1  Asian tausta ja valmistelu

2  Nykytila ja sen arviointi

Tilastokeskusta koskevan lainsäädännön ajantasaisuus 

Tilastolain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tilastoviranomaisella tarkoitetaan tilastokeskusta ”valtion tilastotoimen yleisviranomaisena sekä Luonnonvarakeskusta, Tullia sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitosta niiden hoitaessa laissa säädettyjä tilastojen laadintaan liittyviä tehtäviä”. Tilastokeskuksen tehtävät määritellään tilastolaissa ja TK-laissa. Lakien keskinäisen dynamiikan mukaan tilastolaki on toiminnallinen säädös, joka koskee kaikkien valtion viranomaisten tilastotuotantoa ja sisältää EU:n tilastosääntelyn vaatimukset, kun taas TK-laki on suppea hallinnollinen säädös, joka tilastoviranomaisista koskee vain tilastokeskusta. Yleispiirteisyydessään TK-laki sallii tilastokeskukselle laajat oikeudet käsitellä tietoja tilastointitarkoitusta varten sekä rekisterinpitäjinä toimivilta muilta viranomaisilta että yksityisen sektorin tiedonantajilta. Lisäksi tilastolaki antaa mahdollisuuden hankkia tilastointitarkoitukseen sopimusperusteisesti tietoaineistoja yksityiseltä sektorilta. Sopimukset saattavat sisältää ehtoja, jotka voivat estää tutkimus- ja selvitystarpeiden täysimääräisen toteutumisen. Tilastolakia, jonka 5 luku (14-19 §:t) sisältää tilastokeskuksen tilastotointa koskevia erityissäännöksiä, on muutettu sen voimassaoloaikana (1.5.2004 alkaen, jolloin aikaisempi tilastolaki (62/1994) kumottiin) kuudesti pääasiallisesti muussa lainsäädännössä tapahtuneen kehityksen johdosta. TK-laki on puolestaan ajalta ennen Suomen EU-jäsenyyttä ja sitä on muutettu vain kerran. Toisaalta EU:n tilastosääntely on samanaikaisesti merkittävästi laajentunut ja sitä on kehitetty sääntelyrakenteeltaan aikaisempaa huomattavasti moniportaisemmaksi ja yksityiskohtaisemmaksi. Näistä syistä selvityksen keskeinen johtopäätös on, että etenkin TK-laki on ajantasaistamisen ja mahdollisen kokonaistarkastelun tarpeessa. Kumpaakin lakia kehitettäessä on puolestaan otettava huomioon EU:n voimakkaasti uudistunut tietosuojasääntely. TK-lain ja tilastolain välisen suhteen selventämiseksi sekä rinnakkaisten etäkäyttöjärjestelmien välisen työnjaon selkeyttämiseksi ja tutkija- ja aineistopalvelun kuormittumisen estämiseksi esityksen lakiehdotukset sisältävät myös eräitä teknisluontoisia informatiivisia säännöksiä. 

Talouspolitiikan ja etenkin elinkeino-, finanssi- ja veropolitiikan valmistelun toimintaympäristö on Suomen EU-jäsenyyden aikana sekä yhteisen valuutan käyttöönoton ja euroalueen yhteistyön syventymisen seurauksena voimakkaasti muuttunut. Erityisesti tämä kehitys puoltaa valtioneuvoston näkökulmasta kansallisen tilastolainsäädännön ajantasaistamistarpeiden tarkastelua. Samanaikaisesti tiedonhallintaa sekä tiedon julkisuutta, saatavuutta ja maksullisuutta koskeva kansallinen lainsäädäntö ja EU-sääntely on laajentunut ja yksityiskohtaistunut. Vaatimukset julkisen hallinnon toiminnan avoimuudesta ovat myös kasvaneet. 

Hallinnollisten rekisteriaineistojen keskeinen merkitys yhteiskunnallisen päätöksenteon valmistelun ja tieteellisen tutkimuksen tausta-aineistona on kasvanut ja edellyttää myös kansallisen tilastolainsäädännön ajantasaisuutta. Tämän vuoksi on tärkeää varmistaa, etteivät kansallinen tilastolainsäädäntö, EU:n tilastoasetuksen soveltamiskäytäntö ja tilastotoimen yleiset periaatteet aseta esteitä tai rajoituksia tilastokeskuksen edellytyksille tehokkaasti vastata hallinnollisten rekisteriaineistojen kasvaneeseen kysyntään yhteiskunnassa. Esityksessä pannaan tarkemmin kansallisesti täytäntöön EU:n tilastoasetuksen 17 a artiklaan liittyvä käytännesääntöjen kohta 8.6, jossa arvioidaan artiklan vaatimusten toteutumista. 

Tilastokeskus saa nykyisin kerätä vain sellaisia tietoja, joita se tarvitsee tilastointitarkoitukseen. EU:n tilastoasetuksen 1, 2 ja 17 a artikloissa säädetään, että tilastointitarkoitus sisältää myös tilastojen kehittämisen ja laadunparannuksen. Tilastokeskus voi luovuttaa tilastointitarkoitukseen kerättyjä tietoja tieteelliseen tutkimukseen ja yhteiskuntaoloja koskeviin tilastollisiin selvityksiin, mutta se ei saa kerätä tietoja suoraan niitä varten. Näin on syntynyt tilanteita, joissa suuri osa viranomaisten henkilörekistereistä siirtyy tilastokeskukseen tilastointia varten, mutta osa jää siirtämättä, koska tilastokeskus ei tarvitse näitä tilastointitarkoitukseen. Tutkija joutuu hakemaan erillislupaa rekisteriä pitävältä toiselta viranomaiselta, jos hän tarvitsee tutkimuksessaan tietoja, joita ei ole siirretty tilastokeskukseen. Hallinnollisen taakan keventämisen ja norminpurun näkökulmasta lainsäädännön selventämisen tarve on ilmeinen. 

Tilastokeskuksen etäkäyttöjärjestelmä 

Tietoturvallisen käsittely-ympäristön avulla voidaan tutkijoille antaa tilastolain 13 §:ssä säädetty käyttöoikeus salassa pidettäviin tietoihin, joista on poistettu vain suoran tunnistamisen mahdollistavat tiedot (nimi, osoite, julkisesti saatavilla oleva tunnistenumero). Muuhun kuin tietoturvalliseen käsittely-ympäristöön luovutettavasta aineistosta on poistettava myös välillisen tunnistamisen mahdollistavat tiedot, jolloin aineistot eivät ole tutkimus- ja selvityskäyttöä varten yhtä kattavia. Myös EU:n tilastoasetuksen 23 artiklan vaatimus tukee julkisen tiedon hyväksikäytön edistämistä koskevia tilastolain 13 §:n tavoitteita, joissa on korostettu tieteellisen tutkimuksen käyttöoikeutta välillisesti tunnistettaviin tietoihin ja pyrkimystä tieteen vapauden turvaamiseen. Tilastolain esitöissä ei kuitenkaan aseteta tilastokeskukselle erityistä velvoitetta antaa käyttöoikeutta tietyllä teknisellä ratkaisulla, sillä säännöksessä ei ”otettaisi kantaa tietojen luovuttamisen tai käyttöoikeuden tekniseen toteuttamistapaan, vaan niiden osalta noudatettaisiin lain 13 b §:n säännöksiä” (HE 154/2012 vp, s. 33). Esitöiden mukaan käyttöoikeuden haltijalla on velvollisuus hävittää tai palauttaa fyysisesti luovutetut tiedot tilastokeskukselle käyttöoikeuden päätyttyä (HE 154/2012 vp, s. 34). Tietosuojaa vahvistaakseen tilastokeskus noudattaa komissiolle toimitettuja salassa pidettäviä tietoja koskevan, EU:n tilastoasetusta täydentävän komission asetuksen (EU) N:o 557/2013, annettu 17.6.2013, Euroopan tilastoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 223/2009 täytäntöönpanosta tieteellisiin tarkoituksiin käytettävien salassapidettävien tietojen käyttöoikeuden osalta ja komission asetuksen (EY) N:o 831/2002 kumoamisesta, jäljempänä komission asetus, mukaista linjausta myös omassa toiminnassaan. Tilastokeskuksen linjauksen mukaan salassa pidettäviä tietoja, joihin ei ole sovellettu muita tilastotietojen suojausmenetelmiä, luovutetaan vain tietoturvallisessa käyttöympäristössä. 

Esimerkki. Aineistojen yhdistäminen edellyttää yhteistä tunnistetta. Koska tilastolain 13 §:n mukaisesti suorat tunnisteet poistetaan, on aineistojen yhdistämiseksi luotava korvaava pseudotunniste. Pseudotunnisteen avulla tutkija voi yhdistää niitä aineistokokonaisuuksia, joihin hän on saanut tutkimusta varten käyttöluvan. Aineistosta tai aineistokokonaisuudesta voidaan joissakin tapauksissa tunnistaa tilastoyksikkö epäsuorasti. Lisäksi muu julkisesti saatavilla oleva tieto voi lisätä paljastumisriskiä. Esimerkiksi liikenneonnettomuus, jota on käsitelty mediassa, voidaan onnettomuuspaikan perusteella yhdistää aineistossa olevaan yksilöön ja tätä kautta koko aineiston tiedot yksilöstä paljastuvat. Tätä kutsutaan epäsuoraksi tunnistamiseksi. Tilastokeskus edellyttää aineiston käsittelijöiltä salassapitositoumusta. Lisäksi käyttöluvassa määrätään, ettei käsittelijä saa yrittää tunnistaa epäsuorasti tai muuten tietojen kohteita. 

Etäkäyttöjärjestelmässä voidaan myös yhdistää muiden rekisterinpitäjien tietoja tai tutkijoiden itse keräämiä tietoja tilastokeskuksen tietoihin tutkimusaineistojen muodostamiseksi. Toinen rekisterinpitäjä tai tutkija toimittaa yhdistettävän aineiston tilastokeskukseen, jossa aineistossa olevat yksilöivät tunnisteet korvataan pseudotunnisteella ja viedään aineiston suojauksen jälkeen etäkäyttöjärjestelmään. Etäkäyttöjärjestelmän käyttö on laajentunut ja sen kautta jaetaan tilastokeskuksen aineistojen lisäksi muidenkin viranomaisten (esimerkiksi Tullin, THL:n ja TEM:n) aineistoja silloin, kun niitä yhdistetään tilastokeskuksen aineistoihin. Tilastokeskus avaa, muiden viranomaisten antamien käyttölupien mukaisesti, sille toimitetut valmiit aineistokokonaisuudet tutkijoiden käyttöön etäkäyttöjärjestelmässä. Aineistoihin voidaan myös liittää tutkijoiden itse keräämiä aineistoja, kuten kyselyaineistoja. Päätöksen tietojen luovuttamisesta tutkimukseen tekee rekisterinpitäjänä toimiva viranomainen tai muu taho. 

Tutkimusaineistojen jakelijan ja käyttäjän kannalta etäkäyttöjärjestelmä on kustannustehokas, koska kaikkien viranomaisten aineistot, joita käytetään tutkimuksissa, voivat olla yhdessä järjestelmässä. Tutkijoita helpottaa myös se, ettei heidän tarvitse huolehtia aineistojen säilytyksestä. Tilastokeskus on tarjonnut etäkäyttöjärjestelmää myös muiden viranomaisten aineistojen jakelualustaksi, jotta tutkijoilla on etäkäyttöjärjestelmän kautta helposti saatavilla kaikki tutkimuksen kannalta olennainen tutkimusaineisto. Tämä parantaa tilastokeskuksen palvelutasoa sekä helpottaa ja tehostaa tutkijoiden työtä ja säästää aineistojen valmisaineisto- ja hallinnointikustannuksia tutkimushankkeissa. 

Esimerkki. Tutkimusaineiston saatavuuden ongelma ei rajoitu suomalaisiin toimijoihin. TEM ja Helsinki GSE ovat tuoneet esiin, etteivät etäkäytön edellytykset ole tutkimuksen näkökulmasta optimaaliset. Esimerkiksi Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) vertailevat tutkimukset suomalaisella aineistolla ovat TEM:n mukaan merkittävästi viivästyneet, koska ulkomaisten tutkijoiden datan etäkäyttö tilastokeskuksen etäkäyttöjärjestelmässä on edellyttänyt (i) teknisen käyttöyhteyden, yliopiston käyttäjätunnukset ja tähän sovelletun vahvan tunnistautumisen, (ii) salassapitosopimuksen tilastokeskuksen kanssa, (iii) etäkäyttösitoumuksen ulkomailta tilastokeskukselle, (iv) liittymisen TEM:n organisaatiosopimukseen, (v) TEM:n datojen käyttöluvan, (vi) ELY-keskusten ja TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen (KEHA-keskus) datojen käyttöluvan, ja (vi) tilastokeskuksen käyttöluvan Fiona-etäkäyttöjärjestelmään. Ongelma koskee Helsinki GSE:n mukaan myös tilanteita, joissa suomalainen tutkija on tutkimusvierailulla ulkomailla, etenkin muualla kuin Euroopan talousalueella. Osasyynä ovat tietosuojan haasteet, jotka liittyvät Yhdysvaltojen tiedusteluviranomaisten laajoihin tiedonsaantioikeuksiin. 

Eduskunnan tiedonsaanti 

Esityksellä pyritään parantamaan erityisesti elinkeino-, talous- ja laajemmin yhteiskuntapolitiikan valmisteluun liittyvää eduskunnan tiedonsaantia suoraan valtioneuvostosta, mitä eduskunnan perustuslakivaliokunta on yleisesti edellyttänyt (PeVL 30/2020 vp) sekä vahvistamaan eduskunnan edellytyksiä välillisesti seurata komission harjoittamaa EU:n tilastoasetusta täydentävien käytännesääntöjen noudattamisen ja täytäntöönpanon valvontaa tilastoviranomaisten vastuunalaisuuden varmistamiseksi. Valiokunta on katsonut, että eduskunnan oikeus saada pyytämänsä tiedot on ehdoton eikä valtioneuvostolla ole toimivaltaa kieltäytyä luovuttamasta pyydettyjä tietoja. Lisäksi valiokunta muun muassa on edellyttänyt, että eduskunnalle on tarpeen selvittää riittävän seikkaperäisesti ratkaisujen ja esimerkiksi talousarvioehdotuksen mitoituksen perusteet perusteluineen. Valiokunta kokosi lausuntoaan varten laajasti palautetta eduskunnan muilta valiokunnilta tiedonsaannissa esiintyneistä ongelmista. 

Helsinki GSE:stä saatujen tietojen valossa ajantasaiset aineistot voivat olla hyvinkin tärkeitä yllättävissä tilanteissa, eivätkä vain niissä. Esimerkiksi koronaepidemian aikana myönnettyjen kustannustukien perusteluissa on ollut keskeistä voida seurata tulorekisterin ja muiden rekisterien avulla palkkasummaa sekä lomautettujen ja irtisanottujen määrää (talousvaliokunta). Samoin rokotekattavuuden seuranta toimialoittain ja ammateittain on osoittautunut merkitykselliseksi ja esimerkiksi Kansallinen rokotusasiantuntijaryhmä (KRAR) on ollut tältä osin pitkälti Tilannehuoneen raporttien varassa (sosiaali- ja terveysvaliokunta). Normaaliaikoina verotulojen kertymän seuranta valtio- ja kuntatasolla on tarpeen, sillä ainakin kunnat ovat usein huonosti perillä siitä, miten niiden verotulokertymä kehittyy vuoden aikana (valtiovarainvaliokunta). Osa Tilannehuoneen raporteista kiertää eduskunnan käyttöön valtioneuvoston kautta, kuten raportti hoitajien siirtymisestä pois toimialalta (työ- ja elinkeinoministeriö). 

Lisäksi kansanedustajien aktiivisessa käytössä oleva eduskunnan tietopalvelu hyötyy välillisesti esitykseen sisältyvistä ehdotuksista. Näistä syistä eduskunnan ja sen valiokuntien ajankohtaisiin tietoaineistotarpeisiin vastaamista on tarpeen tehostaa eikä sen ohjaaminen valtioneuvostosta suoraan saatavan valmistelutyön asemesta Tilannehuoneen kaltaiseen yksittäiseen tutkimusorganisaatioon ole muuna kuin väliaikaisena ratkaisuna enää perusteltua. Toisaalta nopeasti saatavilla oleville, EU:n tilastoasetuksen 17 a artiklassa tarkoitetuille hallinnollisille rekisteriaineistoille on suuri kysyntä yhteiskunnassa, minkä vuoksi on tärkeää varmistaa tutkija- ja viranomaisyhteisön muiden tiedontarvitsijoiden mahdollisimman tasapuolinen kohtelu ja tietoturvallinen käsittely-ympäristö. Myös Tilannehuoneesta saadut kokemukset, etenkin kun se on osoittautunut tutkijapalvelun tehokkaaksi toimintamalliksi työskentelystä etäkäyttöjärjestelmässä, puoltavat samanlaisen järjestelyn toteuttamista laajemmin myös muun tutkija- ja viranomaisyhteisön saataville. 

Euroopan unionin tilastosääntely 

EU:n tilastosääntelyn oikeusperusta on EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEUT, 338 artikla (aiempi EY-sopimuksen 285 artikla), jonka 2 kohdan mukaan: ”Tilastojen laatimisessa noudatetaan puolueettomuutta, luotettavuutta, objektiivisuutta, tieteellistä riippumattomuutta, kustannustehokkuutta ja tilastosalaisuutta; tilastojen laatimisesta ei saa aiheutua kohtuutonta rasitetta taloudellisille toimijoille”. 

EU:n tilastosääntelyn keskeinen säädös on EU:n tilastoasetus, jonka etusija suhteessa kansalliseen tilastolainsäädäntöön tunnustetaan tilastolain 1 §:n 3 momentissa: ”Tämän lain säännöksiä sovelletaan [Euroopan yhteisön tilasto-ohjelmaan sisältyviin] tilastoihin siltä osin kuin edellä mainittu asetus ei tule sovellettavaksi”. EU:n tilastoasetus on velvoittava silloin, kun laaditaan Euroopan tilasto-ohjelmaan kuuluvia tilastoja, jollaisia suurin osa tilastokeskuksen tilastoista on. Yksi EU:n tilastoasetuksen keskeisistä tilastoperiaatteista on puolueettomuus, mikä tarkoittaa sitä, että tilastoja on kehitettävä, tuotettava ja jaettava neutraalilla tavalla ja että kaikkia käyttäjiä on kohdeltava yhdenvertaisesti (2 artiklan 1 b kohta). EU:n tilastoasetusta muutettiin vuonna 2015 (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2015/759, annettu 29.4.2015, Euroopan tilastoista annetun asetuksen (EY) N:o 223/2009 muuttamisesta) ja sitä sovelletaan Euroopan tilastoihin ja Euroopan tilasto-ohjelmassa määriteltyihin tilastoalueisiin. Tilastojen asemesta uusissa EU-asetuksissa operoidaan käsitteillä ”aihealue”, ”aihe” ja ”yksityiskohtainen aihe”. Yksittäisistä toimitettavista tiedoista säädetään erillisissä tilastokohtaisissa asetuksissa sekä puiteasetuksissa (framework regulation), joiden nojalla annetuissa komission täytäntöönpanosäädöksissä tuotettavat tiedot määritellään tarkemmin. Tilasto-ohjelmasta säädetään EU:n tilastoasetuksen 13 artiklassa. Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteispäätösmenettelyssä hyväksytty ohjelma 2021-2027 julkaistiin äskettäin ja se sisältää tilastojen lisäksi selvitystehtäviä uudesta tiedontuotannosta ja tilastoinnin tuotantoteknologian kehittämistoimia. Tilastojen sisältöä sääntelevät EU-asetukset ovat muuttuneet pääosin puiteasetuksiksi eikä niissä enää ole erotettavissa perinteisiä tilastoja, vaan sen sijaan tietoelementtejä ja teema-alueita. Muutosten seurauksena on yhä vaikeampaa vetää rajaa kansallisen ja EU-tilastoinnin välille. 

Jäsenvaltioiden kansallisten tilastoviranomaisten mahdollisuudesta luovuttaa tilastointia varten vastaanottamiaan tietoja tutkimuskäyttöön on säädetty EU:n tilastoasetuksen 23 artiklan ensimmäisessä kappaleessa seuraavasti: ”Komissio (Eurostat) tai kansalliset tilastolaitokset tai muut kansalliset viranomaiset voivat toimivaltansa puitteissa myöntää käyttöoikeuden sellaisiin salassa pidettäviin tietoihin, joiden perusteella tilastoyksiköt on mahdollista tunnistaa ainoastaan välillisesti, tutkijoille, jotka suorittavat tilastollisia analyyseja tieteellisiä tarkoituksia varten. Jos tiedot on luovutettu komissiolle (Eurostatille), vaaditaan tiedot toimittaneen kansallisen tilastolaitoksen tai muun kansallisen viranomaisen hyväksyntä.” On huomionarvoista, ettei valtuutuksessa mainita etäkäyttöjärjestelmiä, jollaiset olivat artiklan säätämisen aikaan Euroopassa harvinaisia ja ovat sitä edelleen. Sen sijaan tällaisia tulkintoja voitaisiin välillisesti johtaa komissioon (Eurostatiin) sovellettavasta komission asetuksesta. Koska kyseistä asetusta ei sovelleta jäsenvaltioiden kansallisiin tilastoviranomaisiin, niiden tulisi pidättäytyä tekemästä siitä johtopäätöksiä oman toimintansa järjestämiseen. 

Tilastolain 13 b §:n mukaan tilastointitarkoituksiin kerättyä tietoa varten voidaan antaa käyttöoikeus ”teknisen käyttöyhteyden avulla, muussa teknisesti tai sähköisesti käsiteltävässä muodossa, kirjallisesti tai muulla tarkoitukseen soveltuvalla turvallisella ja luotettavalla tavalla”. EU:n tilastoasetuksen 19 artiklaan perustuvan tilastolain 13 a §:n mukaan taas sellaista tietoa, joista tilastoyksikköä ei voida tunnistaa suoraan eikä välillisesti, voi tuottaa ja antaa julkiseen käyttöön salassapitovelvollisuuden estämättä. EU:n tilastoasetuksen 19 artiklan mukaan tunnistetietojen poistamisessa ja tietoja muutoin käsiteltäessä on otettava huomioon kaikki keinot, joita kolmannen osapuolen voidaan kohtuudella odottaa käyttävän. 

EU:n tilastoasetuksen valtuutus on suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä, joka koskee vain EU:n tilastointia varten hankittuja tietoja. Vastaavanlaisia kirjauksia on sittemmin tehty kansallisiin tilastolakeihin niin, että ne kattavat myös kansalliseen käyttöön tarkoitetut tilastoaineistot. Tilastolakiin lisättiin vuonna 2013 mahdollisuus luovuttaa pseudonymisoitua tilastoaineistoa tutkimus- ja selvityskäyttöön eli tietoa, josta on poistettu mahdollisuus suoraan tunnistamiseen. Tämä osaltaan lisäsi voimakkaasti tutkimusaineistojen kysyntää, ja esimerkiksi tutkijapalvelun toiminnan volyymi on mainitun lainmuutoksen jälkeen kasvanut noin nelinkertaiseksi verrattuna lainmuutosta edeltäneeseen aikaan. 

EU:n tilastosääntely jättää kuitenkin eräiltä osin kansallista liikkumavaraa tilanteisiin, joissa tilastoaineistojen tarkoituksenmukaista käyttöä ja käytettävyyttä halutaan lisätä, mihin Suomessakin on esiintynyt kysyntää ja tarvetta. Kansallista liikkumavaraa on käytetty esimerkiksi Tilannehuoneen kanssa toteutetussa järjestelyssä, josta on erillinen tilastokeskuksen pääjohtajan päätös ajantasaisen tilastoaineiston luovuttamisesta tutkimuskäyttöön ennen aineistoihin perustuvien tilastojen julkaisemista. Käytännesääntöjen kohdan 15.4 mukaan ”Yksikköaineistoihin pääsy sallitaan tutkimustarkoituksiin, ja siinä noudatetaan erityisiä sääntöjä tai protokollaa”. 

Datahallintosäädös 

Salassa pidettävien tietojen jakamismenettelyistä tullaan EU:ssa säätämään komission marraskuussa 2020 antamassa ehdotuksessa EU:n datahallintosäädökseksi (Data Governance Act, jäljempänä EU:n datahallintosäädös), joka monin tavoin vaikuttanee tilastokeskuksen tehtäviin (datan toisiokäytön palvelujen tekninen tukipiste, tutkijapalvelun etäkäyttöjärjestelmän hoitaman tehtävän laajennus, kansallinen keskitetty yhteyspiste tiedon toisiokäytölle). Ehdotus kuuluu komission datastrategiaan (Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisesta datahallinnosta (datahallintosäädös, U 1/2021 vp) ja täydentää Euroopan parlamentin ja neuvoston uudelleenlaaditun direktiivin, annettu 20.6.2019, avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä (EU) 2019/1024, jäljempänä avoimen datan direktiivi, sääntelyä. EU:n datahallintosäädöksessä on tunnistettu, samoin kuin Spolanderin työryhmän raportissa, aineistojen käsittelijäorganisaatioiden keskeinen rooli aineistojen tutkimus- ja muussa toisiokäytössä. EU:n datahallintosäädös on äskettäin viimeistelty neuvoston ja Euroopan parlamentin välisissä lainsäädäntöneuvotteluissa (trilogit), joihin komissio osallistui välittäjän ominaisuudessa. EU:n datahallintosäädöksen kansallisen täytäntöönpanon erikseen tapahtuvan valmistelun ja EU:n tilastoasetukseen kuluvana vuonna komissiossa valmisteltavien muutosehdotusten, joissa otetaan huomioon EU:n datahallintosäädöksen vaikutus, vuoksi esityksessä on pidättäydytty tekemästä EU:n datahallintosäädöksen täytäntöönpanoon liittyviä ehdotuksia. EU:n datahallintosäädös määrittelee EU:n datan jakamisen periaatteiden puitteet, jolloin viranomaisten on esimerkiksi tarjottava nykyistä enemmän tukea datan toisiokäytölle. EU:n datahallintosäädöksessä kuvataan jäsenvaltioiden julkishallinnon tiedon toisiokäytön tukeen liittyvät tehtävät ja velvollisuudet mutta ei oteta kantaa siihen, miten vaatimusten toteutus kansallisesti järjestetään. Kaikkien toisiokäyttöön tietoja luovuttavien viranomaisten edellytetään käyttävän tietoturvallista käsittely-ympäristöä ja muun muassa pseudonymisointia tai anonymisointia, mikä johtanee tietoturvallisten käyttöympäristöjen ja käyttölupahallintaprosessien kysynnän kasvuun. 

EU:n datahallintosäädöksen mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi tai useampi toimivaltainen elin, joka voi olla alakohtainen, tukemaan julkisen sektorin elimiä niiden hoitaessa pääsyn myöntämistä koskevaa tehtävää datan luokkiin uudelleenkäyttöä varten. Tukeen on sisällyttävä tarvittaessa (a) tekninen tuki turvatun käsittely-ympäristön tarjoamisesta dataan pääsyyn uudelleenkäyttöä varten, (b) tekninen tuki sellaisten testattujen tekniikoiden soveltamisessa, joilla varmistetaan datan käsittely siten, että säilytetään dataan, jonka uudelleenkäyttö on sallittua, sisältyvien tietojen yksityisyyden suoja, kuten tekniikat henkilötietojen pseudonymisoimiseksi, anonymisoimiseksi, yleistämiseksi, poistamiseksi ja satunnaistamiseksi, (c) julkisen sektorin elinten avustaminen tarvittaessa siinä, että uudelleenkäyttäjät saavat suostumuksen tai luvan datan uudelleenkäyttöön altruistisiin tai muihin tarkoituksiin datan haltijoiden erityisten päätösten mukaisesti, kuten päätökset oikeudenkäyttöalueesta tai -alueista (jurisdictions), joilla datankäsittelyn on tarkoitus tapahtua, sekä (d) julkisen sektorin elinten avustaminen uudelleenkäyttäjän tekemien sitoumusten asianmukaisuuden kannalta. Toimivaltaisille elimille voidaan myös antaa EU:n tai kansallisen lainsäädännön, jossa säädetään dataan pääsyn myöntämisestä, nojalla tehtäväksi myöntää pääsy datan luokkiin uudelleenkäyttöä varten. 

Toimivaltaisella elimellä tai toimivaltaisilla elimillä on oltava riittävät oikeudelliset ja tekniset valmiudet ja asiantuntemus, jotta ne voivat noudattaa asiaankuuluvaa EU:n tai kansallista lainsäädäntöä, joka koskee datan luokkiin pääsyn järjestelyjä. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle nimetyt toimivaltaiset elimet. Niiden on myös ilmoitettava komissiolle kaikki näiden elinten tietoihin myöhemmin tehtävät muutokset. EU:n datahallintosäädöksessä kuvatut tutkijapalvelutehtävät on kansallisesti osoitettava jollekin viranomaiselle. Esityksen mukaan tilastokeskus toimii yhtenä datahallintapalvelujen tarjoajana. 

Kansallisesti päätettäväksi edellytetään yksi tai useampi tekninen tukipiste, joka muun muassa tukee datan löytämisessä ja käyttämisessä (i) tarjoamalla tietoturvallisen käyttöympäristön (nykyisin Suomessa Findatan Kapseli-etäkäyttöympäristö ja tilastokeskuksen Fiona-etäkäyttöjärjestelmä), (ii) toteuttamalla pseudonymisointi- ja anonymisointimenettelyt (nykyisin Suomessa Findata ja tilastokeskuksen tutkijapalvelu) ja (iii) hankkimalla tiedon toisiokäyttäjien suostumuksista (ei kenenkään vastuulla nykyisin Suomessa). Lisäksi jäsenvaltioiden edellytetään nimeävän (i) yhden kansallisen, keskitetyn yhteyspisteen, joka välittää pyyntöjä teknisille tukipisteille sekä pitää niistä luetteloa ja kuvauksia, (ii) viranomaisen, joka hoitaa välityspalvelujen tarjoajien rekisteröimistä ja valvontaa, sekä (iii) viranomaisen, joka vastaa data-altruismipohjaisten organisaatioiden rekistereistä ja valvonnasta. 

Mikrosimulointimallit 

Tutkijapalvelun yhteydessä ylläpidetään mikrosimulointimallia, jolla voidaan tehdä arvioita etenkin henkilövero- ja etuuslainsäädännön muutosten vaikutuksista mutta myös liikenne- ja yritystutkimuksessa sekä epidemiologisissa mallinnuksissa. Mikrosimulointi on mallintamistekniikka, joka toimii yksittäisten toimijoiden tasolla, kuten henkilöt, kotitaloudet, ajoneuvot ja yritykset. Mikrosimuloinnilla viitataan yleisesti menetelmään, jossa ohjelmoituja sääntöjä sovelletaan yksikkötason aineistoon. Mikrosimuloinnissa tarkastellaan pääasiassa jakautumisen muutoksia, joten sitä käytetään arvioitaessa taloudellisten ja väestötieteellisten muutosten vaikutusta yhteiskuntaan. Toinen kasvava soveltamisala on liikennevirtojen jakautumisen arviointi katuverkossa. Mikrosimulointi liittyy läheisesti muihin yksikkötason mallintamisen näkökulmiin: soluautomaattiin (cellular automation, CA) ja agenttipohjaiseen mallintamiseen (agent-based modeling, ABM). 

Esimerkki. Vero- ja sosiaaliturvamalleissa mikrosimulointimalliin on ohjelmoitu vero- ja sosiaaliturvajärjestelmän säännöt, joita sovelletaan taustatietoja sisältävään rekisteriaineistoon. Rekisteritieto voi sisältää esimerkiksi henkilön iän, sukupuolen, siviilisäädyn, työllisyystilanteen ja tulotiedot. Rekisterin yksiköihin sovelletaan sääntöjä, jotka johtavat simuloituihin muutoksiin yksiköiden tilassa. Säännöt voivat olla varsin deterministisiä, jolloin niiden muutoksista johtuva vaikutus voidaan arvioida suurella todennäköisyydellä, kuten verotuksen vaikutus tiettyyn tuloon. Toisaalta sääntöihin voi liittyä epävarmuutta, kuten laskelma odotettavissa olevasta eliniästä tai tulema harkinnan varaisesta toimeentulotuesta. Tulos on arvio näiden sääntöjen soveltamisesta, mahdollisesti useiden peräkkäisten soveltamisvaiheiden jälkeen. 

Toisaalta mikrosimulointimallien kehittämistyössä on vuodesta 2017 lähtien todettu, ettei tilastokeskus voi luovuttaa työttömyysturvan jaksoaineistoa käyttäjille simulointia varten ennen kuin tilastokeskuksen virallinen ohjelmakoodi on täysin valmis. Palvelun tuottajana tilastokeskus päättää, milloin palvelu on valmis tai kypsä esiteltäväksi. Ongelmaksi on muodostunut se, että malliin liitettävän uuden aineiston täydellisen mallinnusohjelman valmistuminen on voinut kestää jopa neljä tai viisi vuotta. Toisaalta esimerkiksi Kelan toimeentulotukirekisterin liittäminen mikrosimulointimalliin antaa nopeasti, käytännössä parissa päivässä, erittäin hyödyllistä tilastoaineistoa nopeisiin ajankohtaisiin tietoaineistotarpeisiin vastaamiseen. 

Mikrosimulointi on keskeinen tutkimus- ja selvityskäytön väline, joka on erikseen resursoitu ja jonka ylläpitoon on nimetty erilliset henkilöt, eikä mikrosimulointiin ole tutkijapalvelun kaltaisia jonoja. Myös mikrosimuloinnin palvelutasoa on mahdollista parantaa, koska on osoittautunut mahdolliseksi tarjota Tilannehuoneelle tutkija- ja viranomaisyhteisön muille tiedontarvitsijoille tarjotusta palvelusta poikkeavaa nopeaa ja räätälöityä erillispalvelua. Lisäksi mikrosimuloinnilla on tätä varten oma rahoituksensa. Koska esityksen tavoitteena on laajentaa tätä toimintatapaa myös tutkija- ja viranomaisyhteisön muille tiedontarvitsijoille, on kiinnitetty huomiota mikrosimulointimallin asiakkaisiin. Mikrosimulointimalli ei ole tilasto vaan palvelu, johon liittyvät aineistot julkaistaan joka tapauksessa tavanomaisesti sangen hitaasti. Tällä hetkellä mallissa toimii edelleen aineistovuosi 2018, josta kaikki relevantit tilastot on jo julkaistu, esimerkiksi työssäkäyntitilasto 2018 yli vuosi sitten (https://tilastokeskus.fi/til/tyokay/2018/01/tyokay_2018_01_2020-04-17_tie_001_fi.html). Lisäaineistojen, kuten työttömyysturvan ja toimeentulotuen yhdistäminen päämalliin on erittäin hyödyllistä, mutta senkin tulisi tapahtua ketterästi ja nopeasti. Sen määrittely, milloin tilasto on valmis julkaistavaksi, liittyy tilastotuotannon itsenäisyyteen sekä tilastokeskuksen riippumattomuuteen ja tilastosalaisuuteen, jotka perustuvat EU:n tilastoasetuksessa (2 artikla) säädettyihin tilastoperiaatteisiin. Esityksellä ei siten ole tarkoitus puuttua tilastotuotantoon tai siihen, milloin tilasto on valmis julkaistavaksi, vaan erityisesti siihen, että hallinnollisia rekisteriaineistoja saadaan tutkimus- ja selvityskäyttöön ennen kuin niitä hyödyntävä laajempi tilastoaineisto on valmis ja julkistettu, sekä mikrosimuloinnin tapauksessa mahdollistamaan käyttäjien aktiivisempi osallistuminen kehityskäyttöön ennen kuin varsinainen mikrosimulointimalli käyttää aineistoa. 

Tutkimustiedon käytön haasteet 

VNK:n koordinoimalla valtioneuvoston yhteisellä tutkimus- ja selvitystoiminnalla, jäljempänä TEAS, tuotetaan tietoa yhteiskunnallisen päätöksenteon, tiedolla johtamisen ja toimintakäytäntöjen tueksi. Tilastoaineistojen saatavuus TEAS-hankkeissa toteutettavien selvitysten edellyttämään tutkimus- ja selvityskäyttöön on tärkeää etenkin, koska tilastokeskuksen tutkijapalvelu tarjoaa nykyisin yksikkötason aineistoja käytettäväksi tieteellisiin tutkimuksiin ja tilastollisiin selvityksiin. TEAS-hankkeiden lisäksi valtioneuvoston piirissä tehdään laajasti muitakin selvityksiä. Tutkijapalvelua käyttävät valtioneuvoston, sen ministeriöiden ja sen alaisten viranomaisten, kuten VATT:n ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston, jäljempänä KKV, lisäksi erityisesti muut merkittävät yhteiskunnalliset toimijat, etenkin tutkimusta tekevät organisaatiot, kuten yliopistot, korkeakoulut, ammattikorkeakoulut, tutkimuslaitokset ja ajatuspajat, jotka ovat tutkijapalvelun pääasiallisia asiakkaita. 

Tutkijapalvelun räätälöityjen aineistopyyntöjen käyttölupahakemusten käsittely on käytössä olevien resurssien vuoksi ruuhkautunut ja tutkimustulosten saamiseen on voinut kulua kaikkiaan jopa yli kaksi vuotta aineistojonojen vuoksi (käyttöluvan jonotus, aineiston muodostaminen sekä tutkimus- ja analyysityö). Tutkijoiden rajallisista rahoituskausista kuluu edelleen siten paljon aikaa käyttölupapäätösten odotteluun, mikä on ongelmallista, koska tutkimukseen liittyvät reaaliaikavaatimukset ovat kasvaneet. 

Esimerkki tilastokeskuksen toiminnasta uusilla toimialoilla. Kasvihuonekaasupäästöjen lopulliset tiedot valmistuvat tilastokeskuksen raportointiaikataulun vuoksi noin 15 kuukauden kuluttua tilastovuoden päättymisestä, jolloin ne raportoidaan EU:lle ja kuukautta myöhemmin Yhdistyneiden kansakuntien, jäljempänä YK, ilmastosopimukselle (sopimuksen osapuolikokousten päätösten mukaisesti). Pikaennakolliset päästötiedot lasketaan hieman karkeammilla menetelmillä ja ennakollisilla tiedoilla, joten ne julkistetaan jo viiden kuukauden kuluttua tilastovuoden päättymisestä, ja ennakolliset päästötiedot noin vuoden kuluttua tilastovuoden päättymisestä. Ennakkotietojen, jotka myös ovat tilastoja, joulukuussa tapahtuvan julkistuksen jälkeen tehdyt muutokset ovat kuitenkin vähäisiä. Myös pikaennakon kokonaispäästöjä koskevat tiedot ovat muista kuin maankäytön tiedoista lopullisten lukujen tasolla, joskin prosentin tai parin prosentin muutokset ovat olleet tavallisia. Kasvihuonekaasupäästöjen raportointi kattaa päästötietojen lisäksi muun muassa laajan kansallisen inventaarioraportin ja päästövähennystavoitteiden seurannan. Raportoinnin sisältöä ja raportointisykliä koskevat ilmastosopimuksen ohjeet, kansainvälisen ilmastopaneelin (The Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) ohjeet ja EU-lainsäädäntö. Laskenta tulee päivittää ja julkaista myös koko aikasarjalle takautuvasti pientenkin laskentamuutosten vuoksi. 

Tilastokeskus toimii VM:n tulosohjauksessa, jossa asetetaan tutkijapalvelulle tavoitteita muun muassa käyttölupahakemusten määrästä, aineistotoimitusten tavoiteajasta sekä valmisaineistojen ja räätälöityjen etäkäyttötoimitusten mediaanitoimitusajoista. VM:n ja tilastokeskuksen väliseen vuoden 2019 tulossopimukseen oli kirjattu tutkijapalvelun valmisaineistojen mediaanitoimitusaikoja seuraavasti: vuonna 2017 toteuma oli 36 päivää, 2018 arvio 72 päivää sekä 2019 tavoite 50 päivää, 2020 tavoite 40 päivää ja 2021 tavoite 35 päivää. Tutkijapalvelun seurannan mukaiset toimitusajat olivat 2017 43 päivää, 2018 72 päivää, 2019 84 päivää, 2020 78 päivää ja 2021 98 päivää. Vanhimman hakemuksen odotusaika on tutkimushankekohtaisesti räätälöitäville aineistopyynnöille ollut pidempi kuin valmisaineistoille eli tyypillisesti vähintään kuusi kuukautta. Pitkät toimitusajat eivät vastaa tulosohjauksessa asetettuja tavoitteita. Tulossopimuksessa sovitaan muun muassa tilastokeskuksen palvelukyvyn tavoitteista. Vuoden 2020 tulossopimuksessa on asetettu tutkijapalvelulle käyttölupahakemusten määriä ja toimitusaikoja koskevat tavoitteet. Uusimman tulossopimuksen tulosmittarien perusteella hakemusten lukumäärä ja niiden toimitusajat kasvoivat ilman, että tehtävien suorittamiseen olisi kohdennettu lisävoimavaroja. Koska hakemusten määrä kasvoi, toimitusajat olisivat kasvaneet, jollei tilastokeskus olisi kohdentanut vuonna 2020 merkittävästi lisävoimavaroja tutkijapalveluun perustamalla yhteensä seitsemän uutta virkaa. Kesäkuussa 2021 kaikki jonossa olleet käyttölupahakemukset olivat saapuneet vuoden 2021 aikana. Vuoden 2021 lopussa vanhin käsittelyä odottava valmis käyttölupahakemus oli saapunut lokakuussa 2021, joten hakemuksen käsittelyyn ottamiseen kuluva aika oli lyhentynyt, mutta toimitusajat olivat kasvaneet. 

Tutkimusaineistojen hidas saatavuus on osoittautunut ongelmaksi tutkimustyössä. Rajalliset voimavarat tutkijapalvelussa ja Findatassa sekä siitä seuraava aineistojen viivästynyt saatavuus vaikeuttavat merkittävästi selvitys- ja tutkimushankkeiden edistymistä. Poikkeus on Tilannehuone, joka erikseen resursoitiin mahdollistamaan nopea toiminta vastaamaan koronaepidemian aiheuttamaan akuuttiin tietoaineistotarpeeseen. 

Esimerkki. Tutkijat ovat myös kertoneet, että esimerkiksi puoli vuotta käyttölupahakemuksen toimittamisen jälkeen heille ei ole nimetty edes yhteyshenkilöä tutkijapalvelussa. Hallintolain (434/2003) 23 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen ”on esitettävä asianosaiselle tämän pyynnöstä arvio päätöksen antamisajankohdasta sekä vastattava käsittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin”. Laillisuusvalvonnassa apulaisoikeuskansleri on pitänyt riittävänä toimenpiteenä, että virasto ilmoittaa kiinnittävänsä huomiota käsittelyaika-arvion antamiseen ja varmistavansa sisäisellä koulutuksella ja ohjeistuksella, että vastaisuudessa käsittelyaika-arvio annetaan jokaiselle pyydettäessä (OKV/1973/1/2017, 10.10.2018). Tutkijapalvelussa määrätään yhteyshenkilö kuitenkin vasta sitten, kun yhteyshenkilö voi ottaa hankkeen käsittelyyn. Tutkijapalvelussa päivystää lisäksi henkilö, joka vastaa tutkijoiden kysymyksiin muun muassa käsittelyajasta. Käyttölupahakemusten käsittelyyn liittyvät toistuvat ongelmat voivat vaarantaa nopeisiin ajankohtaisiin tietoaineistotarpeisiin vastaamiseen tarkoitettujen TEAS-hankkeiden sekä muiden selvitysten aikataulun ja toteutuksen. Esimerkiksi työttömyysturvan jaksoaineistoihin liittyvät tiedonsaantiongelmat uhkasivat vaarantaa huomattavalla tavalla Työttömyysturvan kehittämisen työryhmän (STM:n raportteja ja muistioita 2021:11) työtä. Vain nopea ennakoiva toiminta, jossa vaihtoehtoisia aineistoja lähdettiin selvittämään, ratkaisi tilanteen ja mahdollisuuden laadukkaaseen vaikutusarviointityöhön. Asetelma vaikuttaa osaltaan hankaloittavan pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman työllisyyspoliittisten tavoitteiden toteutumista samoin kuin hallitusohjelman mukaisen tiedolla johtamisen periaatteen soveltamista ja hallituksen lupauksen toteuttamista tietoon perustuvasta päätöksenteosta. 

Yleisesti on tärkeää, että käyttölupahakemuksiin vastataan hallintolain 23 §:n mukaisella tavalla ilman aiheetonta viivytystä, koska aineistojen merkitys ja kysyntä yhteiskunnassa kasvavat jatkuvasti. Aineistojen hidas saatavuus on näkynyt viivästyksinä käyttölupahakemusten ja aineistojen käyttöön saamisessa. Aineistojen hidas saatavuus voi johtua resurssipulasta käyttölupahakemusten käsittelyssä tai puutteellisista hakemuksista, joita täydennetään kysymällä hakijalta. Silloin kun hakija yhdistää hankkeelle useiden viranomaisten aineistoja, saatavuutta hidastavat usean viranomaisen erilliset lupaprosessit sekä eri viranomaisten aineistojen vastaanottamiseen, yhdistämiseen ja pseudonymisointiin kuluva aika. Työvaiheet ovat kohtuullisen nopeita silloin, kun kaikki on kunnossa, mutta jos aineistossa, prosessissa tai hakemuksessa on puutteita, aikaa kuluu merkittävästi enemmän. Valmisaineisto sisältää eri tilastoaineistoista suoraan poimittuja sekä eri tavoin muodostettuja kompakteja aineistokokonaisuuksia, joita yhdistelemällä kootaan tutkijoille tutkimussuunnitelman edellyttämä tutkimusaineisto. Tietosuojan toteutumista tukee tietoturvallinen etäkäyttöjärjestelmä, jossa tutkijat voivat käsitellä tilastokeskuksen aineistoja suojatusti ja ottaa tulosteita ulos järjestelmästä sen jälkeen, kun tilastokeskus on varmistanut sen, etteivät tulosteet sisällä tilastoyksiköitä paljastavia tietoja. Etäkäyttöjärjestelmä on tilastokeskuksen ensisijainen kanava aineistojen tarjoamisessa tutkimus- ja selvityskäyttöön. Kuolemansyyaineistoja, tilastolain 19 §:ssä määriteltyjä tietoja sekä kyselyaineistoista tehtyjä pseudonymisoituja palveluaineistoja voidaan luovuttaa muullakin tietoturvallisella tavalla. TK-laissa on siten tarkoitus edelleen mahdollistaa erilaisia teknisiä vaihtoehtoisia ratkaisuja kuolemansyyaineistojen toimittamiseen. Tavanomaisesti luovutus tapahtuu suojatun sähköpostin liitteenä. 

Tilastokeskuksen aineistot ovat tutkimus- ja selvityskäytössä tärkeä osa mahdollisuutta yhteiskunnallisesti relevantin tutkimuksen tuottamiseen. Tilastokeskus on kartoittanut tutkijapalvelun kehittämiseen, palveluaikataulun nopeuttamiseen ja asiakasyhteistyön parantamiseen liittyviä haasteita. Tilastokeskuksen keväällä 2019 käynnistämien kehittämistoimien tavoitteena on yksittäisin toimenpitein parantaa tutkijapalvelua, kuten kuolemansyyaineistojen ja tunnisteellisten aineistojen poimintakoodia kehittämällä, uusia valmisaineistoja kehittämällä ja tuottamalla, valmisaineistoja vuosittain päivittämällä ja valmisaineistokokonaisuuksia hallinnoimalla sekä niin sanottuja metatietoja tuottamalla ja metatietojen kuvausjärjestelmiä ylläpitämällä ja kehittämällä. Lisäksi on havaittu prosessuaalisia ongelmia, sillä palveluja ei ole tuotteistettu, eri asiakasryhmien palveluntarvetta on edelleen tarpeen tarkentaa sekä hakumenettelyä ja palveluun liittyvää ohjeistusta ja lomakkeita on tarpeen selkeyttää. Tutkijapalvelun asiakastyytyväisyyskyselyt (2019, 2020) kertoivat yleisestä tyytyväisyydestä ja henkilöstö sai kiitosta työstään, mutta kriittistä palautetta tuli erityisesti hakuprosessin kokonaispituudesta ja henkilöstövoimavarojen riittävyydestä. Asiakastyytyväisyyden kouluarvosanat olivat vuonna 2019 8,27 ja 2020 8,97. Esityksellä pyritään tukemaan tilastokeskuksen omia kehittämistoimia. 

Esimerkki. Kuluttajahintaindeksin laadintaa varten on kerätty kassa-aineistoa, jonka kaltaista kulutusta kuvaavaa määrä- ja hinta-aineistoa ei ole muutoin olemassa. Kassa-aineistot on saatu tilastokeskukseen sopimuspohjaisesti eikä tilastokeskus saa luovuttaa niitä tutkimus- ja selvityskäyttöön. TEM:ssä valmisteilla olevassa (7.4.2022) Valtioneuvoston Kaupan toimialan tulevaisuusselonteossa, jota valmistellaan avoimeen kirjalliseen kuulemiseen. Selonteko on tarkoitus luovuttaa eduskunnalle kevätistuntokaudella 2022, on tarkoitus tehdä kehittämisehdotus kaupan alan virallisesta tilastointijärjestelmästä vastaamaan ajan tarpeita, myös kehittämistyöhön (järjestelmä ei nykyisin vastaa kaikilta osin nykyisiin tarpeisiin: sirpaleinen, luokitukset ajantasaistettava sekä uutena verkkokaupan tilastointimenetelmät). Ehdotuksella ei siten ole merkitystä etenkään tutkimustarkoitukseen tarvittavan kassadatan käytön näkökulmasta. Lisäksi tietojen saatavuus tilastokeskuksen ylläpitämän, vuodesta 2013 laajaan käyttöön tarkoitetun Sisu-mikrosimulointimallin kehittämiseksi on merkityksellistä. Nykyisin Sisu-mikrosimulointimallilla on 80 käyttäjää 22 eri organisaatiosta. Pelkästään Sisu-mallin, joka on henkilöverotuksen ja sosiaaliturvalainsäädännön suunnitteluun, seurantaan ja arvioimiseen tarkoitettu laskentaväline, ylläpito vie paljon voimavaroja tilastokeskuksen mikrosimulointitiimiltä, jonka suorituskykyä on kuitenkin heikentänyt se, että henkilöstön vaihtuvuus on ollut suurta jo kymmenen vuoden ajan. Sisu-mallin kehittämistyötä on tehty jo useita vuosia samojen aihealueiden parissa. Onkin tarpeen arvioida, voidaanko kehittämistyötä tehdä nykyistäkin enemmän käyttäjälähtöisesti niin, että myös Sisu-mallin käyttäjät voivat osallistua kehittämistyöhön. Tällöin kehittämistyö saattaa lisävoimavarojen avulla tehostua ja monipuolistua, sillä erityinen substanssiosaaminen on usein käyttäjillä. Tämä edellyttää, että käyttäjät pystyvät ohjelmoimaan ehdotuksensa tilastokeskuksen ylläpitämään mikrosimulointimalliin sen arkkitehtuurin mukaisesti. Muussa tapauksessa kokonaisuus ei pysy eheänä. 

Yhdistäminen ulkopuolisiin aineistoihin ja rekisterinpito tiedostojen pseudonymisoinnissa 

Tutkijapalvelusta tilatut tutkimusaineistot muodostetaan pääsääntöisesti tilastokeskuksen laajoista tietovarannoista, jotka ovat muodostuneet vuosien varrella tilastokeskukseen tilastointitarkoitukseen eri rekisterinpitäjien luovuttamista tai suoraan tiedonantajilta kerätyistä tiedoista. 

Tutkimuksessa tarvitaan usein myös tietoja, jotka eivät sisälly tilastokeskuksen tilastointitarkoitukseen hankkimiin aineistoihin. Tällöin on mahdollista yhdistellä tutkijan itsensä keräämiä tai tutkijoiden muilta rekisterinpitäjiltä hankkimia aineistoja tilastokeskuksen aineistoihin. Tutkijan, joka on saanut käyttöluvan aineistoon rekisterinpitäjältä, on pyydettävä, että tunnisteita sisältäviä aineistoja toimitetaan suoraan tilastokeskukseen, jossa tutkijapalvelun henkilöstö muuntaa suorat tunnisteet pseudotunnuksiksi ja siirtää aineiston tutkijan käsiteltäväksi etäkäyttöjärjestelmään. Aineistoja toimittavat rekisterinpitäjät ovat pitäneet järjestelyä usein hyvänä, koska tietosuoja toteutuu paremmin kuin silloin, jos aineisto toimitetaan suoraan tutkijalle. Aineistojen toimittajien kanssa on toisinaan ollut epäselvyyksiä tilastokeskuksen tietosuojaoikeudellisesta roolista. Tilastokeskus tekee aina tutkimushankkeen kanssa tutkijapalvelusopimuksen, jossa määritellään tilastokeskuksen rooli sille tutkimustarkoitukseen toimittujen aineistojen henkilötietojen käsittelijänä tutkimushankkeen lukuun. Yhdistely ja aineistojen käsittely tilastokeskuksessa tapahtuu aina tutkimushankekohtaisesti. Kertaalleen yhdisteltyjä aineistoja ei voida käyttää uudelleen toisen tutkimushankkeen palvelemiseksi. Tietosuojalainsäädäntö edellyttää tutkimushankekohtaisesti määriteltyä käyttötarkoitusta, jotta aineisto voidaan säilyttää. Se, että kerran muodostettuja aineistoja ei voida hyödyntää muissa tutkimushankkeissa, lisää tilastokeskuksen työmäärää ja osaltaan aiheuttaa aineistotoimitusten ruuhkautumista. 

Muiden aineisto-omistajien (alkuperäisten rekisterinpitäjien) aineistot toimitetaan tutkijapalvelulle joko yksittäisiin tutkimushankkeisiin tutkijan aineisto-omistajalta saaman käyttöluvan mukaisesti (ad hoc) tai etukäteen tilastokeskuksen ja aineisto-omistajan välisen erillisen aineistoluovutussopimuksen mukaisesti. Aineisto-omistajien mikroaineistot yhdistetään korvaamalla aineistoissa olevat suorat tunnukset yhtenäisillä pseudotunnuksilla, jotta käyttäjä voi yhdistää aineistot etäkäyttöjärjestelmässä tilastokeskuksen aineistoihin. Tilastolaki ei salli suoria tunnisteita sisältävien aineistojen luovuttamista tutkimustarkoituksiin (paitsi tilastolain 19 §:ssä mainitut tiedot). Tietoja voidaan luovuttaa tutkimusaineiston teknistä yhdistämistä varten toiselle tilastoviranomaiselle. Kuolemansyyasiakirjoja luovutetaan julkisuuslain 28 §:n mukaisesti. 

Esimerkki. Kelan tutkimushankkeen (Sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä sosiaalietuuksien käyttö ja kustannukset Oulussa 2013–2018) tavoitteena oli (i) selvittää rekisteriaineistolla sosiaali- ja terveydenhuollon eri sektorien järjestämien palvelujen ja sosiaaliturvaetuuksien käyttöä eri väestöryhmissä ja (ii) tuottaa tietopohjaa ja tutkimustietoa sote-uudistuksen ja sosiaaliturvauudistuksen tueksi. Erityinen mielenkiinto kohdistui eri sektorien järjestämien palvelujen ja etuuksien käytön yhdistelmiin ja rinnakkaiskäyttöön aineistossa. Aineisto muodostaa ainutlaatuisen ja tärkeän tietolähteen sosiaali- ja terveyspalveluissa, ja sen vahvuus on eri aineistolähteiden yhdistäminen. Rekisteriaineistossa olivat kaikki Oulussa vuosina 2013–2018 asuneet (vuosittain 191 000 – 202 000 henkilöä, yhteensä noin 240 000). Oulu on Suomen viidenneksi suurin kunta ja aineisto edustaa ainakin kaupunkiseutuja. Olisi käytännössä kunnianhimoista koota tällainen aineisto kaikista kunnista, mutta helpompaa se olisi koota kaikista hyvinvointialueista. Työnekonomisista syistä aineiston kerääminen ja ylläpito olisi syytä tehdä vain kerran ja keskitetysti alustalla, josta sen käyttö tutkimus- ja selvitystyössä voitaisiin laajamittaisesti mahdollistaa. Tilastokeskus olisi yksi luonteva hallinnollinen vaihtoehto tällaiseksi alustaksi. 

Tutkimushankekohtaisissa yhdistelyissä käyttäjän on haettava käyttölupa muiden aineisto-omistajien tietoihin suoraan näiltä aineisto-omistajilta. Tilastokeskus pyytää kopiot muiden aineisto-omistajien luvista ennen kuin se voi yhdistää aineistot. Käyttäjästä tai käyttäjän organisaatiosta tulee aineisto-omistajan käyttäjälle poimitun tutkimusaineiston rekisterinpitäjä ja jollei aineisto-omistajaa koskeva lainsäädäntö rajoita luovuttamista, aineisto-omistaja voi toimittaa aineiston fyysisesti käyttäjälle jopa tunnuksineen. Tilastokeskuksen ja käyttäjän välisessä tutkimuspalvelusopimuksessa sovitaan rekisterinpitäjän (toimeksiantaja) ja henkilötietojen käsittelijän (tilastokeskus) välisistä oikeuksista ja velvollisuuksista tietosuoja-asetuksen 28 artiklan edellyttämällä tavalla silloin, kun tilastokeskus toimii henkilötietojen käsittelijänä tutkimusaineiston rekisterinpitäjänä olevan toimeksiantajan lukuun. Sopimuksessa tehtävän määritykseksi kirjataan, että tilastokeskus vastaa tietojen pseudonymisoinnista ja viennistä etäkäyttöjärjestelmään, jolloin aineisto-omistaja voi siirtää käyttäjän pyynnöstä aineistot suoraan tilastokeskukseen pseudonymisoitavaksi. Kun tilastokeskus on suorittanut sopimukseen kirjatun tehtävänsä, sillä ei ole oikeutta ylläpitää aineistoa, vaan aineistot tuhotaan tilastokeskuksen palvelimelta. Aineistot säilytetään etäkäyttöjärjestelmässä vain niin kauan kuin tutkimuksen tekeminen edellyttää ja/tai käyttölupa on voimassa. 

Tilastokeskus on tarjonnut tietoturvallisen etäkäyttöjärjestelmän myös muiden viranomaisten valmiiksi koottujen ’geneeristen’ tutkimusaineistojen eli valmisaineistojen jakelualustaksi. Tilastokeskuksen ja aineisto-omistajan välinen sopimus koskee kunkin organisaation tehtäviä ja vastuita suhteessa aineistoon. Sopimuksen mukaan aineisto-omistaja on muodostetun valmisaineiston rekisterinpitäjä ja tilastokeskus toimii henkilötietojen käsittelijänä rekisterinpitäjän lukuun. Sopimuksessa sovitaan valmisaineiston sisällöstä, päivityksestä, säilyttämisestä, pseudonymisoinnista, kuvausten viemisestä Taika-katalogiin ja siitä, että tilastokeskus avaa tutkijoille pääsyn aineistoon aineisto-omistajan tilastokeskukselle toimittaman tutkimushankekohtaisen käyttöluvan mukaisesti. Tilastokeskus on sopinut eräiden aineisto-omistajien kanssa kevyestä käyttölupamenettelystä, jossa (i) käyttäjä hakee käyttöluvan aineisto-omistajan valmisaineistoon tilastokeskuksen käyttölupalomakkeella ja (ii) tilastokeskus lähettää tiedon hakemuksesta aineisto-omistajalle, jolla on 10 päivää aikaa reagoida hakemukseen siinä tapauksessa, ettei käyttölupaa voida myöntää. 

Tilastokeskus rekisterinpitäjänä 

Tilastokeskus on tietosuojalainsäädännössä tarkoitettu rekisterinpitäjä tilastointitarkoitukseen keräämistään tiedoista. Tutkija- ja aineistopalvelua varten saaduista tiedoista rekisterinpitäjyys säilyy alkuperäisellä rekisterinpitäjällä, joita voivat olla esimerkiksi muut viranomaiset tai tutkijat itse keräämistään aineistoista. Kun tutkimusaineisto on luovutettu käyttöluvansaajalle, tämä vastaa tietojen käsittelystä omassa toiminnassaan ja toimii rekisterinpitäjänä käsittelemilleen tiedoille. 

Esimerkki. Tutkija- ja aineistopalvelun tietosuojaoikeudellisten roolien mukaisesti esimerkiksi Opetushallitus, jäljempänä OPH, toimisi rekisterinpitäjänä tutkija- ja aineistopalveluun toimittamistaan tiedoista, kunnes tilastokeskus henkilötietojen käsittelijänä luovuttaisi tiedot käyttöluvan saajalle OPH:n lukuun. OPH vastaisi luovutusta varten tehtävien käsittelytoimien lainmukaisuudesta (kuten tarvittavien teknisten ja organisatoristen turvatoimien riittävyydestä) aina siihen asti, kunnes tiedot katsottaisiin luovutetuiksi uudelle rekisterinpitäjälle. OPH:n rooli rekisterinpitäjänä tarkoittaisi myös sitä, että tietojen luovutus OPH:n tietovarannoista ja rekistereistä määräytyisi niitä koskevan erityis- tai yleislainsäädännön perusteella. Sillä, onko OPH ulkoistanut luovuttamiseen liittyviä käsittelytoimia (kuten tietojen säilyttäminen, muokkaus ja lopullinen luovuttaminen käyttöluvan saajalle) toiselle taholle (kuten tutkija- ja aineistopalvelulle), ei ole näiltä osin arvioinnissa merkitystä. Huomionarvoista on, että tiedonhallintalain mukaisesti tietoja voidaan luovuttaa katseluyhteyden välityksellä vain toiselle viranomaiselle. Jos tutkija- ja aineistopalvelussa olevia tietoja olisi tarkoitus luovuttaa OPH:n lukuun Fiona-etäkäyttöjärjestelmässä, aineistoon voitaisiin avata katseluyhteys vain toiselle viranomaiselle. 

Tilastokeskus on lisäksi rekisterinpitäjä tunnisteille ja pseudonymisointitunnisteille, jotka se tallettaa ja säilyttää kokoamistaan, yhdistelemistään ja pseudonymisoimistaan tiedoista. Tilastokeskus on tutkija- ja aineistopalvelua varten vastaanotettujen tietojen rekisterinpitäjä, jos alkuperäisen rekisterinpitäjän kanssa on sovittu, että tiedoista muodostetaan tutkija- ja aineistopalvelussa säilytettävä valmisaineisto. Tilastokeskus on lisäksi tutkija- ja aineistopalvelua varten vastaanotettujen tietojen henkilötietojen käsittelijä, jos tiedot tulevat yksittäisen tutkimushankkeen käyttöön tutkija- ja aineistopalvelussa eikä niistä muodosteta valmisaineistoa. Rekisterinpitäjänä tilastokeskuksella on tutkija- ja aineistopalvelun toteuttamiseksi oikeus käsitellä välttämättömiä henkilötietoja ja erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja sekä rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyviä henkilötietoja. 

Pelkistetysti tilastokeskuksen tietosuojaoikeudellisten roolien kehittämiseksi on muissa kuin tilastolain perusteella tilastointitarkoituksiin kerättävissä valmisaineistoissa kaksi vaihtoehtoa: (i) tilastokeskus toimii tutkija- ja aineistopalveluun vastaanotetussa aineistossa henkilötietojen käsittelijänä rekisterinpitäjän lukuun, jolloin (a) aineistojen luovutus perustuu rekisterinpitäjän päätökseen, (b) valmisaineistot perustuvat sopimuksiin, jolloin käytännössä valmisaineistot sisältävät usein rekisterinpitäjän tietoja, ja (c) luovutus perustuu rekisterinpitäjää koskevaan lainsäädäntöön; tai (ii) valmisaineistoissa tilastokeskus on rekisterinpitäjä, joka (a) päättää käyttöoikeuksista, (b) päättää säilytyksestä, ja (c) jonka asema perustuu lakiin. 

Tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitettujen erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen luovuttaminen on tietosuoja-asetuksen mukaan mahdollista, jos ”käsittely on tarpeen yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä ja historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten” (9 artiklan 2 kohdan j-alakohta). Tieto uskonnosta, ammattiliiton jäsenyydestä, sairaudesta, ammattitaudista tai työtapaturmasta aiheutuneen poissaolon kestosta voidaan kuitenkin luovuttaa. Tietoja käsiteltäessä on noudatettava asianmukaisia suojatoimia tietoturvallisessa käsittely-ympäristössä. Tiedot on pseudonymisoitava ennen niiden siirtämistä analysoitavaksi. Julkaistavat tulokset on anonymisoitava tai koostettava eli aggregoitava siten, ettei yksittäistä henkilöä voi tiedoista tunnistaa. 

Tutkimusaineiston tilaaja (käyttöluvanhakija, tutkimushankkeen vastuullinen johtaja tai tutkimusorganisaatio) toimii puolestaan tutkimusaineiston rekisterinpitäjänä sen jälkeen, kun aineisto on luovutettu käyttöön etäkäyttöjärjestelmässä. Tilastokeskus toimii sopimuspohjaisesti henkilötietojen käsittelijänä rekisterinpitäjän lukuun, kun se ylläpitää tutkimusaineistoa etäkäyttöjärjestelmässä. Tilastokeskus vastaa (i) tehtävän edellyttämästä toiminnasta sekä teknisestä käyttöyhteydestä tietojen tallentamisessa, käsittelyssä ja luovutuksessa, (ii) tietojärjestelmien käytettävyydestä sekä tietojen eheydestä, muuttumattomuudesta, suojaamisesta ja säilyttämisestä, sekä (iii) rekisterinpitäjän lukuun tietojen säilyttämisestä, hävittämisestä ja arkistoinnista, joista säädetään tarkemmin tietosuoja-asetuksessa, tietosuojalaissa ja arkistolaissa (831/1994). Asiasta sovitaan rekisterinpitäjän (toimeksiannon antajan) ja tilastokeskuksen välillä toimeksiantosopimuksessa, joka sisältää myös tietosuoja-asetuksessa tarkoitetun sopimuksen rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän välillä (28 artiklan 3 kohta). Yhteiset palveluntuottajat, virastot ja laitokset toimivat edelleen alkuperäisten tietolähteiden rekisterinpitäjinä ja vastaavat toimitettavien tietojen sisällöstä, virheettömyydestä ja ajantasaisuudesta. Tilastokeskus ylläpitää tutkija- ja aineistopalvelussa myös muiden viranomaisten aineistoista tehtyjä valmisaineistoja, jolloin rekisterinpitäjän tehtävä säilyy alkuperäisellä rekisterinpitäjällä. 

Henkilötietojen käsittelyn edellytyksistä säädetään tietosuoja-asetuksen 28 ja 29 artiklassa. Henkilötietojen käsittelijä tai sen alaisuudessa toimiva henkilö ei saa käsitellä henkilötietoja muutoin kuin rekisterinpitäjän ohjeiden mukaisesti, ellei lainsäädännössä niin vaadita (29 artikla). Asetuksen 28 artiklaa on noudatettava, kun henkilötietojen käsittelijä toimii rekisterinpitäjän lukuun. Rekisterinpitäjä saa käyttää vain sellaisia henkilötietojen käsittelijöitä, jotka toteuttavat riittävät suojatoimet asianmukaisten teknisten ja organisatoristen toimien täytäntöönpanemiseksi niin, että käsittely täyttää asetuksen vaatimukset ja sillä varmistetaan rekisteröidyn oikeuksien suojelu (28 artiklan 1 kohta). Henkilötietojen käsittelijä ei saa käyttää toisen henkilötietojen käsittelijän palveluksia ilman rekisterinpitäjän erityistä tai yleistä kirjallista ennakkolupaa (28 artiklan 2 kohta). 

Henkilötietojen käsittelijän toimintaa on määritettävä sopimuksella taikka muulla EU:n tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisella oikeudellisella asiakirjalla, joka sitoo henkilötietojen käsittelijää suhteessa rekisterinpitäjään ja jossa vahvistetaan käsittelyn kohde ja kesto, käsittelyn luonne ja tarkoitus, henkilötietojen tyyppi ja rekisteröityjen ryhmät, rekisterinpitäjän velvollisuudet ja oikeudet. Lisäksi säädetään tarkemmin seikoista, jotka asiakirjassa on ilmaistava (28 artiklan 3 kohta). 

Henkilötietojen käsittelijän on käsiteltävä henkilötietoja vain rekisterinpitäjän antamien dokumentoitujen ohjeiden mukaisesti, jollei henkilötietojen käsittelijään sovellettavassa EU:n tai jäsenvaltion lainsäädännössä toisin vaadita. Tällöin henkilötietojen käsittelijän on tiedotettava rekisterinpitäjälle tästä oikeudellisesta vaatimuksesta ennen käsittelyä, jollei tällaista tiedottamista ole lainsäädännössä kielletty yleistä etua koskevien tärkeiden syiden vuoksi. Tiedottaminen ei kuitenkaan olisi tarpeen jokaista käsittelykertaa varten erikseen, vaan riittävää olisi tiedottaa lakisääteisestä oikeudesta käsitellä henkilötietoja kerran, esimerkiksi silloin, kun käsittelijän ja rekisterinpitäjän välistä asiakirjaa laaditaan (28 artiklan 3 kohdan a alakohta). 

Henkilötietojen käsittelijää koskee lakisääteinen salassapitovelvollisuus. Henkilötietojen käsittelijän on autettava rekisterinpitäjää mahdollisuuksien mukaan täyttämään rekisterinpitäjän velvollisuus vastata pyyntöihin rekisteröidyn oikeuksien käyttämisestä. Rekisterinpitäjä ja henkilötietojen käsittelijä voisivat keskinäisin järjestelyin sopia esimerkiksi siitä, että henkilötietojen käsittelijä toimittaa rekisterinpitäjälle tarvittavat tiedot rekisteröidyn oikeuksien toteuttamiseksi, tai että rekisterinpitäjä pyytää rekisteröityä kääntymään suoraan henkilötietojen käsittelijän puoleen (28 artiklan 3 kohdan b- ja e -alakohdat). 

Rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän väliseen asiakirjaan on otettava kohta siitä, miten tietoja palvelujen tarjoamisen päätyttyä käsitellään. Vaihtoehtona ovat tietojen poistaminen tai palauttaminen rekisterinpitäjän käsittelyyn ja niiden olemassa olevien jäljennösten poistaminen, jollei lainsäädännössä vaadita säilyttämään henkilötiedot. Tietojen säilyttämisestä ja säilytysajoista palvelujen tarjoamisen päätyttyä on kansallisia säännöksiä muun muassa julkisuuslaissa. Lisäksi arkistolaissa säädetään asiakirjojen arkistoinnista. Lainsäädäntö kieltää henkilötietojen käsittelijää sopimuksen päättymisen jälkeen käyttämästä tietoja omiin tarkoituksiinsa. Niitä olisi kuitenkin säilytettävä muun muassa valvontatarkoituksia varten (28 artiklan 3 kohdan g-alakohta). 

Tilastokeskuksen lakisääteisistä tehtävistä (esimerkiksi sen myöntämistä käyttöluvista tilastointitarkoitukseen keräämiinsä tietoihin) seuraa esimerkiksi rekisterinpitäjän tai henkilötiedon käsittelijän tietosuojaoikeudellinen asema. Tilastokeskus on rekisterinpitäjä tilastointitarkoitukseen keräämiinsä tietoihin sekä henkilötiedon käsittelijä tutkija- ja aineistopalveluun vastaanottamiinsa tietoihin, jolloin tilastokeskus toimii sopimuspohjaisesti muiden rekisterinpitäjien lukuun henkilötietojen käsittelijänä ja käyttölupaprosessi säilyy muilla rekisterinpitäjillä. Henkilötietojen käsittely perustuu lähtökohtaisesti rekisterinpitäjän lakisääteiseen velvollisuuteen (tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c-alakohta). Rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän velvollisuuksista säädetään myös tietosuoja-asetuksen IV luvussa. Tietoja kerätään muiden viranomaisten suunnittelu-, ohjaus- ja tilastokäyttöön, lähinnä johtamista tukemaan. Käyttötarkoitus muistuttaa tietosuojalain 6 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettua tilastokäyttöä. 

Käsittelyperuste johdetaan tietosuoja-asetuksen 6 artiklasta ja erityisistä henkilötietoryhmistä, kuten terveystiedoista ja geneettisistä tiedoista, lisäksi 9 artiklasta. Kun käyttölupaviranomainen ja muut tietoja luovuttavat rekisterinpitäjät käsittelevät henkilötietoja, niillä on oikeus käsitellä tietoja tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e-alakohdan perusteella, jonka mukaan henkilötietojen käsittely on lainmukaista, jos se on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei tietoja voida näissä tarkoituksissa käsitellä tietyissä tilanteissa muullakin perusteella, joka seuraa suoraan tietosuoja-asetuksesta. Siltä osin kuin henkilötietojen käsittelyperuste ei seuraa tietosuoja-asetuksen 6 artiklasta, laissa esitettyjen käyttötarkoitusten tarkemmat 6 ja 9 artiklan mukaiset perusteet esitetään kunkin käyttötarkoituksen kannalta tarkemmin asiayhteydessään. 

Tilastokeskus vastaa rekisterinpitäjänä tietosuoja-asetuksessa säädettyjen rekisteröidyn oikeuksien toteutumisesta. Rekisteröidyllä ei ole tietosuoja-asetuksen 21 artiklassa tarkoitettua oikeutta vastustaa henkilötietojensa käsittelyä, sillä vastustamisoikeus ei koske lakisääteisen velvollisuuden noudattamiseksi tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä. Vastustamisoikeuden puuttuminen ei kysymyksessä olevassa käyttötarkoituksessa vaaranna rekisteröidyn oikeuksia. Tiedon perusteella ei esimerkiksi tehdä rekisteröityä koskevia päätöksiä. Tieto on myös luonteeltaan välillistä, jolloin henkilöiden tunnistetiedot, kuten nimet tai henkilötunnukset, eivät käy ilmi, vaan henkilö voi olla tunnistettavissa vain välillisesti. Siltä osin kuin tilastokeskus toimii henkilötietojen käsittelijänä, tietosuoja-asetuksen mukaisten velvollisuuksien toteutumisesta rekisteröidyn oikeuksissa vastaavat henkilötietojen käsittelystä huolehtivat rekisterinpitäjät, joita ovat esimerkiksi tilastolain 15 §:ssä tarkoitetut valtion viranomaiset. Henkilötietojen käsittelyn vastustaminen ei ole käytännössä noussut tilastokeskuksen toiminnassa merkittävään asemaan, vaan tällaiset rekisteröityjen pyynnöt ovat olleet hyvin harvinaisia. 

Rekisterinpitäjän velvollisuutena on tietoturvallinen tietojen käsittely ja varmistuminen tarkoituksenmukaisin keinoin siitä, että sen palvelun tuottamiseen käytettävä tietojärjestelmä on suunniteltu, valmistettu ja toimii tietoturvallisuutta ja tietosuojaa koskevien lakien ja niiden nojalla annettujen säännösten sekä yhteentoimivuutta koskevien kansallisten määritysten mukaisesti. Tietojen siirto tietojärjestelmistä ei olennaisesti lisää tilastokeskuksen hallinnollista taakkaa, vaan on osa sen normaalia toimintaa. Tiedonhallintalaki edellyttää virastojen tietojärjestelmien yhteentoimivuutta, mikä Suomessa on toteutettu niin sanottua viranomaisasioinnin yhden luukun periaatetta edistävällä tietoteknisellä rajapintayhteistyöllä. Toistaiseksi tämä periaate ei toteudu tilastoaineistoja koskevissa etäkäyttöjärjestelmissä (esimerkiksi Findatan Kapseli ja tilastokeskuksen Fiona). Automatisoitu sähköinen rajapinta on tietotekninen ratkaisu, jolla helpotetaan viranomaisasiointia ja jonka mukaan viranomaisille tulee ilmoittaa sama tieto vain kerran, minkä jälkeen tieto siirtyy tietoteknisten rajapintojen avulla niille viranomaisille, joilla on tiedonsaantioikeus. Tietoturvallisuudella tarkoitetaan tiedon luottamuksellisuuden, eheyden ja käytettävyyden suojaamista, mikä tarkoittaa sekä hallinnollisia että teknisiä toimia, joilla varmistetaan, että (i) käsiteltävät tiedot ovat vain niiden käyttöön oikeutettujen saatavilla, (ii) tietoja eivät voi muuttaa muut kuin siihen oikeutetut, sekä (iii) tiedot ja tietojärjestelmät ovat niiden käyttöön oikeutettujen hyödynnettävissä. Tietoturvallisuuden määritelmä ehdotetaan, kuten myös turvallisuusluokituksen taso, laaja-alaisuutensa ja horisontaalisen luonteensa vuoksi jätettäväksi perustelujen tasolle. Tietoturvallisella käyttöympäristöllä tarkoitetaan esimerkiksi toisiolain 3 §:n 11 kohdassa ”teknistä, organisatorista ja fyysistä tietojen käsittelyn toimintaympäristöä jossa tietoturvallisuus on varmistettu asianmukaisin hallinnollisin ja teknisin toimin.” 

Esityksellä pyritään selkeyttämään tilastokeskuksen ja eräiden muiden viranomaisten roolia tilastokeskuksen yhdistäessä ja pseudonymisoidessa aineistoja tutkimus- ja selvityskäyttöä varten. Nykyisin etäkäyttöjärjestelmään siirrettävien aineistojen rekisterinpitäjinä ovat (ennen tutkimuksen aloittamista) ja niiden käytöstä tutkimuksessa päättävät (i) tilastokeskus (tilastointitarkoitukseen tilastolain perusteella kerätyt aineistot), (ii) muut rekisterinpitäjät (esimerkiksi TEM, THL ja Tulli) niistä tiedoista, jotka ne ovat siirtäneet valmisaineistoina tilastokeskukseen erillissopimuksella, sekä (iii) tutkijat ja tutkimusryhmät esimerkiksi muilta viranomaisilta käyttöluvalla saaduille aineistoille, verkkokyselyissä keräämistään aineistoista ja käsitellessään pseudonymisoitua tutkimusaineistoa etäkäyttöjärjestelmässä. 

Tietojen säilytysajat 

Tilastointitarkoitukseen kerättyjen tietojen säilytysaikaa koskee tilastolain 10 a §, jonka mukaan tilastoja laativa viranomainen saa säilyttää keräämänsä tiedot niin kauan kuin se on tilastolain tarkoituksen toteuttamisen kannalta välttämätöntä, jollei tietojen säilyttämisestä säädetä toisin kyseistä viranomaista koskevassa muussa laissa. Tilastolain tarkoitus on myös edistää tilastointitarkoitukseen kerättyjen tietojen käyttöä tieteellisissä tutkimuksissa ja yhteiskuntaoloja koskevissa tilastollisissa selvityksissä, mikä myös on otettava huomioon tietojen säilytysajasta päätettäessä. Säännöksen perustelujen mukaan tietojen säilyttämisen välttämättömyyden arvioinnissa tulee soveltaa tietosuoja-asetuksen säännöksiä ilman erityistä viittausta tietosuoja-asetukseen eli ottaa erityisesti huomioon tietojen minimointiperiaate (5 artiklan 1 kohdan c-alakohta). Tämän jälkeen tiedot on hävitettävä yhden vuoden kuluessa, jollei Kansallisarkisto arkistolain nojalla määrää tietoja säilytettäviksi pysyvästi. Tilastolain 10 a § vahvistaa sen, että tilastointitarkoitukseen kerättävien tietojen käsittelyyn sovelletaan tietosuoja-asetusta, tietosuojalakia sekä julkisuuslakia, jollei tilastolaissa tai muussa laissa toisin säädetä (tilastolain 1 §:n 2 momentti). 

Kansallisarkisto on tehnyt arkistolain mukaisesti tilastokeskuksen tietoaineistoista useita seulonta- eli säilytysaikapäätöksiä. Kansallisarkiston käytäntö ulottuu analogisista aineistoista tilastotuotannon digitaalisiin aineistoihin, kuten videoihin ja puheäänitteisiin. Esityksen kannalta keskeinen on Kansallisarkiston vuonna 2018 tekemä päätös tarkimman tason digitaalisten tilastoaineistojen pysyvästä säilyttämisestä vuodesta 1995 eteenpäin. Arkistolain mukaisesti tilastokeskus on itse määritellyt määräajan säilytettävien tietoaineistojen säilytysajat. Tilastotuotannon digitaalisten tietoaineistojen määräaikaisesta säilyttämisestä tehtiin päätös keväällä 2021. 

Tilastotuotannon digitaalisten tietoaineistojen määräaikaisia säilytysaikoja määritettäessä on otettu huomioon tietoaineiston alkuperäisen käyttötarkoituksen mukainen tarpeellisuus tilastokeskuksen toiminnassa. Tiedot on kerätty tilastokeskukseen tilastointitarkoitukseen: (i) Analyysivaiheen tietoaineistot muodostuvat tilastojen lopullisista yksikkötason aineistoista sekä aggregoiduista makrotietoaineistoista. Yksikkötason tiedot säilytetään Kansallisarkiston tekemän päätöksen mukaan pysyvästi tietovarannoissa alkuperäisessä käyttötarkoituksessaan. Lisäksi yksikkötason lopulliset tietoaineistot arkistoidaan aineistojen hyvin pitkäaikaisen säilymisen varmistamiseksi; (ii) Epäsuoran tiedonkeruun (hallinnolliset rekisteriaineistot) massamuotoisia tietoaineistoja, jotka tulevat aineistojen vastaanottoprosessin kautta, säilytetään keruuvaiheen viimeisissä tietovarannoissa raaka-aineiston varastossa vuoden ajan tiedonkeruurekisteriin merkitystä aineiston saapumispäivämäärästä. Lisäksi on katsottu, että aineisto voidaan pyytää toimittajalta uudelleen samanlaisena tai lähes samanlaisena; (iii) Suunnitteluvaiheessa syntyvät tietoaineistot säilytetään kahden vuoden ajan (AMS2019) aineiston viitevuoden viimeisestä päivästä. Jos aineistoja on viivästyksen takia tai muista syistä tarve säilyttää kauemmin, ennen säilytysajan päättymistä tehdään uusi päätös. Jos syntyneet aineistot ovat valideja alkavan tilastotuotannon kannalta, ne tulee siirtää osaksi tilastotuotannon kyseisen vaiheen tietoaineistoa ja poistaa kehitys- tai testiympäristöstä. Vuosi-, neljännesvuosi- ja kuukausitilastojen käsittelyvaiheen tietoaineistojen säilytysaika on kolme vuotta tuoreimman viitevuoden päättymisestä. Harvemmin, määrävuosina tehtävien tilastojen säilytysaika määräytyy vastaavalla tavalla. 

Tilastokeskuksessa yksittäisille tutkimushankkeille muodostetuilta tutkimusaineistoilta puuttuu Kansallisarkiston arvonmääritys eli säilytysaikapäätös. Koska tutkimusaineistot on usein muodostettu yhdistelemällä tilastoaineistoja, tutkimusaineistojen säilyttämiselle sen jälkeen, kun tutkimus on suoritettu loppuun, ei ole ollut säilytysperustetta, koska alkuperäiset tiedot säilytetään tilastoaineistoissa ja tutkimusaineistoa on siten mahdollista muodostaa uudelleen. Yhdistettäessä tutkimusaineistoon ulkopuolisen toimijan tietoja tilastokeskus toimii aineiston rekisterinpitäjän lukuun ja voi säilyttää aineiston vain niin kauan kuin rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän (tilastokeskuksen) välisessä sopimuksessa sovitut toimenpiteet edellyttävät. 

Tutkijapalvelun valmisaineistot muodostavat oman erillisen tietokokonaisuutensa, jolle valmistellaan esitystä Kansallisarkistolle seulontapäätöksen tekemiseksi. Valmisaineistot perustuvat pitkälti tilastoaineistoihin, mutta ne sisältävät joskus myös tietoja suoraan raaka-aineiston varastosta tai tuotantoprosessivaiheesta. Joidenkin valmisaineistojen aikasarjat on harmonisoitu tai muulla tavalla jalostettu, jolloin niiden säilyttämiselle on peruste. Toinen perustelu säilyttämiselle on se, että monet tutkimushankkeet käyttävät valmisaineistoja tutkimuksissaan ja viittaavat niihin aineistolähteinä. 

Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen säilyttämisen tarve tulee arvioida säännöllisesti, joskaan kyseisiä tietoja koskevasta poistoajasta ei jäljempänä jakson 12 säätämisjärjestysperusteluissa selostettavista syistä ehdoteta säädettäväksi täsmällisesti. Muutoin tietojen säilytysaikoihin sovelletaan, mitä tietosuoja-asetuksessa, tietosuojalaissa ja tiedonhallintalaissa säädetään. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e-alakohdan mukaan henkilötiedot ”on säilytettävä muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan niin kauan kuin on tarpeen tietojenkäsittelyn tarkoitusten toteuttamista varten; henkilötietoja voidaan säilyttää pidempiä aikoja, jos henkilötietoja käsitellään ainoastaan yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä tai historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten 89 artiklan 1 kohdan mukaisesti edellyttäen, että tässä asetuksessa vaaditut asianmukaiset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet on pantu täytäntöön rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi (”säilytyksen rajoittaminen”)”. Tietoja säilytetään, jos tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e-alakohdan edellytykset täyttyvät, toistaiseksi, koska käyttötarkoitukseen liittyy tarve aikasarjoihin ja vastaavaan pitkäaikaiseen seurantaan. Siirtäminen arkistoon tapahtuu arkistolain perusteella. 

Esimerkki. Valtiokonttori toimii valtionhallinnon analysointi- ja raportointipalvelujen tietojen rekisterinpitäjänä. Analysointi- ja raportointipalveluissa käsiteltävistä tiedoista rajataan ulkopuolelle, jäljempänä mainittua poikkeusta lukuun ottamatta, tietosuoja-asetuksen 9 artiklan tarkoittamat erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvat tiedot. Henkilötietojen, joista muun ohella ilmenee poliittisia mielipiteitä, uskonnollinen tai filosofinen vakaumus tai ammattiliiton jäsenyys, sekä biometristen tietojen henkilön yksiselitteistä tunnistamista varten tai terveyttä koskevien tietojen käsittely, on tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti pääsääntöisesti kielletty. Kun luovutetaan tietoja rekistereistä analysointi- ja raportointipalveluun, hakuehdot laaditaan siten, ettei mainittuja tietoja pääsääntöisesti siirry alkuperäisistä rekistereistä analysointi- ja raportointipalveluissa käsiteltäviin tietoihin. 

Analysointi- ja raportointipalvelujen lähdejärjestelmät sisältävät erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja sekä tietosuojalain voimaan tullessa kumotun henkilötietolain (523/1999) mukaisia arkaluonteisia tietoja. Näitä ovat ammattiliiton jäsenmaksutieto, tieto ulosottovelallisuuden perusteesta, turvakiellon piirissä olevien henkilöiden osoitetiedot tai tunnisteelliset henkilötiedot sekä sairauspoissaolotieto. Kyseisiä tietoja luovutetaan, myös tietoja sairaudesta, ammattitaudista tai työtapaturmasta aiheutuneen sairauspoissaolon kestosta, joka on tärkeä indikaattoritieto hyödynnettäväksi toiminnan kehittämisessä, ohjaamisessa ja johtamisessa. Ilmaisua ”erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvat tiedot” käytetään momentissa viitatussa tietosuoja-asetuksessa (HE 20/2020 vp, s. 27-28). 

Tilastokeskuksessa tiedot pseudonymisoidaan, jolloin niistä ei suoraan esimerkiksi näe, mihin ammattiliittoon kukin kuuluu, vaan tutkimusta varten on toteutettava erillisiä kyselyjä. Tärkeää on myös, että (i) tietoja käsiteltäessä noudatetaan asianmukaisia suojatoimia tietoturvallisessa käsittely-ympäristössä, (ii) tiedot on pseudonymisoitava ennen niiden siirtämistä analysoitavaksi, sekä (iii) julkaistavat tulokset on anonymisoitava tai aggregoitava siten, ettei yksittäistä henkilöä voi tiedoista tunnistaa. Toistaiseksi pseudonymisoitua aineistoa ei ole kyselytutkimuksista muodostettuja palveluaineistoja lukuun ottamatta luovutettu etäkäyttöjärjestelmän ulkopuolella. EU:n datahallintosäädös tulee edellyttämään tietoturvallista käsittely-ympäristöä, mihin on tarpeen varautua. 

Aggregoitu eli koostettu tilastoaineisto tarkoittaa tilastomuotoista, luotettavasti anonymisoitua ja summattua tietoa. Asianmukaisilla suojatoimilla tarkoitetaan sellaisia teknisiä ja organisatorisia toimenpiteitä, joilla varmistetaan henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus, kun otetaan huomioon käsittelyn luonne, laajuus, asiayhteys, tarkoitus ja rekisteröityjen oikeuksiin kohdistuvat riskit. Pseudonymisointi tarkoittaa henkilötietojen käsittelemistä siten, ettei henkilötietoja voida enää yhdistää tiettyyn henkilöön ilman lisätietoja ja että tällaiset lisätiedot säilytetään huolellisesti erillään henkilötiedoista. Julkaistavat tulokset anonymisoidaan eli henkilötietoja sisältävä tietoaineisto käsitellään siten, ettei yksittäistä henkilöä voi siitä enää tunnistaa ja henkilötietojen tunnistaminen estyy peruuttamattomasti eikä ulkopuolinen taho voi myöskään hallussaan olevilla tiedoilla muuttaa tietoja takaisin tunnistettaviksi. Tiedot voidaan myös summata laajempien havaintoyksikköjen tasolle eli aggregoida tai muuttaa tilastoksi, jossa tilastoeettistä rajaa (kolmen tai vähemmän kuin kolmen tilastoyksikön summatuloksia) pienempien joukkojen tietoja ei julkaista. Nämä suojatoimet varmistavat, että julkaistavat tiedot ovat sellaisessa muodossa, ettei niistä pysty tunnistamaan yksittäistä henkilöä eikä salassa pidettäviä tietoja käy ilmi. 

Tilastokeskuksen salassapitovelvollisuus 

EU:n tilastoasetuksen toinen keskeinen tilastoperiaate, puolueettomuuden ohella, on tilastosalaisuus, mikä tarkoittaa sitä, että ”suoraan tilastollisiin tarkoituksiin tai välillisesti hallinnollisista tai muista lähteistä saatuja yksittäisiin tilastoyksiköihin liittyviä salassapidettäviä tietoja suojataan, ja mikä edellyttää, että estetään saatujen tietojen käyttö muihin kuin tilastollisiin tarkoituksiin ja tietojen laiton paljastaminen” (2 artiklan 1 kohdan e-alakohta). Tilastosalaisuus ei siis tarkoita sitä, että laadittu tilasto olisi salainen, vaan sitä, että tilastointitarkoituksessa kerätyt tiedot ovat salassa pidettäviä. Henkilötiedot ovat jo muusta syystä salassa pidettäviä. Tilastosalaisuudella ei siten ole merkitystä esimerkiksi tietojen luovuttamisen ajankohdan kannalta edellyttäen, että tilastolain 13 §:n säännöstä salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta noudatetaan. 

Tilastosalaisuuden määritelmää täsmentävät eräät muut määritelmät: 

- Tilastoyksiköllä tarkoitetaan tarkastelun perusyksikköä eli luonnollista henkilöä, kotitaloutta, talouden toimijaa ja muita yrityksiä, johon tiedot viittaavat (3 artiklan 6 kohta). 

- Salassa pidettävillä tiedoilla tarkoitetaan tietoja, joiden avulla on mahdollista suoraan tai välillisesti tunnistaa tilastoyksiköt ja siten paljastaa yksikkötietoja. Määritettäessä, onko tilastoyksikkö tunnistettavissa, on otettava huomioon kaikki kyseeseen tulevat keinot, joita kolmannen osapuolen voidaan kohtuudella odottaa käyttävän tilastoyksikön tunnistamiseksi (3 artiklan 7 kohta). 

- Suoralla tunnistamisella tarkoitetaan tilastoyksikön tunnistamista sen nimen tai osoitteen tai julkisesti saatavilla olevan tunnistusnumeron perusteella (3 artiklan 9 kohta). 

- Välillisellä tunnistamisella tarkoitetaan tilastoyksikön tunnistamista millä tahansa muulla keinolla kuin suoralla tunnistamisella (3 artiklan 10 kohta). 

Salassapitovelvollisuus kohdistuu siten tunnistettavissa oleviin yksikkökohtaisiin tietoihin, mikä on tietosuojan näkökulmasta olennaista. Aggregaattitiedot eivät ole salassa pidettäviä. 

Tilastoperiaatteita on täsmennetty EU:n tilastoasetuksen 11 artiklan mukaisissa käytännesäännöissä, joiden toteuttamista seurataan (i) asetuksen 11 artiklassa kuvatulla tavalla, jota Euroopan tilastohallinnoinnin riippumaton neuvoa-antava ESGAB-lautakunta (European Statistical Governance Advisory Board) seuraa ja huomauttaa tarvittaessa julkisesti, (ii) osana Euroopan tilintarkastustuomioistuimen, jäljempänä ETT (EU Court of Auditors, ECA), tarkastuksia ja (iii) riippumattomalla vertaisarviointimenettelyllä (Peer Review). Tilastotoiminnan puolueettomuuden, riippumattomuuden ja tilastosalaisuuden kansainvälistä valvontaa on tehostettu etenkin sen jälkeen, kun kansainvälisen finanssikriisin yhteydessä puhjenneen eurooppalaisen valtionvelkakriisin syitä selvitettäessä kävi ilmi, että erään jäsenvaltion viranomaiset olivat vääristelleet tilastoaineistoja ja asettaneet maan tilastoviraston pääjohtajan aseman ja riippumattomuuden kysymyksenalaiseksi. Tuolloisten tapahtumien voidaan katsoa olevan esimerkki siitä, miten erilaisin keinoin voidaan murentaa suoraan tai välillisesti tilastoviranomaisten riippumattomuutta ja miten päättäjät voivat ajatella, että tilastojen laadinnassa pitää huolehtia kansallisesta edusta. Samantapaista mutta alueellista tilastoaineiston vääristelyä ilmeni kahdessa muussa jäsenvaltiossa. Tilastojen käyttäjistä koostuva, vuonna 2008 perustettu ESAC-tilastokomitea (European Statistical Advisory Committee) vaalii osaltaan tilastoviranomaisten riippumattomuuden kulttuuria. Eurooppalaisen tilastojärjestelmän puitteissa tapahtuvan yhteistyön ja yhteensovittamisen merkitystä korostaa se, että luotettavilla tilastoaineistoilla (esimerkiksi bruttokansantuotteesta) on keskeinen merkitys talouspolitiikan koordinaatiossa ja erilaisten EU-tukirahojen kohdentumisessa. Lisäksi tilastoaineistoilla on laajemminkin merkitystä muun muassa rahoitusmarkkinoiden toiminnassa. Toisaalta, vaikka tilastoaineistot ovat luonteeltaan hyvin sensitiivisiä, ne ovat siitä huolimatta keskeinen osa EU:n arkipäivän toimintaa. 

Etäisyys tilastoviranomaisten ja eduskunnan välillä turvaa tilastoviranomaisten riippumattomuutta. Toisaalta eduskunnan tiedonsaantioikeus on turvattava etenkin, kun eduskunnan perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt siihen painokkaasti huomiota myös talousarvioehdotuksen mitoituksen perusteiden ja niiden perustelujen näkökulmasta (PeVL 30/2020 vp). Tilastoviranomaisten riippumattomuuden turvaamiseksi valtioneuvoston ja sen ministeriöiden käyttölupahakemusten ehdotettu etusija valtioneuvoston alaisen hallinnon viranomaisten käyttölupahakemuksiin nähden on siten rajattava kiireelliseksi ilmoitettuihin (esimerkiksi TEAS-hanketta koskeviin) käyttölupahakemuksiin. Tilastoviranomaisten vastuunalaisuuden varmistamiseksi on myös tarpeen vahvistaa eduskunnan edellytyksiä välillisesti seurata komission harjoittamaa EU:n tilastoasetusta täydentävien käytännesääntöjen noudattamisen ja täytäntöönpanon valvontaa. 

ETT:n tarkastuksen kohteena vuonna 2012 oli käytännesääntöjen noudattamisen valvonta ja seuraava tarkastus koskee EU:n tilastoviranomaisen (Eurostat) suhdetta jäsenvaltioiden kansallisiin tilastoviranomaisiin. Vertaisarviointikierroksia tehdään noin viiden vuoden välein ja kolmas kierros toteutetaan vuosina 2021-2022. Tarkastuskäynti Suomeen oli 8.-12.11.2021 ja sen johdosta annettiin 14 tilastojärjestelmän kehittämistä koskevaa suositusta, joiden mukaisten kehittämistoimien etenemistä komissio (Eurostat) tulee vuosittain valvomaan. Suomi ei saanut yhtään huomautusta käytännesääntöjen vastaisesta toiminnasta. Tarkastuskäyntiin liittyen tilastokeskuksessa on valmisteltu itsearviointi siitä, kuinka hyvin käytännesääntöjä noudatetaan. Tilastolain esitöiden mukaisesti on tulkittu, että käytännesääntöjen sisältö katetaan ja varmistetaan Suomessa tilastolain, jonka 2 §:ssä on säädetty käytännesääntöjen periaatetta 1 vastaavalla tavalla ammatillisesta riippumattomuudesta, ohella myös muussa lainsäädännössä, kuten TK-laki, julkisuuslaki, rikoslaki (39/1889) ja valtion virkamieslaki (750/1994). EU:n tilastoasetus edellyttää ammatillista riippumattomuutta, ”millä tarkoitetaan sitä, että tilastoja on kehitettävä, tuotettava ja jaettava riippumattomasti, erityisesti siltä osin kuin on kyse käytettävien tekniikoiden, määritelmien, menetelmien ja lähteiden valinnasta ja kaikenmuotoisen jakelun ajoituksesta ja sisällöstä, sekä sitä, että kyseisten tehtävien suorittaminen on vapaata kaikesta poliittisten ryhmien tai eturyhmien taikka unionin tai kansallisten viranomaisten painostuksesta” (2 artiklan 1 kohdan a-alakohta). Esitykseen sisältyvissä ehdotuksissa ei loukata tilastokeskuksen ammatillista riippumattomuutta. Ammatillisen riippumattomuuden ei myöskään ole EU:n tilastosääntelyä koskevassa akateemisessa kirjallisuudessa ymmärretty rajoittavan jäsenvaltion kansallisen tilastoviranomaisen edellytyksiä ottaa huomioon julkisen vallan tarpeita. Ammatillinen itsenäisyys koskee tilastojen laatimista, kehittämistä ja jakelua eikä sovellu esityksessä säädettäväksi ehdotettuun tilastokeskuksen tutkija- ja aineistopalveluun vastaanotettujen tietojen jakamiseen. 

Suomessa on allekirjoitettu tilastokeskuksen, muiden tilastoviranomaisten (Luonnonvarakeskus, jäljempänä Luke, THL ja Tulli) sekä Euroopan tilastojärjestelmään (European Statistical System, jäljempänä ESS) kuuluvien ESS-viranomaisten (Maahanmuuttovirasto, jäljempänä Migri, ja Suomen ympäristökeskus, jäljempänä Syke) sekä julkisoikeudellisen yhteisön (Työterveyslaitos) pääjohtajien käytännesääntöjen periaatteen 4 noudattamista tukeva laatulupaus. Laatulupauksessa on kysymys lupauksesta laatuun sitoutumisesta. EU:n tilastoasetuksen mukaisen sitoumuksen tavoitteena on varmistaa luottamus Euroopan tilastoihin ja samalla edistää käytännesääntöihin sisältyvien tilastoperiaatteiden täytäntöönpanoa. EU:n tilastoasetuksen (4 artikla) ESS muodostaa kumppanuuden, johon osallistuvat EU:n tilastoviranomainen, joka on komissio (Eurostat), sekä kansalliset tilastolaitokset ja muut kansalliset viranomaiset, jotka vastaavat kussakin jäsenvaltiossa Euroopan tilastojen kehittämisestä, tuottamisesta ja jakelusta. Laatuperiaatteita ovat relevanssi, tarkkuus, oikea-aikaisuus ja täsmällisyys, saatavuus ja selkeys sekä vertailukelpoisuus ja johdonmukaisuus. Tilastokeskus on toisaalta arvioinut komission saattavan tulevaisuudessa jatkaa sen edellyttämistä, että sitoumus käytännesääntöjen noudattamisesta on annettava poliittisella tasolla tai kytkentä käytännesääntöihin on vietävä selkeämmin kansalliseen lainsäädäntöön. 

Valtioneuvoston etusija valtioneuvoston alaisen hallinnon viranomaisten käyttölupahakemuksiin nähden 

Tietoon perustuva yhteiskunnallinen päätöksenteko edellyttää nopeaan reagointiin kykenevää tutkimus- ja selvitystoimintaa ja nopeasti viranomaisten saatavilla olevia tutkimusaineistoja. Yhteiskunnallista päätöksentekoa tukeva tutkimus hyödyntää yhä enemmän julkishallinnon, myös tilastotoimen, toiminnassa syntyviä aineistoja. Tilastolain 13 §:n mukaan tilastokeskus voi luovuttaa tieteellistä tutkimusta ja yhteiskuntaoloja koskevaa tilastollista selvitystä varten sille tilastointitarkoitukseen kerättyjä salassa pidettäviä tietoja. Näitä tietoja ei saa luovuttaa käytettäväksi tutkinnassa, valvonnassa, oikeudenkäynnissä, hallinnollisessa päätöksenteossa eikä muussa vastaavassa henkilöä, yritystä, yhteisöä tai säätiötä koskevan asian käsittelyssä. Tilastokeskus päättää tietojen luovuttamisesta ja käyttöoikeuden antamisesta, jolloin se arvioi sille toimitetun käyttölupahakemuksen perusteella, onko hakemuksessa kuvattu käyttötarkoitus hyväksyttävissä. Tilastokeskuksessa kaikki yksikkötasoisiin aineistoluovutuksiin liittyvät käyttölupahakemukset ja aineistoluovutukset käsitellään tutkijapalvelussa. Tutkimusaineistojen kysyntä ja käyttölupahakemusten määrä on kasvanut ja esimerkiksi tutkijapalvelun etäkäyttöjärjestelmän käyttäjämäärä on neljän viime vuoden aikana kaksinkertaistunut. Tutkijapalvelun henkilöresursseja ei kuitenkaan ole samassa suhteessa lisätty, mikä johti vuosina 2019-2020 pidentyneisiin aineistojen toimitusaikoihin ja yhteiskuntapoliittisesti tärkeiden tutkimusten viivästymiseen. Lisäämällä tutkijapalvelun henkilöresursseja ja tarjoamalla yhä enemmän valmisaineistoja tutkijoiden käyttöön samalla, kun tutkimushankkeet keskittivät tilauksia yhä isompiin hankekokonaisuuksiin, jonotilanne on parantunut vuonna 2021. Käyttölupahakemusten jono on yhä 2-3 kuukautta ja aineistotoimitukset voivat kestää useita kuukausia riippuen tilauksen laadusta ja toimeksiannon laajuudesta. 

Tiedonhallintalaki, tietosuoja-asetus ja EU:n tilastoasetus eivät estä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden kiireelliseksi ilmoittamien (esimerkiksi TEAS-hanketta koskevien) käyttölupahakemusten asettamista etusijalle valtioneuvoston alaisen hallinnon viranomaisten käyttölupahakemuksiin nähden. Ehdotus mainitusta etusijasta merkitsee muutosta nykytilaan, joten tilastokeskus ei enää voi vedota keskeneräiseen tilastotuotantoon myöskään sellaisissa tapauksissa, joissa alkuperäinen aineisto-omistaja on jo tuottanut julkisesti saatavilla olevia tilastoaineistoja. Esimerkiksi ETK ja TEM ovat julkaisseet omista alkuperäisistä data-aineistoistaan tilastoja, joiden tietoja tilastokeskuksessa on muokattu ennen niiden käyttämistä tilastoissa. Samaten operatiivista tuotantoa toteuttavista viranomaisista Verohallinto tuottaa veronsaajien tiedot ja verotilaston sekä Kela toimeentulotuen Kelastossa. Julkaisut tietokantataulukoissa ovat usein hyvinkin reaaliaikaisia, kuukauden tai parin viiveellä. Tilastokeskus tarjoaa veloituksettomassa StatFin-tilastotietokannassa alustan TEM:n työnvälitystilastojen tietojen julkaisuun, jossa on jo vuoden 2021 tietoja (https://pxnet2.stat.fi/PXWeb/pxweb/fi/StatFin/StatFin__tym__tyonv__k1/statfin_tyonv_pxt_12uc.px/). Tilastokeskuksen suhtautuminen tutkimus- ja selvityskäyttöön annettavaan tilastoaineistoon on siten erityisesti ajantasaisen tiedon luovutuksessa ankarampaa kuin useiden muiden viranomaisten, koska tilastolainsäädännössä tietojen luovuttamisesta säädetään monilta osin muuta lainsäädäntöä tiukemmin. Esityksellä mahdollistetaan yksikkötason tutkimusaineistojen nykyistä selvästi ajantasaisempi luovuttaminen tutkimus- ja selvityskäyttöön. Tieto luovutetaan tutkijakäyttöön jo ennen tilastokeskuksen omien tilastojen julkistamista, esimerkiksi heti sen jälkeen, kun aineisto-omistaja on julkaissut tietoja aineistosta. 

Esimerkki. ETK toimittaa tilastokeskuksen työssäkäyntitilaston pohja-aineistoon tiedot eläkkeistä niin, että niistä ilmenee vanhuuseläkkeen alkamispäivä ja jos sitä edeltää työkyvyttömyys, myös koko ketjun alkamispäivä. Tilastokeskuksen tarpeisiin ei kuitenkaan käytännössä kuulu tieto varsinaisen vanhuuseläkkeen alkamispäivästä ja siksi vain koko ketjun alkamispäivä jää tilastokeskuksen sisäisessä tiedonkäsittelyprosessissa jäljelle. Tilanteessa, jossa kuntoutustuki on muuttunut työkyvyttömyyseläkkeeksi ja työkyvyttömyyseläke vanhuuseläkkeeksi, ainoa eläkkeen alkamispäivä on kuntoutustuen alkamispäivä (pois lukien eräät poikkeukset, kuten takuueläke). Alkuperäinen raaka-aineisto, joka koostuu hallinnollisista rekisteriaineistoista, on kuitenkin osoittautunut tarpeelliseksi muun muassa tutkimuksessa, jota voidaan hyödyntää työttömyysturvaan liittyvässä sosiaalipoliittisessa lainvalmistelussa. Hallinnollinen rekisteriaineisto sisältää usein tietoa, jota muokatussa ja pseudonymisoidussa aineistossa ei ole ja on siten laajakäyttöisempi. Esitys pyrkii välttämään tilanteet, joissa tutkimus- ja selvityskäyttöön tarpeellinen tieto muuttuu informaatioarvoltaan vähäisemmäksi. 

Tilastokeskuksen kautta tilastointitarkoituksiin kerättyyn aineistoon voi saada käyttöluvan tilastolain perusteella tutkimustarkoitukseen ja yhteiskuntaoloja koskevia tilastollisia selvityksiä varten. Vastaavasti ETK voi poimia rekistereistään tutkimusaineistoja tieteelliseen tutkimukseen. Tietoja luovutetaan noudattaen julkisuuslain ja tietosuojalain periaatteita. Tilastokeskus on tulkinnut, että pelkkä ETK:n aineisto on saatavissa ETK:n kautta, jolloin tilastokeskus on jalostanut ETK:n dataa yhdistämällä siihen muita tietoja ja näin muodostanut tilastoinnissa käytettävän tilastoaineiston. Tutkijat ovat voineet hakea käyttölupaa ETK:n aineistoon suoraan ETK:lta ja saada sen näin heti rekisterin valmistuttua käyttöönsä. Koska ETK ei ole tilastoviranomainen, eikä sen lupakäytäntö mahdollista yhteiskuntaoloja koskevia tilastollisia selvityksiä, nämä käyttäjät ovat joutuneet odottamaan tilastokeskuksen lopullista aineistoa (https://www.etk.fi/tutkimus-tilastot-ja-ennusteet/tutkimus/tutkimusyhteistyo/). 

ETK kokoaa tilastoja eläkkeistä. ETK ei ole tilastoviranomainen, joten sillä ei ole oikeutta ottaa vastaan tilastokeskuksen tai muiden viranomaisten keräämiä henkilötietoja esimerkiksi sosioekonomisesta taustasta. Tämän vuoksi ETK ei myöskään luovuttaa salassa pidettäviä tietoja tilastolain 13 §:n nojalla. Näistä syistä ETK:n tietoaineistoja rikastetaan tilastokeskuksessa yhdistämällä aineistoon taustamuuttujia. Joissakin tapauksissa taustamuuttujien tuottaminen vie pitkiä aikoja, mutta alkuperäinen tieto, ilman hitaasti valmistuvia taustamuuttujia, on käytettävissä ETK:n aikataulun mukaisesti. ETK:n rekisteriaineisto on voitu siirtää muokkaamattomana tietovarastoon ja tutkijoiden käyttöön mutta näin ei ole toimittu ainakaan usein. Tilastokeskus säilyttää yksinomaisen oikeuden julkaista tuottamiaan tilastoja mutta muilla viranomaisilla on edelleen oikeus julkaista omaa tilastotuotantoaan itsenäisesti. Asetelma voi johtaa viivästyksiin tilastojen julkaisemisessa mutta varmistaa toisaalta tilastoviranomaisten ja tilastoja julkaisevien muiden viranomaisten tilastoaineistojen nopeammat käyttömahdollisuudet tutkimuksessa. 

Etäkäyttöjärjestelmien palvelukyvyn varmistaminen ja kapasiteettiongelmien välttäminen on tärkeää, jotta tutkija- ja viranomaisyhteisön käyttölupahakemusten tutkijapalvelun voimavaroja koettelevaa painetta voidaan karsia, ja samalla vähentää tarvetta julkiseen keskusteluun tutkijapalvelun rahoituksesta. Tilastokeskuksen tutkijapalvelun uudemmassa verrokissa Findatassa jonossa olevien hakemusten määrä on nelinkertainen tilastokeskuksen nykyiseen tutkijapalveluun verrattuna. Ongelmat liittyvät osittain kustannusten jakautumiseen, sillä Findata ei vastaa datan ja infrastruktuurin kustannuksista, jotka jäävät tutkijayhteisön kannettaviksi. Findatan toiminta perustuu toisiolakiin. Findata myöntää tutkimuskäyttöä varten tietoluvat silloin, kun tietoja yhdistellään useasta toisiolain alaisista eri sosiaali- ja terveysrekisteristä. 

Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden käyttölupahakemusten etusijassa valtioneuvoston alaisen hallinnon viranomaisten käyttölupahakemuksiin nähden on pyritty seuramaan muiden pohjoismaiden tilastovirastojen esimerkkiä. 

Julkisuuslaki ja tiedonhallintalaki 

Viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskeva sääntely kuuluu lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan. Koska EU:lla ei ole yleistä toimivaltaa harmonisoida viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevaa sääntelyä, kansallista liikkumavaraa rajoittavat ja ohjaavat tältä osin erityisesti perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset. Poikkeuksena ovat kuitenkin erityiset EU:n perussopimusten toimivaltaperusteista johtuvat alaltaan rajatut EU-oikeudelliset säädökset, jotka koskevat muun muassa ympäristötiedon julkisuutta ja liikesalaisuuksien suojaa. Myös viime vuosina kehittyneellä EU:n avoimen datan sääntelyllä on liittymäkohtia julkisuuskysymyksiin. Lisäksi eri alojen EU-sääntelyyn sisältyy yksittäisiä säännöksiä, joilla voi olla vaikutusta asiakirjojen julkisuuteen jäsenvaltioissa. Kattava EU:n julkisuussääntely kohdistuu kuitenkin vain sen omiin toimielimiin. 

Julkisuuslain uudistaminen on parhaillaan vireillä OM:n työryhmässä, jonka tehtävänä on selvittää ja arvioida (i) julkisuusperiaatteen asianmukaisen toteutumisen ja toteuttamisen ongelmakohtia ja niihin vaikuttavia toimia sekä (ii) julkisuuslain soveltamisalan riittävyyttä ja ajantasaisuutta erityisesti ottaen huomioon hallinnon uusiutuvat rakenteet. Tarkoitus on ajantasaistaa voimassa oleva julkisuussääntely. Tavoitteena on nykyistä selkeämpi ja toimivampi lainsäädäntö, joka edistää yhteiskunnan avoimuutta ja vastaa nyky-yhteiskunnan vaatimuksia. Koska hanke on asetettu päättymään kesäkuussa 2023, esityksessä on rajoituttu tarkastelemaan lain uudistamistarpeita ja sen käytännön toteutumisen keskeisimpiä esteitä tilastoviranomaisten näkökulmasta. 

Viranomaisten hallussa olevien tietojen hallinnasta, saatavuudesta ja luovuttamisesta teknisen rajapinnan avulla säädetään tilastolain 13 b §:n ohella yleisesti tiedonhallintalaissa, joka koskee julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuja viranomaisia sekä eduskunnan virastoja, eduskunnan ohjauksessa olevia julkisoikeudellisia laitoksia (Kela, SP ja Valtiontalouden tarkastusvirasto, jäljempänä VTV) sekä yliopistoja. Tilastolain 13 b §:ää täydentävä, TK-lakiin ehdotettu uusi 2 a § on tilastolain 13 b §:n tavoin tiedonhallintalain 24 §:n yleissäännöstä täsmentävä erityissäännös, joka syrjäyttää yleislain (lex specialis derogat legi generali) ja mahdollistaa tiedon luovuttamisen ”muulle kuin toiselle viranomaiselle”, kuten tutkija- ja aineistopalvelun asiakkaille. Tiedonhallintalain pääasiallinen tavoite on edistää hyvää tiedonhallintatapaa, tietojärjestelmien ja tietovarantojen yhteentoimivuutta sekä viranomaisten tietojen uudelleenkäyttöä edellyttämällä asiakirjojen muuttamista sähköiseen ja koneluettavaan muotoon sekä mahdollistamalla tietojen luovuttaminen teknisen rajapinnan välityksellä muillekin kuin viranomaisille. Yksittäisistä tietojärjestelmistä, tietojenkäsittelyoikeuksista ja muista tiedonhallintaan liittyvistä seikoista sekä oikeudesta käsitellä henkilötietoja säädetään organisaatio- tai toimintokohtaisilla erityislaeilla. 

Lisäksi sähköisessä muodossa olevien tietojen saatavuudesta teknisen rajapinnan ja katseluyhteyden avulla säädetään tiedonhallintalaissa. Tietojen luovuttamisesta päättämisestä ja tietojen luovuttamisen määräajoista säädetään sen sijaan julkisuuslain 14 §:ssä. Soveltamisrajauksen tarkoituksena on välttää päällekkäistä sääntelyä kansallisissa hallinnon yleislaeissa, julkisuuslaissa ja tiedonhallintalaissa. Kansallisten yleislakien sekä avoimen datan direktiivin soveltamisalojen vertailu on niiden systematiikan erilaisuuden vuoksi kuitenkin haastavaa. Avoimen datan direktiivin täytäntöönpanon johdosta julkisuuslain ja tiedonhallintalain uudistettu sääntely koskee arvokkaita tietoaineistoja sekä tiheästi ja reaaliaikaisesti päivittyvää tietoa. Tiheästi tai reaaliaikaisesti päivittyviä tietoja koskevia velvollisuuksia sovelletaan vain julkisiin asiakirjoihin, kun tieto ei sisälly viranomaisen henkilörekisteriin tai muuhun sellaiseen asiakirjaan, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin. Avoimen datan direktiivin täytäntöönpanosta johtunut sääntely ei näin ollen ole merkityksellistä henkilötietojen suojan näkökulmasta. 

Euroopan unionin sääntely henkilötietojen käsittelystä 

Henkilötietojen suojaa määrittelee yleisesti SEUT 16 artikla, jonka 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus henkilötietojensa suojaan. Henkilötietojen suojaa koskeva sääntely on lähtökohtaisesti harmonisoitu EU-lainsäädännöllä EU:n perusoikeuskirjan (Charter of fundamental rights of the European Union, 2000/C 364/01) 8 artiklalla (PeVL 31/2017 vp, s. 3) ja tietosuoja-asetuksella, joiden lisäksi voi olla erityistä tietosuojasääntelyä. Tietosuoja-asetus määrittelee kansallista liikkumavaraa, joka koskee myös tietosuojan ja kansallisen julkisuuslainsäädännön välistä suhdetta. SEUT 16 artiklan 2 kohdan nojalla annettu tietosuoja-asetus tuli voimaan 24.5.2016 ja sitä on sovellettu 25.5.2018 alkaen. Tietosuoja-asetus on kaikilta osin velvoittava ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Tietosuoja-asetuksen tavoitteena on yhtenäistää jäsenvaltioiden tietosuojakäytäntöjä ja vahvistaa rekisteröityjen itsemääräämisoikeutta. Tietosuoja-asetus antaa kuitenkin direktiivinomaista kansallista liikkumavaraa, joten jäsenvaltioilla on mahdollisuus antaa asetusta täsmentävää kansallista lainsäädäntöä. Asetusta täydentävä tietosuojalaki tuli Suomessa voimaan 1.1.2019. 

Tietosuoja-asetusta sovelletaan henkilötietojen käsittelyyn, joka on osittain tai kokonaan automaattista, sekä sellaiseen henkilötietojen käsittelyyn muussa kuin automaattisessa muodossa, joka muodostaa rekisterin osan tai jonka on tarkoitus muodostaa rekisterin osa (2 artikla). Rekisteröidyn tunnistetietona voi olla esimerkiksi henkilön nimi, henkilötunnus tai osoite, jotka ovat henkilötietoa sekä suoraan että välillisesti tunnistettuina. Henkilötiedoilla tarkoitetaan tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön eli rekisteröityyn liittyvää tietoa (4 artikla). Tietosuoja-asetuksessa ’käsittelyllä’ tarkoitetaan toimintoa tai toimintoja, joita kohdistetaan henkilötietoihin tai henkilötietoja sisältäviin tietojoukkoihin joko automaattista tietojenkäsittelyä käyttäen tai manuaalisesti, kuten tietojen keräämistä, tallentamista, järjestämistä, jäsentämistä, säilyttämistä, muokkaamista tai muuttamista, hakua, kyselyä, käyttöä, tietojen luovuttamista siirtämällä, levittämällä tai asettamalla ne muutoin saataville, tietojen yhteensovittamista tai yhdistämistä, rajoittamista, poistamista tai tuhoamista (4 artiklan 2 kohta). Tietosuoja-asetusta ei sovelleta kuolleisiin henkilöihin (johdanto-osan 158. kappale). Suomessa tilastokeskus on kuolinsyyasiakirjojen arkistoviranomainen ja Kansallisarkisto arkistoviranomainen, josta säädetään laissa Kansallisarkistosta (1145/2016). Arkistolaitos muuttui Kansallisarkistoksi vuoden 2017 alussa. 

Tietosuoja-asetuksessa määritellään rekisterinpitäjä ja henkilötietojen käsittelijä (4 artikla). Rekisterinpitäjä on taho, joka yksin tai yhdessä muiden kanssa määrittää henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinot. Henkilötietojen käsittelijä on taho, joka käsittelee henkilötietoja rekisterinpitäjän lukuun. Rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän velvollisuuksista säädetään muun muassa tietosuoja-asetuksen IV luvussa, jossa säädetään myös muun muassa yhteisrekisterinpitäjistä (26 artikla). Jos vähintään kaksi rekisterinpitäjää määrittää yhdessä käsittelyn tarkoitukset ja keinot, ne ovat yhteisrekisterinpitäjiä, jolloin niiden on keskinäisin järjestelyin määriteltävä kunkin vastuualueet tietosuoja-asetuksessa säädettyjen velvollisuuksien noudattamiseksi. 

Tietosuoja-asetuksen 25 artikla koskee sisäänrakennettua ja oletusarvoista tietosuojaa. Tietosuoja on otettava huomioon jo suunnitteluvaiheessa ja henkilötietojen käsittelyyn liittyvät tekniset ja organisatoriset toimenpiteet on toteutettava siten, että rekisteröityjen oikeudet ja tietosuoja-asetuksen noudattaminen toteutuvat. Tietojen käsittely on suunniteltava riskiperusteisesti ottamalla huomioon riskit, joita henkilötietojen käsittely aiheuttaa rekisteröidyn oikeuksille ja vapauksille. Oletusarvoisesti vain käyttötarkoituksen kannalta tarpeellisia tietoja saa käsitellä. Käsittelyn turvallisuudesta säädetään tietosuoja-asetuksen 32 artiklassa. Jos toiminta todennäköisesti aiheuttaa rekisteröidyn oikeuksille ja vapauksille korkean riskin, rekisterinpitäjän on laadittava tietosuojaa koskeva vaikutusten arviointi (35 artikla). Vaatimus liittyy tilastokeskuksen tietoturvalliseen etäkäyttöjärjestelmään, joka tukee käsittelyn turvallisuuden vaatimuksia. 

Rekisteröidyn oikeuksista säädetään tietosuoja-asetuksen 12-22 artiklassa. Rekisteröidyllä on oikeus saada tietää, mitä tietoja rekisterinpitäjä on hänestä kerännyt. Rekisteröidyllä on oikeus vaatia, että häntä koskevat virheelliset tiedot oikaistaan ja että hänen tietonsa poistetaan rekisteristä, sekä oikeus tietyin edellytyksin siirtää tiedot rekisterinpitäjältä toiselle ja oikeus vastustaa tietojensa käyttöä esimerkiksi profilointiin. Tietosuoja-asetus sallii rekisteröidyn oikeuksien rajoittamisen tietyissä tilanteissa ja vain tietyin edellytyksin. Rekisteröidyn oikeuksiin voidaan säätää lainsäädännöllä poikkeuksia silloin, kun tietoja käsitellään tieteelliseen tutkimustarkoitukseen tai tilastointitarkoitukseen (esimerkiksi 89 artikla). Lisäksi tietosuoja-asetuksesta seuraa suoraan tiettyjä rajoituksia rekisteröidyn oikeuksiin. 

Henkilötiedot on kerättävä tiettyä, nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten (5 artiklan 1 kohdan b-alakohta). Säännöksen taustalla on EU:n perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohta, jonka mukaan henkilötietojen käsittelyn pääsääntö on, että tietoa saa käyttää asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla ja vain siihen tarkoitukseen, johon se on alun perin kerätty (käyttötarkoitussidonnaisuuden periaate). Tietoja saa käyttää muuhun tarkoitukseen vain, jos uusi käyttötarkoitus on yhteensopiva alkuperäisen käyttötarkoituksen kanssa. Yleisen edun mukaista arkistointia, tieteellistä tutkimusta ja tilastointia ei katsota yhteensopimattomaksi alkuperäisen käyttötarkoituksen kanssa. Henkilötietojen käsittely vaatii käsittelyperusteen (6 artikla). Käsittely on lainmukaista vain, jos se täyttää jonkin 6 artiklassa luetelluista edellytyksistä. Käsittely voi perustua muun muassa henkilön suostumukseen, luonnollisen henkilön elintärkeiden etujen suojaamiseen, rekisterinpitäjän lakisääteisen velvollisuuden noudattamiseen, yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseen tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseen. Henkilötietoja voidaan käsitellä muuhun kuin alkuperäiseen tarkoitukseen myös rekisteröidyn suostumukseen perustuen tai jos käsittely on sallittu EU:n tai jäsenvaltion lainsäädännössä (6 artiklan 4 kohta). 

Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan erityisiä henkilötietoryhmiä koskevien tietojen käsittely on lähtökohtaisesti kielletty. Erityisiä henkilötietoryhmiä ovat muun muassa rotu tai etninen alkuperä, poliittiset mielipiteet, uskonnollinen tai filosofinen vakaumus tai ammattiliiton jäsenyys, geneettinen tai biometrinen tieto henkilön yksiselitteiseksi tunnistamiseksi sekä terveystieto ja luonnollisen henkilön seksuaalista käyttäytymistä ja suuntautumista koskevat tiedot. Erityisiä henkilötietoryhmiä koskevat tiedot saavat tietosuoja-asetuksessa erityistä suojaa ja niiden käsittely on sallittua vain asetuksen 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa. Tietyissä tilanteissa tietojen käsittely voidaan sallia säätämällä käsittelystä EU:n tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jos se on tarpeen ja oikeasuhteista sillä tavoiteltuun tavoitteeseen nähden. Lisäksi tulee säätää asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi. Julkisuuden ja tietosuojan yhteensovittamiseen liittyviä erityiskysymyksiä, kuten henkilötunnusta, saattaa olla tarvetta arvioida julkisuuslain 24 §:n salassapitoperusteiden uudistamisen näkökulmasta. Julkisuuslaissa ei ole nimenomaisesti säädetty salassa pidettäviksi kaikkia tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa lueteltuja erityisiä henkilötietoja. Toisaalta tietoja koskevat julkisuuslaissa säädetyt henkilötietojen luovutusrajoitukset ja yleensä myös erityislaeista seuraava tiukempi käyttötarkoitussidonnaisuus ja suojatoimisääntely. 

Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan j-alakohdan mukaan käsittely on sallittu, jos se on tarpeen yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä ja historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastointitarkoitukseen tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 1 kohdan mukaisesti EU-oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön nojalla edellyttäen, että se on oikeasuhteinen tavoitteeseen nähden, että siinä noudatetaan keskeisiltä osin oikeutta henkilötietojen suojaan ja että siinä säädetään asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi. 

Tietosuoja-asetuksen 10 artiklassa säädetään rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyvien tietojen käsittelystä. Käsittely on sallittua vain viranomaisen valvonnassa tai silloin, kun se sallitaan EU:n oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa säädetään asianmukaisista suojatoimista rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi. Tietosuojalain 7 §:ssä on säädetty tietojen käsittelystä. Käsittely on sallittua tieteellistä tai historiallista tutkimusta taikka tilastointia varten edellyttäen, että tietoja käsillään tietosuojalain 6 §:n 1 momentissa määritellyssä käyttötarkoituksessa ja että tietosuojalain 6 §:n 2 momentin suojatoimenpiteistä huolehditaan. 

Tietosuoja-asetuksen 89 artiklassa säädetään yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia, tieteellisiä tai historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastointitarkoitukseen tapahtuvaa käsittelyä koskevista suojatoimista ja poikkeuksista. Suojatoimilla on varmistettava, että on toteutettu tarvittavat tekniset ja organisatoriset toimenpiteet, joilla varmistetaan etenkin tietojen minimointiperiaatteen noudattaminen. Tietojen minimointiperiaate tarkoittaa, että käsiteltävien henkilötietojen on oltava asianmukaisia ja olennaisia ja rajoituttava siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään (5 artikla). Suojatoimena voi olla esimerkiksi salaaminen tai pseudonymisointi (6 artiklan 4 kohdan e-alakohta). 

Tieteellinen tutkimus on ymmärrettävä laajasti sekä tiede- ja tutkimusmyönteisesti siten, että se tarkoittaa myös teknologian kehittämistä ja esittelyä, perustutkimusta, soveltavaa tutkimusta ja yksityisin varoin rahoitettua tutkimusta (johdanto-osan 159. kappale). Tilastointitarkoitus tarkoittaa mitä tahansa henkilötietojen käsittely- tai keräämistoimenpidettä, jota tarvitaan tilastotutkimuksia varten tai tilastollisten tulosten luomiseksi (johdanto-osan 162. kappale). Tilastointitarkoitukseen tehtävän käsittelyn tuloksena ei ole henkilötieto, vaan yhdistelmätieto, eikä tulosta tai tietoja saa käyttää ketään yksilöä koskeviin toimenpiteisiin tai päätöksentekoon. Tulkinta poikkeaa hieman tiede- ja tutkimusmyönteisyydessään toisiolaista, jonka 37 §:ssä kehittämis- ja innovaatiotoimintaa ei ole pidetty tieteellisenä tutkimuksena (PeVL 1/2018 vp, s. 5-6). Toisiolakia hieman laajempi tulkinta tietosuoja-asetuksen antamista mahdollisuuksista tieteen ja tutkimuksen edistämiseen, jossa ei suljeta kehittämis- ja innovaatiotoimintaa ulkopuolelle lukuun ottamatta erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen käsittelyä, on kuitenkin perusteltu, koska tilastokeskuksen tarjoama tutkimusaineisto on paljolti erilaista kuin toisiolain sääntelemä aineisto eikä olennaisesti perustu vahvasti suojattuihin yksityisiin henkilötietoihin (PeVL 1/2018 vp, s. 5-6). Lisäksi tieteen ja tutkimuksen edistämiseen kehittämis- ja innovaatiotoiminnassa tukeudutaan tietosuoja-asetuksen 159. johdantokappaleeseen eikä esityksessä ehdoteta asiasta säätämistä kansallisessa laissa, toisin kuin toisiolakia koskevassa esityksessä (HE 159/2017 vp). 

Henkilötietojen siirrosta kolmansiin maihin ja kansainvälisille järjestöille on säännökset tietosuoja-asetuksen V luvussa. Henkilötietojen käsittely on lainmukaista vain siltä osin kuin vähintään yksi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa luetelluista kuudesta edellytyksistä täyttyy: (i) rekisteröidyn suostumus, (ii) sopimuksen täytäntöönpano, (iii) rekisterinpitäjän lakisääteinen velvollisuus, (iv) rekisteröidyn elintärkeiden etujen suojaaminen, (v) yleinen etu tai julkisen vallan käyttäminen sekä (vi) rekisteröidyn tai kolmannen osapuolen etujen toteuttaminen). 

Tilastokeskuksen tilastoinnissa henkilötietojen käsittelyperuste on rekisterinpitäjän lakisääteinen velvoite: tilastokeskuksen tehtävä tuottaa tilastoja (6 artiklan 1 kohdan c-alakohta) tai suora henkilötiedonkeruu (6 artiklan 1 kohdan e-alakohta). Esityksessä tilastokeskuksen tehtäväksi säädettäisiin tutkijayhteisön ajankohtaisiin tietoaineistotarpeisiin vastaaminen tutkija- ja aineistopalvelussa, jossa henkilötietojen käsittelyperuste on joko mainittu lakisääteinen velvoite tai yleistä etua koskevan tehtävän suorittaminen ja tilastokeskukselle rekisterinpitäjänä kuuluvan julkisen vallan käyttäminen (6 artiklan 1 kohdan e-alakohta). Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan c ja e-alakohdat eivät tuota vastaavia oikeuksia rekisteröidylle (samoin 21 artiklan 6 kohta). Vaikka selkeintä on, että on yksi käsittelyperuste, käsittelyn oikeusperuste voi joissain tilanteissa olla samanaikaisesti sekä 6 artiklan 1 kohdan c että e-alakohta. Tutkijayhteisön ajankohtaisiin tietoaineistotarpeisiin vastaamisen ilman aiheetonta viivytystä on arvioitu olevan parhaiten mahdollista tilastokeskuksessa, joka tilastolain mukaan (2 §:n 2 momentin 1 kohta) on valtion tilastotoimen yleisviranomainen. Tämä on tilastokeskukselle osoitettuna lakisääteisenä tehtävänä julkisen vallan käyttämistä, minkä lisäksi tieteellinen tutkimus, yhteiskuntaoloja koskevat tilastolliset selvitykset ja tutkijayhteisölle tarjottavan palvelun kehittäminen on kansallisen yleisen edun mukaista. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa lueteltuja kuutta edellytystä voidaan käyttää tieteellisen tutkimuksen ja tilastollisten selvitysten käsittelyperusteena tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Henkilötietojen käsittely on mahdollista tieteelliseen tutkimustarkoitukseen ja tilastointitarkoitukseen edellyttäen, että asetuksen 89 artiklan vaatimuksia käyttötarkoitussidonnaisuudesta noudatetaan (5 artiklan 1 kohdan b-alakohta). Lisäksi tutkija- ja aineistopalvelussa henkilötietojen käyttötarkoitus on rajattu siten, että tietoja käytetään tieteelliseen tutkimukseen tai yhteiskuntaoloja kuvaavien tilastollisten selvitysten tekemiseen. 

Tietosuoja-asetuksen suhteesta tieteelliseen tutkimukseen on EU:ssa käyty vilkasta keskustelua, jossa mielipiteet ovat jakautuneet: “The rules contain a special regime affording a degree of flexibility for genuine research projects that operate within an ethical framework and aim to grow society’s collective knowledge and wellbeing. How this special regime should operate in practice is under discussion. Some argue that the GDPR offers too much flexibility, others that the rules threaten vital research activity.” 

Tilastollisen selvityksen käsitettä ei ole määritelty eikä varsinaisesti perusteltukaan tilastolainsäädännössä. Sen sijaan rajausta yhteiskuntaoloihin on käsitelty (13 §:n 2 momentin 1 kohdan perustelut). Jo 30 vuotta sitten TK-laissa (2 §:n 1 momentti) säädettiin tilastokeskuksen tehtäväksi ”laatia yhteiskuntaoloja koskevia tilastoja ja selvityksiä” ja jo sitä ennen ensimmäisessä laissa tilastokeskuksesta (796/1970), jonka 1 §:n perustelujen mukaan: ”Tärkeimmän tehtäväryhmän muodostaisi yhteiskuntaoloja koskevien tilastojen laatiminen ja julkaiseminen.” (HE 79/1970 vp, s. 1). Näin ollen myös tilastollisten selvitysten tietosuoja-asetuksen mukaisena käsittelyperusteena on rekisterinpitäjän lakisääteinen velvollisuus (6 artiklan 1 kohdan c-alakohta) sekä tieteellisen tutkimuksen tavoin 6 artiklan 1 kohdan e-alakohta tietosuojalain 4 §:n kautta säänneltynä. Tilastollisten selvitysten tekemistä sen sijaan ei ole säädetty minkään viranomaisen tehtäväksi. Mahdollisuutta määritellä laintasoisesti tilastollinen selvitys ja tietoturvallinen käyttöympäristö on tarkoitus käsitellä esitystä myöhemmin täydentävässä jatkovalmistelussa. Tilastollisen selvityksen käsitteeseen liittyy kysymys siitä, tulisiko tilastolain 13 §:ssä säädetty tilastoviranomaisten oikeus luovuttaa salassa pidettäviä tietoja ulottaa myös tilastoja laativiin viranomaisiin. Jatkovalmistelussa on otettava huomioon myös komission aloitteesta EU:n tilastoasetukseen myöhemmin kuluvana vuonna ehdotettavat muutokset, jotka voivat edelleen rajoittaa mahdollisuutta kansallisessa tilastolainsäädännössä säädettäville määritelmille, kuten tilastoyksikölle ja tekniselle käyttöympäristölle sekä kaikkiin tilastoviranomaisiin sovellettavassa tilastolaissa käytetylle ilmaisulle arkaluonteisista henkilötiedoista. 

Kansallinen liikkumavara 

Vaikka tietosuoja-asetus on kansallisesti suoraan sovellettava säädös, jättää se eräissä asioissa jäsenvaltiolle direktiivinomaista kansallista liikkumavaraa eli harkintamarginaalia. Kansallinen liikkumavara ei toisaalta kaikilta osin myöskään velvoita jäsenvaltiota säätämään tietosuoja-asetusta täydentävää tai täsmentävää kansallista lainsäädäntöä, vaan asiasta päättäminen on jätetty kansallisen lainsäätäjän harkintaan. Kansallista liikkumavaraa tietosuoja-asetuksen täydentämiseksi on tietosuojalaissa käytetty tilanteissa, joissa henkilötietolain kumoamisesta on seurannut tarve kansalliseen sääntelyyn, kuten esimerkiksi henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteen säilyttämiseksi eräissä tilanteissa tai tieteellisen tutkimuksen edellytysten säilyttämiseksi mahdollisimman pitkälle nykyisen kaltaisina. Kansallista liikkumavaraa on mahdollista käyttää myös myöhemmin esimerkiksi annettaessa erityislainsäädäntöä, kuten esityksessä ehdotettua tilastolainsäädäntöä, jossa tietosuojalain tavoin pyritään vahvistamaan tieteellisen tutkimuksen toteuttamisedellytyksiä. 

Kansallinen harkintamarginaali koskee erityisesti julkisen sektorin henkilötietojen käsittelyä, mikä ilmenee esimerkiksi henkilötietojen käsittelyperusteen mahdollistamasta kansallisesta liikkumavarasta. Kansallinen harkintamarginaali koskee jossakin määrin myös yksityisen sektorin henkilötietojen käsittelyä. Tietosuoja-asetusta on mahdollista täydentää ja sen soveltamista täsmentää kansallisella lainsäädännöllä siten kuin tietosuoja-asetuksessa säädetään. Tietosuoja-asetuksen 23 artiklassa esimerkiksi annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus rajoittaa rekisteröidyn oikeuksia tietyissä tilanteissa. Rekisteröidyn oikeuden rajoittaminen on mahdollista muun muassa eräissä tietosuoja-asetuksen IX luvussa säädetyissä erityistilanteissa, kuten käsiteltäessä henkilötietoja tieteellistä tutkimustarkoitusta varten. 

Kansallinen liikkumavara perustuu esityksessä tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan edellytysten toteuttamiseen. Keskeinen ehdotus tältä osin on, tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e-alakohdan mukaisesti, Tilannehuoneelle annetun etusijan saada julkaisematonta tilastoaineistoa, erityisesti tutkimus-ja selvityskäytössä tarpeellista hallinnollista rekisteriaineistoa, ulottaminen muuhunkin tutkijayhteisöön. Tällöin on tarkasteltu (i) yleisiä edellytyksiä, jotka koskevat rekisterinpitäjän suorittaman tietojenkäsittelyn lainmukaisuutta, (ii) käsiteltävien tietojen tyyppiä, (iii) asianomaisia rekisteröityjä yhteisöjä, joille ja tarkoituksia, joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa, (iv) käyttötarkoitussidonnaisuutta, (v) säilytysaikoja sekä käsittelytoimia ja -menettelyjä, mukaan lukien laillisen ja asianmukaisen tietojenkäsittelyn varmistamiseen tarkoitetut toimenpiteet, kuten toimenpiteet muita tietosuoja-asetuksen IX luvussa esitettyjä erityisiä tietojenkäsittelytilanteita varten. 

Esityksessä ei tietosuoja-asetuksen näkökulmasta varsinaisesti käsitellä muiden rekisterinpitäjien kuin tilastokeskuksen asemaa ja tehtäviä. Tilastokeskus on siten rekisterinpitäjä, kun (i) tietoja käsitellään tilastointitarkoitukseen, kun (ii) tilastointitarkoitukseen kerättyjä tietoja käsitellään tutkimustarkoitukseen tutkija- ja aineistopalvelua varten, ja kun (iii) tietoja yhdistellään ja pseudonymisoidaan kyseisiin tarkoituksiin. Se, miksi tietosuoja-asetuksen sallimaa kansallista liikkumavaraa käytetään ja miksi tämä on oikeasuhtaista ja yleisen edun tavoitteen mukaista ja välttämätöntä, perustellaan molemmissa lakiehdotuksissa myös säännöskohtaisesti. 

Esityksen keskeinen linjaus on suhtautuminen henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuutta koskevaan tietosuoja-asetuksen 6 artiklaan. Esityksen jaottelussa henkilötietojen käsittely tilastokeskuksen tilastotoimessa perustuu 6 artiklan 1 kohdan c-alakohtaan (”käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi”) tai eräissä suoraan rekisteröityihin kohdistuvissa tiedonkeruissa 6 artiklan 1 kohdan e-alakohtaan. Ehdotetussa tutkija- ja aineistopalvelussa henkilötietojen käsittely perustuu 6 artiklan 1 kohdan e-alakohtaan (”käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi”). Jaottelun mukaisesti tilastokeskuksen tiedonsaantioikeuksien laajentamiseksi ehdotetut muutokset tilastolakiin perustuvat 6 artiklan 1 kohdan c-alakohtaan (lakisääteinen velvoite). TK-lakiin ehdotetut muutokset perustuvat puolestaan 6 artiklan 1 kohdan e-alakohtaan (yleinen etu). Esityksessä tarkoitettu yleinen etu liittyy Suomen kansalliseen strategiaan kehittyä tietoyhteiskuntana ja vahvistaa luovuuteen, osaamiseen ja uuden tiedon tuottamiseen perustuvan talouskasvun mukaisia edellytyksiä hyvinvointivaltion ylläpitämiseen. 

Esitys noudattelee tältä osin eduskunnan hallintovaliokunnan asettamia linjauksia: ”Asetuksen 6 artiklassa tarkoitettua kansallista liikkumavaraa voidaan käyttää myös annettaessa kansallista erityissääntelyä. Artiklan 1 kohdan mukaan "käsittely on lainmukaista, jos ja vain siltä osin kuin vähintään yksi seuraavista edellytyksistä täyttyy:". Saadun selvityksen mukaan edellytyksiä artiklan tulkitsemiselle muulla tavoin kuin sen sanamuodon mukaan ei tällä hetkellä ole. Artiklan sanamuodon perusteella henkilötietojen käsittely voi siten perustua useampaankin 6 artiklassa tarkoitettuun käsittelyn oikeusperusteeseen. Valiokunta huomauttaa, että 1 kohdan c-alakohta ja e-alakohta voivat olla osin päällekkäisiäkin. Valiokunta korostaa, että useamman kuin yhden henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteen käyttäminen ei kuitenkaan voi johtaa siihen, että jää epäselväksi, mitä oikeuksia rekisteröidyllä sanotun lain mukaan on. Tämän tulee käydä aina selkeästi ilmi ehdotetusta lainsäädännöstä.” 

3  Tavoitteet

Esitystä valmisteltaessa on lähtökohdiksi omaksuttu, että TK-lain uudistamisen ensimmäisessä vaiheessa on, ottaen huomioon tilastokeskuksen merkittävä ohjaava rooli tilastotoimintaa koordinoivana viranomaisena, kiireellisesti arvioitava (i) edellytyksiä selkeyttää tilastokeskuksen tutkijapalvelun tietosuojaoikeudellista asemaa, (ii) koronaepidemian seurannan ja torjunnan vahvistamiseksi käyttöön otetuista määräaikaisista toimenpiteistä erityisesti Tilannehuoneesta saatuja kokemuksia, (iii) edellytyksiä ja tarvetta näiden väliaikaisiksi tarkoitettujen kriisiaikaisten toimenpiteiden saattamiseen pysyviksi ja soveltamisalaltaan laaja-alaisemmiksi, sekä (iv) edellytyksiä poistaa tai vähentää ajantasaisen tutkimustiedon saatavuuden esteitä ja niiden aiheuttamia haasteita, kuten keventämällä raskaita hallinnollisia käytäntöjä ja prosesseja, karsimalla tutkimuslupien ja -aineistojen muodostamisen byrokratiaa sekä estämällä aineiston toimittamisen venymistä. Kun lisäksi otetaan huomioon tutkimusten julkaisemiseen sopivan foorumin löytäminen, siihen liittyvä vertaisarviointiprosessi (peer review), tarvittavat lisäanalyysit ja tarve säilyttää tutkimusaineisto, jotta tulokset voidaan jälkikäteen tarkistaa mahdollisen virheen tai vilpin löytämiseksi, tutkimukseen liittyvän viranomaisprosessin hallinnollista keventämistä on kansallisin toimenpitein ja yleisen edun nimissä syytä edistää. 

Mahdollisuuksia tutkijapalvelun toimintaedellytysten vahvistamiseen on lisäksi pyritty selvittämään niiltä osin kuin se edellyttää tilastokeskuksen tiedonsaantioikeuksien laajentamista tietojen keräämiseksi tilastointitarkoitukseen eräiltä muilta viranomaisilta. Tiedonkeruuvaltuuksien laajentamistarve liittyy tilastointiin ja sitä varten saadut tiedot ovat käytettävissä tieteelliseen tutkimukseen. Lisäksi on selvitetty tilastokeskuksen velvollisuutta nopeammin luovuttaa tilastointitarkoitukseen vastaanottamiaan salassa pidettäviä tietoja tieteellistä tutkimusta sekä yhteiskuntaoloja koskevia tilastollisia selvityksiä varten. Samaten on pidetty mahdollisena noudattaa ja kehittää tilastokeskuksen nykymuotoisessa laajassa muiden rekisterinpitäjien kanssa toteutetussa laajahkossa sopimuskäytännössä (esimerkiksi aineistonluovutus-, toimeksianto- ja tutkijapalvelusopimukset sekä tiedonantovelvollisten tai heidän edustajiensa kanssa tehdyt sopimukset) joustavaa ja yhteistyöhakuista lähestymistapaa, jossa tutkija- ja viranomaisyhteisön tietoaineistoon liittyvät tarpeet aidosti priorisoitaisiin suhteessa tutkija- ja aineistopalvelun muihin tehtäviin. 

Tilastokeskuksen tilastotarkoituksiin vastaanottamien hallinnollisten rekisteriaineistojen laaja saatavuus ja hyödynnettävyys tutkimuksessa ja päätöksenteossa on tärkeä yhteiskunnallinen päämäärä, jossa tietosuojan, digitaalisuuden ja avoimuuden keskenään osittain ristiriitaiset vaatimukset on otettava huomioon. Tällöin haasteena on muun muassa pyrkimys rajata tietosuoja yksityisyyden ja liikesalaisuuden suojaan eikä kuitenkaan estää luovuttamasta suoria tunnistetietoja julkisista palveluista, kuten kouluista tai terveydenhuollon yksiköistä, ellei niihin ole liitetty muualta saatuja esimerkiksi henkilöstöä, oppilaita tai heidän vanhempiaan koskevia tietoja. 

Esityksellä pyritään lisäksi parantamaan erityisesti elinkeino-, talous- ja laajemmin yhteiskuntapolitiikan valmisteluun liittyvää eduskunnan tiedonsaantia suoraan valtioneuvostosta, mitä eduskunnan perustuslakivaliokunta on yleisesti edellyttänyt (PeVL 30/2020 vp), sekä osaltaan vahvistamaan eduskunnan edellytyksiä välillisesti seurata komission harjoittamaa EU:n tilastoasetusta täydentävien käytännesääntöjen täytäntöönpanon noudattamisen ja täytäntöönpanon valvontaa kansallisten tilastoviranomaisten vastuunalaisuuden varmistamiseksi. 

Tilannehuoneesta opittujen hyvien käytäntöjen, kuten aineistojen laajan ja nopean saatavuuden vakiinnuttamisen kannalta ensisijaista on kehittää tilastokeskuksen tutkijapalvelun nykyistä toimintaa. Keskeistä on pyrkiä etsimään keinot, joilla Tilannehuonetta varten järjestettyyn sujuvaan prosessiin perustuva korkea palvelutaso voidaan tilastokeskuksen henkilöstövoimavarat huomioon ottaen ulottaa myös laajemmalle tutkija- ja viranomaisyhteisölle. Esityksellä vahvistetaan tilastolain 3 §:ssä säädettyä lain tarkoitusta edistää tilastointitarkoitukseen kerättyjen tietojen käyttöä tieteellisissä tutkimuksissa ja yhteiskuntaoloja koskevissa tilastollisissa selvityksissä. Aineistojen ajantasainen ja yhdenvertainen saatavuus sekä käytännesääntöjen kohdassa 8.6 tarkoitettujen hallinnollisten rekisteriaineistojen merkityksen korostaminen mahdollistavat tutkija- ja viranomaisyhteisölle sekä muille tiedontarvitsijoille nykyistä huomattavasti ajantasaisemman ja laajemman rekisteriaineistoperusteisen tavan toteuttaa tutkimus- ja analyysityötä. Tutkimusaineistojen saatavuuden parantaminen tukee tutkija- ja viranomaisyhteisön mahdollisimman yhdenvertaisia edellytyksiä tehdä sekä pitkäjänteistä akateemista tutkimusta että nopeampia, empiiriseen tietoon pohjautuvia soveltavia selvityksiä. Lisäksi on – ottaen huomioon perustuslain 16 §:n 3 momentissa turvattu tieteen vapaus – tärkeää, että pysyvässä datarakenteessa kaikilla akateemista tutkimusta harjoittavilla on oikeus tasapuoliseen kohteluun ja yhtäläinen pääsy tutkimusaineistoihin. Yksittäisen akateemisen toimijan, kuten Tilannehuoneen, varaan rakennettua ratkaisua perustellumpaa onkin tukea tilastokeskuksen kehittämistyötä sekä laajemman tutkija- ja viranomaisyhteisön että valtioneuvoston ja sen ministeriöiden pääsyä ajantasaiseen ja yhteiskunnallista päätöksentekoa tukevaan tietoaineistoon mahdollisimman samanlaisin ehdoin kuin se on Tilannehuoneelle järjestetty. Esityksen toinen keskeinen tavoite on laajemman tutkija- ja viranomaisyhteisön sekä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden paremman saatavuuden varmistaminen tilastoaineistoihin. Sen sijaan tarkoitus ei ole luoda – ehdotetulla kiireelliseksi ilmoitettujen käyttölupahakemusten etusijalla valtioneuvoston alaisen hallinnon viranomaisten käyttölupahakemuksiin nähden – valtioneuvostolle ja sen ministeriöille esimerkiksi etuoikeuksia antaa toimeksiantoja (kuten taulukointeja ja selvityksiä) tilastotuotantoon, vaan pysyttää tilastokeskuksen itsenäinen ja riippumaton oikeus päättää aineistojensa käytöstä. EU:n tilastoasetus (johdanto-osan 13. kappale) kannustaa myös akateemiseen yhteistyöhön: ”Tilastokäsitteiden ja -menetelmien yhdenmukaistamiseksi olisi kehitettävä asiaankuuluvaa monialaista yhteistyötä akateemisten laitosten kanssa.” Sama koskee EU:n tilastoasetuksen johdanto-osan 26. kappaletta: ”Tiedeyhteisön olisi saatava laajemmat käyttöoikeudet Euroopan tilastojen kehittämisessä, tuottamisessa ja jakelussa käytettäviin salassapidettäviin tietoihin analyysejä varten tieteellisen kehityksen edistämiseksi Euroopassa. Sen vuoksi olisi parannettava tutkijoiden käyttöoikeutta salassapidettäviin tietoihin tieteellisiä tarkoituksia varten vaarantamatta kuitenkaan salassapidettävien tilastotietojen edellyttämää korkeaa tietosuojan tasoa.” 

Tutkija- ja aineistopalvelun tehtävien ja toiminnan täsmentäminen TK-laissa vahvistaa toiminnon asemaa ja vakiinnuttaa sen tilastokeskuksen yhdeksi keskeiseksi tehtäväksi, jonka tärkeys on useasti tunnistettu tilastokeskuksen aikaisemmissa strategioissa. Lisäksi on tunnistettu tarve kehittää tilastokeskuksen tehtäviä palvelu- ja tieto-organisaation suuntaan. Lainmuutos tukee tilastolain 13 §:n soveltamiskäytännössä vakiintuneiden toimintatapojen luomista muun muassa sellaisten aineistojen käsittelyssä, joita kerätään tilastointitarkoitukseen mutta joita voidaan vastaanottaa ja välittää myös tieteellistä tutkimusta ja yhteiskuntaoloja koskevia tilastollisia selvityksiä varten ja joita jokin muu viranomainen haluaa luovuttaa tilastokeskukselle edelleen luovutettavaksi tutkimus- ja selvityskäyttöön. Tällaiset aineistot voidaan luovuttaa tutkimus- ja selvityskäyttöön myös ennen kuin niistä on julkaistu tilasto, jollei tiedon luovuttaminen muulla kuin tilastolain 13 §:ssä säädetyllä tavalla riko tilastosalaisuutta tai olennaisella tavalla ja perusteettomasti vaaranna muiden tiedontarvitsijoiden tasapuolista kohtelua. Valtioneuvoston tai sen ministeriön kiireelliseksi ilmoittaman käyttölupahakemuksen asettaminen valtioneuvoston alaisen hallinnon viranomaisen käyttölupahakemuksen edelle ja toteuttaminen ilman aiheetonta viivytystä on esimerkiksi tällainen hyväksyttävä peruste samoin kuin se, että toinen viranomainen on jo itse omasta rekisteristään taulukoinut anonymisoitua tietoa avoimeen tietokantaansa. 

Esitys edistää yksikkötason tutkimusaineistojen nykyistä ajantasaisempaa luovuttamista tieteellistä tutkimusta ja yhteiskuntaoloja kuvaavia tilastollisia selvityksiä varten. On tärkeää, että muilta viranomaisilta tilastointitarkoitukseen kerätty tieto voidaan antaa tutkijoiden käyttöön heti, kun siitä tai sen osasta on tehty julkistus. Tällaiseksi julkistukseksi voidaan lukea myös muut kuin tilastokeskuksen omat julkistukset, muun muassa tiedon omistajien omien tilastotietokantojen päivitykset, jollei ole perusteltua muuta syytä (esimerkiksi, jos painava markkinoihin vaikuttava näkökulma sen estää, julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 13 kohta). Tämä tarkoittaa, että kyseinen tieto voidaan luovuttaa jo ennen tilastokeskuksen omien tilastojen julkistamista, esimerkiksi heti sen jälkeen, kun aineisto-omistaja on julkaissut tietoja aineistosta. Lopullinen arvio ja päätösvalta tiedon luovuttamisen edellytyksistä on tiedot keränneellä tilastoviranomaisella. Toisaalta on tärkeää, että muilta viranomaisilta tutkija- ja aineistopalvelua varten toimitettu tieto luovutetaan tutkimus- ja selvityskäyttöön mahdollisimman nopeasti tilastokeskuksen vastaanotettua tiedon, näistä tiedoista tilastokeskus ei julkaise tilastoja. 

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5  Muut toteuttamisvaihtoehdot

6  Lausuntopalaute

Luonnos hallituksen esitykseksi lähetettiin lausunnoille 3.12.2021 ja lausuntoaika päättyi 14.1.2022. Lausunnot saatiin 37 taholta niiltä kaikkiaan 70 taholta, joille lausuntopyyntö lähetettiin. Lausunnon antoivat oikeusministeriö OM, opetus- ja kulttuuriministeriö OKM, sisäministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö STM, työ- ja elinkeinoministeriö TEM, ulkoministeriö, ympäristöministeriö, Kela, Suomen Pankki SP, Valtiontalouden tarkastusvirasto VTV, CSC – Tieteen tietotekniikan keskus Oy, Eläketurvakeskus ETK, Kansallinen koulutuksen arviointikeskus Karvi, Kansallisarkisto, Luonnonvarakeskus Luke, Maahanmuuttovirasto Migri, Maanmittauslaitos, Opetushallitus OPH, Rahoitusvakausvirasto RVV, Suomen ympäristökeskus Syke, Tapaturmavakuutuskeskus, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL, Tietosuojavaltuutetun toimisto, Tilastokeskus, Tulli, Tutkimuseettinen neuvottelukunta TENK, Tutkimuslaitosten yhteenliittymä Tulanet, Valtiokonttori, Verohallinto, professori Roope Uusitalo (Helsingin yliopisto), professori Otto Toivanen (Aalto-yliopisto ja Helsinki GSE), palvelupäällikkö Turkka Näppilä (Tampereen yliopisto), apulaisprofessori Leo Lahti (Turun yliopisto), Työn ja talouden tutkimus LABORE, Suomen Akatemia, Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy ja Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT. 

Lausunnoissa kannatettiin laajasti luonnosta hallituksen esitykseksi. Lausuntopalautteen keskeisiä aiheita olivat tietosuojan käsittelyn syventämistarve, valtioneuvoston ja sen ministeriöiden etusijan mahdolliset ongelmat, tutkija- ja aineistopalvelun resursointitarve, tilastokeskuksen ankarat ja tutkimuksen edellytyksiä rajoittavat tulkinnat EU-sääntelystä ja tilastolaista, vaikutusarvioiden ja toiminnan tavoitteiden toteutumista koskevien mittarien täydentämistarve, varhaiskasvatuksen yksityisten palveluntuottajien, jotka voivat olla yrityksiä, yhteisöjä, säätiöitä tai yksityisiä elinkeinonharjoittajia, ja tietoliikenneoperaattorien tiedonantovelvollisuus, laintasoisten uusien määritelmien tarve ja useat lakitekniset huomiot tarkkarajaisten muotoilujen tarpeesta säännösehdotuksissa. Lisäksi kiinnitettiin huomiota kokonaisarvioinnin tarpeeseen valtiokonsernissa tarpeettomien tietojärjestelmäinvestointien aiheuttamien kustannusten välttämiseksi ja tavoitetilaltaan yhtenäisen tutkimuspalvelun infrastruktuurin ja tutkimusekosysteemin aikaansaamiseksi sekä tilastokeskuksen kasvavia tiedonsaantioikeuksia tasapainottavaan tiedonvaihdon vastavuoroisuuteen eli siihen, että tilastokeskuksella olisi myös oikeus ja velvollisuus tehdä yhteistyötä muiden valtion laitosten, kuten eräiden tutkimuslaitosten, kanssa ja luovuttaa näille tietoja, joita ne tarvitsevat omien lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen. Lausuntopalaute on pääosin pyritty ottamaan huomioon, joskin osa palautteesta koskee aiheita, joita on tarkoitus käsitellä tämän esityksen jatkovalmistelussa. Erityistä huomiota on 1. lakiehdotuksessa kiinnitetty tietosuoja-asetuksen edellytyksiin riskiperusteisesta lähestymistavasta ja sen mukaisesti tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Tietosuojan sääntelyn syventämistä koskeneissa neuvotteluissa OM:n, STM:n, Tietosuojavaltuutetun toimiston ja tilastokeskuksen kanssa on erityisesti käsitelty tilastokeskuksen roolia tilastointitarkoituksiin kerätyn aineiston sekä tutkija- ja aineistopalvelua varten vastaanotettujen tietojen henkilötietojen käsittelijänä ja rekisterinpitäjänä, valmisaineistojen muodostajana ja säilyttäjänä. Luonnosta hallituksen esitykseksi on myös täydennetty lukuisin esimerkein, tarkemmalla selvityksellä lakiehdotusten suhteesta tietosuoja-asetukseen sekä esityksen säätämisjärjestysperusteluja selvityksellä riittävistä reunaehdoista henkilötietojen luovuttamista koskevan edellytyksen välttämättömyydestä sekä arkaluonteisten tietojen luovuttamisesta ja tietojen käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeamiselle asetettujen edellytysten suhteesta eduskunnan perustuslakivaliokunnan linjauksiin. 

7  Säännöskohtaiset perustelut

8  Lakia alemman asteinen sääntely

Esitykseen ei välittömästi liity lakia alemman asteista sääntelyä. Esityksen johdosta on kuitenkin arvioitava tarvetta sisällöllisesti kehittää perinteisesti kahden vuoden välein teknisesti päivitettävää VM:n asetusta tilastokeskuksen suoritteiden maksullisuudesta vuosina 2020 ja 2021 (1271/2019, jäljempänä VM:n TK-asetus), joka nykyisin (1137/2021) on voimassa vuoden 2022 loppuun. Lisäksi on tarpeen selvittää tilastoneuvostoa koskevan sääntelyn ajantasaistamista vanhassa asetuksessa tilastokeskuksesta (1110/1991 ja 105/1992, joista jälkimmäinen vaikuttaa tulleen kumotuksi mutta edellinen ei) ja tarvetta arvioida tarvetta nostaa sääntely perustuslaista johtuvista syistä lain tasolle. 

9  Voimaantulo

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.1.2023. 

10  Toimeenpano ja seuranta

Ehdotettujen lainmuutosten vaikutuksia seurataan VM:ssä. Kansalliseen tilastolainsäädäntöön kohdistuu edelleen paitsi ajantasaistamistarpeita myös keskustelua tilastokeskuksen tiedonsaantioikeuksien laajentamisesta esimerkiksi varallisuustilastoinnin ja alueellisen tilastoinnin kehittämiseksi sekä tiedonantamisvelvollisuuden täsmentämisestä erityisesti tutkija- ja aineistopalvelun vahvistamiseksi. Näitä aiheita, tarvetta ottaa käyttöön toiminnan tavoitteiden toteutumisen arviointia tukevia selkeitä mittareita sekä jäljempänä mainittuja hallintovaliokunnan näkemyksiä on tarkoitus erityisesti uudistuvan EU-sääntelyn vaikutusten näkökulmasta tarkemmin käsitellä kansallisen tilastolainsäädännön muita kuin kiireellisiä uudistamistarpeita koskevassa, myöhemmin julkistettavassa arviomuistiossa, joka julkistetaan viimeistään esityksen eduskuntakäsittelyn jälkeen, jolloin valiokuntien mahdolliset jatkovalmistelutoiveet ovat selvinneet. Kansallisen tilastolainsäädännön muiden uudistustarpeiden, kuten valmisteilla ja voimassa olevan EU-sääntelyn ja tietosuojan uudistuneen sääntelyn ja soveltamiskäytännön, arviointia jatketaan kuluvan hallituskauden aikana, missä yhteydessä myös nyt ehdotettujen lainmuutosten toimivuutta ja vaikutuksia seurataan. 

Eduskunnan hallintovaliokunta on todennut, käsitellessään hallituksen esitystä 77/2019 vp eduskunnalle laiksi tilastolain muuttamisesta, että ”EU:n yleisen tietosuojalainsäädännön voimaantulon vaikutuksia tilastolakiin on syytä vielä erikseen tarkemmin arvioida ja tarvittaessa ryhtyä lainvalmistelutoimiin tilastolain uudistamiseksi” (HaVM 14/2019 vp, s. 3-4). Valiokunnan toteamus on pyritty ottamaan esityksessä huomioon. 

Eduskunnan hallintovaliokunta on lisäksi antanut useita lausuntoja tietosuoja-asetuksesta (HaVL 11/2012 vp, HaVL 6/2013 vp, HaVL 30/2014 vp, HaVL 22/2014 vp, HaVL 36/2014 vp, HaVL 2 /2015 vp, HaVL 10/2015 vp ja HaVL 25/2015 vp). Myös perustuslakivaliokunta on antanut lausunnon tietosuoja-asetuksesta (PeVL 12/2012 vp), johon esitystä on peilattu. 

Jatkovalmistelussa on tarkoitus arvioida kansallisen tilastolainsäädännön sääntelyrakennetta, kuten (i) tarvetta uudistaa TK-laki ottamalla paremmin huomioon moderni sääntely keskusvirastoista sekä tavoitteet tilastokeskuksen strategiseksi kehittämiseksi, etenkin osana tiedon arvoketjun kehittämistä ja selkeyttämistä, (ii) tarvetta tarkastella VN:n TK-asetuksen ja VM:n TK-asetuksen lainsäädäntöä täydentävää asemaa ja päivittämistarvetta, erityisesti tutkija- ja aineistopalvelun kehittämisen kannalta, (iii) mahdollista tarvetta säännellä tilastokeskuksen tehtävistä sekä mainittujen asetusten ja tilastokeskuksen työjärjestyksen sisällöstä tarkemmin lain tasolla, (iv) seurata ja arvioida vireillä olevien yleishallinto-oikeuteen liittyvien OM:n hankkeiden (julkisuuslaki, automaattinen päätöksenteko, valmiuslaki (1552/2011)) vaikutusta kansalliseen tilastolainsäädäntöön, ensi vaiheessa TK-lakiin, sekä EU:n datahallintosäädöksen, 21.4.2021 annetun tekoälyn harmonisoitua sääntelyä koskevan asetusehdotuksen (U 28/2021 vp) ja 23.2.2022 annetun EU:n Data Act -asetusehdotuksen (U 29/2022 vp) vaikutusta kansalliseen tilastolainsäädäntöön. Lisäksi on edelleen tarvetta arvioida (v) tilastotiedon suhdetta sisäpiirintiedon ja markkinoiden väärinkäytön rikosoikeudelliseen sääntelyyn sekä (vi) tarvetta tilastotoimen tiedonkeruuvaltuuksien päivittämiseen käytännesääntöjen periaatetta 2 vastaavalla tavalla, etenkin valtioneuvoston ja sen ministeriöiden politiikkatavoitteiden ja tietoaineistotarpeiden tukemiseksi. Samoin voi olla tarvetta arvioida, onko tarpeen säätää laissa (vii) muista tilastokeskuksen viranomaistoimintaa tukevista nykyisistä ja osaksi sen rooliin valtion tilastotoimen yleisviranomaisena kuuluvista tehtävistä (esimerkiksi mikrosimulointi, energia- ja ympäristötilastointi, kasvihuonekaasuinventaario, Eurostatille toimitettava julkisyhteisöjen alijäämä ja velkaraportointi (excessive deficit procedure, EDP), väestöennuste ja toimiminen kuolinsyyasiakirjojen arkistoviranomaisena). Näitäkin kysymyksiä käsitellään kansallisen tilastolainsäädännön muita kuin kiireellisiä uudistamistarpeita koskevassa arviomuistiossa, jonka liitteenä on luonnos modernia keskusvirastosääntelyä vastaavaksi uudeksi TK-laiksi. 

Tilastokeskuksen työjärjestys antaa pääjohtajalle keskusvirastoille tyypilliseen tapaan laajat toimivaltuudet, mikä muun muassa on mahdollistanut päätöksen Tilannehuoneen hyväksi toteutetusta erillispalvelusta saada ajantasaista tilastoaineistoa muista tiedontarvitsijoista poikkeavin ehdoin. Myös tilastokeskuksen tehtävien kehittäminen palvelu- ja tieto-organisaation suuntaan sekä avoimen datan periaatteen noudattaminen ja tiedon pitäminen tietoturvallisessa käsittely-ympäristössä, mahdollisimman tasapuolisesti tiedontarvitsijoiden saatavilla, ajantasaisena aineistona ja ilman aiheetonta viivytystä puoltavat sitä, että etenkin TK-lakia on modernisoitava. 

STM on 13.9.2021 julkaistussa kolumnissa kertonut käynnistäneensä selvityksen toisiolain vaikutuksista (https://stm.fi/-/toisiolakia-kehitetaan-yhteistyossa-). Tavoitteena on selvittää, miten hyvin toisiolaille asetetut tavoitteet ovat toteutuneet ja tunnistaa toisiolain erilaiset vaikutukset. Saadun tiedon mukaan STM:n selvitys ei tule johtamaan lainsäädäntötoimiin kuluvalla vaalikaudella. Lisäksi OKM on 17.11.2021 julkaissut hallituksen TKI-tiekartan (Kestävän ja kehittyvän yhteiskunnan ratkaisuja tuottava Suomi, 23.4.2020) mukaisen selvityksen ”tutkimusta koskevien sosiaali- ja terveydenhuollon säädösten vaikutuksesta tutkimuksen vapauteen ja tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaan” (OKM:n julkaisuja 2021:42), missä on käsitelty henkilötiedon relatiivisia ja objektiivisia tulkintalinjoja sekä niihin liittyvää, relatiivista tulkintalinjaa tukevaa eurooppalaista oikeuskäytäntöä. Sama tieto voi siis olla henkilötietoa yhdelle, mutta anonyymia toiselle. Selvityksen 19 ratkaisuehdotuksen yhteyttä tilastokeskuksen toimintaan käsitellään tarkemmin esityksen jatkovalmistelussa. Esitys pyrkii noudattamaan hallituksen TKI-tiekartan mukaisia suuntaviivoja ja nojautuu tietosuoja-asetuksen 159. johdantokappaleeseen, kun se pyrkii edistämään kehittämis- ja innovaatiotoimintaa tieteessä ja tutkimuksessa. 

Esityksen kiireellisyyden ja valittujen rajausten vuoksi toisiolaista on käytetty vain 14 §:ää mallina TK-lakiin ehdotetulle uudelle 2 b §:lle, mutta ei toisiolakia laajemmin, useastakin syystä: (i) toisiolaki on huomattavasti tilastolainsäädäntöä yksityiskohtaisempi, (ii) toisiolaissa tarkoitettu tutkimusaineisto (tietosisällöt, tietotyypit) on paljolti erilaista kuin tilastokeskuksen tarjoama aineisto, joka toisiolaista poiketen ei olennaisesti perustu vahvasti suojattuihin yksityisiin henkilötietoihin eikä siksi sulje kehittämis- ja innovaatiotoimintaa tieteen ja tutkimuksen edistämisen ulkopuolelle, (iii) eduskunnan perustuslakivaliokunta ja sosiaali- ja terveysvaliokunta ovat edellyttäneet toisiolain viipymätöntä korjaamista, (iv) toisiolain Findatalle tarjoama asema kansallisessa tutkimusinfrastruktuurissa on erilainen kuin se rooli, joka tilastokeskukselle on tarpeen säätää valtion tilastotoimen yleisviranomaisena, ja (v) STM on ilmoittanut arvioivansa toisiolain toimivuutta. Saadun tiedon mukaan STM:ssä on tehty toistaiseksi julkaisematon esiselvitys toisiolain vaikutuksista ja toimeenpanosta, minkä lisäksi lainsäädäntökysymysten arviointia varten on perustettu työryhmä selvittämään kansainvälisiä tietoluovutuksia. 

OKM:n selvitys korostaa tarvetta pikaisesti ratkaista pseudonymisoidun tiedon henkilötietoluonnetta koskeva ongelma tilanteessa, jossa tiedon luovutuksensaajalla ei ole tosiasiallisia tai laillisia keinoja tunnistaa rekisteröityä lisätietoja käyttämällä tai muutoin yksilöimällä rekisteröityä tiedoista. OKM:ssä on lisäksi valmisteilla hallituksen esitys laiksi CSC – Tieteen tietotekniikan keskus Oy -nimisestä osakeyhtiöstä ja sen tehtävistä. Yhtiö hallinnoi, ylläpitää ja kehittää julkista tutkimusinfrastruktuuria sekä tarjoaa omistajilleen tutkimuksen, koulutuksen, kulttuurin ja julkishallinnon asiantuntijapalveluja. Esitysluonnoksen mukaan yhtiö voi markkinahintaisesti myydä julkisen tutkimusinfrastruktuurin ylimääräistä kapasiteettiaan myös muille kuin omistajilleen. 

Näistä syistä esitys on rajoitettu koskemaan tutkija- ja aineistopalvelun vakiinnuttamista lain tasolla ja eräitä tilastokeskuksen uusia tiedonsaantioikeuksia. Toisaalta esitystä on peilattu suhteessa toisiolakiin ja otettu siten huomioon eduskunnan perustuslakivaliokunnan ehdotus siitä, että ”sosiaali- ja terveysvaliokunnan on syytä tarkastella huolellisesti toisiolain uudistamistarpeita erityisesti tieteellisen tutkimuksen näkökulmasta” (PeVL 25/2021 vp). 

Jatkovalmistelua varten on valmisteilla arviomuistio muista esitystä valmisteltaessa esille nousseista kansallisen tilastolainsäädännön kehittämistarpeista, joiden ei ole arvioitu olevan niin kiireellisiä, että niitä olisi ollut käsiteltävä tässä esityksessä. Kansallisesta tilastolainsäädännöstä on tarkoitus tällöin arvioida ensisijaisesti VM:n hallinnonalan sääntelyä (tilastokeskus, Tulli) mutta ottaa huomioon myös liikenne- ja viestintäministeriön, maa- ja metsätalousministeriön ja STM:n hallinnonalan tilastotointa koskeva sääntely. Alustavasti VM:n tietoon tulleita tällaisia kehittämisnäkökohtia on niin runsaasti, että esityksen valmistelussa noudatettua VM:n ja tilastokeskuksen intensiivistä kahdenvälistä valmistelutapaa lienee tarkoituksenmukaista myöhemmin laajentaa muihinkin sidosryhmiin. 

11  Suhde muihin esityksiin

12  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Tietosuoja-asetus 

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on todennut, että tietosuoja-asetus on kaikilta osiltaan velvoittava EU:n säädös, jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. EU:n tuomioistuimen, jäljempänä EUT, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EU:n lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (PeVL 1/2018 vp, s. 3). Valiokunta on myös todennut, ettei sen valtiosääntöisiin tehtäviin kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (PeVL 31/2017 vp, s. 4). Valiokunta on kuitenkin esittänyt huomioita EU:n lainsäädännön ja kansallisen lainsäädännön suhteesta. Valiokunta on tulkintakäytännössään pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin EU:n lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (PeVL 1/ 2018 vp, s.3, PeVL 25/2005 vp, s. 3). Valiokunta on tämän johdosta painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn näkökulmasta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 26/2017 vp, s. 42, PeVL 2/2017 vp, s. 2, PeVL 44/2016 vp, s. 4, PeVL 1/2018 vp, s. 3). Erityisesti esityksen 1. lakiehdotuksessa on pyritty noudattamaan näitä valiokunnan asettamia yleisiä lähtökohtia tietosuoja-asetuksen soveltamisesta. Tilastokeskus on tilastointitarkoituksiin kerätyn aineiston rekisterinpitäjä ja tutkija- ja aineistopalvelua varten vastaanotettujen tietojen rekisterinpitäjä, silloin kun tiedoista muodostetaan tutkija- ja aineistopalvelussa säilytettävä valmisaineisto. Tilastokeskus on lisäksi tutkija- ja aineistopalvelua varten vastaanotettujen tietojen henkilötietojen käsittelijä, jos tiedot tulevat yksittäisen tutkimushankkeen käyttöön tutkija- ja aineistopalvelussa eikä niistä muodosteta valmisaineistoa. 

Perustuslakivaliokunta on lisäksi korostanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn käyttötarkoitussidonnaisuuden vaatimusta (PeVL 1/2018 vp, s. 4). Tietojen käyttämiseen varsinaisen keräämis- ja tallettamistarkoituksen ulkopuolelle jääviin tarkoituksiin on valiokunnan mukaan ollut syytä suhtautua kielteisesti esimerkiksi laajojen biometrisiä tunnisteita sisältävien rekisterien yhteydessä (PeVL 14/2009 vp, s. 4/II). Käyttötarkoitussidonnaisuudesta on voitu tällöin tehdä vain täsmällisiä ja vähäisiksi luonnehdittavia poikkeuksia. Sääntely ei ole saanut johtaa siihen, että muu kuin alkuperäiseen käyttötarkoitukseen liittyvä toiminta muodostuu rekisterin pääasialliseksi tai edes merkittäväksi käyttötavaksi (PeVL 14/2017 vp, s. 5-6). Erityisesti esityksen 1. lakiehdotuksessa on pyritty noudattamaan näitä valiokunnan asettamia tietojen luovuttamiseen ja käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeamiseen liittyviä edellytyksiä. 

Perustuslakivaliokunnan mukaan henkilötietojen suojaan kohdistuvassa valtiosääntöisessä arviossa painopiste on henkilötietojen suojan ja käsittelyä määrittävien säännösten sisällössä. Kansallisen liikkumavaran käyttöä arvioitaessa ovat merkityksellisiä esimerkiksi sekä (i) yksityiselämän ja henkilötietojen suojan turvaamiseksi asetetut sisällölliset vaatimukset että (ii) muiden informaatioon liittyvien perusoikeuksien suojan suhde yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan. Valtiosääntöisiä kysymyksiä liittyy myös esimerkiksi kansallista sääntelyä edellyttäviin oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeisiin (PeVL 14/2018 vp, s. 7). Valiokunta on edelleen painottanut, ettei yksityiselämän ja henkilötietojen suojalla ole etusijaa muihin perusoikeuksiin nähden (PeVL 14/2018 vp, s. 8). Arvioinnissa on kysymys kahden tai useamman perusoikeussäännöksen yhteensovittamisesta ja punninnasta (PeVL 54/2014 vp, s. 2, PeVL 10/2014 vp, s. 4). Valiokunta on korostanut erityisesti asiakirjajulkisuuden ja henkilötietojen suojan välistä tasapainoa (PeVL 22/2008 vp, s. 4). Erityisesti esityksen 1. lakiehdotuksessa on pyritty noudattamaan näitä perusoikeuksien suojaa tähdentäviä valiokunnan asettamia yleisiä edellytyksiä. 

Perustuslakivaliokunta on tietosuoja-asetusta täydentävää lainsäädäntöä koskevassa lausunnossaan pitänyt perusteltuna tarkistaa aikaisempaa kantaansa henkilötietojen suojan kannalta tärkeistä sääntelykohteista. Valiokunnan mielestä tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan tietosuoja-asetuksen sääntely vastaa asianmukaisesti tulkittuna ja sovellettuna myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (Euroopan ihmisoikeussopimus, jäljempänä EIS) mukaan määräytyvää henkilötietojen suojan tasoa. Näin ollen erityislainsäädäntöön ei ole tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla enää valtiosääntöisistä syistä välttämätöntä sisällyttää kattavaa ja yksityiskohtaista sääntelyä henkilötietojen käsittelystä. Valiokunnan mielestä henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislainsäädännön nojalla (PeVL 14/2018 vp, s. 4). Valiokunta katsoo myös, että sääntelyn selkeyden vuoksi kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee jatkossa suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen säätäminen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen antaman kansallisen liikkumavaran puitteissa. Sama pidättyvyys koskee EUT:n oikeuskäytännön valossa esimerkiksi tietosuoja-asetuksen 26 artiklassa tarkoitettua kansallista sääntelyä yhteisrekistereistä, joskin käytäntö perustuu tietosuoja-asetusta edeltäneeseen EU-sääntelyyn (Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein C-210/16, Jehovan todistajat C-25/17 ja Fashion ID C-40/17). Valiokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperusteisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn kannalta (PeVL 14/2018 vp, s. 5). Erityisesti esityksen 1. lakiehdotuksessa on pyritty noudattamaan näitä henkilötietojen käsittelyyn liittyviä valiokunnan asettamia lähtökohtia. 

Esityksen molemmissa lakiehdotuksissa on näistä syistä (i) pyritty ottamaan huomioon tietosuoja-asetuksen sallima rajoitettu kansallinen liikkumavara ja (ii) kiinnitetty erityistä huomiota erityisiin henkilötietoryhmiin ja arvioitu sääntelyn riittävyyttä tältä osin. Lisäksi huomiota on 1. lakiehdotuksessa kiinnitetty tietosuoja-asetuksen asettamaan edellytykseen riskiperusteisesta lähestymistavasta ja sen mukaisesti tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Esityksessä ehdotettu kansallisen liikkumavaran käyttö on puolestaan välttämätöntä, koska tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e-kohdassa edellytetty yleinen etu liittyy Suomen kansalliseen strategiaan kehittyä tietoyhteiskuntana ja vahvistaa luovuuteen, osaamiseen ja uuden tiedon tuottamiseen perustuvan talouskasvun mukaisia edellytyksiä hyvinvointivaltion ylläpitämiseen. Näistä syistä molempien lakiehdotusten arvioidaan täyttävän perustuslain 10 §:stä seuraavat vaatimukset sen mukaisesti kuin perustuslakivaliokunta on tarkistanut tulkintaansa. Kansallisen liikkumavaran käytöstä on tehty tarkemmin selkoa säännöskohtaisten perustelujen ohella edellä jakson 2 lopussa. Lakiehdotusten arvioidaan myös olevan sopusoinnussa tietosuoja-asetuksen kanssa. 

Eduskunnan ja valtioneuvoston tiedonsaanti sekä yhdenvertaisuus 

Esitys pohjautuu (i) tarpeeseen kehittää tilastokeskuksen tehtäviä palvelu- ja tieto-organisaation suuntaan vahvistamalla tutkija- ja aineistopalvelun asemaa ja toimintaedellytyksiä sekä (ii) tavoitteeseen edistää eduskunnan tiedonsaantia valtioneuvostosta (PeVL 30/2020 vp) vähintään tavalla, jolla vastataan eduskunnan valtioneuvostolta edellyttämiin lyhyen aikavälin potentiaalisiin tietoaineistotarpeisiin. Jälkimmäiseen tavoitteeseen liittyen ehdotetaan vahvistettavaksi yhtäältä valtioneuvoston ja sen ministeriöiden tiedonsaantioikeuksia tilastokeskukselta asettamalla niiden käyttölupahakemukset etusijalle ja tilastokeskuksen tiedonsaantioikeuksia muilta valtion viranomaisilta sekä toisaalta tilastokeskuksen nykyistä laajempaa mahdollisuutta luovuttaa tilastoaineistoja, erityisesti hallinnollisia rekisteriaineistoja, tutkimus- ja selvityskäyttöön ennen kuin kyseiset tilastoaineistot on julkaistu, jollei tiedon luovuttaminen muulla kuin tilastolain 13 §:ssä säädetyllä tavalla riko tilastosalaisuutta tai olennaisella tavalla ja perusteettomasti vaaranna muiden tiedontarvitsijoiden tasapuolista kohtelua. Valtioneuvoston tai sen ministeriön kiireelliseksi ilmoittaman käyttölupahakemuksen asettaminen valtioneuvoston alaisen hallinnon viranomaisen käyttölupahakemuksen edelle ja toteuttaminen ilman aiheetonta viivytystä on tällainen hyväksyttävä peruste samoin kuin se, että toinen viranomainen on jo itse omasta rekisteristään taulukoinut anonymisoitua tietoa avoimeen tietokantaansa. Rekisteriaineiston antaminen tutkimus- ja selvityskäyttöön mahdollisimman nopeasti on suotavaa, koska tiedon käytön nopeus on tärkeämpää kuin yksittäisten pienehköjen virheiden korjaaminen, vaikka raaka-aineistossa toisinaan saattaa olla laaja-alaisiakin virheitä. Näillä rajauksilla ja sillä, että kysymys on erityisesti tutkimus- ja selvityskäytössä tarpeellisista hallinnollisista rekisteriaineistoista, varmistetaan myös, ettei rekisteriaineiston antaminen tutkimus- ja selvityskäyttöön ole vastoin muita hyvän hallinnon periaatteita. Erityisesti esityksen 1. lakiehdotuksessa asetettujen edellytysten tietojen luovuttamiselle ja käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeamiselle katsotaan täyttävän valiokunnan asettamat niihin liittyvät edellytykset. 

Eduskunnan tiedonsaantioikeus on (i) osa parlamentarismia ja parlamentaarista valvontaa, (ii) osa lainsäädäntö- ja budjettivaltaa ja (iii) osa toimivaltaa kansainvälisissä asioissa ja EU-asioissa, kun eduskunta osallistuu kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamiseen ja EU-asioiden valmisteluun. Eduskunnan oikeus saada valtioneuvostolta tarpeelliset tiedot sisältää valtioneuvoston velvollisuuden (i) oma-aloitteisesti toimittaa eduskunnan tarvitsemat tiedot ja (ii) toimittaa eduskunnan erikseen pyytämät tiedot. Eduskunnan oikeus saada valtioneuvostolta pyytämänsä tiedot on ehdoton. Valtioneuvostolla ei ole toimivaltaa kieltäytyä luovuttamasta pyydettyjä tietoja sillä perusteella, etteivät tiedot ole asian käsittelyn kannalta tarpeellisia. Eduskunta arvioi itsenäisesti, mitä tietoja se tarvitsee asioiden käsittelyssä. Tiedonsaantioikeuden toteuttaminen edellyttää oma-aloitteista ja ennakoivaa tiedon antamista, joka on asian käsittelyn kannalta kattavaa ja oikeellista (PeVL 30/2020 vp). Näistä syistä valtioneuvoston oikeutta kiireellisten tietoaineistotarpeiden toteuttamiseen ja niiden edellyttämään tiedonsaantiin tilastokeskuksesta on vahvistettava. Myöskään tilastokeskus ei valtioneuvoston alaisena ja VM:n hallinnonalan keskusvirastona voi suhtautua eduskuntaan ikään kuin se olisi vain yksi asiakas muiden joukossa. Valtioneuvoston tiedonsaantioikeus tilastokeskukselta puolestaan perustuu lähtökohtaisesti julkisuuslain 28 §:ään, jonka 1 momentin mukaan ”viranomainen voi, jollei lailla toisin säädetä, antaa yksittäistapauksessa luvan tietojen saamiseen salassa pidettävästä asiakirjastaan tieteellistä tutkimusta, tilastointia taikka viranomaisen suunnittelu- tai selvitystyötä varten, jos on ilmeistä, ettei tiedon antaminen loukkaa niitä etuja, joiden suojaksi salassapitovelvollisuus on säädetty”. Esitys tukeutuu etenkin mainitun momentin toiseen virkkeeseen, jonka mukaan ”lupaa harkittaessa on huolehdittava siitä, että tieteellisen tutkimuksen vapaus turvataan”. Julkisuuslain 28 §:n 2 momentin mukaan ”lupa voidaan antaa määräajaksi, ja siihen on liitettävä yleisen ja yksityisen edun suojaamiseksi tarpeelliset määräykset” ja ”peruuttaa, milloin siihen harkitaan olevan syytä”. Harkintaa luvan myöntämisestä ei ole sidottu minkäänlaisiin kriteereihin, mikä voi olla ongelmallista erityisesti silloin, kun kysymys on tieteellisen tutkimuksen vapaudesta ja sen toteuttamisesta luvan kautta. Lisäksi voi olla epäselvää, mitä luvan peruuttaminen käytännössä tarkoittaa silloin, jos luvan myöntämisen jälkeen asiakirjat on jo annettu tiettyyn tarkoitukseen, ja kohdistuuko luvan peruuttaminen siihen, miten tietoja on oikeus hyödyntää tutkimuksessa tai muussa toiminnassa vai rajaako se vain pääsyä tietoon luvan peruuttamisen jälkeen. 

Erityisesti esityksen 1. lakiehdotus täydentää siten julkisuuslain 28 §:n säännöstä. Käytännössä esimerkiksi VM:n tiedonsaantioikeutta on perinteisesti perusteltu talousarvioesityksen ja julkisen talouden suunnitelman valmisteluun liittyvillä usein kiireellisillä työtehtävillä. Tilastotarkoituksiin kerättyjen tietojen luovuttamisesta säädetään puolestaan tilastolain 13 §:ssä. Näistä syistä lakiehdotusten arvioidaan täyttävän valiokunnan asettamat edellytykset eduskunnan tiedonsaannille valtioneuvostolta (PeVL 30/2020 vp). 

Esityksessä ehdotetaan, vähäisenä poikkeuksena tasapuolisesta kohtelusta, että valtioneuvoston tai sen ministeriön kiireelliseksi ilmoittama (esimerkiksi TEAS-hanketta koskeva) käyttölupahakemus on asetettava etusijalle valtioneuvoston alaisen hallinnon viranomaisten käyttölupahakemuksiin nähden ja toteutettava ilman aiheetonta viivytystä. Tilaston julkaisemattomuus ei ole aiheellinen viivytys tilastoinnissa käytettävän hallinnollisen rekisteriaineiston luovuttamiseen tutkija- ja aineistopalveluun, ellei tiedon luovuttaminen muulla kuin tilastolain 13 §:ssä säädetyllä tavalla riko tilastosalaisuutta tai olennaisella tavalla ja perusteettomasti vaaranna muiden tiedontarvitsijoiden tasapuolista kohtelua. Valtioneuvoston tai sen ministeriön kiireelliseksi ilmoittaman käyttölupahakemuksen asettaminen valtioneuvoston alaisen hallinnon viranomaisen käyttölupahakemuksen edelle ja toteuttaminen ilman aiheetonta viivytystä on esimerkiksi tällainen hyväksyttävä peruste samoin kuin se, että toinen viranomainen on jo itse omasta rekisteristään taulukoinut anonymisoitua tietoa avoimeen tietokantaansa. Näillä rajauksilla ja sillä, että kysymys on erityisesti tutkimus- ja selvityskäytössä tarpeellisista hallinnollisista rekisteriaineistoista, varmistetaan myös, ettei rekisteriaineiston antaminen tutkimus- ja selvityskäyttöön ole vastoin muita hyvän hallinnon periaatteita. Käyttölupahakemuksen kiireellisyyttä on etusijan selvärajaisuuden vuoksi arvioitava objektiivisin kriteerein, kuten Tilannehuoneen tapauksessa (tutkimuksen merkitys kriisinratkaisussa). Koska ehdotus etusijasta olennaisilta osin liittyy eduskunnan tietoaineistotarpeiden tyydyttämiseen, joka välillisesti tukee eduskunnan toimintaa ja siten myös EU:sta tehdyn sopimuksen (SEU) 2 artiklan mukaisia EU:n perustana olevia arvoja, ”Unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo.” ehdotuksen ei katsota olevan vastoin SEUT 338 artiklan 2 kohdassa eikä EU:n tilastoasetuksessa (2 artiklan 1 b kohta) säädettyä puolueettomuusperiaatetta, eikä siten myöskään vaarantavan yleisön luottamusta tilastojen puolueettomuuteen ja objektiivisuuteen. Vastaava kaksiportainen jaottelu valtioneuvoston ja sen ministeriöiden sekä valtioneuvoston alaisen ja muun julkisen hallinnon viranomaisten erilaisesta asemasta on voimassa esimerkiksi lakia alemman asteista norminantovaltaa koskevassa perustuslain 80 §:ssä. Ehdotukset eduskunnan ja valtioneuvoston tiedonsaantioikeuksien vahvistamisesta eivät myöskään loukkaa perustuslain 6 §:n takaamaa yhdenvertaisuutta, joka koskee ihmisiä ja estää kansalaisiin tai kansalaisryhmiin kohdistuvan syrjinnän. Näistä syistä lakiehdotusten arvioidaan täyttävän perustuslain 6 §:n vaatimukset ja olevan myös sopusoinnussa EU:n tilastoasetuksen kanssa. 

Käytännesäännöt ja eduskunnan tiedonsaanti 

Tilastoinnissa noudatetaan lisäksi EU:n tilastoasetuksessa säädettyjä käytännesääntöjä, jollei tilastolaista tai TK-laista muuta johdu. Esitys täsmentää ja vahvistaa tilastokeskuksen sitoutumista EU:n tilastosääntelyyn, sitä tukeviin tilastoperiaatteisiin ja näitä periaatteita täydentäviin käytännesääntöihin. Käytännesäännöt ovat luonteeltaan itsesääntelyn (soft law) kaltaisia ja eurooppalaisten valvontaviranomaisten Q&A-tiedonantoihin (Questions and Answers) rinnastettavia sopimusjärjestelyjä, joita eurooppalaiset ja jäsenvaltioiden kansalliset tilastoviranomaiset ovat luoneet itselleen. Eduskunnan aseman ja tilastoviranomaisten vastuunalaisuuden varmistamiseksi ehdotetaan mahdollisuutta tulkita niitä yksittäistapauksittain kansallisella lailla. Esityksessä ehdotettu tulkinta käytännesääntöjen kohdista 7.7 ja 15.4 on, että tilastoaineistoja voidaan luovuttaa eräin rajauksin tutkimuskäyttöön jo ennen kuin ne on julkaistu. Kohdan 15.4 mukaan ”Yksikköaineistoihin pääsy sallitaan tutkimustarkoituksiin, ja siinä noudatetaan erityisiä sääntöjä tai protokollaa”. 

Ehdotus ei kuitenkaan tarkoita sitä, että EU:n tilastoasetuksessa säädetyistä sitoviksi tarkoitetuista tilastoperiaatteista poiketaan. Käytännesäännöt sisältävät 16 periaatteeksi nimitettyä yleisluonteista näkemystä (i) institutionaalisesta ympäristöstä (ammatillinen riippumattomuus, koordinointi ja yhteistyö, tiedonkeruuvaltuudet ja tiedonsaanti, riittävät voimavarat, laatuun sitoutuminen, tilastollinen tietosuoja (tilastosalaisuus) ja tietoturva, puolueettomuus ja objektiivisuus), (ii) tilastoprosessista (pätevät menetelmät, asianmukaiset tilastolliset menettelytavat, kohtuullinen vastausrasite, kustannustehokkuus), ja (iii) tilastotuotteista (relevanssi, tarkkuus ja luotettavuus, oikea-aikaisuus ja täsmällisyys, johdonmukaisuus ja vertailukelpoisuus, saatavuus ja selkeys). Kutakin 16 periaatetta täsmentävät yleispiirteiset selitykset (indikaattorit), joita on yhteensä 84. Käytännesäännöt ovat eräänlainen julistus tai viranomaisten itselleen tekemä huoneentaulu, jonka yksityiskohtaiseksi noudattamiseksi eräitä sen periaatteita voi olla kansallisista syistä tarpeen tulkita tarkemmin laissa ja lain perusteluissa. Käytännesääntöihin sitoutuminen hallinnollisilla päätöksillä on lakia alemman asteisen sääntelyn näkökulmasta tosiasiallisesti rinnastettavissa tilastokeskuksen harjoittamaan perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitettuun valtioneuvoston alaisen ja muun julkisen hallinnon viranomaisten norminantovaltaan. Näistä syistä lakiehdotusten arvioidaan täyttävän perustuslain 80 §:n vaatimukset ja olevan sopusoinnussa myös EU:n tilastoasetuksen kanssa. 

Esitys vahvistaa siten osaltaan eduskunnan edellytyksiä välillisesti seurata komission harjoittamaa EU:n tilastoasetusta täydentävien käytännesääntöjen noudattamisen ja täytäntöönpanon valvontaa. Suomessa vakiintuneeseen EU-asioiden käsittelyjärjestelmään kuuluu olennaisena piirteenä, etteivät ministeriöiden edustajat voi osallistua EU-sääntelyn käsittelyyn ja säätämiseen ilman eduskunnan myötävaikutusta ja suostumusta. Johdonmukaisuuden vuoksi tämä vaatimus on esityksessä välillisesti ulotettu koskemaan myös valtioneuvoston alaiseen hallintoon kuuluvia tilastoviranomaisia ja niiden virkamiehiä. Näistä syistä lakiehdotusten arvioidaan osaltaan täyttävän valiokunnan asettamat edellytykset eduskunnan tiedonsaannille valtioneuvostolta (PeVL 30/2020 vp). 

Yksityiselämän ja henkilötietojen suoja sekä tieteen vapaus 

Ehdotetut lainmuutokset ovat merkityksellisiä perustuslain 10 §:ssä turvatun henkilötietojen ja yksityisyydensuojan kannalta. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta on säädettävä tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja käyttötarkoituksia (mukaan luettuna tietojen luovutettavuus), tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa (PeVL 25/1998 vp). Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla on tullut lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista. Erityisesti esityksen 1. lakiehdotuksessa on pyritty noudattamaan näitä valiokunnan asettamia henkilötietojen suojaa koskevia yleisiä lähtökohtia. 

Perustuslain 10 §:n mukaista suojaa täydentävät EIS 8 artiklan mukainen yksityiselämän suoja sekä EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvattu yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa turvattu henkilötietojen suoja (PeVL 1/2018 vp, s 2-3). EU:n perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa vain lailla, kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää vain, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti EU:n tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. EU:n perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan, siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat EIS:ssa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat. Oikeuskäytännössä EUT:n antamat tuomiot määrittävät näiltä osin yksityiselämän ja henkilötietojen suojan keskeistä sisältöä. Samoin EIS 8 artiklan on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen, jäljempänä EIT, jäljempänä selostettavassa oikeuskäytännössä katsottu kattavan myös henkilötietojen suojan. 

Perustuslain 10 §:ssä turvattua yksityiselämän suojaa ei esityksessä loukata, koska tilastoaineistoa koskeva käyttölupahakemus on toteutettava tilastosalaisuutta vaarantamatta. Tietosuoja-asetuksen valmistelussa Suomi piti välttämättömänä kansallisen liikkumavaran määrittelyä niin, ettei tietosuoja estä perustuslain 12 §:n 2 momentissa säädetyn julkisuusperiaatteen soveltamista. Julkisuutta voidaan perustuslain mukaan rajoittaa lailla erikseen vain, jos siihen on välttämättömiä syitä. Etenkin toisen perusoikeuden, kuten yksityiselämän suojan, turvaaminen voi olla tällainen välttämätön syy (PeVL 4/2014 vp, PeVL 2/2008 vp). Tilastosalaisuus puolestaan edellyttää, että (i) suoraan tilastointitarkoitukseen tai välillisesti hallinnollisista tai muista lähteistä saatuja yksittäisiin tilastoyksiköihin liittyviä salassa pidettäviä tietoja suojataan, ja (ii) estetään sekä saatujen tietojen käyttö muuhun kuin tilastointitarkoitukseen että tietojen laiton paljastaminen. Toisaalta tilastolain 13 § mahdollistaa myös salassa pidettävien tietojen luovuttamisen. Tilastoyksiköllä tarkoitetaan EU:n tilastoasetuksessa (3 artiklan 6 kohta) tarkastelun perusyksikköä eli luonnollista henkilöä, kotitaloutta, talouden toimijaa ja muita yrityksiä, joihin tiedot viittaavat. Perustuslain 10 §:n mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Henkilötietojen suojaa on käsitelty nykytilan arviointia koskevassa edellä jaksossa 2. Esitysluonnoksesta saadun lausuntopalautteen perusteella viranomaisten tulkinnat esimerkiksi tilastoyksiköstä poikkeavat Suomessa toisistaan, minkä vuoksi kysymystä suoraan velvoittavassa EU-sääntelyssä määritellyistä käsitteistä (tilastoyksikkö, tekninen käyttöympäristö) on tarkoituksenmukaista käsitellä kansallisen tilastolainsäädännön muita kehittämistarpeita koskevassa, viimeistään esityksen eduskuntakäsittelyn jälkeen julkistettavassa arviomuistiossa, jolloin valiokuntien mahdolliset jatkovalmistelutoiveet ovat selvinneet. 

Salassapitoperusteiden riskinä on sääntelyn hajautuminen erityislakeihin perustuvaan henkilötietojen luovuttamista koskevaan erityissääntelyyn. Lainvalmisteluohjeiden mukaan lainsäädäntö on pyrittävä säilyttämään selkeänä, ja sen hajautuminen on estettävä. Yleislakeja kunnioittamalla myös hillitään normitulvaa. Myös perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn raskauteen ja monimutkaisuuteen (PeVL 2/2018 vp, PeVL 49/2017 vp, PeVL 31/2017 vp, PeVL 71/2014 vp). Valiokunta on toisaalta korostanut henkilötietoja koskevan sääntelyn laintasoisuutta, kattavuutta ja yksityiskohtaisuutta (PeVL 31/2017 vp, s. 2). Valiokunta on katsonut, ettei henkilötietojen suojan toteuttaminen voi enää jatkossa perustua erityislakeihin pohjautuvan sääntelymallin varaan, vaan henkilötietojen suojan toteuttaminen tulee jatkossa ensisijaisesti taata tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislain nojalla. Tähän liittyen tulee välttää kansallisen erityislainsäädännön säätämistä sekä varata sellaisen säätäminen vain tilanteisiin, joissa se on yhtäältä sallittua tietosuoja-asetuksen kannalta ja toisaalta välttämätöntä henkilötietojen suojan toteuttamiseksi (PeVL 2/2018 vp, PeVL 14/2018 vp). Näistä syistä esitykseen sisältyvän tietosuojasääntelyn määrä tilastolainsäädännössä on pyritty pitämään mahdollisimman suppeana. Lähtökohtana on, että erityisesti esityksen 1. lakiehdotus täydentää julkisuuslain 28 §:n säännöstä. Kansallisen liikkumavaran ja sääntelyn välttämättömyyttä koskevia edellytyksiä on selostettu edellä. 

Esityksen 1. lakiehdotuksessa Tilannehuoneen erityisaseman purkamiseksi ja pyrkimyksessä muiden tutkija- ja viranomaisyhteisön tiedontarvitsijoiden mahdollisimman yhdenvertaiseen kohteluun on otettu huomioon perustuslain 16 §:n 3 momentissa turvattu tieteen vapaus. 

Erityiset henkilötietoryhmät 

Perustuslakivaliokunnan mielestä arkaluonteisten tietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on edelleen syytä arvioida myös aikaisemman sääntelyn laintasoisuutta koskevan käytännön pohjalta (PeVL 14/2018 vp, PeVL 15/2018 vp). Vaikka tietosuoja-asetuksen johdosta kansallisessa lainsäädännössä tulee tietosuoja-asetuksen 9 artiklaan valitun erityisten henkilötietoryhmien käsitteen ja sääntelyn selvyyden vuoksi välttää arkaluonteisten tietojen käsitteen käyttämistä (PeVL 14/2018 vp), on valiokunta edelleen pitänyt perusteltuna kuvata valtiosääntöisesti tiettyjä henkilötietoryhmiä nimenomaan arkaluonteisiksi (PeVL 15/2018 vp). Näillä tarkoitetaan laajempaa tietojoukkoa kuin vain tietosuoja-asetuksessa tarkoitetut erityiset henkilötietoryhmät (PeVL 17/2018 vp.). Valiokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia ja arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin sisältyviä, tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (PeVL 15/2018 vp, PeVL 13/2016 vp, PeVL 14/2009 vp). 

Myös tietosuoja-asetuksen 51. johdantokappaleen mukaan asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja erityisiä henkilötietoja, jotka ovat erityisen arkaluonteisia perusoikeuksien ja -vapauksien kannalta, on suojeltava erityisen tarkasti, koska niiden käsittelyn asiayhteys voi aiheuttaa huomattavia riskejä perusoikeuksille ja -vapauksille. Perustuslakivaliokunta on tämän johdosta kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (PeVL 15/2018 vp). Tämän vuoksi esityksessä on rajoitettu tilastokeskuksen oikeutta vastaanottaa vain välttämättömiä salassa pidettäviä tietoja, minkä lisäksi on kuitenkin tarpeen varautua ennakoimattomiin ja nopeisiin tilanteisiin (kuten esimerkiksi koronaepidemia, josta pika-analyysit asetettujen rajoitusten vaikutuksista yhteiskuntaan ja elinkeinoelämään ovat olleet kysyttyjä, ja Ukrainan sota, jota paenneiden sijoittuminen ja työllistyminen antaa lisätietoja siitä, millaisia lisätoimenpiteitä on tarpeen toteuttaa). Ehdotus ei siten merkitse tilastokeskukselle asiallisesti uutta tiedonsaantioikeutta, vaan menettelytavan täsmennystä. Valiokunta on varhaiskasvatusta koskevien tietovarantojen näkökulmasta edellyttänyt, että terveydentilatietojen ja muiden arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (PeVL 17/2018 vp). 

Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia henkilötietoja sekä muutoin arkaluonteisiksi katsottavia henkilötietoja koskevia säännöksiä ei varsinaisesti ehdoteta tarkistettavaksi. Esityksen perusteluissa on arvioitu näitä henkilötietojen käsittelyyn liittyviä erityisiä suojatoimia rekisteröidyn oikeuksien turvaamiseksi. Esityksellä ei siten ole merkittäviä rekisteröidyn yksityiselämän suojaa rajoittavia vaikutuksia. Rekisteriin talletettavilla uusilla henkilötietoryhmillä on kuitenkin rekisteröidyn yksityiselämän suojaa kaventavaa vaikutusta, vaikka ehdotetuissa rekisterin tietosisältöä koskevissa säännöksissä pyritään tarkkarajaisuuteen. Tällä on merkitystä myös henkilötietojen luovuttamisen kannalta. Näiden henkilötietojen rekisteröinti ja muu käsittely sekä henkilötietojen luovuttamiskynnys rajataan kuitenkin siihen, mikä on välttämätöntä tietoja vastaanottavan rekisterinpitäjän tehtävän hoitamisen kannalta. 

Esityksen 1. lakiehdotuksessa ehdotetaan kuitenkin rajausta, jonka mukaan tilastokeskus voi salassapitosäännösten estämättä ottaa vastaan, koostaa ja säilyttää tutkija- ja aineistopalvelua varten sellaisia välttämättömiä tietoja, joita luovutetaan tieteelliseen tutkimukseen, yhteiskuntaoloja kuvaavien tilastollisten selvitysten tekemiseen taikka valmisaineistojen muodostamiseen julkisuuslain 28 §:n perusteella. Esityksessä on pyritty noudattamaan hallituksen TKI-tiekartan suuntaviivoja ja nojauduttu tietosuoja-asetuksen 159. johdantokappaleeseen kehittämis- ja innovaatiotoiminnan edistämiseksi tieteessä ja tutkimuksessa. Mahdollisuutta kehittää tilastolain käsitteistöä esimerkiksi korvaamalla arkaluonteisten tietojen käsite muulla ilmaisulla, kuten erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen käsitteellä, on tarkoitus selvittää esityksen jatkovalmistelussa. 

Esityksessä on otettu huomioon perustuslakivaliokunnan huomiot arkaluonteisten henkilötietojen käsitteestä (PeVL 15/2018 vp). Vaikka tietosuoja-asetuksen soveltamisen alkamisen johdosta kansallisessa lainsäädännössä tulee tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa säädetyn erityisten henkilötietoryhmien käsitteen johdosta sääntelyn selvyyden vuoksi välttää arkaluonteisten tietojen käsitteen käyttämistä, on valiokunta pitänyt edelleen perusteltuna kuvata valtiosääntöisesti tiettyjä henkilötietoryhmiä nimenomaan arkaluonteisiksi. Tietosuoja-asetuksessa (johdanto-osan 51. kappale) painotetaan myös erityisten henkilötietoryhmien erityistä arkaluonteisuutta. Näistä syistä esityksen 2. lakiehdotuksen 15 §:n 6 momentissa ilmaisu arkaluonteisista henkilötiedoista jätetään toistaiseksi ennalleen. Esityksen suhdetta toisiolakiin ja esityksen siihen liittyviä eroavaisuuksia on myös valtiosääntöisestä näkökulmasta käsitelty edellä jaksossa 10. 

Henkilötietojen luovuttaminen 

Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (PeVL 17/2016 vp, s. 2-3 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (PeVL 19/2012 vp). 

Tilastokeskuksen noudattama käytäntö on vakiintuneesti perustunut kahteen jo kauan voimassa olleeseen lainkohtaan. Yhtäältä tilastolain 13 §:n mukaisesti tilastoviranomainen voi luovuttaa tilastotarkoituksiin keräämiään salassa pidettäviä tietoja, minkä lisäksi tilastokeskus voi luovuttaa tilastolain 19 §:n mukaisesti tieteellistä tutkimusta ja yhteiskuntaoloja koskevaa tilastollista selvitystä varten, salassapitosäännösten estämättä, tunnistetietoineen tiedot henkilön iästä, sukupuolesta, koulutuksesta, ammatista ja sosioekonomisesta asemasta. Toisaalta julkisuuslain 28 §:n mukaan viranomainen voi antaa yksittäistapauksessa luvan tietojen saamiseen salassa pidettävästä asiakirjastaan tieteellistä tutkimusta, tilastointia taikka viranomaisen suunnittelu- tai selvitystyötä varten. Esityksessä on tukeuduttu näihin lainkohtiin ja arvioitu niiden tarjoavan riittävät reunaehdot henkilötietojen luovuttamista koskevalle edellytykselle välttämättömyydestä. 

Perustuslakivaliokunta on, arvioidessaan täsmällisyyttä ja sisältöä, antanut erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina. Jos ehdotetut säännökset tietojen luovutuksesta kohdistuvat myös arkaluonteisiin tietoihin, on tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä sääntelyn täsmentäminen viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan valiokunnan käytännön mukaiseksi (PeVL 15/2018 vp, PeVL 38/2016 vp). Toisaalta mahdollisuudesta yhdistää rekisteritietoja on säädettävä lailla (PeVL 17/2007 vp ja PeVL 30/2005 vp). Valiokunnan käsityksen mukaan estettä ei ole sille, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltakin osin täyttää myös asianmukaisesti laaditulla kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (PeVL 38/2016 vp, s. 4). 

Valiokunta on painottanut, että erottelussa tietojen saamisen tai luovuttamisen tarpeellisuuden ja välttämättömyyden välillä on kysymys tietosisältöjen laajuuden ohella myös siitä, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tiedot omistavaan viranomaiseen kohdistuvan salassapidon avulla suojataan. Mitä yleisluonteisempi tietojensaantiin oikeuttava sääntely on, sitä suurempi on vaara, että tällaiset intressit voivat syrjäytyä hyvin automaattisesti. Toisaalta, mitä täydellisemmin tietojensaantioikeus kytketään säännöksissä asiallisiin edellytyksiin, sitä todennäköisemmin yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan käytännössä perustelemaan. Myös tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta. Tietojen luovuttaja voi lisäksi kieltäytymällä tietojen antamisesta tosiasiallisesti saada aikaan tilanteen, jossa tietojen luovuttamisvelvollisuus eli säännösten tulkinta saattaa tulla ulkopuolisen viranomaisen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus on tärkeä tiedonsaannin ja salassapitointressin yhteensovittamiseksi (PeVL 7/2019 vp, PeVL 15/2018 vp sekä PeVL 17/2016 vp, s. 6 ja siinä viitatut lausunnot). 

Valtiolla on pitkään katsottu olevan eräissä tilanteissa laaja kansallinen harkintamarginaali siinä, mikä on välttämätöntä, kuten henkilötietojen tallentamisessa henkilöistä, joita epäillään terrorismirikoksista. Rajoituksen on kuitenkin perustuttava lakiin ja sen on oltava välttämätön ja oikeasuhteinen toimenpide (Leander v. Ruotsi, hakemus 9248/81, 26.3.1987, EIT:n tuomion kohdat 58-59, Segerstedt-Wiberg ja muut v. Ruotsi, hakemus 62332/00, 6.6.2006, EIT:n tuomion kohdat 87 ja 88). Yksityiselämään puuttumiseksi on katsottava jo se, että viranomainen kerää ja tallentaa tietoja myöhempää käyttöä varten (S. ja Marper v. Yhdistynyt Kuningaskunta, hakemukset 30562/04 ja 30566/04, 4.12.2008, EIT:n tuomion kohta 85). Jotta yksityiselämän rajoitustoimenpide olisi lain mukainen, edellytyksenä ei ole pelkästään se, että toimenpide perustuu lakiin, vaan sen on oltava rekisteröityjen henkilöiden saatavilla ja ennakoitavissa vaikutusten kannalta (Segerstedt-Wiberg ja muut v. Ruotsi, EIT:n tuomion kohta 76). EIT:n oikeuskäytännössä on korostettu muun muassa toimivaltaperusteiden täsmällistä ja ennakoitavaa laintasoista määrittelyä, välttämättömyyskriteerin tiukkaa tulkintaa, objektiivisia perusteita välttämättömien tietojen saamiselle, tuomioistuimen tai riippumattoman hallinnollisen elimen etukäteisvalvontaa, riippumatonta jälkikäteisvalvontaa ja tuomioistuimessa toteutettavan oikeusturvan saatavuutta (Weber ja Saravia v. Saksa, hakemus 54934/00, 29.6.2006, EIT:n tuomion kohta 95, Liberty ja muut v. Yhdistynyt Kuningaskunta, hakemus 58243/00, 1.10.2008, EIT:n tuomion kohta 59-60, Zakharov v. Venäjä, hakemus 47143/06, 4.12.2015, EIT:n tuomion kohta 229-230 ja Szabó ja Vissy v. Unkari, hakemus 37138/14, 12.1.2016, EIT:n tuomion kohta 89). 

Edellä esitetyn perusteella esityksen arvioidaan ottavan huomioon perusoikeuksien kannalta merkitykselliset vaatimukset tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran sekä henkilötietojen (etenkin valtiosääntöisesti arkaluonteisina pidettävien tietojen) käsittelyn oikeasuhtaisuudesta, yleisen edun mukaisuudesta ja välttämättömyydestä. Esityksellä ei näistä syistä katsota olevan merkittäviä liittymiä perustuslain sääntelyyn tai perusoikeuksien toteutumiseen. 

Edellä esitetyillä perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Tästä huolimatta ja erityisesti, koska tietosuoja-asetukseen liittyvä soveltamiskäytäntö on uutta sekä edelleen melko epäyhtenäistä ja vähäistä, ja koska tilastokeskusta koskevaa lainsäädäntöä ei ole aikaisemmin käsitelty perustuslakivaliokunnassa, pidetään suotavana, että hallituksen esityksestä hankitaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto.