1
Lakiehdotuksen perustelut
1 §. Valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtävät. Ehdotetun pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvoston tilannekeskuksen organisatorisesta sijoittautumisesta valtioneuvoston kansliaan. Tilannekuvatoiminnasta tai sen organisatorisesta sijoittautumisesta ei ole tällä hetkellä säädetty lain tasolla. Valtioneuvoston ohjesäännön 12 §:n 7 kohdan mukaan valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluu valtioneuvoston yhteinen tilannekuva, varautuminen ja turvallisuus sekä häiriötilanteiden hallinnan yleinen yhteensovittaminen. Valtioneuvoston tilannekeskus on ollut sijoitettuna valtioneuvoston kansliaan vuodesta 2007 lähtien. Ehdotetulla säännöksellä saatetaan siten lainsäädäntö vastaamaan vallitsevaa tilannetta.
Valtioneuvostolla tarkoitetaan tässä valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden muodostamaa hallitus- ja hallintoasioiden päätöksentekoelintä.
Ehdotetun pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtäviin kuuluu koota ja analysoida tietoa turvallisuustilanteesta sekä sellaisista häiriöistä ja niiden uhkista, jotka vaarantavat yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja valtionjohdon eli tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteon ja toiminnan tueksi. Ehdotettu säännös vastaa asiallisesti valtioneuvoston tilannekeskuksen nykyistä päätehtävää, joka on tilannekuvan tuottaminen. Tilannekeskuksen päivystys toimii ympärivuorokautisesti vuoden kaikkina päivinä kaikissa oloissa. Jotta valtionjohdon tilannetietoisuus ei vaarannu missään tilanteessa, tilannekeskuksen on kyettävä ajantasaisen tilannekuvan tuottamiseen kaikkina aikoina.
Vastuu kunkin hallinnonalan oman tilannekuvan kokoamisesta ja analysoinnista on hallinnonalojen viranomaisilla. Tilannekeskuksen tehtävänä on koota ja analysoida näistä eri lähteistä saatua tietoa valtionjohdon päätöksenteon ja toiminnan tueksi.
Valtioneuvoston tilannekeskuksen kokoamaa ja analysoimaa yhteen sovitettua tietoa käytetään esityksessä ehdotetulla tavalla valtionjohdon päätöksenteon ja toiminnan tueksi. Pykälässä tarkoitettu päätöksenteko ja toiminta ja niitä varten koottava ja analysoitava tieto liittyisi esimerkiksi laaja-alaisiin häiriötilanteisiin tai niiden sellaisiin uhkiin, joiden vaikutukset ulottuisivat useiden hallinnonalojen toimialueelle.
Valtionjohdon päätöksentekoa varten tarvitsema ymmärrys tapahtuneista asioista, niihin vaikuttaneista olosuhteista, eri osapuolten tavoitteista ja tapahtumien mahdollisista kehitysvaihtoehdoista korostuu häiriötilanteissa, joissa joudutaan nopeasti tekemään hyvinkin laaja-alaisesti vaikuttavia päätöksiä. Analysoitu ja ajantasainen poikkihallinnollinen tilannekuva tukee valtionjohdon päätöksentekoa sekä normaalioloissa että erityisesti häiriötilanteissa.
Tilannekuvalla tarkoitetaan tässä koottua kuvausta vallitsevista olosuhteista, käsillä olevan tilanteen synnyttäneistä tapahtumista, tilannetta koskevista taustatiedoista ja tilanteen kehittymistä koskevista arvioista ja eri toimijoiden toimintavalmiuksista. Määritelmä perustuu vuonna 2014 julkaistuun Sanastokeskus TSK ry:n ja Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö SPEKin Kokonaisturvallisuuden sanastossa esitettyyn määritelmään.
Turvallisuustilanne kuvaa yleiskielen ilmaisuna yhteiskunnan turvallisuuden tilaa. Esimerkiksi onnettomuudella, luonnonkatastrofilla, terrorismilla, kyberhyökkäyksellä ja muilla vastaavilla tapahtumilla on vaikutusta turvallisuustilanteeseen. Myös esimerkiksi turvapaikanhakijoiden määrän merkittävällä kasvulla voi olla vaikusta turvallisuustilanteeseen. Valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtävänä olisi koota ja analysoida muun muassa edellä mainittuja turvallisuustilanteeseen vaikuttavaa tietoa.
Hallituksen esityksen tavoitteiden mukaisesti ehdotetulla säännöksellä pyritään tukemaan tasavallan presidentin ja valtioneuvosto päätöksentekoa siten, että valtion itsenäisyyteen, väestön elinmahdollisuuksiin ja muihin yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin kohdistuvat uhkat ovat hallittavissa.
Pykälässä tarkoitettuja häiriöitä tai häiriön uhkia olisivat uhat tai tapahtumat, jotka vaarantavat HYPERLINK "http://www.tsk.fi/cgi-bin/netmot.exe?Opt=256&ListWord=@40@40ID@3D@22IDWA2PrIf1uMuhHq6T29@2DvhA@22&SearchWord=kriisi&dic=1&dic=2&dic=3&dic=4&dic=5&dic=6&page=results&UI=figr" yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja ja joiden hallinta edellyttää viranomaisten ja muiden toimijoiden tavanomaista laajempaa tai tiiviimpää HYPERLINK "http://www.tsk.fi/cgi-bin/netmot.exe?Opt=256&ListWord=@40@40ID@3D@22IDqs1o@2DhNQsNH3hPCKmnULlQ@22&SearchWord=kriisi&dic=1&dic=2&dic=3&dic=4&dic=5&dic=6&page=results&UI=figr" yhteistoimintaa ja viestintää. Yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja ovat puolestaan valtion johtaminen, kansainvälinen toiminta, Suomen puolustuskyky, sisäinen turvallisuus, talouden ja infrastruktuurin toimivuus, väestön toimeentuloturva ja toimintakyky sekä henkinen kriisikestävyys.
Ehdotetun 2 momentin 2 kohdan mukaan valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtäviin kuuluisi hoitaa ja koordinoida tilannekuvan ylläpitämiseen, kokoamiseen, yhteensovittamiseen ja välittämiseen liittyviä tehtäviä.
Pykälässä tarkoitettuihin koordinaatiotehtäviin kuuluisi esimerkiksi tuottaa ennakoivaa tilannekuvaa valtioneuvoston kanslian asettaman tiedustelun ja tilannekuvan koordinaatioryhmän toimeksiannosta. Tilannekeskus kokoaisi ja sovittaisi yhteen tilannekuvan lisäksi yhteistyössä turvallisuuskysymyksiä käsittelevien ministeriöiden ja toimivaltaisten viranomaisten kanssa ennakoivia katsauksia aiheista, joilla voi olla keskeistä merkitystä turvallisuustilanteen kannalta. Näin muodostuvan analysoidun tilannekuvan avulla pyritään ennakoimaan ja varautumaan tulevaisuuden tilanteisiin ja kehityskulkuihin.
Tällä hetkellä esimerkiksi hybridiuhkien (taloudellinen, poliittinen ja sotilaallinen painostus, väestön sisäisten ristiriitojen lietsominen, kyberhyökkäykset, peiteoperaatiot sekä esimerkiksi epätasapainon luominen) osalta eri viranomaisten havaitsemista yhteiskunnan kehityksen ja turvallisuuden kannalta merkittävistä muutoksista ei tuoteta yhtenäistä ennakoivaa tilannekuvaa. Valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtävä tuottaa myös tällaista ennakoivaa tietoa kootun ja analysoidun tilannekuvan tuottamiseksi edistäisi osaltaan valtioneuvoston tilannetietoisuutta
Lisäksi valtioneuvoston tilannekeskukselle kuuluisi poikkihallinnollisena tilannekuvan ylläpitämiseen liittyvänä tehtävänä esimerkiksi ministeriöiden ja toimivaltaisten viranomaisten tukeminen tilannekuvatoimintojen kehittämisessä. Tällaisiin poikkihallinnollisiin tilannekuvan ylläpitämiseen, kokoamiseen, yhteensovittamiseen ja välittämiseen liittyviin tehtäviin kuuluisivat myös kansainvälisistä sopimuksista (katso kohta 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö) johtuvat yhteyspistetehtävät. Valtioneuvoston tilannekeskuksen yhteyspistetehtävistä säädetään tarkentavasti valtioneuvoston asetuksella.
Valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtäviin kuuluisi myös tiedon jakaminen ehdotetun 2 momentin 3 kohdassa esitetyllä tavalla. Jakamisella tarkoitettaisiin poikkihallinnollisen ja yhteen sovitetun tiedon jakamista tasavallan presidentille, valtioneuvostolle ja eri viranomaisille. Tilannekuvan jakaminen myös muulle kuin juuri tietyssä tilanteessa toimivaltaiselle viranomaiselle saattaa olla tarpeen tilanteissa, joissa kattavan kokonaiskuvan jakaminen eri viranomaisille on tarkoituksenmukaista, vaikka varsinainen operatiivinen toimivalta olisi vain yhdellä viranomaisella. Edellä todetulla valtionjohdolla tai muulla viranomaisella saattaa toisaalta olla sellaista tilannekuvan kannalta merkityksellistä tietoa, jota toimivaltaisella viranomaisella ei ole. Näin ollen on kootun ja analysoidun tiedonkulun varmistaminen valtioneuvoston tilannekeskukselta ministeriöille ja eri viranomaisille on erittäin tärkeää.
Tilannekeskuksen tulisi varmistaa tiedonkulku toimivaltaiselle viranomaiselle erityisesti silloin, kun tilannekuvan mukaisella häiriöllä tai sen uhalla on merkitystä viranomaisen toiminnalle.
Valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtäviä koskevalla ehdotetulla sääntelyllä ei olisi vaikutusta asioiden toimialakohtaiseen valmisteluun tai päätöksentekoon.
2 §. Velvollisuus ilmoittaa turvallisuustapahtumasta. Ehdotetun pykälän mukaan ministeriön ja sen hallinnonalan virastojen ja laitosten olisi ilmoitettava valtioneuvoston tilannekeskukselle turvallisuustapahtumasta, jolla voi viranomaisen arvion mukaan olla merkitystä muodostettaessa tilannekuvaa. Tilannekuvan muodostumisen kannalta merkityksellisiä tietoja olisivat esimerkiksi tapahtumatiedot kansalaisten turvallisuutta uhkaavasta vaarasta, kuten laajasta tulipalosta. Lisäksi tulisi ilmoittaa tiedot esimerkiksi merkittävästä julkista mielenkiintoa herättävästä turvallisuustapahtumasta, kuten vakavasta järjestyshäiriöstä tai kyberhyökkäyksestä ja valtioneuvoston toimenpiteitä mahdollisesti edellyttävistä häiriöstä tai sen uhkasta, kuten terrori-iskusta. Ehdotetun sääntelyn kannalta merkityksellisiä turvallisuustapahtumia voisivat olla myös elintarvikehuollon ja yhdyskuntatekniikan vakavat häiriöt sekä rahoitus- ja maksujärjestelmän vakavat häiriöt.
Turvallisuustapahtuma on siten tapahtuma, joka vaikuttaa turvallisuustilanteeseen. Todennäköisimmin tilannekuvan kokoamisen kannalta merkittävä turvallisuustapahtuma vaikuttaa turvallisuustilanteeseen sitä heikentävästi.
Pykälässä tarkoitettuja ilmoitusvelvollisia viranomaisia olisivat ministeriöt sekä kunkin ministeriön hallinnonalan virastot ja laitokset, kuten esimerkiksi Keskusrikospoliisi, Suojelupoliisi, Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi, Viestintävirasto, Suomen Ympäristökeskus, Pääesikunta, Säteilyturvakeskus ja Tulli sekä Poliisihallitus ja Ilmatieteen laitos. Sen sijaan ilmoitusvelvollisuus ei koskisi alue- ja paikallishallinnon viranomaisia.
Ehdotetulla sääntelyllä ilmoitusvelvollisista viranomaisista ei olisi tarkoitus laajentaa niiden viranomaisten määrää, jotka jo tällä hetkellä toimittavat valtioneuvoston tilannekeskukselle tietoja turvallisuustapahtumista. Tavoitteena on toisaalta kuitenkin varmistaa, että kunkin ministeriön hallinnonalan viranomaiset toimittaisivat tässä laissa tarkoitettua tietoa turvallisuustapahtumista siitä riippumatta, miten hallinnonalan organisatorinen rakenne tulevaisuudessa saattaa muuttua tai olla järjestetty.
Esimerkiksi maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalan virastoista ilmoitusvelvollisuus koskisi nykytilanteessa Elintarviketurvallisuusvirasto, Luonnonvarakeskusta, Maanmittauslaitosta, Maaseutuvirasto sekä ministeriöitä. Tämän lisäksi ilmoitusvelvollisuus koskisi Suomen ympäristökeskusta ja Ilmatieteen laitosta Tulvakeskuksen ylläpitäjänä. Ilmoitettavia turvallisuustapahtumia tapahtuu lähinnä yhteiskunnan turvallisuusstrategian mukaan hallinnon alan vastuulla olevissa strategisissa tehtävissä, kuten tulvariskien hallinnassa ja patoturvallisuudessa, elintarvikehuollon alkutuotannon turvaamisessa sekä vesihuollon turvaamisessa.
Velvollisuus ilmoittaa turvallisuustapahtumista ei koskisi siten esimerkiksi kuntia, kuntayhtymiä, tuomioistuimia, valtion paikallishallintoa tai valtion liiketoiminnanharjoittajia. Valtioneuvoston tilannekeskuksen ja viranomaisten välisellä toimivalla yhteistyöllä on merkittävä rooli kattavan tilannekuvan luomisessa. Siten viranomaisten välisen yhteistyön puitteissa tilannekeskus voi pyytää ja eri tahot voivat toimittaa tilannekuvan muodostamisen kannalta merkityksellistä tietoa. Kuten edellä on todettu, ehdotettu sääntelyllä ei kuitenkaan ole tarkoitus muuttaa voimassaolevia ja toimivia ohjausjärjestelmiä.
Nyt ehdotettu sääntely tarkentaa hallintolain (434/2003) 10 §:ssä olevaa yleistä säännöstä viranomaisten yhteistyöstä ja velvollisuudesta pyrkiä edistämään viranomaisten välistä yhteistyötä. Ilman viranomaisten välistä tehokasta yhteistyötä oikean tilannekuvan muodostaminen tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteon ja toiminnan tueksi saattaisi vaarantua.
Arvion tekeminen siitä, milloin ilmoitettava turvallisuustapahtumaa koskeva tieto on sellainen, että sillä on merkitystä tilannekuvan muodostamisen kannalta, kuuluu lähtökohtaisesti sille viranomaiselle, jonka toimialaa asia koskee. Toimivaltaisella viranomaisella on parhaimmat edellytykset arvioida tilannekeskukselle annettavan tiedon merkittävyyttä oman toimialansa kannalta ja myös turvallisuustapahtuman vaikutuksia muuhun yhteiskuntaan. Esimerkiksi merkittävästi kohonneista säteilyarvoista ilmoitusvelvollinen olisi Säteilyturvakeskus (STUK).
Toimivaltaisen viranomaisen voi käytännössä kuitenkin olla vaikea arvioida, onko kyseessä sellainen turvallisuustapahtuma, että siitä on ilmoitettava. Tämän vuoksi ehdotetaan, että viranomaisen olisi ilmoitettava turvallisuustapahtumasta aina, kun sillä voi olla merkitystä. Näin asetettua velvollisuutta ilmoittaa turvallisuustapahtumasta ei voida pitää kohtuuttomana ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvien viranomaisten näkökulmasta. Hallinnonalan viranomaisilla voi myös yksittäistilanteissa olla paras käytännön tason tietämys siitä, miten merkittävästä turvallisuustapahtumasta on kyse. Tilannekeskuksen tehtävänä on arvioida sen saaman tiedon merkitys tilannekuvan muodostamisen kannalta tarvittaessa yhteistyössä eri alojen asiantuntijoiden kanssa. Samalla valtioneuvoston tilannekeskus voi hyödyntää kunkin hallinnonalan viranomaisten laajaa ja syvällistä sisältöosaamista.
Viranomaisen olisi arvioidessaan, tulisiko turvallisuustapahtumasta ilmoittaa valtioneuvoston tilannekeskukselle, otettava lisäksi huomioon, että kyseessä on nimenomaan tasavallan presidentin ja valtioneuvoston tilannekuvan ylläpitämiseksi toimitettavasta tiedosta. Tämän arvioinnin lähtökohtana olevan säännöksen lisäksi käytännön toiminnassa valtioneuvoston tilannekeskus auttaa tarvittaessa yksittäisissä tilanteissa arvion tekemisessä.
Ehdotettu säännös vastaa nykyisin noudatettavia periaatteita, joiden mukaan hallinnonalojen valmius- ja varallaolojärjestelyt sekä eri hallinnonalojen tilannekeskukset muodostavat rungon häiriötilanteisiin reagoimiselle. Sääntelyllä ei lähtökohtaisesti ole vaikutusta niihin järjestelyihin, jotka kukin ministeriö on toimialallaan katsonut tarkoituksenmukaisiksi. Ministeriö voi siten edelleen päättää siitä, miten sen hallinnonalan viranomaisen on toimittava sen ilmoittaessa turvallisuustapahtumasta. Operatiivinen toiminta ja päätöksenteko säilyvät toimivaltaisella viranomaisella. Ilmoitusvelvollisen viranomaisen on myös toiminnassaan huolehdittava siitä, että turvallisuustilanteesta ilmoittaminen ei vaaranna turvallisuustapahtumasta vastuussa olevan viranomaisen operatiivista toimintaa.
Valtioneuvoston tilannekeskukselle luovutetut tiedot sisältäisivät ainoastaan poikkeustapauksissa henkilötietolaissa tarkoitettuja henkilötietoja, kuten esimerkiksi nimen. Niiden käsittelyyn sovellettaisiin henkilötietojen käsittelyyn sovellettavaa yleislainsäädäntöä. Näistä turvallisuustapahtumia koskevista tiedoista ei kuitenkaan niiden luonteesta johtuen muodostuisi henkilötietolaissa tarkoitettua erillistä henkilörekisteriä. Valtioneuvoston tilannekeskuksen asiakirjoa ja tietoja käsitellään valtioneuvoston kanslian tiedonhallinnasta ja salassa pidettävien asiakirjojen luokittelusta ja käsittelystä annettujen määräysten mukaisesti.
Kukin ministeriö voi päättää siitä, miten ilmoitusvelvollisuus toteutetaan toimialansa viranomaisten osalta. Nyt ehdotetulla sääntelyllä ei olisi vaikutusta asioiden toimialakohtaiseen valmisteluun tai päätöksentekoon. Ministeriöt voisivat siten edelleen vaikuttaa toimialansa yleisen ohjaukseen ja hallinnonalansa virastojen toimintaan sekä tilannekuvajärjestelyihin liittyviin käytännön toimenpiteisiin. Kukin ministeriö ratkaisisi siten jatkossakin sen, miten tiedonkulku valtioneuvoston tilannekeskukselle hallinnonalalla järjestetään. Tiedonkulun järjestämisen vaihtoehtoja olisivat esimerkiksi päivystys- ja varallaolojärjestelyt tai ministeriöiden ohjeistus tiedonkulun järjestämisestä. Ehdotettu sääntely ei kuitenkaan edellytä varallaolo järjestämistä sellaisilla hallinnonaloilla, joilla sitä ei jo ole.
Kuten edellä on todettu, toimivaltaisen viranomaisen tulisi arvioida, onko tapahtuma sellainen laissa tarkoitettu turvallisuustapahtuma, josta on annettava tieto valtioneuvoston tilannekeskukselle. Tilannekeskus auttaa tarvittaessa luovuttavaa viranomaista arvion tekemisessä. Annettavaa tietoa rajaavat myös ehdotetun lain 3 ja 4 §:n säännökset valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeudesta ja toisaalta salassa pidettävän tiedon luovuttamisesta.
Ilmoitusvelvollisuus tulisi toteuttaa siten, että ilmoitusvelvollisuudesta ei aiheudu haittaa tai vaaranneta turvallisuustapahtuman hallitsemisesta vastuussa olevan viranomaisen operatiivista toimintaa. Keskeisessä asemassa tämän osalta on viranomaisten välinen toimiva ja tehokkaasti toteutettu yhteistyö.
3 §. Valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvoston tilannekeskuksella on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada tilannekuvan kokoamiseksi luovuttavan viranomaisen välttämättömiksi arvioimat tiedot turvallisuustapahtumista. Osa valtioneuvoston tilannekeskuksen tilannekuvan kokoamiseksi tarvitsemista tiedoista koostuu julkisista lähteistä saatavista tiedoista. Tällaisen tiedon paikkansapitävyys joudutaan useissa tilanteissa vielä varmentamaan toimivaltaiselta viranomaiselta. Edellä mainittujen tietolähteiden lisäksi valtioneuvoston tilannekeskuksen tulisi sen tehtävän toteuttamiseksi saada myös sellaista tässä laissa tarkoitetuilla viranomaisilla olevaa tietoa, joka on joko julkista tai laissa säädetyllä perusteella salassa pidettävää.
Valtioneuvoston tilannekeskuksen oikeus saada tietoja turvallisuustapahtumista rajoittuu tilannekuvan muodostamisen kannalta välttämättömiin tietoihin. Arvion tekeminen siitä, mikä tieto on välttämätöntä, kuuluu sille viranomaiselle, jonka toimialan asiasta on kyse. Välttämättömyysarvioinnissa on kysymys harkinnasta, jossa otetaan huomioon salassapitosäännöksen suojaaman edun suojan tarve ja peruste suhteessa valtionjohdon tarpeeseen muodostaa oikea ja toiminnan suunnittelun kannalta riittävä kokonaiskuva turvallisuustapahtumasta. Välttämättömyysarvioinnin voi parhaiten suorittaa se viranomainen, jonka hallussa tieto on. Tällaisella viranomaisella on mahdollisuus parhaiten arvioida kaikkia niitä tekijöitä, jotka yksittäistapauksessa vaikuttavat salassa pidettävän tiedon suojaamisen tarpeeseen.
Tilannekeskuksen tiedonsaantioikeudessa olisi lähtökohtana se, että tilannekuvan muodostamisen kannalta välttämättömät tiedot turvallisuustapahtumasta annettaan tilannekeskukselle oma-aloitteisesti. Kuten edellä on todettu tilannekeskuksella voi myös olla tarve tarkistaa toimivaltaiselta viranomaiselta joko julkisista tai muista lähteistä saadun tiedon paikkansapitävyys. Tällaisissa tilanteissa tiedon ilmoittaminen tilannekeskukselle perustuisi tilannekeskuksen tiedonsaantipyyntöön.
Kuten edellä on kuvattu turvallisuustapahtumat ovat tilanteina hyvin moninaisia ja tästä syystä on varsin vaikeaa tyhjentävästi ennakolta määritellä, miltä viranomaistahoilta ja millaisia tietosisältöjä valtioneuvoston tilannekeskukselle voi tilannekuvan muodostamisen kannalta olla välttämätöntä antaa. Luovutettavien tietosisältöjen täsmentämiseksi 1 momentissa määriteltäisiin esimerkkejä. Luovutettava tieto voisi esimerkiksi koskea turvallisuustapahtuman tapahtuma-aikaa ja paikkaa, turvallisuustapahtumaan johtaneita olosuhteita tai toimintaa sekä esimerkiksi toimivaltaisen viranomaisen turvallisuustapahtuman johdosta tekemiä toimenpiteitä, joista saatavan tiedon avulla tilannekeskus pystyy kokoamaan kattavan ja ajantasaisen tilannekuvan. Tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus voisi sisältää myös arvioin turvallisuustapahtuman vaikutuksista. Asiantuntijaviranomaisen arvio turvallisuustapahtuman vaikutuksista on olennainen tieto ja arvion saaminen auttaisi tilannekeskusta sen tehtävän hoitamisessa.
Henkilötiedot eivät pääsääntöisesti kuuluisi tällaisiin välttämättömiin tietoihin. Jos valtioneuvoston tilannekeskukselle toimitetaan turvallisuustapahtumaan liittyvien tietojen yhteydessä myös henkilötietoja, jotka eivät ole tarpeellisia tilannekuvan ylläpitämiseksi, valtioneuvoston tilannekeskuksen tulisi hävittää tiedot.
Koska kyse on turvallisuustapahtumaan liittyvän tiedon luovuttamisesta, lähtökohtaisesti luovutettavat tiedot eivät edellytä tiedon luovuttamista erilaisista viranomaisen rekistereistä vaan kyse on toiminnan luonteen mukaisesti lähinnä sellaisesta tiedosta, joka liittyy juuri tapahtuneeseen tai meneillään olevaan tilanteeseen.
Esimerkiksi onnettomuustilanteessa keskeinen tietosisältö koskisi menehtyneiden ja loukkaantuneiden määrän suuruusluokkaa sekä viranomaisten toimintaedellytyksiin, viranomaisten yhteistyöhön ja avun tarpeen arviointiin liittyvät tietoja. Tällaiset tiedot voisivat olla esimerkiksi yleisluoteisia tietoja turvallisuustapahtuman aiheuttamista aineellisista ja edellä todetuista henkilövahingoista. Koska viranomaistiedon laatiminen pitäytyen yleisellä tasolla ei ole aina mahdollista, tilannekuvaan voidaan joutua liittämään myös salassa pidettävää tietoa.
Valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus tarkoittaisi tietojen luovuttamista varsin rajatulle piirille eli tilannekeskuksessa työskenteleville henkilöille.
Vaikka säädettäväksi esitetty tiedonsaantioikeus syrjäyttäisi lähtökohtaisesti salassapitosäännökset, se ei kuitenkaan ulottuisi kaikkiin viranomaisella oleviin tietoihin. Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin poikkeuksista tiedonsaantioikeuteen.
Ehdotetun pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus ei koskisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 16 kohdassa salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja eikä tietoja, jotka viranomainen on mainitun lain 28 §:n tai muun säännöksen perusteella tai tiedon antaneen suostumuksen perusteella saanut tieteellistä tutkimusta, tilastointia taikka viranomaisen suunnittelu- tai selvitystyötä varten. Säännös ei rajoittaisi anonyymeiksi muuttuneiden tieteellisen tutkimuksen, tilastoinnin taikka viranomaisen suunnittelu- tai selvitystyön tulosten saamista. Ehdotetussa säännöksessä mainittu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 16 kohta koskee tiedonantajan luottamuksen suojaa. Salassapitovelvollisuuden tarkoituksena on turvata viranomaisen mahdollisuudet saada tietoja tilasto- ja tutkimustarkoituksiin. Kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat tiedot, jotka on vapaaehtoisesti annettu viranomaiselle.
Tiedonsaantioikeus ei myöskään ulottuisi perustuslain 10 §:n 1 momentin yksityisyyden suojan ydinalueelle. Ehdotetun 2 momentin 2 kohdan mukaan valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus ei koskisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23–32 kohdassa tai muussa laissa salassa pidettäviksi säädettyjä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja tai niitä vastaavia tietoja.
Esimerkiksi poliisin operaatioihin liittyvän salassa pidettävän tiedon luovuttaminen valtioneuvoston tilannekeskukselle on esityksen mukaan rajattu vain sellaisiin tietoihin, jotka liittyvät tilannekeskuksen tehtäviin. Näin ollen kyseeseen tulisivat vain sellaiset salassa pidettävät tiedot, jotka liittyvät turvallisuustilanteeseen ja sellaisiin häiriöihin tai niiden uhkaan, jotka vaarantavat yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja ja joilla voisi olla merkitystä muodostettaessa tilannekuvaa. Ehdotettu sääntely ei siten mahdollista tilannetta, jossa tilannekeskus voisi pyytää tai sille tulisi toimittaa mitä tahansa poliisin operaatioon liittyvää tietoa.
Esimerkiksi esitutkinnan yksityiskohtaisia tietoja tarvitaan valtioneuvoston päätöksenteossa erittäin poikkeuksellisesti. Tällaisten tietojen luovuttamisen yhteydessä olisi ehdottomasti varmistettava, että tietojen luovuttaminen ei vaarantaisi esitutkintaviranomaistoimintoja.
Tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus ei koskisi ehdotetun 3 kohdan mukaan viranomaisen kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain (588/2004) soveltamisalaan kuuluvia taikka muita sellaisia tietoja, jotka toisen valtion viranomainen tai kansainvälinen toimielin on antanut viranomaiselle edellyttäen, että ne pidetään salassa ja että niitä käytetään vain tiettyä tarkoitusta varten, ellei tiedot viranomaiselle luovuttanut toinen valtio tai toimielin annan luovuttamiseen suostumustaan. Momentissa tarkoitetuissa tilanteissa viranomainen ei olisi velvollinen luovuttamaan valtioneuvoston tilannekeskukselle hallussaan olevia tietoja. Kansainvälisten tietoturvallisuusvelvoitteiden mukaan ei yleensä ole estettä sille, että tieto voitaisiin antaa sen luovuttaneen toisen valtion tai kansainvälisen toimielimen suostumuksella esimerkiksi ehdotetun lain mukaisiin tarkoituksiin. Toisaalta ehdotetun säännöksen puuttuminen lakiehdotuksesta voisi johtaa eri viranomaisten kansainvälisen tiedonsaannin tyrehtymiseen ja siten viime kädessä valtion turvallisuuden vaarantumiseen.
Ehdotetun 2 momentin 4 kohdan mukaan valtioneuvoston tilannekeskuksen oikeus saada viranomaisilta salassapitosäännösten estämättä tilannekuvan kokoamiseksi välttämättömät tiedot ei koskisi tietoja salassa pidettävistä luottamuksellisista viesteistä, välitystiedoista, sijaintitiedoista tai luottamuksellisen radiolähetyksen sisällöstä ja olemassaolosta. Esimerkiksi Tietosuojavaltuutetulla ja Viestintävirastolla on tehtäviensä suorittamiseksi oikeus saada tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 316 ja 317 §:ssä säädetyllä tavalla tietoja luottamuksellisesta viestinnästä. Mainittujen viranomaisten on tietoyhteiskuntakaaren 319 §:ssä säädetyllä tavalla pidettävä salassa lain 316 ja 317 §:n nojalla saamansa ja hankkimansa tiedot. Lisäksi näiden tietojen käsittelystä, säilyttämisestä, luovuttamisesta ja hävittämisestä on säädetty tietoyhteiskuntakaaressa. Valtioneuvoston tilannekuvan muodostamisen kannalta ei ole tarpeellista saada näitä luottamukselliseen viestintään liittyviä tietoja eikä salassa pidosta poikkeamiseen olisi siten perusteita.
Kaikessa edellä todetussa tiedonvälityksessä tulee ottaa huomioon yleiset turvallisuusvaatimukset asiakirjojen käsittelyssä. Esimerkiksi tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa annetussa valtioneuvoston asetuksessa (681/2010) säädetään valtionhallinnon viranomaisten asiakirjojen käsittelyä koskevista yleisistä tietoturvallisuusvaatimuksista sekä asiakirjojen luokittelun perusteista ja luokittelua vastaavien asiakirjojen käsittelyssä noudatettavista tietoturvallisuusvaatimuksista.
4 §. Salassa pidettävän tiedon luovuttaminen. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin tilanteista, joissa valtioneuvoston tilannekeskus voisi salassapitosäännösten estämättä luovuttaa tämän lain nojalla saamiaan tietoja tasavallan presidentille, valtioneuvostolle ja toimivaltaisille viranomaisille. Tilannekeskus voisi siten luovuttaa salassa pidettävän tiedon viranomaiselle, jonka toiminnan kannalta tieto on välttämätöntä saattaa kyseisen viranomaisen tietoon. Tällaisten luovutettavien tietojen tulisi olla välttämättömiä turvallisuustilanteen edellyttämän päätöksenteon tueksi. Luovutettavien tietojen tulee siten olla sellaisia, että niillä on merkitystä erityisesti yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen ylläpitämisen eli uhkiin varautumisen, häiriötilanteiden ja poikkeusolojen hallinnan sekä niistä toipumisen kannalta.
Ehdotetun momentin 2 kohdan mukaan tietoja voitaisiin luovuttaa salassapitosäännösten estämättä myös silloin kun niiden luovuttaminen on välttämätöntä välittömän ja vakavan yleistä turvallisuutta uhkaavan vaaran torjumiseksi.
Ehdotetulla säännöksellä varmistetaan toisaalta 1 §:n 2 momentin 3 kohdassa tilannekeskuksen tehtäväksi esitetyn yhteen sovitettua tiedon jakaminen tasavallan presidentille, valtioneuvostolle. Salassa pidettävän tiedon luovuttaminen olisi kuitenkin mahdollista vain toimivaltaiselle viranomaiselle. Ehdotetulla säännöksellä pyritään varmistamaan tiedonvälityksen kaksisuuntaisuus niissä tilanteissa, joissa on kyse salassa pidettäväksi säädetystä tiedosta.
Pykälässä tarkoitetut salassa pidettävien tietojen luovuttaminen koskisi pääsääntöisesti tilanteita, joissa tilannekeskuksen viranomaiselta saamaa tietoa hyödynnettäisiin osana tilannekeskuksen kokoamaa tilannekuvaa. Kyse ei lähtökohtaisesti olisi tiedon kierrättämisestä väliportaiden kautta valtionjohdolle.
On selvää, että salassa pidettävien tietojen luovuttamisen perusteita ja edellytyksiä arvioidessaan valtioneuvoston tilannekeskuksen tulisi tietoja luovuttaessaan toimia siten, että operatiivinen toiminta tai esitutkintaviranomaisen salassapitovelvoitteet eivät vaarannu. Tasavallan presidentti, ministeriö ja toimivaltainen viranomainen, jolle tilannekeskus luovuttaisi laissa rajatuissa vakavissa tilanteissa salassa pidettävää tietoa, harkitsisi itse niiden virkamiesten joukon, joille tieto voidaan antaa. Ministeriö voisi esimerkiksi rajata tiedon jakelun piirin kansliapäällikköön ja valmiuspäällikköön.
Myös tällaisten salassa pidettävien tietojen luovuttaminen tulisi toteuttaa siten, että siitä ei aiheudu haittaa tai muutoin vaaranneta turvallisuustapahtuman hallitsemisesta vastuussa olevan viranomaisen operatiivista toimintaa. Keskeisessä asemassa tämän osalta on viranomaisten välinen toimiva ja tehokkaasti toteutettu yhteistyö.
Arvioitaessa yksittäistapauksessa salassa pidettävän tiedon luovuttamista huomioon on lisäksi otettava julkisuuslain 26 §, jossa säädetään yleisistä perusteista salassa pidettävän tiedon luovuttamiseen.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin rajoituksesta luovuttaa edelleen sellaisia salassa pidettäviä tietoja, jotka valtioneuvoston tilannekeskus on saanut muun valtion viranomaiselta. Säännös ehdotetaan otettavaksi lakiin selkeyden vuoksi. Suomea sitovissa kansainvälisissä velvoitteissa voidaan edellyttää, että tilannekeskukselle luovutetut tiedot ovat salassa pidettäviä. Tällaisia tietoja tilannekeskus ei saisi luovuttaa ulkomaisen viranomaisen asettamien ehtojen vastaisesti.
3
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Eräät esitykseen sisältyvät säännökset ovat merkityksellisiä perustuslain yksityiselämän suojaa koskevan 10 §:n 1 momentin kannalta.
Perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta ja oikeuksien luonteesta perustuslaissa turvattuina perusoikeuksina voidaan johtaa joitain yleisiä rajoittamista koskevia vaatimuksia. Ehdotettujen valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaanti- ja luovutusoikeuksia koskevalla sääntelyllä puututaan paikoin perustuslailla suojattuihin perusoikeuksiin. Perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin kuuluvan lailla säätämisen vaatimuksen mukaan perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin ja lisäksi on otettava huomioon kielto delegoida perusoikeuksien rajoittamista koskevaa toimivaltaa lakia alemmalle säädöstasolle (PeVM 25/1994 vp). Koska valtioneuvoston tilannekeskusta ja se toimintaa koskeva sääntely on tällä hetkellä asetuksen tasoisissa säädöksissä, toiminnasta tulisi säätää lain tasolla. Lisäksi perustuslain 80 §:n mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tiedon omaavaan viranomaiseen kohdistuvalla salassapitovelvollisuudella suojataan.
Perustuslakivaliokunta on lisäksi viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta arvioidessaan kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (PeVL 62/2010 vp, s. 4/I ja siinä mainitut lausunnot). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (PeVL 59/2010 vp, s. 4/I, PeVL 62/2010 vp, s. 4/I).
Lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston tilannekeskuksella olisi sen estämättä, mitä tietojen salassa pitämisestä on säädetty, oikeus saada viranomaiselta tilannekuvan kokoamiseksi välttämättömät tiedot turvallisuustapahtumaan johtaneista olosuhteista, turvallisuustapahtuman paikasta ja ajankohdasta, toimivaltaisen viranomaisen toimenpiteistä sekä muista näihin rinnastettavista seikoista.
Esimerkiksi onnettomuuksien tai luonnonkatastrofien moninaisen luonteen vuoksi ennakolta on vaikea määritellä miltä viranomaistaholta ja minkä sisältöisiä tietoja tilannekuvan kokoamiseksi tarvitaan. Hallituksen esityksessä valtioneuvoton kanslian tiedonsaantioikeus on kuitenkin kytketty välttämättömyysedellytykseen sekä yksilöity koskemaan niitä tietoja, jotka liittyvät turvallisuustapahtumaan. Lisäksi tietosisältöjä on pyritty määrittelemään ehdotetun 3 §:n 1 momentissa esitetyllä tavalla. Tietoja saavien piiri on rajattu koskemaan vain tilannekeskuksessa työskenteleviin henkilöihin ja tietojen saamisen tarkoitus on suppea sen rajoittuessa tietoihin, jotka ovat välttämättömiä tilannekuvan kokoamiseksi. Valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus on tarpeellinen, jotta se voisi koota ja jakaa tietoa turvallisuustilanteesta sekä yhteiskunnan turvallisuuteen kohdistuvista häiriöistä ja niiden uhkista tasavallan presidentille ja valtioneuvostolle turvallisuustilanteen edellyttämän päätöksenteon ja toiminnan tueksi.
Lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus ei ulottuisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23–32 kohdassa tarkoitettuihin tietoihin eikä vastaaviin tietoihin, jotka on muussa laissa säädetty salassa pidettäviksi. Tilannekeskuksen tiedoksisaantioikeus olisi siten rajattu perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityisyyden suojan ulkopuolelle.
Valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeutta ei olisi tarkoitus ulottaa perustuslain 10 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin tietoihin. Perustuslain mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Lailla voidaan kuitenkin pykälän 3 momentin nojalla säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen muun muassa yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa.
Lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentissa on rajattu valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeuden ulkopuolelle momentissa erikseen luetellut salassa pidettävät tiedot. Perustuslain 10 §:n 2 ja 3 momentin luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan sääntelyn ensisijaisena tarkoituksena on suojata luottamukselliseksi tarkoitetun viestin sisältö ulkopuolisilta.
Viestin tunnistamistietojen (tietoyhteiskuntakaaressa tarkoitetut välitystiedot) on perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä katsottu jäävän luottamuksellisen viestin salaisuutta suojaavan perusoikeuden ydinalueen ulkopuolelle. (ks. esim. PeVL 33/2013 vp, PeVL 6/2012 vp, ja PeVL 3/2008 vp).
Lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan valtioneuvoston tilannekeskuksen tiedonsaantioikeus ei ulottuisi luottamuksellisen viestin salaisuutta suojaavan perusoikeuden ydinalueelle eikä myöskään ydinalueen ulkopuolelle jääviin luottamuksellisen viestinnän välitystietoihin ja sijaintitietoihin.
Lakiehdotuksen 4 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvoston tilannekeskuksen oikeudesta luovuttaa saamiaan salassa pidettäviä tietoja tasavallan presidentille, valtioneuvostolle sekä toimivaltaiselle viranomaiselle, jos ne ovat välttämättömiä turvallisuustilanteen edellyttämän päätöksenteon tueksi tai välittömän ja vakavan yleistä turvallisuutta uhkaavan vaaran torjumiseksi. Perustuslakivaliokunnan käytännössä tietojen luovuttamista on lähtökohtaisesti arvioitu samoin perustein kuin tiedonsaantioikeutta. Ehdotetussa säännöksessä tietoja luovutetaan tietyille tahoille sekä tiedon luovuttamista on täsmennetty tiedon luovuttamisen välttämättömyyttä koskevalla edellytyksellä.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.