoisena ja tarvittaessa osallistaa neuvotteluihin.  

Useissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota esitysluonnoksen 2 §:n puutteellisuuteen sen osalta keitä viranomaisia ehdotettu sääntely koskisi. Sisäministeriö ehdotti lausunnossaan, että velvollisuus ilmoittaa turvallisuustapahtumasta rajattaisiin ainoastaan ministeriöihin. Näin suppeaksi rajattuna ilmoitusvelvollisuus ei riittäisi turvamaan hallituksen esitykselle asettuja tavoitteita, koska se saattaisi käytännön tilanteissa hidastaa tiedonkulkua. Lisäksi rajaaminen ainoastaan ministeriöihin muuttaisi merkittävästi nykytilaa, jossa virastot ilmoittavat suoraan tilannekeskukselle turvallisuustapahtumista. Myös ilmoitusvelvollisuuden sisältöä koskevaa säännöstä pidettiin edelleen esimerkiksi valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön ja Poliisihallituksen lausunnoissa epäselvänä.  

Muun muassa maa- ja metsätalousministeriön, oikeuskanslerinviraston, Poliisihallituksen ja oikeusministeriön lausunnoissa ehdotetaan tarkennuksia valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeuksia koskevaan lakiesityksen 3 §:ään. Maa- ja metsätalousministeriö esittää pykälää muutettavaksi siten, että tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus sisältäisi myös arvion turvallisuustapahtuman vaikutuksista.  

Puolustusministeriö toteaa lausunnossaan, että esityksen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää myös toimivia tietojärjestelmiä tilannetietojen jakamiseksi viranomaisten ja muiden toimijoiden välillä ja esittää näkemyksensä tiedonvaihdon mahdollistavalta tietotekniseltä ympäristöltä edellytettävästä ICT-varautumisen tasosta. Koska tietojärjestelmiin ja tietoturvallisuuteen liittyvät kehittämishankkeet ovat viranomaisten tavanomaista toimintaa, johon hallituksen esityksellä ei ole suoranaista vaikutusta, ei näitä kehittämistarpeita ole hallituksen esityksessä arvioitu yksityiskohtaisemmin. Esimerkkinä valtioneuvoston kanslialle asetusta velvoitteesta voidaan mainita Kansallisen terrorismin torjunnan strategian 2014-2017 väliraportissa (Sisäministeriö, SM 1611744) todettu velvollisuus varmistaa johtamis- ja tilannekuvajärjestelmien sekä viestinnän yhteensopivuus. Lähtökohtana on, että tietojärjestelmät ovat vaatimusten mukaisia ja viranomaisen toiminta on tietoturvallisuutta koskevan sääntelyn mukaista.  

Lausuntokierroksella saadun palautteen perusteella lakiehdotuksen 1 §:ää on muutettu siten, että siinä ei enää käytetä käsitettä yhteiskunnan kokonaisturvallisuus. Eräät lausunnonantajat viittasivat lausunnoissaan siihen, että valtioneuvoston kokonaisturvallisuudesta annetussa periaatepäätöksessä todetaan, ettei kokonaisturvallisuuden käsitettä ole tarkoitettu oikeudelliseksi käsitteeksi. Lausuntokierroksen jälkeen esityksestä on edellä todetulla tavalla poistettu säännös valtioneuvoston tilannekeskuksen yhteyspistetehtävistä. Lisäksi lakiehdotuksen 2 §:ään on lisätty ilmoitusvelvolliset viranomaiset sekä selkeytetty ilmoitusvelvollisuuden sisältöä. Lakiehdotuksen 3 §:ään on tehty lausunnoissa esitettyjä tarkennuksia.