1.1  Tausta

Tallinnasta Tukholmaan matkalla ollut, Viron lipun alla purjehtinut matkustaja-alus M/S Estonia kaatui ja upposi syyskuun 28 päivän vastaisena yönä 1994 Utön lounaispuolella. Suuronnettomuudessa menehtyi 852 ihmistä. Heidän joukossaan oli myös Suomen kansalaisia. M/S Estonian hylky sijaitsee Suomen talousvyöhykkeellä. Talousvyöhyke ei kuulu rantavaltion alueeseen, vaan sen katsotaan olevan kansainvälistä merialuetta. 

Suomi, Viro ja Ruotsi allekirjoittivat 23.2.1995 Tallinnassa sopimuksen M/S Estoniasta (SopS 49/1995). Sopimuksen mukaan M/S Estonian hylkyä ja sitä ympäröivää sopimuksessa määriteltyä aluetta pidetään onnettomuuden uhrien viimeisenä leposijana. Sopimuspuolet sitoutuivat sopimuksessa säätämään rangaistavaksi kaikki viimeisen leposijan rauhaa häiritsevät toimet. Sopimuksen perusteella säädettiin laki matkustaja-alus Estonian hylyn rauhoittamisesta (903/1995, jäljempänä myös Estonia-laki). Laki sisältää sopimuksen edellyttämän rangaistussääntelyn. 

Sopimukseen tehtiin vuonna 1996 siihen liittymisen mahdollistava lisäpöytäkirja (SopS 46/1996). Sopimukseen ovat liittyneet Tanska (1999), Iso-Britannia (1999), Latvia (1999), Venäjä (2000), Puola (2000) ja Liettua (2002). 

Syyskuun 29 päivänä 1994 muodostettiin Suomen, Viron ja Ruotsin yhteinen onnettomuustutkintakomissio (JAIC) tutkimaan M/S Estonian uppoamisen syitä. Komissio luovutti loppuraporttinsa joulukuussa 1997. 

Syyskuun 23.-24. päivänä 2019 yksityishenkilöistä koostunut kuvausryhmä suoritti saksalaiselta alukselta rauhoitetulla alueella kuvauksia sukellusrobotilla. Kuvauksista tehtiin filmidokumentti, joka julkaistiin syyskuussa 2020. Sukellusrobotin ottamien kuvien mukaan M/S Estonian kyljessä on kaksi ennen havaitsematonta repeämää. 

M/S Estonian lippuvaltion Viron onnettomuustutkintaviranomainen (Ohutusjuudluse keskus, OJK) on päättänyt käynnistää esiin tulleen uuden kuvamateriaalin pohjalta alustavan arvioinnin kuvissa esiintyvien vaurioiden synnystä ja niiden mahdollisesti aluksen uppoamiseen liittyvistä vaikutuksista. Alustavaan arviointiin osallistuu myös Ruotsin onnettomuustutkintaviranomainen (Statens haverikommission, SHK). Suomen turvallisuustutkintaviranomainen Onnettomuustutkintakeskus on nimennyt alustavaan arviointiin yhteyshenkilön ja tälle tukiryhmän. 

Viron ja Ruotsin onnettomuustutkintaviranomaiset suunnittelevat arviointitehtävään liittyen M/S Estonian hylyn ja sitä ympäröivän merenpohjan tutkintatoimia, joissa on tarkoitus käyttää vedenalaisia mittausjärjestelmiä. Tutkintatoimia tehdään kuvaamalla ja mittaamalla. Mahdollista merenpohjan tai hylyn materiaalinäytteiden ottamistarvetta ei voida pois sulkea. Tutkintatoimet saattavat edellyttää myös sukeltajien käyttöä, mikäli niitä ei ole mahdollista toteuttaa kauko-ohjattavilla järjestelmillä. Viron ja Ruotsin onnettomuustutkintaviranomaiset aikovat toteuttaa alihankkijoita hyödyntäen vedenalaiset tutkintatoimet hylyllä ja sen ympäristössä kahdessa vaiheessa 2021-2022. Onnettomuustutkintakeskus ei ole osallistumassa nyt kaavailtuihin tutkintatoimiin. 

M/S Estonian hylyllä ja sen ympäristössä tehtävät tutkintatoimet edellyttävät alueelle pääsyä ja mahdollisuutta toimia siellä ilman epävarmuutta mahdollisista rikosoikeudellisista seuraamuksista toimintaan käytettävien alusten tai toimintaan osallistuvien henkilöiden osalta. Tutkintatoimiin käytettävien alusten henkilöstöineen saattaa olla tarpeen tulla Suomen alueelle sääolosuhteiden tai huoltotarpeiden takia tutkintatoimien aikana. 

Nyt suunnitteilla oleviin tutkintatoimiin on tarkoitus käyttää myös valtionalus-statuksella olevia aluksia, joiden Suomen alueelle tulo edellyttää aluevalvontalain (755/2000) mukaista ilmoitus- ja lupamenettelyä. Lupa-asian käsittelee ja ratkaisee pääesikunta. Ilmoitus- ja lupamenettely ei kuitenkaan koske tällaisten alusten oikeutta niin kutsuttuun viattomaan kauttakulkuun. 

Nyt suunnitteilla olevat tutkintatoimenpiteet on tarkoitus saada käyntiin M/S Estonian hylyllä ja rauhoitetulla alueella heinäkuun alkupuolella 2021. Ensimmäisten tutkintatoimien perusteella saadaan selville tarvittavat jatkotoimenpiteet sekä niiden laajuus, luonne ja arvioitu kesto. Joka tapauksessa alustavaan arviointiin liittyvien toimenpiteiden on arvioitu kestävän syksyyn 2022. 

1.2  Valmistelu

Suomen, Ruotsin ja Viron virkamiehet ovat syksyllä 2020 ja keväällä 2021 käyneet koordinaatiokeskusteluja, joissa on arvioitu sopimuksen sisältöä ja suhdetta suunniteltuihin vedenalaisiin tutkintatoimiin ja niiden aikatauluun. Hallituksen esitys on valmisteltu oikeusministeriössä virkatyönä. Työssä on konsultoitu Onnettomuustutkintakeskusta, työ- ja elinkeinoministeriötä ja ulkoministeriötä. 

Luonnos hallituksen esitykseksi on ollut lausuntokierroksella 16.-29.4.2021. Annetut lausunnot löytyvät oikeusministeriön hankesivuilta (OM005:00/2021). Lausuntopalautetta selvitetään jaksossa 6. 

2.1  Sopimus M/S Estoniasta

Suomi, Viro ja Ruotsi allekirjoittivat Tallinnassa 23.2.1995 sopimuksen M/S Estoniasta (SopS 49/1995). Sopimuksen johdanto-osassa todetaan, että sopimuspuolet haluavat suojella M/S Estoniaa onnettomuuden uhrien viimeisenä leposijana kaikilta häiritseviltä toimilta ja kehottavat yleisöä ja kaikkia muita valtioita osoittamaan asianmukaista kunnioitusta M/S Estonian sijaintipaikalle nyt ja tulevaisuudessa. Sopimuksen mukaan Estonian hylkyä ja sitä ympäröivää aluetta pidetään onnettomuuden uhrien viimeisenä leposijana, ja sellaisena sille on osoitettava asianmukaista kunnioitusta (1 artikla). Viimeisen leposijan muodostavan alueen rajat on määritelty sopimuksen 2 artiklassa. Sopimuksessa määrätään, ettei M/S Estoniaa nosteta (3 artikla). 

Sopimuspuolet sitoutuvat ryhtymään kansallisiin lainsäädäntötoimiin kriminalisoidakseen kaikki viimeisen leposijan rauhaa häiritsevät toimet, erityisesti sukeltamisen tai muut toimet uhrien tai omaisuuden nostamiseksi hylystä tai merenpohjasta (4 artiklan 1 kappale) ja huolehtimaan siitä, että sopimuksen perusteella rangaistavaksi säädetyn rikoksen tekemisestä on mahdollista rangaista vankeudella (4 artiklan 2 kappale). Sopimuspuoli voi kuitenkin ryhtyä toimenpiteisiin hylyn peittämiseksi tai hylystä aiheutuvan meriympäristön pilaantumisen estämiseksi (4 artiklan 3 kappale). Kukin sopimuspuoli sitoutuu antamaan toiselle sopimuspuolelle tietoja vireillä tai meneillään olevista toimista, jotka on kriminalisoitu sopimuksen 4 artiklan mukaisesti ja joihin osallistuu kyseisen sopimuspuolen lipun alla purjehtiva alus (5 artikla). Sopimuksen 6 artikla sisältää sopimuksen voimaantulomääräyksen. 

Sopimus ei sisällä määräyksiä 4 artiklan 1 kappaleen kriminalisointivelvollisuuden tarkoittamaa menettelyä koskevasta sopijapuolten rikosoikeuden soveltamisalasta (jurisdiktio). Sopimuksessa ei ole määräyksiä sen muuttamisesta. 

M/S Estonian hautarauhaa häiritsevään toimintaan puuttuminen perustuu edellä mainittuun valtioiden väliseen sopimukseen, joka ei oikeudellisesti velvoita muita valtioita kuin sen osapuolia. Tämä huomioiden alkuperäiset sopimuspuolet Suomi, Viro ja Ruotsi vetosivat aikanaan Kansainvälisen merenkulkujärjestön välityksellä järjestön jäsenvaltioihin sekä erikseen Itämeren rantavaltioihin ja EU:n jäsenvaltioihin, jotta ne kunnioittaisivat Estonia-sopimusta ja harkitsisivat hylyn rauhaa häiritsevien toimien saattamista rangaistaviksi. Sopimukseen tehtiin liittymisen mahdollistava lisäpöytäkirja vuonna 1996 (SopS 46/1996). Sopimukseen ovat tämän jälkeen liittyneet Tanska (1999), Iso-Britannia (1999), Latvia (1999), Venäjä (2000), Puola (2000) ja Liettua (2002). 

Sopimuksen kriminalisointivelvoitetta on tulkittava sopimuksen tarkoituksen ja päämäärän valossa. Valtiosopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimus (SopS 32 ja 33/1980) sisältää yleiset säännöt valtiosopimusten tulkinnasta. Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 1 kappaleen mukaan sopimusta on tulkittava vilpittömässä mielessä ja antamalla valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille niille kuuluvassa yhteydessä niiden tavallinen merkitys. Sopimuksen tarkoituksen ja päämäärän valossa kriminalisointivelvoitteen on katsottava merkitsevän, että kaikkea vedenalaista toimintaa suojelualueella ei ole tarkoitettu säätää rangaistavaksi edellyttäen, että toiminnassa huomioidaan se, että hylky ja sitä ympäröivä alue muodostavat onnettomuuden uhrien viimeisen leposijan ja sitä asianmukaisesti kunnioitetaan. Tähän viittaa myös se, että sopimukseen on sisällytetty sopimuksen tekohetkellä tarpeellisiksi katsottuja viranomaistoimia sallivia määräyksiä (mahdollisuus hylyn peittämiseen ja hylystä aiheutuvan meriympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen). Näissä sallituissa toimissa, samoin kuin nyt tarkoitetuissa, konkreettisiin ja merkittäviin aiemmin havaitsemattomiin löydöksiin perustuvissa onnettomuuden syytä koskevissa lisäselvityksissä, on kyse yleisessä intressissä tapahtuvista viranomaistoimista. Toisaalta on huomattava, että sopimuksessa ei ole mainittu sallittuina toimina aluksen uppoamista koskevia tutkimuksia. Sitä vastoin sallittuna toimenpiteenä on mainittu toimenpiteet hylyn peittämiseksi. On lisäksi huomattava, että sopimuksessa sallituiksi selitetyt toimenpiteet ovat sallittuja yhdenkin sopimuspuolen tekeminä. Kaiken kaikkiaan voidaan katsoa, että onnettomuustutkintaviranomaisten esittämiä, kysymyksessä oleviin konkreettisiin, aikaisemmin havaitsemattomiin merkittäviin vaurioihin perustuvia lisätutkintatoimia ei ole pidettävä sopimuksessa rangaistaviksi tarkoitettuina toimina, vaan ne voidaan toteuttaa voimassa olevan sopimuksen puitteissa edellyttäen, että uhrien viimeistä leposijaa kunnioitetaan asianmukaisella tavalla tutkinnassa.  

2.2  Estonia-laki

Estonia-sopimus on edellä todetuin tavoin pantu Suomessa täytäntöön säätämällä Estonia-laki. Estonia-lain 1 §:ssä todetaan, että matkustaja-alus Estonian hylky on onnettomuuden uhrien viimeinen leposija ja että hylky ja sitä ympäröivä merialue rauhoitetaan siten kuin tässä laissa säädetään. Rauhoitettu alue on lain 2 §:stä ilmenevin tavoin suorakaiteen muotoinen, noin 2 x 2 kilometrin kokoinen, ja sen kulmien koordinaatit on määritelty WGS 84 -koordinaattijärjestelmän mukaisesti. 

Lain 3 §:n mukaan sukeltaminen rauhoitetulla alueella on kielletty. Rauhoitetulla alueella ei myöskään saa ryhtyä toimiin ruumiiden tai esineiden nostamiseksi hylystä tai meren pohjalta eikä muutenkaan häiritä hylyn rauhaa. Lain 4 § sisältää puolestaan poikkeuksen kiellosta. Sen mukaan sen estämättä, mitä 3 §:ssä säädetään, voivat viranomaiset peittää hylyn tai huolehtia siitä, että hylystä ei aiheudu ympäristön pilaantumista. Sääntelyn sisältöä on kuvattu esitöissä (HE 10/1995 vp, s. 2-3 ja LaVM 3/1995 vp, s. 1). 

Tahallinen lain 3 §:ssä säädetyn kiellon rikkominen on lain 5 §:ssä säädetty rangaistavaksi matkustaja-alus Estonian hylyn rauhoittamisesta annetun lain rikkomisena. Rangaistusuhka on sakkoa tai vankeutta enintään yksi vuosi. 

Laki sisältää myös menettämisseuraamusta koskevan 6 §:n. Tätä sääntelyä muutettiin uudistettaessa vuonna 2001 rikoslain (39/1889) menettämisseuraamusta koskevat säännökset. Lakiin ei sisälly säännöksiä rikosoikeudellista sääntelyä koskevasta alueellisesta toimivallasta, vaan sitä koskevat asiaa koskevat yleiset säännökset rikoslain 1 luvussa. 

Suomen tuomioistuinkäytännössä ei tiettävästi ole ollut käsiteltävänä tapauksia, joissa olisi ollut kysymys Estonia-lain rangaistussääntelyn soveltamisesta. 

2.3  Estonian hylky Suomen talousvyöhykkeellä

Estonian hylky ja sitä ympäröivä rauhoitettu alue sijaitsevat alueella, joka on nykyisin Suomen talousvyöhykettä. Talousvyöhyke perustettiin lailla ja asetuksella Suomen talousvyöhykkeestä (1058/2004, jäljempänä talousvyöhykelaki, ja 1073/2004), jotka tulivat voimaan 1.2.2005. Ennen talousvyöhykkeen perustamista rauhoitettu alue sijaitsi Suomen mannerjalustalla ja Suomen kalastusvyöhykkeellä. Talousvyöhyke ei ole Suomen valtion aluetta vaan rantavaltioiden talousvyöhykkeiden katsotaan olevan kansainvälistä merialuetta. Suomella on talousvyöhykkeellään YK:n merioikeusyleissopimuksen (SopS 49 ja 50/1996, jäljempänä merioikeusyleissopimus) 56 artiklan mukaisesti yksinoikeus niin vesialueen kuin merenpohjan ja sen sisustan elollisten ja elottomien luonnonvarojen tutkimiseen, hyödyntämiseen, säilyttämiseen ja hoitamiseen samoin kuin muuhunkin talousvyöhykealueen taloudelliseen tutkimiseen ja hyödyntämiseen. Suomella on myös lainkäyttövalta talousvyöhykealueella harjoitettavan meritieteellisen tutkimuksen sekä tekosaarten, laitteiden ja rakennelmien rakentamisen ja käytön osalta samoin kuin meriympäristön suojeluun ja säilyttämiseen. Muilta osin talousvyöhykkeellä ovat voimassa aavan meren vapauksiin kuuluvat vapaudet kuten merenkulun ja ylilennon vapaus. Suomella ei siten ole esimerkiksi oikeutta puuttua vieraan valtion aluksen purjehtimiseen talousvyöhykkeellään muuten kuin 56 artiklan tarkoittamissa tilanteissa.  

Talousvyöhykelain 6 §:n nojalla talousvyöhykkeellä olevan merenpohjan ja sen sisustan luonnonvarojen hyödyntäminen sekä tällaiseen hyödyntämiseen tähtäävä tutkimus, samoin kuin muu sellainen toiminta talousvyöhykkeellä, jonka tarkoituksena on vyöhykkeen taloudellinen hyödyntäminen, edellyttävät valtioneuvoston antamaa suostumusta. Lain 6 §:n nojalla on annettu suostumus joihinkin talousvyöhykkeelle sijoittuviin hankkeisiin, mutta niihin liittyvää toimintaa ei tapahdu Estonian hylyn tai sitä ympäröivän rauhoitetun alueen välittömässä läheisyydessä. Meritieteellinen tutkimus Suomen talousvyöhykkeellä on puolestaan talousvyöhykelain 8 §:n nojalla ilmoituksenvaraista. Hallituksen esityksessä 53/2004 vp on selostettu, miten meritieteellinen tutkimus tässä yhteydessä ymmärretään. Tiivistetysti sillä tarkoitetaan sellaista mereen kohdistuvaa tutkimustoimintaa, jolla pyritään meriympäristöä, sen muutoksia sekä meren, jään ja ilmakehän välistä vuorovaikutusta koskevan tiedon lisäämiseen. Onnettomuustutkintaviranomaisten suorittamien Estonian uppoamissyyn selvittämiseen liittyvien lisätutkintatoimien, jotka on tarkoitus mahdollistaa tällä esityksellä, ei voida katsoa olevan merioikeusyleissopimuksessa ja siihen pohjautuvassa talousvyöhykelaissa tarkoitettua taloudelliseen hyödyntämiseen tähtäävää tutkimusta, eikä niihin näin ollen tule sovellettavaksi talousvyöhykelain 6 §:n sääntely. Mahdollisiin meritieteelliseksi tutkimukseksi katsottaviin lisätutkintatoimiin sovellettaisiin kuitenkin talousvyöhykelain 8 §:ää. Lisäksi lisätutkintatoimien osalta tulisi talousvyöhykelain 3 §:n nojalla huomioitavaksi ympäristönsuojeluun, vesirakentamiseen ja merialuesuunnitteluun sovellettava lainsäädäntö. 

2.4  Suomen rikosoikeuden alueellinen toimivalta

Estonia-lain säätämisen yhteydessä ei säädetty Suomen rikosoikeuden soveltamisalasta. Suomen rikosoikeuden soveltamisala Estonia-lain 5 §:ssä säädetyn kriminalisoinnin sovellettavuuden osalta määräytyy näin ollen lähtökohtaisesti rikoslain 1 luvun Suomen rikosoikeuden soveltamisalaa koskevien yleisten säännösten mukaisesti. 

Estonia-lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 10/1995 vp, s. 1) todetaan, että aavan meren vapauden periaate ei estä ehdotetun lain säätämistä. Esityksen mukaan Suomi voi omassa lainsäädännössään kieltää hautarauhan häiritsemisen kansainvälisilläkin vesillä sijaitsevalla hylyllä.  

Rikoslain 1 luvun tuolloin voimassa olleen 2 §:n mukaan Suomen rikosoikeutta sovellettiin Suomen kansalaisen Suomen ulkopuolella tekemiin rikoksiin. Luvun 3 §:n 1 momentin mukaan Suomen rikosoikeutta sovellettiin ulkomaalaisten suomalaisella aluksella tekemiin rikoksiin. Saman momentin mukaan Suomen rikosoikeus soveltui muuhunkin ulkomaalaisen Suomen ulkopuolella tekemään rikokseen, jos se oli tehty alueella, jossa minkään valtion laki ei ollut voimassa. Hallituksen esityksessä todettiin, että Estonian hylky sijaitsee juuri tällaisella alueella, joten ehdotetun lain rikkominen kuului kaikissa tapauksissa Suomen lain soveltamisalaan (HE 10/1995 vp, s. 3). 

Rikoslain 1 luvun säännökset uudistettiin kokonaisuudessaan vuonna 1996 (626/1996). Uudistukseen johtaneessa hallituksen esityksessä katsottiin, että Suomen rikosoikeuden tuolloista soveltamisalaa voitiin pitää liian laajana ainakin eräissä rikoslain 1 luvun 3 §:n 1 momentissa mainituissa tapauksissa (HE 1/1996 vp, s. 11). Osin näin laaja soveltamisala saattoi johtaa ristiriitoihin muiden valtioiden kanssa. Säännöksen tarkoittamien millekään valtiolle kuulumattomilla alueilla tehtyjen rikosten osalta todettiin, että säännöksessä ei asetettu vaatimuksia rikoksen törkeysasteelle, joten periaatteessa vähäisestäkin rikkomuksesta voitaisiin tuomita Suomessa rangaistus. 

Voimassa olevan rikoslain 1 luvun suomalaiseen alukseen liittyvää rikosta koskevan 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan suomalaisessa aluksessa tai ilma-aluksessa tehtyyn rikokseen sovelletaan Suomen lakia, jos rikos on tehty aluksen ollessa aavalla merellä tai millekään valtiolle kuulumattomalla alueella taikka ilma-aluksen ollessa tällaisella alueella tai sen yläpuolella. 

Rikoslain 1 luvun suomalaisen tekemää rikosta koskevan 6 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisen Suomen ulkopuolella tekemään rikokseen sovelletaan Suomen lakia. Jos rikos on tehty millekään valtiolle kuulumattomalla alueella, rangaistavuuden edellytyksenä on, että teosta Suomen lain mukaan saattaa seurata yli kuuden kuukauden vankeusrangaistus. 

Pykälän toisen momentin mukaan Suomen kansalaisena pidetään henkilöä, joka rikoksen tekohetkellä oli tai oikeudenkäynnin alkaessa on Suomen kansalainen. Pykälän kolmannen momentin mukaan Suomen kansalaiseen rinnastetaan 1) henkilö, joka rikoksen tekohetkellä asui tai oikeudenkäynnin alkaessa asuu pysyvästi Suomessa, sekä 2) henkilö, joka tavataan Suomesta ja oikeudenkäynnin alkaessa on Islannin, Norjan, Ruotsin tai Tanskan kansalainen taikka tällöin pysyvästi asuu jossakin näistä maista. 

Rikoslain 1 luvun rikoksen tekopaikkaa koskevan 10 §:n 1 momentin 1 virkkeen mukaan rikos katsotaan tehdyksi sekä siellä, missä rikollinen teko suoritettiin, että siellä, missä rikoksen tunnusmerkistön mukainen seuraus ilmeni. Pykälän 3 momentin mukaan yllyttäjän ja avunantajan rikos katsotaan tehdyksi sekä siellä, missä osallisuusteko suoritettiin, että siellä, missä rikoksentekijän rikos katsotaan tehdyksi. 

Suomen rikosoikeus on sovellettavissa Estonian hautarauhan rangaistavaan häiritsemiseen rikoslain 1 luvun 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja 10 §:ssä sekä luvun 6 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi Estonia-lain nykyistä sääntelyä täydentävä uusi 4 a § sallituista tutkintatoimenpiteistä Estonian hylyllä. Ehdotetun säännöksen mukaan sen estämättä, mitä kiellettyjä toimia rauhoitetulla alueella koskevassa 3 §:ssä säädetään, viranomaiset voivat ryhtyä matkustaja-alus Estonian uppoamista koskeviin tarpeellisiin tutkinta- ja selvitystoimenpiteisiin. Täydentävä säännös olisi voimassa 31.12.2024 saakka, johon mennessä havaittuja repeämiä ja niiden merkitystä koskevat tutkimukset mitä todennäköisimmin on saatu suoritettua. 

Säännös kattaisi kaikki tarpeelliset aluksen uppoamista koskevat alustavaan arviointiin liittyvät toimenpiteet ja niiden perusteella mahdollisesti tarvittavat jatkotoimenpiteet. Toimenpiteissä tulee suhteellisuusperiaatetta noudattaen kunnioittaa M/S Estonian hylkyä suuronnettomuudessa menehtyneiden viimeisenä leposijana. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Esitystä koskevat taloudelliset vaikutukset johtuvat pääosin alustavasta arvioinnista ja siihen sisältyvistä vedenalaisten tutkimustoimien ja niillä saatavan tiedon analysoinnista johtuvista kustannuksista sekä mahdollisen Estonian uppoamista koskevan lisätutkimuksen kustannuksista. Alustavien tutkimustoimien kustannuksista vastaavat Viro ja Ruotsi, joten niistä ei johdu Suomelle kustannuksia. 

Esitystä koskevat viranomaisvaikutukset perustuvat siihen, että uuden selventävän sääntelyn perusteella viranomaiset voivat suorittaa siinä tarkoitettuja selvitys- ja tutkintatoimenpiteitä Estonian hylyllä rauhoitetulla alueella. 

Ehdotetulla sääntelyllä ei ole vaikutusta Suomen kansainvälisiin onnettomuustutkintoja koskeviin velvollisuuksiin tai Suomen velvollisuuksiin Euroopan unionin jäsenenä. 

Esitystä koskevat yhteiskunnalliset vaikutukset perustuvat siihen, että kysymyksessä on lähialueittemme suurin merionnettomuus, joka vaati myös suomalaisia kuolonuhreja. Tällaisen onnettomuuden syiden selvittämisellä on yhteiskunnallista merkitystä. Selvittämisen jatkamiselle on nimenomaan nyt kysymyksessä olevien uusien, konkreettisten ja merkittävien löydösten perusteella asianmukaiset perusteet. Selvittämiseen liittyy surmansa saaneiden omaisten näkökulmasta suurta tunnearvoa. Voidaan olettaa, että osa omaisista suhtautuu myönteisesti, osa kielteisesti uusiin selvittämistoimiin. Selvittämistoimien tuleekin rajoittua niin suoritettavien toimien laadun näkökulmasta kuin ajallisestikin välttämättömään ja niissä tulee noudattaa eri intressit ja näkökohdat huomioon ottavaa suhteellisuusperiaatetta sekä vainajien ja hautarauhan asianmukaista kunnioitusta. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Ruotsi

Ruotsissa säädettiin Estonia-sopimuksen perusteella erityislaki, lag (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia. 

Lain 2 §:n mukaan sukeltamista tai muuta vedenalaista toimintaa ei saa harjoittaa matkustajalaiva Estonian hylyssä eikä 1 §:ssä tarkoitetulla alueella. Kielto ei kuitenkaan koske Viron, Suomen tai Ruotsin viranomaisen tai sen toimeksiannosta tapahtuvaa toimintaa hylyn peittämiseksi tai suojaamiseksi taikka meriympäristön hylystä tapahtuvan pilaantumisen estämiseksi. 

Säännöksen esitöissä todetaan, että sääntelyn lähtökohtana tulee olla, että periaatteessa kaikki vedenalainen toiminta suojellulla alueella häiritsee hautarauhaa. Tämän vuoksi säännös ei edellytä yksittäistapauksessa sen selvittämistä, onko hautarauhaa häiritty. Peittämis- ja meriympäristön suojelutoimien ohella oli perusteltua sallia myös toimet hylyn suojelemiseksi; esimerkiksi jonkinlaisen valvontavälineistön asentaminen saattoi osoittautua tarpeelliseksi.  

Lain 5 §:ssä säädetään, että rikoksesta tätä lakia vastaan tuomitaan ruotsalaisessa tuomioistuimessa, vaikka rikosoikeuden soveltamisalaa koskevan brottsbalkin 2 luvun 2 ja 3 § eivät soveltuisi. Esitöissä todetaan, että ruotsalaisessa tuomioistuimessa täytyy voida tuomita kuka tahansa hautarauhaa rikkonut. Kansainvälisen oikeuden mukaan valtion on kiellettyä kohdistaa toimia aavalla merellä oleviin vieraiden valtioiden aluksiin. Oikeudellinen menettely voikin kansainvälisen oikeuden säännökset huomioon ottaen olla vaikeaa, ellei ulkomainen alus tule ruotsalaiseen satamaan tai Ruotsin sisävesille. 

Uusien havaintojen selvittämisen mahdollistamiseksi Ruotsissa käynnistettiin lainsäädäntöhanke Estonia-lain muuttamiseksi. Hallituksen esityksen Utvidgade möjligheter att utreda förlisningen av passagerarfartyget Estonia, Prop 2020/21:165, mukaan Estonia-lain 2 §:ää täydennettäisiin siten, että siinä mainittaisiin nykyisten sallituissa tarkoituksissa tehtyjen toimenpiteiden ohella toimenpiteet, joiden tarkoituksena on selvittää aluksen uppoamista (verksamhet som avser att utreda förlisningen). Ehdotetun lainsäädäntömuutoksen on tarkoitus tulla voimaan 1.7.2021. 

Ruotsin syyttäjäviranomainen nosti syytteen edellä jaksossa 1.1. mainittuun kuvausryhmään kuuluneita kahta Ruotsin kansalaista vastaan Estonia-lain rikkomisesta Göteborgin käräjäoikeudessa. Estonia-laissa kielletty vedenalainen toiminta oli syytteen mukaan perustunut siihen, että kuvausryhmä oli sitä varten chartatulta veneeltä laskenut veteen kaapelin varassa olleen sukellusrobotin ja kuvannut hylkyä veden alla. Syytetyillä oli ollut olennaiset tehtävät kyseisen vedenalaisen toiminnan toteuttamisessa. Käräjäoikeus katsoi tuomiossaan 8.2.2021 rikosoikeudellisen vastuun objektiivisten edellytysten täyttyneen. Käräjäoikeus katsoi kuitenkin, että teko oli tehty saksalaiselta alukselta ja näin ollen sopimukseen liittymättömän Saksan alueelta. Estonia-lain 5 §:ssä säädetty Ruotsin rikosoikeuden alueellista toimivaltaa koskeva säännös oli kansainvälisen oikeuden periaatteiden vastainen eikä sitä voitu soveltaa. Syyte hylättiin. Syyttäjä on valittanut tuomiosta. 

Tanska

Tanska liittyi vuonna 1999 Estonia-sopimukseen, ja tällöin Tanskassa säädettiin asiaa koskeva erityislaki, lov om beskyttelse af gravfreden ved vraget efter passagerskibet ”M/S Estonia”, lov nr 823 af 25/11/1998. 

Lain 2 §:n 1 momentin mukaan sukeltaminen ja muu vedenalainen toiminta on kielletty 1 §:n 2 momentissa tarkoitetulla alueella. Lain 2 §:n 2 momentin mukaan 1 momentin kielto ei kuitenkaan koske toimintaa, jota Viron, Suomen tai Ruotsin viranomainen johtaa hylyn peittämiseksi tai hylystä tapahtuvan meriympäristön pilaantumisen estämiseksi. 

Kielletyn toiminnan kuvaus vastaa läheisesti edellä selostettua Ruotsin lain sääntelyä. Tanskan säännöksessä ei kuitenkaan säädetä sallituksi vedenalaista toimintaa, jonka tarkoituksena on hylyn suojeleminen. Ollakseen sallittuja toimenpiteiden tulee olla Viron, Suomen tai Ruotsin viranomaisten johtamia. Tanska itse ei siis ole näiden valtioiden joukossa. Säännös vastaa tältä osin Ruotsin sääntelyä. Lain 3 §:ssä säädetään sakon tai enintään kuuden kuukauden vankeusrangaistuksen uhka 2 §:n 1 momentin kiellon tahallisesta rikkomisesta. 

Esitöissä todetaan, että hautarauhasopimuksessa ei ole määräyksiä rangaistusvallasta (straffemyndighed), eikä sopimuksen näin ollen voida katsoa asettavan sopimuspuolille erityisiä velvollisuuksia tuomiovallan käyttämiseen aavalla merellä. Sopimuksen toisten osapuolten informointia koskeva velvollisuus merkitsee sitä, että lippuvaltiolla on mahdollisuus syytetoimiin valtionsa lipun alla kulkeviin aluksiin nähden. Näin ollen ei ollut perusteltua säätää Tanskan tuomiovallasta sopimuksen täytäntöön panemiseksi. 

Viro

Virossa ei säädetty Estonia-sopimuksen perusteella M/S Estonian hautarahaa koskevaa erityislakia. Viron rikoslain haudan häpäisemistä koskevaa 199 §:ää täydennettiin kuitenkin sopimuksen tekemisen yhteydessä vuonna 1995. 

Viron vuoden 2002 rikoslain 149 §:ssä säädetään rangaistavaksi kuolleen muiston loukkaaminen. Pykälän 1 momentin mukaan hautajaisten tai muun muistotilaisuuden häirinnästä, haudan, muun viimeiseksi leposijaksi tarkoitetun paikan tai kuolleen henkilön muistomerkin häpäisemisestä ja esineiden anastamisesta sellaisesta paikasta tuomitaan sakkoon tai enintään vuodeksi vankeuteen. 

Viro ei katso aiottujen selvitystoimenpiteiden edellyttävän lainsäädäntötoimenpiteitä. 

Yhdistynyt kuningaskunta

Yhdistyneen kuningaskunnan liittyessä Estonia-sopimuksen vuonna 1999 se antoi hylkyjen suojelua koskeva määräyksen (The Protection of Wrecks (M/S Estonia) Order 1999). 

Määräyksen 3 §:n 1 kappaleen mukaan kiellettyjä ovat suojellulla alueella seuraavat toimenpiteet ja toisen saaminen tekemään niitä sekä niiden salliminen: 

a) ryhtyä, vahingoittaa tai irrottaa mitään osaa merenpohjassa tai sen päällä olevan aluksen hylystä tai mitään esinettä tai ruumista, joka on sellaisessa hylyssä tai on aiemmin sijainnut sellaisella aluksella; 

b) toteuttaa sukellus- tai pelastusoperaatioita, joiden tavoitteena on tutkia hylkyä tai irrottaa siitä tai merenpohjasta mitään esinettä tai ruumista tai 

c) käyttää mihinkään sukellus- tai pelastusoperaatioon rakennettua tai mukautettua välineistöä. 

Ensimmäisessä kappaleessa säädettyä rikkovalle määrätään tai tuomitaan sakko. Yhdistynyt kuningaskunta teki sopimukseen liittyessään varaumaan sopimuksen 4 artiklan 2 kappaleeseen, jossa hautarauhan rikkomisesta edellytetään voitavan tuomita vankeutta.