Yleistä

Euroopan unioni ja Kanada ovat neuvotelleet laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen (CETA-sopimus). CETA-sopimus on niin kutsuttu sekasopimus, jonka tekemiseen osallistuvat sekä unioni että sen jäsenvaltiot. Hallituksen esityksessä on kyse eduskunnan suostumuksen hankkimisesta sopimukselle siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan. Esitys sisältää lakiehdotuksen sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta.  

Se, miten toimivalta CETA-sopimuksessa jakautuu EU:n ja sen jäsenvaltioiden välillä, ei ole täysin yksiselitteinen. Unionilla katsotaan olevan toimivaltaa muun muassa yhteistä kauppapolitiikkaa koskevan SEUT 207 artiklan sekä pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan SEUT 63—66 artiklan perusteella (HE, s. 64). Hallituksen esityksen perusteluissa käsitellään EU-tuomioistuimen 16.5.2017 antamaa lausuntoa (2/15) unionin ja Singaporen välisestä vapaakauppasopimuksesta, jossa tuomioistuin on katsonut, että sijoittajan ja valtion riitojenratkaisumenettelyä koskevat määräykset kuuluvat unionin ja sen jäsenvaltioiden kanssa jaetun toimivallan alaan. Hallituksen esityksessä katsotaan, että vaikka CETA-sopimus ja Singapore-sopimus sisältävät samanlaisia elementtejä, sopimusten määräykset eroavat toisistaan, minkä vuoksi Singapore-lausunnossa esitettyjä kannanottoja ei voida suoraan soveltaa CETA-sopimuksen toimivallan arviointiin (s. 64). Johtopäätöksenä kuitenkin on, että muut kuin suorat ulkomaiset sijoitukset eivät kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan samoin kuin sijoittajan ja valtion välisen sijoitusriitojenratkaisun hyväksyminen (s. 65).  

Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot sekä Kanada ovat antaneet CETA-sopimuksesta yhteisen tulkitsevan välineen, jossa selitetään, mitä Kanada sekä Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot sopivat tietyistä CETA-sopimuksen määräyksistä, ja esitetään niiden sovittu tulkinta. Näitä kysymyksiä ovat erityisesti sopimuksen vaikutus hallitusten kykyyn harjoittaa sääntelyä yleisen edun nimissä sekä määräykset investointisuojasta ja riidanratkaisusta. Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa katsonut, että eduskunnan suostumus on tarpeen myös tulkitsevalle välineelle (PeVL 61/2017 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunta on myös arvioinut, että CETA-sopimuksen määräykset perustettavasta tuomioistuinjärjestelmästä eivät muodosta Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa kansainväliselle toimielimelle (s. 4). 

CETA-sopimus on kunnianhimoinen sopimus, joka pyrkii laaja-alaiseen ja vastavuoroiseen tavara- ja palvelukaupan ja sijoitusten vapauttamiseen unionin ja Kanadan välillä. Lakivaliokunta suhtautuu sopimukseen sinällään myönteisesti, sillä suomalaisten yritysten viennin ja markkinoillepääsyn edistäminen on tärkeää. Lakivaliokunta keskittyy lausunnossaan omaa toimialaansa koskeviin kysymyksiin, erityisesti sijoittajan suojaan ja riitojenratkaisuun.  

Sijoitusten syrjimätön kohtelu ja suoja

Investointisuojasopimuksilla pyritään houkuttelemaan investointeja ja lisäämään investointeihin liittyvää ennakoitavuutta ja oikeusvarmuutta. Niillä pyritään turvaamaan sijoittajan oikeus korvaukseen, jos sijoituksen kohdevaltio esimerkiksi muuttaa syrjivästi lainsäädäntöään tai aiheuttaa muulla toimenpiteellä sijoittajalle vahinkoa. 

CETA-sopimuksen määräyksillä pyritään turvaamaan syrjimätön kansallinen kohtelu toiselle osapuolelle sekä edistämään sijoitusten suojaa (C ja D jakso). Sopimuksessa todetaan nimenomaisesti, että osapuolet vahvistavat oikeutensa toteuttaa alueellaan sääntelyä oikeutettujen politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi, kuten kansanterveyden, turvallisuuden tai ympäristön suojelemiseksi, sosiaalista suojelua tai kuluttajansuojaa varten. Lisäksi selkeytetään, että pelkästään se, että osapuoli sääntelee tavalla, joka vaikuttaa kielteisesti sijoitukseen tai muuttaa sijoittajan odotuksia, ei merkitse velvollisuuden rikkomista. CETA-sopimuksessa on myös tarkennettu investointisuojasopimuksissa yleisesti sovittua toisesta sopimusvaltiosta tehtyjen sijoitusten oikeudenmukaisen ja tasapuolisen kohtelun määritelmää sekä välittömän ja välillisen pakkolunastuksen määritelmiä.  

Lakivaliokunta pitää tärkeänä, että sopimuksessa valtiolle varmistetaan täysi oikeus ja tosiasiallinen mahdollisuus legitiimiin julkisen edun nimissä tehtyyn tehokkaaseen sääntelyyn. On myös myönteistä, että siinä on tarkennettu investointisopimuksissa yleisesti käytettyjä epämääräisiä käsitteitä.  

Sijoittajan ja valtion välinen riitojenratkaisu

CETA-sopimukseen on EU:n esityksestä sisällytetty uusi investointituomioistuinjärjestelmä, joka perustuu pysyviin ja riippumattomiin puitteisiin (F jakso). Nimestään huolimatta investointituomioistuin ei kuitenkaan ole varsinainen tuomioistuin, vaan pysyväisluonteinen välitystuomioistuin, johon sisältyy muutoksenhakumahdollisuus. Sopimusrikkomustilanteissa tuomioistuin voi määrätä korvauksen maksamisesta tai omaisuuden palauttamisesta. Tuomioistuimen ratkaisut ovat pysyviä ja lopullisia.  

CETA-sopimukseen sisällytetty uusi investointisuojajärjestelmä edustaa uutta lähestymistapaa sijoittajan ja valtion välisten riitojen ratkaisuun, sillä kyseiset riidat käsitellään yleensä riitakohtaisessa välimiesmenettelyssä, jossa riidan osapuolet valitsevat riidan ratkaisevat välimiehet. Tällaista riitojenratkaisua on arvosteltu muun muassa menettelyn riippumattomuuden ja avoimuuden puutteesta tai niiden rajallisuudesta. Uudella investointituomioistuinjärjestelmällä on tarkoitus vastata tähän arvosteluun. Näin esimerkiksi tuomioistuinten jäsenet nimitetään määräajaksi ja asiat jaettaisiin jäsenille käsiteltäviksi sattumanvaraisesti. Tuomioistuinten jäseniä koskevat myös tiukat eettiset säännöt heidän riippumattomuutensa ja puolueettomuutensa varmistamiseksi.  

Samaan aikaan, kun uusi investointituomioistuinjärjestelmä sisällytettiin CETA-sopimukseen, unioni neuvotteli Yhdysvaltojen kanssa vastaavanlaisen investointituomioistuinjärjestelmän sisällyttämisestä TTIP-sopimukseen. TTIP-neuvottelut ovat sittemmin kariutuneet.  

Lakivaliokunnan TTIP-sopimusta koskevissa asiantuntijakuulemisissa neuvoteltua investointisuojaa ja siihen liittyvää riitojenratkaisua arvosteltiin voimakkaasti muun muassa sen vuoksi, että sopimuksen katsottiin puuttuvan olennaisesti julkisen vallan sääntelyoikeuteen keskeisillä yhteiskunnan aloilla ja siirtävän julkisen vallan tehtävien ja toimien arvioinnin ulkomaille (LaVL 6/2016 vp, s. 4). Ylipäänsä mahdollisuuden siitä, että ulkomainen sijoittaja voi vaatia valtion lainsäädännön ja viranomaistoimien saattamista ulkomaisessa menettelyssä arvioitavaksi, nähtiin tarjoavan mahdollisuuden painostaa viranomaisia. Tämän arvioitiin vahvistavan ulkomaisen sijoittajan neuvotteluasemaa suhteessa julkiseen valtaan ja kotimaisiin sijoittajiin.  

Lakivaliokunta katsoi TTIP-lausunnossaan, että vaikka nykyisissä investointisuojasopimuksissa on yleensä sovittu erityisestä riitojenratkaisumekanismista, Euroopan unionin jäsenvaltiot ja Yhdysvallat ovat demokratioita ja kehittyneitä oikeusvaltioita, joiden kansallisiin tuomioistuimiin riitojen ratkaisussa tulee lähtökohtaisesti voida luottaa (LaVL 6/2016 vp, s. 4—5). Lakivaliokunta yhtyi lausunnossaan suuren valiokunnan aiemmin esittämään arvioon siitä, että kehittyneissä oikeusjärjestelmissä riitojenratkaisumenettelyllä ei ole oikeusturvan saatavuuden kannalta vastaavaa lisäarvoa kuin aikaisemmin kehitysmaiden kanssa solmituissa investointisuojasopimuksissa (SuVL 1/2014 vp). Mainituista syistä lakivaliokunta katsoi, että unionin ja Yhdysvaltojen välillä ei välttämättä ole tarpeen eikä perusteltua sopia erityisestä riitojenratkaisusta investointisuojariitojen käsittelyä varten, vaan tällaisten riitojen käsittelemistä kansallisissa tuomioistuimissa tulisi oikeusvaltioiden välillä pyrkiä pikemminkin edistämään, ja että investointisuojariitojen käsittelemisen kansallisissa tuomioistuimissa tulisi olla ensisijainen ratkaisu. Valiokunnan mielestä TTIP-sopimuksen jatkoneuvotteluissa olisi näin ollen tullut arvioida, olisiko vapaakauppasopimusta mahdollista toteuttaa ilman erillistä riitojenratkaisumenetelmää ja luottaa kansallisten oikeusjärjestelmien toimivuuteen. 

Toisaalta lakivaliokunta näki komission TTIP-sopimuksen yhteydessä esittämässä uudessa investointiriitojen ratkaisumenettelyssä useita myönteisiä elementtejä riitakohtaiseen välimiesmenettelyyn verrattuna (LaVL 6/2016 vp, s. 6—8), sillä uuden menettelyn katsottiin tuovan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin elementtejä riidanratkaisuun sekä tukevan tuomareiden riippumattomuutta ja tätä kautta edistävän yleistä luottamusta tuomioistuimen toimintaan. Lakivaliokunta kuitenkin katsoi, että komission esittämään uuteen tuomioistuinjärjestelmään liittyi avoimia kysymyksiä, kuten yhteensopivuus EU-oikeuden kanssa. Myöskään suhdetta kansallisiin tuomioistuimiin ei ollut ratkaistu selkeästi.  

Lakivaliokunnan mielestä sen edellä viittaamat ja muutoinkin TTIP-lausuntoon sisältyvät periaatteelliset ja sisällölliset kannanotot olisivat olleet merkityksellisiä myös CETA-sopimusta neuvoteltaessa. Uutta investointituomioistuinjärjestelmää koskevat määräykset sisällytettiin CETA-sopimukseen kuitenkin keväällä 2016 vasta sopimuksen oikeudellisen tarkastuksen yhteydessä sen jälkeen, kun neuvottelut osapuolten välillä oli saatu päätökseen ja sopimus oli parafoitu vuonna 2014. Unionin jäsenvaltioilla ei siten ole käytännössä ollut mahdollisuuksia vaikuttaa asiaa koskevien määräysten sisältöön. Valiokunta pitää tätä valitettavana ottaen huomioon edellä esitetyt huomiot ja kyseisten määräysten kuuluminen unionin ja sen jäsenvaltioiden jaetun toimivallan alaan.  

Edellä olevin huomioin lakivaliokunta toteaa, että CETA-sopimukseen sisällytetty riitojenratkaisujärjestelmä on kuitenkin edistysaskel riitakohtaiseen välimiesmenettelyyn verrattuna, sillä siinä on onnistuttu yhdistämään tuomioistuin- ja välimiesmenettelyn parhaimpia piirteitä. Lisäksi on myönteistä, että CETA-sopimus ei anna etuoikeutta vedota uuteen investointituomioistuinjärjestelmään, vaan sijoittajat voivat sen sijaan hakea käytettävissä olevia muutoksenhakumenettelyjä kansallisissa tuomioistuimissa (yhteinen tulkitseva väline 6. a). On myös otettava huomioon, että CETA-sopimus on seurausta Suomen jäsenyydestä EU:ssa (HE, s. 70). Saamaansa selvitystä kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta on tässä yhteydessä päätynyt katsomaan, ettei CETA-sopimukseen sisältyvä sijoittajan ja valtion välinen riitojenratkaisu muodosta estettä hyväksyä puheena olevaa sopimusta ja yhteistä tulkintavälinettä niiltä osin kuin ne kuuluvat Suomen toimivaltaan. 

Riitojenratkaisua koskevat CETA-sopimuksen määräykset ovat osin jääneet vaikeaselkoisiksi ja yleisluonteisiksi. Esimerkiksi muutoksenhakutuomioistuimen toimintaa ei ole määritelty yhtä tarkasti kuin varsinaisen investointituomioistuimen toimintaa. Hallituksen esityksestä ilmenee (s. 6), että sopimuksella perustetaan EU:n ja Kanadan edustajista muodostuva CETA-komitea, jonka päätehtävänä on valvoa ja helpottaa sopimuksen täytäntöönpanoa ja soveltamista sekä edistää sen tavoitteita. Komitean tehtävät liittyvät myös investointituomioistuinjärjestelmään, sillä se muun muassa nimittää tuomioistuinten jäsenet ja vahvistaa muutoksenhakutuomioistuimen toimintaa koskevat hallinnolliset, menettelylliset ja organisatoriset seikat, mukaan lukien muutoksenhakutuomioistuimen jäsenten nimitys ja kustannukset. Valiokunta pitää tärkeänä, että näissä tehtävissä kiinnitetään asianmukaista huomiota uuden investointituomioistuinjärjestelmän riippumattomuuden, asiantuntemuksen ja avoimuuden edistämiseen.