5.1
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
5.1.1
Kielletty ja sallittu toiminta Estonia-laissa
Suomen kannalta on merkittävää voida tarpeen mukaan osallistua Suomen talousvyöhykkeellä sijaitsevan M/S Estonian hylkyä koskeviin tutkintatoimiin, joita pääasiallisesti Viro ja Ruotsi suorittavat. Aiotut alustavat selvitykset ja niihin liittyvät tutkintatoimet ja mahdollinen uusi tutkinta, johon ensiksi mainitut voivat antaa aihetta, voivat merkitä Estonia-lain 3 §:ssä tarkoitettua hautarauhan häirintää. Ne eivät toisaalta ole 4 §:ssä tarkoitettuja sallittuja viranomaistoimenpiteitä. Näin ollen on asianmukaisempaa täydentää lain sallittuja viranomaistoimenpiteitä koskevaa sääntelyä kuin pelkästään tulkinnallisesti katsoa nykyinen sääntely kysymyksessä olevien selvittämistoimien suorittamisen kannalta riittäväksi.
Tutkinta- ja selvitystoimia voisi olla mahdollista rajata tai täsmentää esimerkiksi sen suhteen, minkälaisista toimenpiteistä ja minkälaisilla välineillä (aistinvaraiset havainnot, kuvaaminen, näytteidenotto, erilaiset mittaamistoimenpiteet, pinta-alukselta ohjattavat toimenpiteet, sukeltajien käyttö) sekä missä paikoissa (merenpohjassa, hylyn ulkopuolella ja sisäpuolella) suoritettavista toimenpiteistä olisi kysymys.
Tutkintatoimenpiteiden yksityiskohtaisempi täsmentäminen lain tasolla toimenpiteiden tyyppien, välineiden tai suorituspaikkojen suhteen ei kuitenkaan vaikuta tarpeelliselta eikä tarkoituksenmukaiselta. Kysymys on joka tapauksessa repeämien merkitystä aluksen uppoamisen kannalta koskevista tarpeellisista tutkinta- ja selvitystoimista. Näiden tutkintatoimenpiteiden tulee olla suhteellisuusperiaatteen mukaisia ja kunnioittaa hautarauhaa. Suhteellisuusperiaate ilmenee ehdotetun säännöksen tarpeellisuutta koskevasta kriteeristä. Hautarauhan kunnioittamisen vaatimus ilmenee selvästi Estonia-lain 1 ja 3 §:stä sekä sääntelyn taustalla olevasta sopimuksesta.
Selvitys- ja tutkintatoimenpiteissä saattaa tulla hyödynnettäväksi yksityiseltä sektorilta saatavaa välineistöä ja henkilöstöä. Turvallisuustutkintalain (525/2011) 11 §:n 1 momentin mukaan Onnettomuustutkintakeskus voi käyttää turvallisuustutkinnassa apuna ulkopuolista asiantuntijaa. Lain 15 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan Onnettomuustutkintakeskuksen asiantuntijaan ja 12 §:ssä tarkoitettuun toisen valtion edustajaan sovelletaan tämän lain mukaisissa tehtävissä rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Lain 24 §:n mukaan Onnettomuustutkintakeskus tai tutkintaryhmä voi teettää erityistä asiantuntemusta vaativasta seikasta selvityksen muulla viranomaisella tai yksityisellä toimijalla sekä pyytää tältä määrätystä asiasta lausunnon.
Ottaen huomioon onnettomuustutkintaa koskevan sääntelyn ja sen, että mahdollinen avustaja tai asiantuntija toimii viranomaisen johdon ja valvonnan alaisena, ei ole pidetty välttämättömänä ottaa Estonia-lakiin tällaista henkilöä koskevia erityisiä määräyksiä.
5.1.2
Sallittuja toimia koskevan laajennetun sääntelyn voimassaolo
Edellä todetuin tavoin on aiheellista täydentää Estonia-lain sallittuja viranomaistoimia koskevaa sääntelyä. Valmistelussa on arvioitu sallittuja toimenpiteitä koskevan uuden täydentävän sääntelyn luonnetta siltä kannalta, tulisiko se säätää pysyväksi poikkeukseksi vai ajallisesti rajoitetuksi poikkeukseksi koskemaan niiden alustavien selvitystoimien, joihin uusien havaintojen on katsottu antavan aihetta, sekä mahdollisten jatkotoimenpiteiden muodostamaa tutkinta- ja selvitystoimien kokonaisuutta.
Ruotsin asiaa koskevassa, jaksossa 5.2 kuvatussa lakiehdotuksessa on lähdetty siitä, että täydentävässä sääntelyssä muodostettava uusi poikkeusperuste on samassa asemassa kuin Ruotsin Estonia-lain muutkin poikkeusperusteet, eli että se ei olisi voimassaoloajaltaan rajoitettu. Se, että Suomen ja Ruotsin lainsäädännöt olisivat tältä osin samansisältöisiä, ei ole välttämätöntä. Jo nykyisellään sääntelyt eroavat toisistaan useammassa suhteessa. Viro ei puolestaan katso tutkintatoimien edellyttävän lainsäädäntönsä muuttamista ylipäätään.
Täydentävän sääntelyn voimassaolon pituuden tosiasiallista tarpeellisuutta koskeva kysymys liittyy siihen, voidaanko tarvittavat selvitystoimet suorittaa tietyssä kohtuullisesti arvioitavissa olevassa ajassa, vai eikö tällaista aikaa voida etukäteen riittävästi ennakoida. Saatujen tietojen mukaan alustavien selvitystoimenpiteiden suorittamiseen heinäkuussa 2021 menee todennäköisesti muutamia viikkoja. OJK:n ja SHK:n on tarkoitus toteuttaa seuraavat tutkintatoimet hylyllä ensi vuoden alkupuolella. Mikäli aihetta ilmenee onnettomuustutkinnan avaamiseen, on tämän katsottu edellyttävän mahdollisesti noin kahden vuoden selvittämisaikaa. Sanotussa ajassa voidaan myös suorittaa aluksen rungon riittävä tarkastelu muiden vastaavien repeämien varalta. Voidaan näin ollen ensinnäkin katsoa, että ilmenneen selvitystarpeen edellyttämien tutkintatoimien edellyttämä aika voidaan riittävästi ennakoida ja arvioida, ja toiseksi voidaan katsoa, että tällaiset toimet voidaan suorittaa vuoden 2024 loppuun mennessä.
Sopimuksessa ei ole yksiselitteisiä määräyksiä tällaisista tutkintatoimia koskevista kysymyksistä. Havaittujen aluksen rungossa olevien repeämien merkityksen arviointi olisi kuitenkin mitä ilmeisimmin ollut alukselle aikaisemmin suoritettujen tutkimusten piirissä. Nyt kysymyksessä oleviin konkreettisiin löydöksiin perustuvilla lisätutkimuksilla voidaankin katsoa olevan aikaisempaa tutkimusta täydentävä luonne.
Edellä onkin katsottu, että nyt kysymyksessä olevia onnettomuustutkintaviranomaisten esittämiä lisätutkintatoimia ei ole pidettävä sopimuksessa rangaistaviksi tarkoitettuina toimina, vaan ne voidaan toteuttaa voimassa olevan sopimuksen puitteissa edellyttäen, että uhrien viimeistä leposijaa kunnioitetaan asianmukaisella tavalla tutkintatoimissa.
Esityksessä on näin ollen päädytty katsomaan, että on tarkoituksenmukaista säätää täydentävä sääntely koskemaan sitä ajanjaksoa, jolla tarpeellisiksi katsottavat tutkimukset saadaan asianmukaisesti ja riittävän kattavasti suoritetuiksi. Tämä on myös hyvin yhteen sopivaa Estonia-sopimuksen perustarkoituksen eli hautarauhan suojaamisen kanssa.
5.1.3
Suomen rikosoikeuden alueellinen toimivalta
Edellä jaksossa 2.4 selostetuin tavoin Suomen rikosoikeuden alueellinen toimivalta määräytyy rikoslain 1 luvun yleisten tätä koskevien säännösten mukaan. Suomen rikosoikeus on toimivaltainen Estonia-lain säännösten rangaistavan rikkomisen osalta silloin, kun rikos tehdään suomalaiselta alukselta luvun 10 §:n ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetuissa tapauksissa tai kun tekijä on Suomen kansalainen tai Suomen kansalaiseen rinnastettava henkilö.
Estonia-lain säätämisen aikoihin tuolloin voimassa olleen rikoslain 1 luvun säännökset lähtivät tätä laajemmasta toimivallasta, mikä ilmenee myös Estonia-lakia koskevista lainvalmisteluasiakirjoista. Tämä huomioon ottaen myös tässä valmistelussa on harkittu vaihtoehtoja ja mahdollisuuksia laajentaa Suomen Estonia-lain rangaistavaa rikkomista koskevaa toimivaltaa.
Tällöin voidaan arvioida toimivallan laajentamista siten, että se koskisi kaikkia hautarauhaa rikkovia kansalaisuudesta riippumatta (universaaliperiaatteen kaltainen toimivalta). Voidaan arvioida myös sitä vaihtoehtoa, että toimivalta ulottuisi nykyisen toimivallan lisäksi muiden sopimusvaltioiden kansalaisiin ja niiden lipun alla purjehtivilta aluksilta tehtäviin rikoksiin.
Edellä jaksossa 2.1 todetuin tavoin Estonia-sopimus ei sisällä alueellista rikosoikeudellista toimivaltaa koskevia määräyksiä. Valmistelun perusteella on katsottava, että vaikka valtio voi sinänsä säätää toimivallastaan haluamallaan tavalla, tämä ei vielä merkitse sitä, että valtio voisi sillä perusteella myös tehokkaasti käyttää tällaista tuomiovaltaa ja etenkään täytäntöönpanovaltaa tapauksissa, joissa tekijä ei ole ollut tuon valtion kansalainen tai tuolla valtiolla ei ole muutakaan kansainvälisessä oikeudessa tunnustettua perustetta käyttää tuomio- ja täytäntöönpanovaltaa. Aluksen hylyn sijainti Suomen talousvyöhykkeellä ei perusta tällaista liityntää. Sama koskee sitä, että suuronnettomuudessa menehtyi myös Suomen kansalaisia ja että hautarauha tällä tavoin koskee Suomea. On siis hyvin epävarmaa, voisiko Suomi kansainvälisesti tunnustettavalla tavalla omilla lainsäädäntötoimillaan perustaa tehokkaan universaalitoimivallan kaltaisen toimivallan Estonian hautarauhan rikkomisrikoksiin nähden.
Tämän lisäksi voidaan siis arvioida sitä vaihtoehtoa, että Suomen rikosoikeudellinen toimivalta säädettäisiin kattamaan nykyisen rikoslain 1 luvusta ilmenevän toimivallan lisäksi muiden sopimusvaltioiden kansalaisten ja heihin rinnastettavien henkilöiden ja sopimusvaltioiden lipun alla purjehtivilta aluksilta tehtävät rikokset. Sopimukseen ja sen kriminalisointivelvoitteisiin sitoutuneiden valtioiden voitaisiin ajatella samalla hyväksyneen toimivallan käytön kansalaisiinsa nähden. Näin ajateltaessa pitäisi toisaalta vastaavasti hyväksyä muiden sopimuspuolten toimivalta Suomen kansalaisiin nähden. Lisäksi sopimuksen 5 artikla sisältää jaksossa 2.1 todetuin tavoin tietojenantovelvollisuuden toisille sopimusvaltioille. Voidaankin pitää varsin epävarmana sallisiko sopimus asiaa koskevien määräysten puuttuessa tällaisen keskinäistä toimivaltaa koskevan tulkinnan. Tällaisen toimivallan puolesta ei myöskään voida esittää painavaa tarvetta.
Näin ollen esitykseen ei ole sisällytetty Suomen rikosoikeudellista toimivaltaa koskevia säännösehdotuksia.
5.2
Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot
Ruotsi
Ruotsissa säädettiin Estonia-sopimuksen perusteella erityislaki, lag (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia.
Lain 2 §:n mukaan sukeltamista tai muuta vedenalaista toimintaa ei saa harjoittaa matkustajalaiva Estonian hylyssä eikä 1 §:ssä tarkoitetulla alueella. Kielto ei kuitenkaan koske Viron, Suomen tai Ruotsin viranomaisen tai sen toimeksiannosta tapahtuvaa toimintaa hylyn peittämiseksi tai suojaamiseksi taikka meriympäristön hylystä tapahtuvan pilaantumisen estämiseksi.
Säännöksen esitöissä todetaan, että sääntelyn lähtökohtana tulee olla, että periaatteessa kaikki vedenalainen toiminta suojellulla alueella häiritsee hautarauhaa. Tämän vuoksi säännös ei edellytä yksittäistapauksessa sen selvittämistä, onko hautarauhaa häiritty. Peittämis- ja meriympäristön suojelutoimien ohella oli perusteltua sallia myös toimet hylyn suojelemiseksi; esimerkiksi jonkinlaisen valvontavälineistön asentaminen saattoi osoittautua tarpeelliseksi.
Lain 5 §:ssä säädetään, että rikoksesta tätä lakia vastaan tuomitaan ruotsalaisessa tuomioistuimessa, vaikka rikosoikeuden soveltamisalaa koskevan brottsbalkin 2 luvun 2 ja 3 § eivät soveltuisi. Esitöissä todetaan, että ruotsalaisessa tuomioistuimessa täytyy voida tuomita kuka tahansa hautarauhaa rikkonut. Kansainvälisen oikeuden mukaan valtion on kiellettyä kohdistaa toimia aavalla merellä oleviin vieraiden valtioiden aluksiin. Oikeudellinen menettely voikin kansainvälisen oikeuden säännökset huomioon ottaen olla vaikeaa, ellei ulkomainen alus tule ruotsalaiseen satamaan tai Ruotsin sisävesille.
Uusien havaintojen selvittämisen mahdollistamiseksi Ruotsissa käynnistettiin lainsäädäntöhanke Estonia-lain muuttamiseksi. Hallituksen esityksen Utvidgade möjligheter att utreda förlisningen av passagerarfartyget Estonia, Prop 2020/21:165, mukaan Estonia-lain 2 §:ää täydennettäisiin siten, että siinä mainittaisiin nykyisten sallituissa tarkoituksissa tehtyjen toimenpiteiden ohella toimenpiteet, joiden tarkoituksena on selvittää aluksen uppoamista (verksamhet som avser att utreda förlisningen). Ehdotetun lainsäädäntömuutoksen on tarkoitus tulla voimaan 1.7.2021.
Ruotsin syyttäjäviranomainen nosti syytteen edellä jaksossa 1.1. mainittuun kuvausryhmään kuuluneita kahta Ruotsin kansalaista vastaan Estonia-lain rikkomisesta Göteborgin käräjäoikeudessa. Estonia-laissa kielletty vedenalainen toiminta oli syytteen mukaan perustunut siihen, että kuvausryhmä oli sitä varten chartatulta veneeltä laskenut veteen kaapelin varassa olleen sukellusrobotin ja kuvannut hylkyä veden alla. Syytetyillä oli ollut olennaiset tehtävät kyseisen vedenalaisen toiminnan toteuttamisessa. Käräjäoikeus katsoi tuomiossaan 8.2.2021 rikosoikeudellisen vastuun objektiivisten edellytysten täyttyneen. Käräjäoikeus katsoi kuitenkin, että teko oli tehty saksalaiselta alukselta ja näin ollen sopimukseen liittymättömän Saksan alueelta. Estonia-lain 5 §:ssä säädetty Ruotsin rikosoikeuden alueellista toimivaltaa koskeva säännös oli kansainvälisen oikeuden periaatteiden vastainen eikä sitä voitu soveltaa. Syyte hylättiin. Syyttäjä on valittanut tuomiosta.
Tanska
Tanska liittyi vuonna 1999 Estonia-sopimukseen, ja tällöin Tanskassa säädettiin asiaa koskeva erityislaki, lov om beskyttelse af gravfreden ved vraget efter passagerskibet ”M/S Estonia”, lov nr 823 af 25/11/1998.
Lain 2 §:n 1 momentin mukaan sukeltaminen ja muu vedenalainen toiminta on kielletty 1 §:n 2 momentissa tarkoitetulla alueella. Lain 2 §:n 2 momentin mukaan 1 momentin kielto ei kuitenkaan koske toimintaa, jota Viron, Suomen tai Ruotsin viranomainen johtaa hylyn peittämiseksi tai hylystä tapahtuvan meriympäristön pilaantumisen estämiseksi.
Kielletyn toiminnan kuvaus vastaa läheisesti edellä selostettua Ruotsin lain sääntelyä. Tanskan säännöksessä ei kuitenkaan säädetä sallituksi vedenalaista toimintaa, jonka tarkoituksena on hylyn suojeleminen. Ollakseen sallittuja toimenpiteiden tulee olla Viron, Suomen tai Ruotsin viranomaisten johtamia. Tanska itse ei siis ole näiden valtioiden joukossa. Säännös vastaa tältä osin Ruotsin sääntelyä. Lain 3 §:ssä säädetään sakon tai enintään kuuden kuukauden vankeusrangaistuksen uhka 2 §:n 1 momentin kiellon tahallisesta rikkomisesta.
Esitöissä todetaan, että hautarauhasopimuksessa ei ole määräyksiä rangaistusvallasta (straffemyndighed), eikä sopimuksen näin ollen voida katsoa asettavan sopimuspuolille erityisiä velvollisuuksia tuomiovallan käyttämiseen aavalla merellä. Sopimuksen toisten osapuolten informointia koskeva velvollisuus merkitsee sitä, että lippuvaltiolla on mahdollisuus syytetoimiin valtionsa lipun alla kulkeviin aluksiin nähden. Näin ollen ei ollut perusteltua säätää Tanskan tuomiovallasta sopimuksen täytäntöön panemiseksi.
Viro
Virossa ei säädetty Estonia-sopimuksen perusteella M/S Estonian hautarahaa koskevaa erityislakia. Viron rikoslain haudan häpäisemistä koskevaa 199 §:ää täydennettiin kuitenkin sopimuksen tekemisen yhteydessä vuonna 1995.
Viron vuoden 2002 rikoslain 149 §:ssä säädetään rangaistavaksi kuolleen muiston loukkaaminen. Pykälän 1 momentin mukaan hautajaisten tai muun muistotilaisuuden häirinnästä, haudan, muun viimeiseksi leposijaksi tarkoitetun paikan tai kuolleen henkilön muistomerkin häpäisemisestä ja esineiden anastamisesta sellaisesta paikasta tuomitaan sakkoon tai enintään vuodeksi vankeuteen.
Viro ei katso aiottujen selvitystoimenpiteiden edellyttävän lainsäädäntötoimenpiteitä.
Yhdistynyt kuningaskunta
Yhdistyneen kuningaskunnan liittyessä Estonia-sopimuksen vuonna 1999 se antoi hylkyjen suojelua koskeva määräyksen (The Protection of Wrecks (M/S Estonia) Order 1999).
Määräyksen 3 §:n 1 kappaleen mukaan kiellettyjä ovat suojellulla alueella seuraavat toimenpiteet ja toisen saaminen tekemään niitä sekä niiden salliminen:
a) ryhtyä, vahingoittaa tai irrottaa mitään osaa merenpohjassa tai sen päällä olevan aluksen hylystä tai mitään esinettä tai ruumista, joka on sellaisessa hylyssä tai on aiemmin sijainnut sellaisella aluksella;
b) toteuttaa sukellus- tai pelastusoperaatioita, joiden tavoitteena on tutkia hylkyä tai irrottaa siitä tai merenpohjasta mitään esinettä tai ruumista tai
c) käyttää mihinkään sukellus- tai pelastusoperaatioon rakennettua tai mukautettua välineistöä.
Ensimmäisessä kappaleessa säädettyä rikkovalle määrätään tai tuomitaan sakko. Yhdistynyt kuningaskunta teki sopimukseen liittyessään varaumaan sopimuksen 4 artiklan 2 kappaleeseen, jossa hautarauhan rikkomisesta edellytetään voitavan tuomita vankeutta.