1. Laki Senaatti-kiinteistöistä ja Puolustuskiinteistöistä
1 § Senaatti-konserni
Hallituksen esitys
Lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin mukaan käsiteltävänä olevan lain mukaisena liikelaitoksena toimii Senaatti-kiinteistöt-liikelaitos. Senaatti-kiinteistöillä on Puolustuskiinteistöt-niminen tytärliikelaitos. Nämä muodostavat yhdessä Senaatti-konsernin, joka toimii valtiovarainministeriön hallinnonalalla ja jonka yleinen ohjaus kuuluu valtiovarainministeriölle.
Lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentin mukaan puolustusministeriö ohjaa Puolustuskiinteistöjä sen tuottaessa 2 §:ssä säädetyllä tavalla palveluja Puolustusvoimille ja Puolustusvoimien määrittelemille kumppaneille Puolustusvoimista annetun lain (551/ 2007) 2 §:ssä säädettyjen tehtävien tarpeisiin.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 34/2020 vp mukaan perustuslaista ei johdu estettä sille, että samaan valtiontoimielimeen liittyy eri ministeriöiden ohjausta ja valvontaa. Ministeriöitä koskevaan sääntelyyn liittyy kuitenkin perustuslakivaliokunnan mukaan väistämättä vaatimus siitä, että ministeriöiden toimielimiin kohdistamista ohjaus- ja valvontatoimista säädetään siten, ettei toimivallan rajoista vallitse epäselvyyttä tai tulkinnanvaraisuutta. Ohjaustoimivallan ja vastuuasemien tarkka määrittely on tärkeää myös laillisuusvalvonnan ja rikosvastuun toteutumisen kannalta.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että lakiehdotuksessa ohjaustoimivalta on jaettu valtiovarainministeriön ja puolustusministeriön välillä siten, että Senaatti-konsernin yleinen ohjaus kuuluu valtiovarainministeriölle sekä Puolustuskiinteistöjen ohjaus sen tuottaessa palveluita Puolustusvoimille ja sen määrittelemille kumppaneille Puolustusvoimista annetun lain 2 §:ssä säädettyjen Puolustusvoimien tehtävien tarpeisiin kuuluu puolustusministeriölle. Esityksen perustelujen mukaan valtiovarainministeriö ohjaisi esimerkiksi yhteisiä palveluita sekä konsernitasoisten valtuuksien ja suostumusten käyttöä. Eduskunnan päätettyä talousarviosta valtiovarainministeriö päättäisi voimassa olevan valtion yleisen liikelaitoslain 6 §:n 2 momentin mukaisesti Senaatti-kiinteistöjen ja koko konsernia koskevista tarkemmista tavoitteista ja puolustusministeriö Puolustuskiinteistöjen tavoitteista.
Perustuslakivaliokunnan mielestä etenkin konsernirakenteen kautta välittyvän valtiovarainministeriön konserniin kohdistuvan ohjausvallan suhdetta puolustusministeriön ohjausvaltaan koskeva sääntely on epäselvää ja tulkinnanvaraista. Valtiovarainministeriön keskeistä ohjaustoimivaltaa sinänsä perustuslakivaliokunnan mielestä perustelee se, että valtiovarainministeriön toimialaan kuuluvat valtioneuvoston ohjesäännön 17 §:n 2 kohdan mukaan muun muassa valtion varat ja varallisuus. Puolustusministeriön ohjauksen suhde tähän ohjaukseen vaikuttaisi muodostuvan alisteiseksi. Sääntelyä on välttämätöntä täsmentää niin, että kummallekin ministeriölle kuuluva ohjausvalta ilmenee yksiselitteisesti ja ristiriidattomasti laista. Säännöksen olennainen täsmentäminen on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan ottanut kantaa myös Senaatti-konsernin toiminnan ja talouden yleisten perusteiden säätämistarpeeseen.
Hallintovaliokunta
Hallintovaliokunta esittää, että perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentissa säädetään Senaatti-konsernin toiminnan ja talouden perusteista. Valiokunta esittää, että momenttiin sisällytetään vaatimus Senaatti-konsernin liikelaitosten toiminnan ja talouden järjestämisestä ja ohjaamisesta siten, että ne kykenevät vastaamaan sitoumuksistaan yleislain 3 §:n mukaisesti. Senaatti-konsernin liikelaitosten toiminta on myös järjestettävä siten, että ne kykenevät saavuttamaan eduskunnan sille vuosittain talousarvion yhteydessä asettamat palvelutavoitteet ja mahdolliset muut toimintatavoitteet. Nämä lähtökohdat ovat tärkeitä, kun huomioon otetaan liikelaitosten talouden erillisyys valtion talousarviotaloudesta. Liikelaitokset eivät voi saada talousarviotaloudesta budjettirahoitusta, vaan sen tulee kattaa toimintansa rahoittaminen harjoittamastaan liiketoiminnasta saamillaan tuloilla ja eduskunnan myöntämän valtuuden puitteissa otetulla lainarahoituksella. Nämä ovat myös liikelaitosten talouden ohjauksen kannalta olennaisia lähtökohtia.
Muilta osin hallintovaliokunta esittää lakiehdotuksen 1 §:n 1 ja 2 momentin hyväksymistä hallituksen esityksen mukaisesti siten, että Senaatti-konsernin ohjaus ja valvonta on kahdella ministeriöllä eli valtiovarainministeriöllä ja puolustusministeriöllä. Tämä on perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan mahdollista. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetulla tavalla valtiovarainministeriön yleinen ohjaustoimivalta perustuu valtiovarainministeriön valtioneuvoston ohjesäännön mukaiseen valtion varojen ja varallisuuden käytön ohjausrooliin.
Valiokunta esittää lisäksi sääntelyn selkeyttämiseksi pykälän uudessa 3 momentissa, että puolustusministeriön ohjaustoimivaltaan kuuluu antaa tarkentavat palvelu- ja toimintatavoitteet Puolustuskiinteistöille eduskunnan päätettyä valtion yleisen liikelaitoslain 6 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisesti tavoitteista talousarvion yhteydessä. Valtiovarainministeriön tehtävänä on päättää puolestaan Senaatti-kiinteistöjen palvelutavoitteista ja muista toimintatavoitteista.
Lakiehdotuksen uudessa 1 §:n 4 momentissa valiokunta esittää, että eduskunnan hyväksymän talousarvion puitteissa valtiovarainministeriö päättää Senaatti-konsernin tulostavoitteesta ja tuloutustavoitteesta. Konsernin tulostavoite on asetettava niin, että Senaatti-kiinteistöt ja Puolustuskiinteistöt voivat saavuttaa valtion yleisen liikelaitoslain 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet.
Hallintovaliokunta ehdottaa uudessa 1 §:n 5 momentissa, että 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden valmistelun on syytä tapahtua ministeriöiden kesken yhteistoiminnassa ja mahdollisimman samanaikaisesti, jotta ohjaukseen ei jää ristiriitaista tai päällekkäistä ohjausta.
Hallintovaliokunnan esityksen perusteella Senaatti-konsernin liikelaitosten muodostaman kokonaisuuden tulos- ja tuloutustavoitteet asettaa valtiovarainministeriö. Tähän ohjausrooliin kytkeytyy hallituksen esityksen mukainen Senaatti-kiinteistöjen tuloutusvelvoite valtion talousarviotalouteen. Jotta valtiovarainministeriön tulos- ja tuloutustavoitteiden ohjaus ei kuitenkaan muodostu päällekkäiseksi tai tee puolustusministeriön ohjauksesta tälle alisteista, on tulos- ja tuloutustavoitteiden ohjauksessa huomioitava yleislain 3 §:n toimintaperiaatteiden puitteissa Puolustuskiinteistöille asetetut palvelu- ja toimintatavoitteet. Hallintovaliokunta katsoo, että kahden ministeriön ohjauksen itsenäisyyttä korostava rakenne on pitkälti vastaavanlainen kuin Metsähallituksen osalta on toteutettu Metsähallitusta koskevassa laissa (234/2016).
Valiokunta kiinnittää vielä huomiota Senaatti-kiinteistöjen palvelutavoitteiden ja muiden toimintatavoitteiden asettamiseen. Liikelaitoksen ohjausta koskevat ministeriöiden päätökset käsitellään tällä hetkellä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa asioiden käsittelystä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa annetun valtioneuvoston määräyksen (N:o TM 0201, 3.1.2002) kohdan 2.4.2 mukaisesti. Ministeriöiden yhteistyömalli ohjauksen valmistelussa on edellytys sille, että Senaatti-konsernin tavoitteiden käsittely samassa raha-asiainvaliokunnan istunnossa voidaan toteuttaa.
Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvän 1 §:n 3 momentin siirtämistä pykälän uudeksi 6 momentiksi lakiteknisesti muutettuna.
Hallintovaliokunta esittää perustuslakivaliokunnan säätämisjärjestystä koskevan valtiosääntöisen huomautuksen huomioon ottamiseksi lakiehdotuksen 1 §:n hyväksymistä näin kuuluvana:
Tämän lain mukaisena valtion liikelaitoksena toimii Senaatti-kiinteistöt-liikelaitos. Senaatti-kiinteistöillä on Puolustuskiinteistöt-niminen tytärliikelaitos ja nämä muodostavat yhdessä Senaatti-konsernin. Senaatti-konsernin liikelaitosten toiminta ja talous on järjestettävä niin, että ne kykenevät vastaamaan valtion liikelaitoksista annetun lain (1062/2010, jäljempänä liikelaitoslaki) 3 §:n mukaisesti sitoumuksistaan ja toteuttamaan eduskunnan niille liikelaitoslain 6 §:n mukaisesti asettamat keskeiset palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet. Senaatti-konserni toimii valtiovarainministeriön hallinnonalalla ja sen yleinen ohjaus kuuluu valtiovarainministeriölle. Puolustusministeriö ohjaa Puolustuskiinteistöjä sen tuottaessa 2 §:ssä säädetysti palveluita Puolustusvoimille ja Puolustusvoimien määrittelemille kumppaneille Puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 2 §:ssä säädettyjen Puolustusvoimien tehtävien tarpeisiin. Eduskunnan päätettyä valtion talousarviosta valtiovarainministeriö päättää Senaatti-kiinteistöjen palvelutavoitteista ja muista toimintatavoitteista ja vastaavasti puolustusministeriö päättää Puolustuskiinteistöjen palvelutavoitteista ja muista toimintatavoitteista. (uusi 3 mom.) Eduskunnan hyväksymän valtion talousarvion puitteissa valtiovarainministeriö päättää Senaatti-konsernin tulostavoitteesta ja tuloutustavoitteesta. Konsernin tulostavoite on asetettava niin, että Senaatti-kiinteistöt ja Puolustuskiinteistöt voivat saavuttaa liikelaitoslain 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut, liiketaloudellisten periaatteiden mukaiset palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet. (uusi 4 mom.) Ohjauksen yhdenmukaisuuden varmistamiseksi ministeriöiden tulee valmistella tavoitteet ja muu toiminnan ohjaus yhteistyössä. (uusi 5 mom.) Senaatti-kiinteistöihin ja Puolustuskiinteistöihin sovelletaan liikelaitoslakia(poist)., jollei tässä laissa toisin säädetä. (6 mom. HE:n 3 mom.) Hallintovaliokunta katsoo, että valiokunnan lakiehdotuksen 1 §:ään esittämät muutokset kokonaisuutena täsmentävät olennaisesti kummallekin ministeriölle kuuluvaa ohjausvaltaa niin, että se ilmenee yksiselitteisesti ja ristiriidattomasti laista.
2 § Senaatti-konsernin tehtävät
Hallituksen esitys
Senaatti-konsernin liikelaitosten tehtävänä on lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin mukaan tuottaa tilapalveluja ja niihin välittömästi liittyviä muita palveluja palvelusopimusten perusteella liikelaitoslain 2 §:ssä tarkoitetuille asiakkaille sekä huolehtia hallinnassaan olevasta valtion kiinteistövarallisuudesta. Senaatti-konsernin liikelaitokset voivat tuottaa tilapalveluita ja niihin välittömästi liittyviä palveluita vähäisessä määrin myös muille asiakkaille.
Pykälän 2 momentin mukaan Puolustuskiinteistöt tuottaa Puolustusvoimien ja Puolustusvoimien määrittelemien kumppanien tarvitsemat tilapalvelut. Puolustuskiinteistöjen tehtävänä on myös huolehtia hallinnassaan olevasta valtion kiinteistövarallisuudesta.
Lisäksi hallituksen esityksen 3 momentissa säädetään, että Senaatti-kiinteistöt ja Puolustuskiinteistöt tuottavat osan liikelaitosten tarvitsemista palveluista konsernissa keskitetysti. Senaatti-kiinteistöt vastaa näiden palveluiden toimivuudesta.
Lakiehdotuksen 2 §:n 4 momentin mukaan Senaatti-kiinteistöt hoitaa tehtäviään valmiuslain (1552/2011) 3 §:ssä tarkoitetuissa poikkeusoloissa sen mukaan kuin valtiovarainministeriö ja puolustusministeriö päättävät. Puolustuskiinteistöt hoitaa puolestaan tehtäviään valmiuslain 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa ja normaaliolojen häiriötilanteessa sen mukaan kuin puolustusministeriö päättää.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että Senaatti-konsernin tehtäviä koskeva sääntely laissa on hyvin niukkaa eikä lakiin sisälly perustuslain 84 §:n 4 momentin kannalta riittäviä säännöksiä liikelaitoksen toiminnan ja talouden yleisistä perusteista. Perustuslain 84 §:n 4 momenttia edeltäneen hallitusmuodon sääntelyn perustelujen mukaan liikelaitosten toiminnan ja talouden yleisillä perusteilla tarkoitetaan liikelaitoksen toimialaa ja tehtäviä, liikelaitoksen taloudenhoidon periaatteita sekä liikelaitoksen ohjauksen periaatteita (HE 262/1990 vp, s. 54/II). Lailla tulee siten säätää ainakin liikelaitoskonsernin palvelusopimusten yleisistä perusteista ja hinnoittelun perusteista. Jos tarkoituksena on, että liikelaitos voi edellyttää viraston tai laitoksen tekevän palvelusopimuksen liikelaitoksen kanssa, myös tästä on perustuslain 84 §:n 4 momentista johtuvista syistä säädettävä lailla. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 2 §:n 4 momentin kohdalla perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että sääntely eroaa valmiuslain perusratkaisuista toimivaltuuksien käyttöönotosta ja niitä koskevasta päätöksenteosta. Puolustusvaliokunnan on tarkasteltava ehdotetun sääntelyn suhdetta valmiuslakiin ja tarvittaessa muutettava sääntelyä.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota säännösehdotukseen lisäksi erityisesti ministeriöiden välisen toimivallan jaon näkökulmasta. Ministeriöiden päätösvalta on ilmaistu rinnakkaisesti ilman kummankaan päätösvaltaan kohdistuvaa täsmennystä. Perustelujen mukaan säännös olisi pitkälti nykyisen liikelaitoslain 2 §:n mukainen (HE s. 36). Liikelaitoslain voimassa oleva säännös koskee tältä osin kuitenkin vain varautumista poikkeusoloihin, ja siinä puolustusministeriön toimivalta on täsmennetty koskemaan puolustuskiinteistöjä ("sen mukaan kuin valtiovarainministeriö ja puolustuskiinteistöjen osalta puolustusministeriö määräävät"). Perustuslakivaliokunnan mielestä myös saman momentin viimeinen virke on ongelmallisen avoin. Lakitekstissä ei täsmennetä, mitä tarkoitetaan tässä yhteydessä normaaliolojen häiriötilanteella. Perusteluissa tosin viitataan termin normaalimerkityksestä poiketen tilanteisiin, joissa tasavallan presidentti on tehnyt päätöksen puolustusvalmiuden kohottamisesta (HE s. 36). Epäselväksi jää myös, mitä kaikkea valtiovarainministeriön ja puolustusministeriön päätösvaltaan 2 §:n 4 momentin mukaan kuuluu. Säännöksen olennainen täsmentäminen on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallintovaliokunta
Hallintovaliokunta esittää perustuslakivaliokunnan säätämisjärjestyshuomautusten johdosta 2 §:n 1 momentissa säädettäväksi perustuslain 84 §:n 4 momentin kannalta riittävät säännökset liikelaitoksen toiminnan ja talouden yleisistä perusteista. Niillä tarkoitetaan liikelaitoksen toimialaa ja tehtäviä, liikelaitoksen taloudenhoidon periaatteita ja liikelaitoksen ohjauksen periaatteita.
Hallituksen esityksen perusteluissa on kuvattu Senaatti-konsernin tehtäviä. Senaatti-konserni toimii valtion sisäisenä palvelukeskuksena tuottaen tilapalveluita ja niihin välittömästi liittyviä palveluita valtiolle ja sen pääosin rahoittamille muille asiakkaille. Liikelaitosmallin lähtökohtana on, ettei säädettävänä olevassa laissa tarkoitettu liikelaitos saa budjettirahoitusta, vaan sen tulee kattaa toimintansa kustannukset myymiensä palveluiden kautta. Valiokunta esittää pykälän 1 momentin perusteluissa olevien tehtäväkuvausten pohjalta mainitun momentin täydentämistä olennaisesti.
Valiokunta ehdottaa pykälän 1 momentissa, että Senaatti-konsernin liikelaitosten tehtävänä on toimia kiinteistö- ja toimitilaliiketoiminnan toimialalla tuottaen valtion tarpeisiin kiinteistö- ja tilapalveluita, tilajohtamisen ja -hallinnon palveluita, tilojen hankintaan, hallinnointiin ja luovuttamiseen liittyviä palveluita ja näihin välittömästi liittyviä muita palveluja palvelusopimusten perusteella liikelaitoslain 2 §:ssä tarkoitetuille asiakkaille. Lisäksi valiokunta esittää, että liikelaitosten tehtävänä on huolehtia hallinnassaan olevasta valtion kiinteistövarallisuudesta, sen hoidosta ja hallinnosta sekä tarvittaessa valtion kiinteistövarallisuuden ja siihen liittävän muun omaisuuden luovuttamisesta, hankinnasta, hoidosta ja hallinnosta. Momenttiin on syytä ottaa myös säännös siitä, että Senaatti-konsernin liikelaitokset voivat tuottaa palveluita vähäisessä määrin myös muille asiakkaille.
Hallituksen esityksessä 2 §:n 1 momenttiin sisältyy myös säännös siitä, että palvelusopimuksista ja niiden ehtojen määräytymisperusteista voidaan säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Kuten perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, lailla tulee säätää ainakin liikelaitoskonsernin palvelusopimusten yleisistä perusteista ja hinnoittelun perusteista. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa 1 momentista poistettavan palvelusopimuksia koskevan sääntelyehdotuksen. Hallintovaliokunta esittää sen sijaan, että palvelusopimuksista säädetään kattavasti lakiehdotuksen 2 §:n uudessa 3 momentissa.
Valiokunta esittää, että 2 §:n uuteen 3 momenttiin sisällytetään säännös siitä, että palvelusopimuksilla on sovittava palveluiden sisällöstä, niiden tuottamisen ehdoista, palveluiden vastikkeellisuudesta ja palvelusopimusten irtisanomisen ehdoista. Tärkeää on, että liikelaitoslain 2 §:n mukaisten valtion organisaatioiden palvelut hinnoitellaan omakustannusperusteisesti. Sen sijaan muille asiakkaille ja kilpailutilanteessa markkinoilla hyödynnettävät palvelut hinnoitellaan ja niistä on sovittava valtion yleisen liikelaitoslain 3 §:n mukaisesti.
Säädettävänä olevassa laissa tarkoitettujen liikelaitosten luonteeseen kuuluu, että palveluiden vastikkeilla on voitava kattaa Senaatti-konsernin liikelaitoksille aiheutuvat kokonaiskustannukset. Liikelaitoslain nojalla toimiva liikelaitos rahoittaa toimintansa asiakasmaksuina tai vieraalla pääomalla eli lainoilla, joista se vastaa ensi sijassa itse. Liikelaitos vastaa myös sitoumuksistaan ensisijaisesti omaisuudellaan, ja Suomen valtio vastaa niistä toissijaisesti. Pykälän uuteen 3 momenttiin on tarpeen ottaa myös Senaatti-konsernin asiakaskunta huomioon ottaen säännös siitä, ettei palvelusopimuksilla voida siirtää viranomaistehtäviä tai julkisten hallintotehtävien hoitamista Senaatti-konsernin liikelaitoksille. Olennaista on myös määritellä säädettävän lain mukaisten palvelusopimusten oikeudellinen luonne siten, että Senaatti-konsernin liikelaitosten ja liikelaitoslain 2 §:n 1 momentin mukaisten valtion organisaatioiden välisiin palvelusopimuksiin sovelletaan hallintosopimusta koskevia säännöksiä. Sen lisäksi, että uudessa 3 momentissa säädetään liikelaitoskonsernin palvelusopimusten yleisistä perusteista ja hinnoittelun perusteista, on 3 momentin loppuun syytä ottaa säännös siitä, että palvelusopimuksista ja niiden ehtojen määräytymisperusteista voidaan säätää edellä mainittujen perusteiden pohjalta tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta viittaa lisäksi palvelusopimusten osalta edellä yleisperusteluissa lausuttuun.
Mitä tulee perustuslakivaliokunnan lausuntoon lakiehdotuksen 2 §:n 4 momentista hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan valmiuslain (1552/2011) mukainen poikkeusolojen toteaminen tai valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttöönotto ei suoranaisesti vaikuta Senaatti-kiinteistöjen tai Puolustuskiinteistöjen oikeuksiin tai velvollisuuksiin. Valmiuslain tai sen nojalla annettujen asetusten perusteella ei ole mahdollista laajentaa liikelaitosten toimivaltuuksia normaalioloihin nähden, vaan ne hoitavat tehtäviään poikkeusoloissa samojen säännösten mukaisesti kuin normaalioloissa. Tarkoitus ei saadun selvityksen mukaan ole ollut myöskään käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa esittää Senaatti-kiinteistöille tai Puolustuskiinteistöille mitään erityisiä poikkeusolojen toimivaltuuksia. Näin ollen laissa ei siksi ole tarpeen säätää myöskään sellaisten käyttöönoton mekanismista. Hallintovaliokunta esittääkin 4 momentin poistamista lakiehdotuksen 2 §:stä.
Edellä lausuttuun viitaten hallintovaliokunta esittää lakiehdotuksen 2 §:n hyväksymistä seuraavan sisältöisenä:
Senaatti-konsernin liikelaitosten tehtävänä on toimia kiinteistö- ja toimitilaliiketoiminnan toimialalla tuottaen valtion tarpeisiin kiinteistö- ja tilapalveluita, tilajohtamisen ja -hallinnon palveluita, tilojen hankintaan, hallinnointiin ja luovuttamiseen liittyviä palveluita ja näihin (poist.) välittömästi liittyviä muita palveluja palvelusopimusten perusteella liikelaitoslain 2 §:ssä tarkoitetuille asiakkaille. Lisäksi liikelaitosten tehtävänä on (poist.) huolehtia hallinnassaan olevasta valtion kiinteistövarallisuudesta, sen hoidosta ja hallinnosta sekä tarvittaessa valtion kiinteistövarallisuuden ja siihen liittyvän muun omaisuuden luovuttamisesta, hankinnasta, hoidosta ja hallinnosta. Senaatti-konsernin liikelaitokset voivat tuottaa (poist.) palveluita vähäisessä määrin myös muille asiakkaille. (poist.) Puolustuskiinteistöt tuottaa Puolustusvoimien ja Puolustusvoimien määrittelemien kumppanien tarvitsemat tilapalvelut. Puolustuskiinteistöjen tehtävänä on myös huolehtia hallinnassaan olevasta valtion kiinteistövarallisuudesta. Palvelusopimuksilla sovitaan palveluiden sisällöstä, niiden tuottamisen ehdoista ja palveluiden vastikkeellisuudesta sekä palvelusopimusten irtisanomisen ehdoista. Liikelaitoslain 2 §:n mukaisten valtion organisaatioiden palvelut hinnoitellaan omakustannusperusteisesti. Muille asiakkaille ja kilpailutilanteessa markkinoilla hyödynnettävät palvelut hinnoitellaan ja niistä on sovittava liikelaitoslain 3 §:n mukaisesti. Palveluiden vastikkeilla on voitava kattaa Senaatti-konsernin liikelaitoksille aiheutuvat kokonaiskustannukset. Sopimuksilla ei voida siirtää viranomaistehtäviä tai julkisten hallintotehtävien hoitamista Senaatti-konsernin liikelaitoksille. Senaatti-konsernin liikelaitosten ja liikelaitoslain 2 §:n 1 momentin mukaisten valtion organisaatioiden välisiin palvelusopimuksiin sovelletaan hallintosopimusta koskevia säännöksiä. Palvelusopimuksista ja niiden ehtojen määräytymisperusteista voidaan säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. (uusi 3 mom.) Senaatti-kiinteistöt ja Puolustuskiinteistöt tuottavat osan liikelaitosten tarvitsemista tai asiakkailleen tuottamista palveluista konsernissa keskitetysti. Senaatti-kiinteistöt vastaa näiden palveluiden toimivuudesta. (4 mom. kuten HE:n 3 mom.) HE:n 4 mom. poistetaan. Perustuslakivaliokunta kiinnittää edellä todetulla tavalla huomiota myös siihen kysymykseen, onko säädettävän lain tarkoituksena, että laki velvoittaa valtion viraston tai laitoksen tekemään palvelusopimuksen Senaatti-kiinteistöjen tai Puolustuskiinteistöjen kanssa. Hallintovaliokunta painottaa myös yleisperusteluissa lausuttuun viitaten, ettei tällaista velvollisuutta ole säädettävän lain mukaan asetettu eikä myöskään ole ollut tarkoitus asettaa valtion virastoille ja laitoksille. Tämän vuoksi asiasta ei ole tarpeen ottaa säännöstä lakiin. Valtion virastot voivat vuokrata toimitilansa ja muut tässä laissa tarkoitettujen valtion liikelaitosten palvelut myös vapailta markkinoilta.
4 § Eduskunnan ohjaustoimivalta
Hallituksen esitys
Eduskunnan ohjaustoimivallasta ehdotetaan säädettäväksi sekä liikelaitoksia koskevassa yleislaissa (2. lakiehdotuksen 6 §) että Senaatti-kiinteistöjä ja Puolustuskiinteistöjä koskevassa erityislaissa (1. lakiehdotuksen 4 §).
Yleislain 6 §:n sääntelyä perustellaan hallituksen esityksessä muun muassa toteamalla, että eduskunnan ohjauksen muodostumista selkeytettäisiin siten, että liikelaitoslaissa säädetyn mukaisesti eduskunta hyväksyisi jatkossa liikelaitoksen keskeiset palvelutavoitteet ja muut toiminnantavoitteet. Perustelujen mukaan "voimassa olevassa laissa näitä ei ole ollut, vaan eduskunnan ohjaus on tältä osin johdettu suoraan perustuslain 84 §:stä".
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että perustuslain 84 §:n 4 momentin mukaan eduskunta hyväksyy talousarvion käsittelyn yhteydessä liikelaitosten keskeiset palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet. Eduskunnan toimivalta perustuu siten yleislain 6 §:n mahdollisesta muuttamisesta riippumatta perustuslain 84 §:n nimenomaiseen säännökseen. Valiokunta torjuu käsityksen siitä, että kyse olisi sääntelyn selkeyttämisestä, jos yleislaissa toistetaan samasanaisesti perustuslain 84 §:n 4 momenttiin sisältyvän säännöksen sisältö.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota eduskunnan ohjausvaltaa koskevien säännösten keskinäiseen suhteeseen. Erityislain 4 §:n sanamuodosta voi saada sen käsityksen, että eduskunnan Senaatti-konserniin kohdistuva ohjausvalta on suppeampaa kuin mitä yleislain 6 §:ssä säädetään. Sääntelyä 1. lakiehdotuksessa tulee selvyyden vuoksi tältä osin täsmentää niin, että laista käy ilmi eduskunnan ohjausvallan olevan vähintään sen laajuinen kuin yleislaissa säädetään.
Hallintovaliokunta
Perustuslakivaliokunnan lausunnon asianmukaiseksi huomioon ottamiseksi hallintovaliokunta esittää 1. lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentin alkuun lisättäväksi eduskunnan ohjausta koskevan täsmentävän virkkeen viittaamalla valtion liikelaitoslain 6 §:n 1 momenttiin. Tällä tavoin yleislain 6 §:n 1 momentissa säädetty eduskunnan ohjausvalta muodostuu erityislaissa samantasoiseksi yleislaissa säädetyn kanssa.
Hallintovaliokunta esittää, että 1. lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentti hyväksytään seuraavan sisältöisenä:
Eduskunnan ohjauksesta Senaatti-konsernin liikelaitosten osalta on voimassa, mitä liikelaitoslain 6 §:n 1 momentissa säädetään. Hyväksyessään valtion talousarvion eduskunta antaa liikelaitoslain 6 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut valtuudet ja suostumukset Senaatti-konsernille. Senaatti-kiinteistöjen hallitus päättää valtuuksien ja suostumusten kohdentamisesta Senaatti-konsernissa eduskunnan hyväksymien valtuuksien puitteissa ja eduskunnan asettamat palvelutavoitteet ja muut toiminnan tavoitteet huomioon ottaen. 8 § Eräät Senaatti-konsernia koskevat säännökset
Puolustushallinnon rakennuslaitos vastaa puolustushallinnon käytössä olevien rakennusten, rakenteiden ja verkostojen kiinteistötiedon hallinnasta. Rakennuslaitoksen tietoaineistot, muun muassa rakennuspiirustukset, ovat kulttuurihistoriallisesti ja tutkimuksellisesti arvokkaita, ja niihin liittyy paljon yleisen edun mukaisia käyttömahdollisuuksia. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, ettei Puolustushallinnon rakennuslaitoksen aineistojen arkistointia ole huomioitu hallituksen esityksessä. Liikelaitoksia, toisin kuin virastoja, ei koske voimassa olevan arkistolain (831/1994)14 §:n mukainen velvoite siirtää arkistovaiheeseen tulleet, pysyvästi säilytettävät tietoaineistot Kansallisarkistoon. Kun otetaan huomioon rakennuslaitoksen aineistojen merkittävyys, tätä valiokunta ei voi pitää yleisen edun näkökulmasta hyväksyttävänä.
Valiokunta katsoo, että uudella Puolustuskiinteistöt-liikelaitoksella tulee, kuten edeltäjällään Puolustushallinnon rakennuslaitoksella, olla laissa säädetty arkistojen siirtovelvoite Kansallisarkistoon Puolustushallinnon rakennuslaitoksen aikana syntyneiden ja sen omistuksessa organisaatiomuutoksen hetkellä olevien arkistoitavien pysyvästi säilytettävien aineistojen osalta.
Hallintovaliokunta esittää, että lakiehdotuksen 8 §:n uudessa 4 momentissa säädetään molemmille Senaatti-konsernin liikelaitoksille velvoite arkistolain 14 §:ää laajemmin noudattaa arkistolain 4 luvun kaikkia säännöksiä asiakirjojen laatimisesta, säilyttämisestä ja käytöstä. Valiokunta ehdottaa momentin kirjoittamista seuraavasti:
Senaatti-konsernin liikelaitosten toiminnassa noudatetaan arkistolaissa (831/1994) säädetyn lisäksi myös arkistolain 4 luvun säännöksiä asiakirjojen laatimisesta, säilyttämisestä ja käytöstä. (uusi 4 mom.) Asiantuntijakuulemisen perusteella nyt käsillä oleva ongelma ei ole ainutkertainen. Arkistolain kokonaisuudistuksen yhteydessä tuleekin harkita yleissäännöstä siirtovelvoitteen säilymisestä vastaavissa viranomaistoimintojen uudelleenorganisoinneissa.
9 § Voimaantulo ja toimintaa koskevat siirtymäsäännökset
Hallituksen esitys
Tavoitteena on, että säädettävä laki tulee voimaan vuoden 2021 alusta lukien. Samalla kumotaan puolustushallinnon rakennuslaitoksesta annettu laki (1360/1990). Hallituksen esityksen 9 § sisältää säännöksiä muun muassa Puolustusvoimien rakennuslaitoksen toiminnan lakkaamiseen liittyvistä toimenpiteistä, velvoitteiden ja oikeuksien siirtymisestä sekä velka- ja sopimussuhteisiin liittyvistä seikoista.
Hallintovaliokunta
Puolustushallinnon rakennuslaitos ja valtion liikelaitoksena toimiva Senaatti-kiinteistöt ovat kumpikin juridisesti osa Suomen valtio -oikeushenkilöä. Myös perustettava uusi Puolustuskiinteistöt-tytärliikelaitos on osa valtio-oikeushenkilöä. Puolustuskiinteistöjen toiminnan käynnistyessä ja sopimusten ja velkasuhteiden siirrossa eivät siten muutu velkasuhteen tai sopimuksen juridiset osapuolet. Sen varalle, että jossakin tapauksessa valtion sisäinen toiminnan järjestely johtaa kuitenkin jonkin velka- tai sopimussuhteen täytäntöönpanon kannalta kohtuuttomaan tilanteeseen, on lainsäädäntöön tarkoituksenmukaista sisällyttää erillinen irtisanomisoikeus velka- ja sopimuskumppaneille. Tehtävien ilmoitusten ja irtisanomisten määräajat eivät kuitenkaan voi olla kovin pitkiä.
Valiokunta esittää 9 §:n 6 momentin muuttamista siten, että Puolustuskiinteistöjen tulee tehdä liikelaitoslain 13 §:n mukaisen omaisuuden hallinnansiirron yhteydessä tai 5 momentin nojalla suoraan siirtyvien sopimusten velkojille ja sopimusosapuolille kirjallinen ilmoitus velka- ja sopimussuhteiden siirtymisestä viipymättä erityislain tultua voimaan ja kuitenkin viimeistään 31.1.2021.
Lisäksi valiokunta esittää 9 §:n 6 momentissa säädettäväksi, että Senaatti-kiinteistöjen ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen velkojilla ja sopimusosapuolilla, joiden velka- tai sopimussuhde siirtyy, on oikeus irtisanoa velkasuhde tai sopimus päättymään 30. päivänä kesäkuuta 2021, mikäli sitä ei voimassa olevien sopimusehtojen mukaan voida yksipuolisesti siirtää eikä sopimusosapuoli anna suostumustaan sopimuksen siirtämiseen tai mikäli sopimuksia ei siirron jälkeen voi kohtuudella jatkaa entisin ehdoin. Irtisanomisesta on ilmoitettava Puolustuskiinteistöille viimeistään 31. päivänä maaliskuuta 2021.
Hallintovaliokunta esittää, että 1. lakiehdotuksen 9 §:n 6 momentti hyväksytään seuraavan sisältöisenä:
Puolustuskiinteistöjen tulee tehdä liikelaitoslain 13 §:n mukaisen omaisuuden hallinnansiirron yhteydessä tai 5 momentin nojalla suoraan siirtyvien sopimusten velkojille ja sopimusosapuolille kirjallinen ilmoitus velka- ja sopimussuhteiden siirtymisestä viipymättä tämän lain tultua voimaan, kuitenkin viimeistään 31.1.2021.(poist.) Puolustuskiinteistöjen puolesta ilmoituksen voi lähettää myös Senaatti-kiinteistöt. Senaatti-kiinteistöjen ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen velkojilla ja sopimusosapuolilla, joiden velka- tai sopimussuhde siirtyy, on oikeus irtisanoa velkasuhde tai sopimus päättymään 30. päivänä kesäkuuta 2021, mikäli sitä ei voimassa olevien sopimusehtojen mukaan voida yksipuolisesti siirtää eikä sopimusosapuoli anna suostumustaan sopimuksen siirtämiseen tai mikäli sopimuksia ei siirron jälkeen voi kohtuudella jatkaa entisin ehdoin. Irtisanomisesta on ilmoitettava Puolustuskiinteistöille viimeistään 31. päivänä maaliskuuta 2021. 2. Laki valtion liikelaitoksista annetun lain muuttamisesta
1 § Lain soveltamisala ja tarkoitus
Hallituksen esitys
Lakiehdotuksen 1 § poikkeaa olennaisesti voimassa olevan valtion liikelaitoksista annetun yleislain 1 §:stä. Hallituksen esityksen 1 §:n 1 momentti sisältää yleisluonteisen säännöksen lain sisällöstä. Momentin mukaan yleislaissa ehdotetaan säädettäväksi valtion liikelaitoksen toiminnan, talouden ja hallinnon perusteista.
Esityksessä ehdotetussa 2 momentissa puolestaan ilmaistaan, että valtion liikelaitoksista säädetään lisäksi erikseen laitoskohtaisissa laeissa ja että valtion liikelaitoksen toimintaan sovelletaan yleistä valtion liikelaitoslakia, ellei liikelaitoskohtaisessa laissa toisin säädetä.
Ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on, että vastaisuudessa valtion liikelaitokset perustetaan säätämällä niistä laitoskohtainen erityislaki ja että yleislaki sisältää valtion liikelaitoksen toimintaan liittyvät säännökset, jotka ovat liikelaitoksille yhteisiä. Tällaista menettelyä valiokunta pitää välttämättömänä. Tällä hetkellä Senaatti-kiinteistöjä koskee valtion yleinen liikelaitoslaki, jossa on muutama Senaatti-kiinteistöjä koskeva erityissäännös. Nykyinen sääntely on nyt käsiteltävänä olevan esityksen käsittelyn yhteydessä osoittautunut huomattavan ohueksi ja puutteelliseksi. Tällä hetkellä on sikälikin erikoinen tilanne, että Senaatti-kiinteistöt on ainoa valtion liikelaitos, johon sovelletaan valtion yleistä liikelaitoslakia ja että Senaatti-kiinteistöt on keskeiseltä luonteeltaan liikelaitoksen sijasta valtion toimitilapalveluja tuottava palvelukeskus.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, ettei perustuslain liikelaitoksia koskevasta 84 §:stä sinänsä johdu estettä nyt ehdotettavalle tytärliikelaitosmallille, vaikkei perustuslain 84 §:n 4 momentissa kyseistä organisaatiomallia nimenomaisesti mainita. Esitettäessä liikelaitoskohtaisella erityislailla muodostettavaksi konsernirakenteeseen tukeutuvaa Senaatti-konsernikokonaisuutta, on tarkoituksenmukaista täydentää samalla yleislain 1 §:ää organisaatiomuotojen säätämismahdollisuudesta erityislain tasolla.
Hallintovaliokunta
Valiokunta esittää 1 §:n 1 momenttiin lisättäväksi tarkentavan viittauksen valtion yleisen liikelaitoslain 3 §:ään, joka koskee liikelaitoksen toimintaperiaatteita. Näin ollen yleislakia sovelletaan 3 §:n mukaisin periaattein palveluita valtiolle tuottavaan liikelaitokseen. Hallituksen esityksessä ehdotettu yleislain 3 § on sisällöltään kokonaan uusi. Sen 1 momentista ilmenee ensinnäkin, että liikelaitoksen on toimittava liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Säännös ei viittaa siihen, harjoittaako liikelaitos toimintaansa markkinoilla vai ei. Valiokunta pitää asianmukaisena valtioasiakkaiden kohdalla nykyisin noudatettavaksi omaksuttua omakustannusperiaatteeseen perustuvaa hinnoittelutapaa (ks. valiokunnan esittämä 1. lakiehdotuksen 2 §:n 3 momentti). Valiokunta pitää Senaatti-konsernin keskeisenä tavoitteena tuottaa valtioasiakkaille palvelut myös kohtuuhintaisina. Lisäksi lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentista ilmenee, että liikelaitos voi toimia vain vähäisessä määrin markkinoilla. Toimittaessa kilpailutilanteessa markkinoilla palvelut on hinnoiteltava markkinaehtoisesti.
Lisäksi valiokunta esittää 1 §:n 1 momenttia täydennettäväksi niin, että yleisessä liikelaitoslaissa säädetään liikelaitoksen toiminnan, talouden ja hallinnon perusteiden lisäksi liikelaitoksen ohjauksen perusteista.
Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten 1 §:n 2 momentin muuttamista siten, että momentista ilmenee nimenomaisesti, että liikelaitoksella voi olla liikelaitoskohtaisessa laissa säädetyllä tavalla yksi tai useampi tytärliikelaitos, jotka muodostavat liikelaitosten välisen konsernin. Myös tytärliikelaitokseen sovelletaan yleistä valtion liikelaitoslakia, ellei laitoskohtaisessa laissa toisin säädetä.
Hallintovaliokunta esittää, että lakiehdotuksen 1 § hyväksytään seuraavan sisältöisenä:
Tätä lakia sovelletaan lain 3 §:n mukaisin periaattein palveluita valtiolle tuottavaan (poist.) liikelaitokseen. Tässä laissa säädetään liikelaitoksen toiminnan, talouden, hallinnon ja ohjauksen perusteista. Liikelaitoksista säädetään lisäksi erikseen liikelaitoskohtaisissa laeissa. Liikelaitoksella voi olla liikelaitoskohtaisessa laissa säädetyllä tavalla yksi tai useampi tytärliikelaitos, jotka muodostavat liikelaitosten välisen konsernin. Liikelaitoksen ja sen tytärliikelaitosten toimintaan sovelletaan tätä lakia, ellei laitoskohtaisessa laissa toisin säädetä. 9 § Toimitusjohtaja (uusi)
Voimassa oleva laki
Liikelaitoksessa on valtion liikelaitoksista annetun lain 9 §:n mukaan toimitusjohtaja, jonka tehtävänä on muun muassa johtaa ja kehittää liikelaitoksen toimintaa, huolehtia liikelaitoksen juoksevasta hallinnosta sekä huolehtia hallituksen päätösten toimeenpanosta ja jonka on noudatettava hallituksen määräyksiä. Toimitusjohtajaan sovelletaan osakeyhtiölain (624/2006) 6 luvun 17—20 §:n säännöksiä. Hallituksen esityksessä ei ehdoteta voimassa olevan yleisen liikelaitoslain toimitusjohtajaa sääntelevän 9 §:n muuttamista.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että toimitusjohtajaa koskevan sääntelyn myötä toimitusjohtajan ja liikelaitoksen henkilöstön virkavastuuta koskevat säännökset eroavat toisistaan. Virka- tai siihen rinnastettavassa palvelussuhteessa valtion liikelaitokseen olevaa pidetään virkamiehenä ja työsopimussuhteessa valtion liikelaitokseen olevaa pidetään julkisyhteisön työntekijänä rikoslain 40 luvun 11 §:n mukaan. Ottaen huomioon, että Senaatti-kiinteistöjen tehtäviin valiokunnan mielestä sisältyy joiltain osin julkisen hallintotehtävän piirteitä, valiokunta pitää välttämättömänä, että lakiin lisätään asianmukaiset säännökset toimitusjohtajan virkarikosoikeudellisesta asemasta. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallintovaliokunta
Valiokunta toteaa, että liikelaitoksen henkilöstö on toimitusjohtajaa lukuun ottamatta työsopimussuhteessa liikelaitokseen. Toimitusjohtajan tehtävän hoitamista sääntelee liikelaitoslain 9 § ja mainittuun pykälään sisältyvän viittaussäännöksen perusteella osakeyhtiölain toimitusjohtajaa koskevat osakeyhtiölain 6 luvun 17—20 § säännökset (toimitusjohtajan yleiset tehtävät, toimitusjohtajan läsnäolo hallituksen kokouksessa, toimitusjohtajaan ja hänen sijaiseensa sovellettavat säännökset sekä toimitusjohtajan valinta, eroaminen ja erottaminen). Rikoslain virkarikoksia koskevan 40 luvun 11 §:n 3 kohdan nojalla liikelaitokseen työsuhteessa olevat työntekijät ovat julkisyhteisön työntekijöitä. Heihin sovelletaan rikoslain 40 luvun 12 §:n 2 momentin mukaisesti rikoslain 40 luvun 1—3, 5 ja 14 §:ää viraltapanoseuraamusta lukuun ottamatta (lahjuksen ottaminen, törkeä lahjuksen ottaminen, lahjusrikkomus, virkasalaisuuden rikkominen ja tuottamuksellinen virkasalaisuuden rikkominen sekä menettämisseuraamus).
Perustuslakivaliokunnan lausuntoon sisältyvän lakiehdotuksen säätämisjärjestystä koskevan huomautuksen asianmukaiseksi huomioon ottamiseksi valiokunta esittää hallituksen esitykseen sisältymättömään 9 §:ään uutta 3 momenttia, jossa ulotetaan julkisyhteisön työntekijän rikosoikeudellinen vastuu koskemaan myös liikelaitoksen toimitusjohtajaa. Valiokunta pitää lisäksi välttämättömänä, että liikelaitoksen toimitusjohtajaa koskemaan säädetään rikoslain 40 luvun 7 (virka-aseman väärinkäyttäminen), 8 (törkeä virka-aseman väärinkäyttäminen), 9 (virkavelvollisuuden rikkominen) ja 10 (tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen) §:n säännökset.
Koska valiokunta on edellä esittänyt yleisen valtion liikelaitoslain 1 §:ssä säädettäväksi myös tytärliikelaitoksesta, valiokunta pitää mahdollisena, että myös tytärliikelaitoksella voi olla toimitusjohtaja. Valiokunta esittää tytärliikelaitoksen toimitusjohtajasta säädettäväksi uudessa 9 §:n 4 momentissa vastaavasti kuin toimitusjohtajasta. Häntä koskee siten myös samanlainen rikosoikeudellinen virkavastuu kuin liikelaitoksen toimitusjohtajaa.
Hallintovaliokunta esittää, että 2. lakiehdotuksen 9 §:ään lisätään uudet näin kuuluvat 3 ja 4 momentti:
Toimitusjohtajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä siten kuin niistä on säädetty rikoslain (39/1889) 40 luvussa julkisyhteisön työntekijöiden osalta. Lisäksi toimitusjohtajaan sovelletaan rikoslain 40 luvun 7, 8, 9 ja 10 §:n säännöksiä. Tytärliikelaitoksella voi olla toimitusjohtaja. Mikäli tytärliikelaitoksella on toimitusjohtaja, häneen sovelletaan mitä liikelaitoksen toimitusjohtajasta on säädetty.