Viimeksi julkaistu 9.5.2021 20.00

2018 vp Lakivaliokunta Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi ja direktiiviksi (lainvalvontaviranomaisen rajat ylittävä pääsy sähköiseen todistusaineistoon)

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi ja direktiiviksi (lainvalvontaviranomaisen rajat ylittävä pääsy sähköiseen todistusaineistoon) (U 33/2018 vp): Asia on saapunut lakivaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava suurelle valiokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunta on kuullut:

lainsäädäntöneuvos Lauri Rautio
oikeusministeriö
lainsäädäntöneuvos Hannele Taavila
sisäministeriö
käräjätuomari Anu Juho
Helsingin käräjäoikeus
valtionsyyttäjä Tuuli Eerolainen
Valtakunnansyyttäjänvirasto
rikostarkastaja Heidi Björk
keskusrikospoliisi
johtava asiantuntija Mika Susi
Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry
lakimies Asko Metsola
Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto FiCom ry
professori Sakari Melander

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon:

liikenne- ja viestintäministeriö
Poliisihallitus

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus

Euroopan komissio on 17 päivänä huhtikuuta 2018 antanut ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sähköistä todistusaineistoa rikosoikeudellisissa asioissa koskevista eurooppalaisista esittämis- ja säilyttämismääräyksistä (COM(2018) 225 final). Ehdotus on osa komission samana päivänä hyväksymiä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on toteuttaa toimenpiteitä terroristien ja muiden rikollisten toimintatapojen ja -tilan rajoittamiseksi. Ehdotuksen kanssa samanaikaisesti on annettu ehdotus direktiiviksi yhdenmukaisista säännöistä laillisten edustajien nimeämiseksi todistusaineiston keräämistä varten rikosoikeudellisissa menettelyissä (COM(2018) 226 final).

Asetus- ja direktiiviehdotuksen pääasiallinen sisältö ilmenee valtioneuvoston kirjelmästä. Asetusehdotuksessa säännellään, miten ja millä edellytyksillä jäsenvaltion lainvalvontaviranomainen voi velvoittaa Euroopan unionin alueella palveluita tarjoavan palveluntarjoajan toimittamaan tai säilyttämään tietyn palveluntarjoajan hallussa olevan sähköisessä muodossa olevan tiedon käytettäväksi todistusaineistona käynnissä olevassa rikosoikeudellisessa menettelyssä. Kysymys voisi olla esimerkiksi sähköpostia koskevista sisältö- tai lähetystiedoista. Ehdotuksella ei ole tarkoitettu vaikutettavan jäsenvaltioiden sisäisiin menettelyihin, joissa on kysymys lainvalvontaviranomaisen oikeuksista velvoittaa samassa jäsenvaltiossa toimivaa palveluntarjoajaa luovuttamaan tietoja. Direktiiviehdotuksessa säännellään palveluntarjoajien laillisten edustajien nimittämistä todistusaineiston keräämisen helpottamiseksi rikosasioissa.

Ehdotuksia on käsitelty neuvoston työryhmässä 27.4.2018 alkaen. Jäsenvaltioiden enemmistö on suhtautunut ehdotuksiin positiivisesti, mutta yleisesti on korostettu, että ehdotuksia pitää tarkastella huolellisesti.

Asian käsittelyn alkuvaiheessa monet jäsenvaltiot ovat muun ohessa katsoneet, että asetusehdotuksen soveltamisalan laajentamista ehdotetusta tulisi vielä ainakin harkita sisällyttämällä siihen niin sanottua suoraa pääsyä ja ainakin reaaliaikaista telekuuntelua koskevia säännöksiä. Suoralla pääsyllä tarkoitetaan yleisesti tietojen suoraa rajat ylittävää hankkimista lainvalvontaviranomaisen käytössä olevalta tekniseltä laitteelta. Saadun selvityksen mukaan ainakaan tässä vaiheessa asetusehdotuksen soveltamisalaa ei kuitenkaan olla laajentamassa tähän suuntaan.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti ehdotusten tavoitteisiin. Teknologinen kehitys on muuttanut rikollisuuden muotoja ja vaikuttanut merkittävästi sen selvittämismahdollisuuksiin. On tärkeää jatkaa työtä sähköisen todistusaineiston saatavuuden tehostamiseksi erityisesti rajat ylittävissä tiedonhankintatilanteissa. Ehdotuksissa on kuitenkin huolehdittava myös henkilötietojen suojan ja muiden perusoikeuksien asianmukaisesta turvaamisesta sekä valtioiden täysivaltaisuuden huomioon ottamisesta.

Valtioneuvosto on ennakkovaikuttamisessa pyrkinyt vaikuttamaan ehdotukseen sen suuntaisesti, että velvoittavien menettelyjen osalta olisi keskitytty suoran yhteydenpidon menettelyjen luomiseen koskien nimenomaan tilaajatietoja (subscriber data), jotka eivät liikennetietojen (traffic data) ja sisältötietojen (content data) tavoin koske luottamuksellista viestintää ja jotka ovat nykyään kansainvälisessä yhteistyössä selvästi eniten pyydettyjä tietoja. Kannalle ei kuitenkaan ole saatu merkittävää tukea muilta jäsenvaltioilta. Valtioneuvosto katsoo, että asetuksessa joka tapauksessa tulee huomioida eri tietoluokkien erilainen asema muun muassa luottamuksellisen viestinnän suojan kannalta ja erityisesti tilaajatietoihin ehdotuksessa rinnastettujen kirjautumistietojen (access data) määritelmää tulee vielä selvittää muun muassa siltä kannalta, mikä kansallisesti on näiden asema suhteessa tilaajatietoihin. Neuvotteluissa tulee tässä yhteydessä pyrkiä varmistamaan, että lainvalvontaviranomaisten mahdollisuutta saada asetuksessa tarkoitettua tietoa ei rajoiteta nykyisestä. On huolehdittava myös siitä, että puuttuminen yksityiselämän ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan rajoittuu vain välttämättömään.

Valtioneuvosto toteaa, että ehdotuksessa palveluntarjoajille on ehdotettu varsin laajaa vastuuta oikeudellisesta harkinnasta. Valtioneuvosto arvioi tämän johdosta olevan perusteltua, että suorassakin yhteydenpidossa lainvalvontaviranomaisen ja palveluntarjoajan välillä on rooli myös sen jäsenvaltion viranomaisilla, jossa toimivalta palveluntarjoajalta tietoja pyydetään. Kyseisen jäsenvaltion viranomaisilla tulisi tällaisissa tilanteissa olla myös mahdollisuus riitauttaa siellä toimivan palveluntarjoajan saama määräys ja mahdollisuus lainsäädäntönsä huomioon ottaen vaikuttaa siihen, voiko tietoa hankkiva valtio käyttää tietoa rikosprosessissa. Valtioneuvosto pitää keskeisenä, että ehdotusten perusteella ei synny tilannetta, jossa kynnys tietyn tutkintatoimen käytölle jäsenvaltiossa olisi erilainen valtioiden rajat ylittävissä tilanteissa kuin valtion sisällä tapahtuvassa rikostutkinnassa. Edellä mainitut kysymykset korostuvat erityisesti muiden tietoluokkien kuin tilaajatietojen osalta. Valtioneuvosto kiinnittää huomiota, että ehdotetun sääntelyn ei tulisi johtaa siihen, että toisen jäsenvaltion lainvalvontaviranomaisilla olisi mahdollisuus saada suomalaisten yksityiselämän ja viestinnän luottamuksellisuuden piiriin kuuluvia tietoja silloin, kun se ei ole Suomen perustuslain mukaan sallittua.

Valtioneuvosto arvioi neuvotteluissa ehdotukseen lisättäväksi ehdotetun suoran pääsyn sääntelyn osalta, että suoraa pääsyä koskeva sääntely on kokonaisuutena varsin haastava sääntelyalue ja tätä koskevan sääntelyn lisäämiseen asetukseen liittyy monia avoinna olevia kysymyksiä, joita tulee vielä arvioida. Yksi näistä on kysymys siitä, mahdollistaako valittu oikeusperusta suoran pääsyn sääntelyn. Valtioneuvosto kuitenkin suhtautuu avoimesti siihen, että oikeusperustan tämän mahdollistaessa ainakin huolellisesti harkittaisiin myös niin sanottua suoraa pääsyä koskevien tilanteiden sääntelyä, koska nykyään tätä koskeva menettely on EU-tasolla sääntelemättä. Suora pääsy voisi mahdollisesti tulla kysymykseen tietyissä tarkkaan määritellyissä tapauksissa, joissa turvautuminen muuhun oikeusapuyhteistyöhön ei ole mahdollista. Täsmällisten kriteerien tultua määritetyiksi tällainen rajat ylittävä tiedonhankinta voitaisiin sallia kansallista lainsäädäntöä ja kansallisia menettelytapoja noudattaen, tiedonhankinnan kohdevaltiota toiminnasta notifioiden ja tiedonhankinnan kohteiden oikeusturvasta huolehtien.

Valtioneuvosto arvioi neuvotteluissa ehdotukseen lisättäväksi ehdotetun reaaliaikaisen tiedonhankinnan sääntelyn osalta, että käytettävissä olevien tietojen perusteella ei ole täysin selvää, mitä reaaliaikaisen tiedonhankinnan muotoja soveltamisalan laajentaminen koskisi. Esimerkiksi reaaliaikaista telekuuntelua koskevan sääntelyn sisällyttäminen asetukseen edellyttäisi valtioneuvoston mukaan joka tapauksessa vielä perusteellista pohdintaa muun ohessa siitä, miten hyvin tätä toimintaa koskevat säännökset soveltuisivat asetukseen, jossa on ollut tarkoituksena keskittyä jo tallennetun tiedon hankintaan palveluntarjoajilta. Jos soveltamisalaa tältä osin laajennettaisiin, tulisi tarkastella huolellisesti tästä aiheutuvia lisätarpeita muun muassa oikeusturvatakeisiin liittyen. Valtioneuvosto arvioi kokonaisuutena, että mainittujen vielä avoinna olevien kysymysten vuoksi reaaliaikaisen telekuuntelun sisällyttämiseen asetukseen ei vielä tässä vaiheessa voida ottaa lopullista kantaa, vaan asiaan tulee palata siinä vaiheessa, jos ehdotusta on tältä osin tarkoitus muuttaa.

Valtioneuvosto katsoo kokonaisuutena, että ehdotuksissa on vielä useita merkittäviä esimerkiksi soveltamisalaan, määräyksiä vastaanottavien yritysten oikeudelliseen asemaan ja yritysten oikeussuojaan liittyviä kohtia, joiden sisältöä on vielä tarkemmin selvitettävä neuvotteluissa. Myös ehdotuksista aiheutuviin taloudellisiin vaikutuksiin pitää vielä kiinnittää huomiota sisällön tarkentuessa. Lisäksi neuvotteluissa tulee varmistaa, että määräyksiin vastaamiselle asetetut aikarajat ovat ehdotusten lopullinen sisältö huomioon ottaen realistisia ja että määräyksiä vastaanottavilla yrityksillä on tosiasiallinen mahdollisuus toimia siten, että ne välttävät asetusehdotuksessa asetuksen vastaisesta toiminnasta edellytetyt seuraamukset.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Euroopan komissio on 17.4.2018 antanut ehdotukset asetukseksi sähköistä todistusaineistoa rikosoikeudellisissa asioissa koskevista eurooppalaisista esittämis- ja säilyttämismääräyksistä (COM(2018) 225 final) sekä direktiiviksi yhdenmukaisista säännöistä laillisten edustajien nimeämiseksi todistusaineiston keräämistä varten rikosoikeudellisissa menettelyissä (COM(2018) 226 final). Ehdotuksilla pyritään tehostamaan ja nopeuttamaan rajat ylittävissä tilanteissa lainvalvontaviranomaisten pääsyä sähköiseen todistusaineistoon, kuten sähköpostitietoihin tai pilvipalveluihin tallennettuihin pikaviestitietoihin.

Asetusehdotuksessa säännellään, miten ja millä edellytyksillä jäsenvaltion lainvalvontaviranomainen voi suoraan velvoittaa Euroopan unionin alueella palveluita tarjoavan palveluntarjoajan toimittamaan tai säilyttämään tietyn palveluntarjoajan hallussa olevan sähköisessä muodossa olevan tiedon käytettäväksi todistusaineistona käynnissä olevassa rikosoikeudellisessa menettelyssä. Ehdotuksella ei ole tarkoitettu vaikutettavan jäsenvaltioiden sisäisiin menettelyihin. Direktiiviehdotuksessa säännellään palveluntarjoajien laillisten edustajien nimittämistä, jotta näille edustajille voitaisiin toimittaa todistusaineiston toimittamista koskevia pyyntöjä ja määräyksiä.

Tällä hetkellä asetusehdotuksen mukainen rajat ylittävä tiedonhankinta perustuu eurooppalaista tutkintamääräystä koskevan direktiivin (2014/41/EU, EIO) täytäntöönpanolainsäädäntöön ja muihin säännöksiin kansainvälisestä rikosoikeusavusta.

Valtioneuvoston kirjelmästä (s. 2) ilmi käyvin tavoin ehdotuksia on edeltänyt suhteellisen pitkä valmistelu Euroopan unionissa. Asiasta Euroopan unionin neuvoston työryhmissä käytyjen keskustelujen jälkeen oikeus-ja sisäasioiden neuvosto hyväksyi 9.6.2016 päätelmät rikosoikeuden käytön parantamisesta verkkoavaruudessa. Päätelmien mukaan yhteistyötä palveluntarjoajien kanssa oli parannettava ja komission oli muutenkin yhdessä jäsenvaltioiden ja tarvittaessa kolmansien valtioiden kanssa harkittava lisätoimenpiteitä tarkoituksessa turvata ja saada sähköisiä todisteita tehokkaammin. Euroopan parlamentin (EP) 3.10.2017 hyväksytyssä kyberrikollisuuden torjuntaa koskevassa päätöslauselmassa EP muun ohessa katsoi, että tulisi laatia rikosoikeudellisia toimia kybertoimintaympäristössä koskeva yhteinen eurooppalainen toimintamalli, joka muun ohessa helpottaisi sähköisen todistusaineiston hankkimista rikosoikeudellisia menettelyjä varten. Samalla EP kehotti komissiota esittämään sähköistä todistusaineistoa koskevan eurooppalaisen oikeudellisen kehyksen, johon sisältyisi yhdenmukaistetut säännöt, joilla määritettäisiin palveluntarjoajan asema.

Lakivaliokunta suhtautuu valtioneuvoston tavoin myönteisesti ehdotusten tavoitteisiin. Teknologinen kehitys on muuttanut rikollisuuden muotoja ja vaikuttanut merkittävästi sen selvittämismahdollisuuksiin. Valiokunta yhtyy näkemykseen siitä, että on tärkeää jatkaa työtä sähköisen todistusaineiston saatavuuden tehostamiseksi erityisesti rajat ylittävissä tiedonhankintatilanteissa. Tällaisessa yhteistyössä ja sitä kehitettäessä on kuitenkin huolehdittava myös henkilötietojen suojan ja muiden perusoikeuksien asianmukaisesta turvaamisesta sekä valtioiden täysivaltaisuuden huomioon ottamisesta. Myös oikeusturvanäkökohdat on turvattava kehitettäessä rajat ylittävää tiedonhankintaa.

Asetusehdotuksen oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 82 artiklan 1 kohta. Sen mukaan oikeudellinen yhteistyö unionissa rikosoikeuden alalla perustuu tuomioiden ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen ja siihen kuuluu jäsenvaltioiden lakien ja asetusten lähentäminen artiklan 2 kohdassa ja 83 artiklassa tarkoitetuilla aloilla. Valtioneuvoston kirjelmässä todetuin tavoin vastavuoroisen tunnustamisen instrumenteissa on ollut perinteisesti keskeistä nimenomaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisen yhteistyön tiivistäminen ja tehostaminen. Nyt käsiteltävä asetusehdotus puolestaan siirtää pyyntöjen arviointiin liittyviä tehtäviä palveluntarjoajille ja asettaa ne lähinnä oikeudellisia asioita hoitavan viranomaisen rooliin. Palveluntarjoajille on ehdotettu varsin laajaa vastuuta oikeudellisessa harkinnassa niiden vastaanottaessa tietopyyntöjä. Lakivaliokunta pitää ehdotettua sääntelymallia muun muassa oikeusturvasyistä ongelmallisena. Valiokunta pitää tärkeänä, että toisen jäsenvaltion viranomaisen toimittama tietojen säilyttämistä tai luovuttamista koskeva määräys arvioidaan sen valtion viranomaisen toimesta, jossa toimivalta palveluntarjoajalta tietoja pyydetään. Asetusehdotukseen sisältyvä toimintamalli toisen jäsenvaltion viranomaisen ja palveluntarjoajan välisestä yhteydenpidosta ei näin ollen ole valiokunnan näkemyksen mukaan asianmukainen.

Asetusehdotuksessa tarkoitetussa menettelyssä on eroteltu eri tietoluokat, jotka ovat tilaajatiedot, kirjautumistiedot, liikennetiedot ja sisältötiedot. Lakivaliokunta pitää tärkeänä, että eri tietoluokkien osalta huomioidaan niiden erilainen asema muun muassa luottamuksellisen viestinnän suojan kannalta. Valtioneuvoston tavoin lakivaliokunta pitää myös keskeisenä sen varmistamista, että ehdotusten perusteella ei synny tilannetta, jossa kynnys tietyn tutkintatoimen käytölle jäsenvaltiossa olisi erilainen valtioiden rajat ylittävissä tilanteissa kuin valtion sisällä tapahtuvassa rikostutkinnassa. On myös tärkeää varmistua siitä, että esitys ei johda oikeusturvan kannalta heikompaan suojaan kuin vastaavissa kansallisissa tilanteissa.

Toimivaltaisiin viranomaisiin liittyen edellä oikeusperustan osalta selostetuin tavoin asetusehdotuksessa on jo oikeusperustan myötä kyse nimenomaan oikeusviranomaisten tai oikeusviranomaisen validoimien päätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta. Valiokunnalla ei ole tähän huomauttamista.

Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt käsiteltävään asetusehdotukseen ei sisälly säännöstä siitä, saako ja missä määrin esittämismääräyksellä saatua tietoa käyttää muun kuin sen rikosasian käsittelyssä, jota varten määräys on annettu (ns. erityissääntö). Valiokunta pitää perusteltuna jatkoneuvotteluissa arvioida, tulisiko erityissääntöä koskeva määräys sisällyttää asetusehdotukseen.

Esityksessä pyyntöjen täytäntöönpanolle on asetettu varsin tiukat määräajat. Asetusehdotuksen 9 artiklan 2 kohdan mukaan pyydetyt tiedot on hätätapauksissa toimitettava jopa 6 tunnin kuluessa pyynnön vastaanottamisesta. Valiokunta katsoo, että viivytyksetön toiminta voi monessa tapauksessa olla sinänsä perusteltua ja tarpeen. Määräaikojen osalta neuvotteluissa tulee kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että ne ovat realistiset ja mahdollistavat pyynnön asianmukaisen käsittelyn tietosuojan, oikeusturvan ja perusoikeudet huomioiden.

Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan neuvottelut ehdotuksista ovat edenneet nopeasti ja tavoitteena on neuvottelujen saaminen jäsenvaltioiden yhteisen kannan osalta valmiiksi jo syksyn 2018 aikana. Eräät jäsenvaltiot ovat kiireellisestä aikataulusta huolimatta jo tähänastisissa neuvotteluissa ehdottaneet soveltamisalan laajentamista siten, että sääntely kattaisi myös tietojen suoraa rajat ylittävää hankkimista lainvalvontaviranomaisen käytössä olevalta tekniseltä laitteelta (ns. suora pääsy) koskevat tilanteet ja reaaliaikaisen tiedonhankinnan muotoja.

Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan ainakaan tässä vaiheessa ehdotusten soveltamisalaa ei kuitenkaan olla laajentamassa edellä mainittuun suuntaan, ja ehdotetut laajennukset edellyttäisivätkin monien kysymysten tarkempaa pohdintaa. Lakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että suoraa pääsyä koskeva sääntely on kokonaisuudessaan varsin haastava sääntelyalue ja tätä koskevan sääntelyn lisäämiseen liittyy monia avoinna olevia kysymyksiä. Lakivaliokunta toteaa, että käytettävissä olevan tiedon perusteella suoraa pääsyä koskevaan sääntelyyn ei tässä vaiheessa voida ottaa kantaa. Asian arvioiminen edellyttäisi tarkempaa selvitystä mahdollisen ehdotuksen sisällöstä. Joka tapauksessa myös suoraa pääsyä koskevissa kysymyksissä merkittävässä asemassa on tiedonhankinnan kohteiden oikeusturvasta ja perusoikeuksista huolehtiminen sekä tiedonhankinnan kohdevaltion viranomaisten osallistumisen varmistaminen.

Reaaliaikaisen tiedonhankinnan osalta myös valtioneuvoston kanta lähtee siitä, että reaaliaikaisen tiedonhankinnan, esimerkiksi reaaliaikaisen telekuuntelun sisällyttämiseen ei voida tässä vaiheessa ottaa lopullista kantaa. Lakivaliokunta katsoo, että tässä vaiheessa on perusteltua rajautua neuvotteluissa jo asetuksessa ehdotettuihin yhteistyön muotoihin, sillä ylipäätään myös komission alkuperäisissä ehdotuksissa on vielä useita merkittäviä kysymyksiä, joita on valiokunnan saaman selvityksen mukaan vielä tarkemmin selvitettävä ja pohdittava. Lakivaliokunta edellyttää, että valtioneuvosto toimittaa asiassa myöhemmin tarkempaa lisäselvitystä, mikäli neuvottelujen kuluessa suoraa pääsyä ja reaaliaikaista tiedonhankintaa koskevaa sääntelyä ryhdytään sisällyttämään säännösehdotuksiin.

Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kannassa esiin tuotuun näkemykseen siitä, että kokonaisuutena myös komission alkuperäisissä ehdotuksissa on vielä useita merkittäviä esimerkiksi soveltamisalaan, yritysten oikeudelliseen asemaan ja oikeussuojaan liittyviä kohtia, jotka edellyttävät tarkempaa selvittämistä jatkoneuvotteluissa. Lakivaliokunta painottaa, että kaiken kaikkiaan neuvotteluissa on huolehdittava siitä, että puuttuminen yksityiselämän ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan rajoittuu vain välttämättömään ja on oikeasuhtaista. Yhtenä perusedellytyksenä on sen varmistaminen, että toisen jäsenvaltion viranomaisilla ei tule olla mahdollisuutta saada suomalaisten yksityiselämän ja viestinnän luottamuksellisuuden piiriin kuuluvia tietoja silloin, kun se ei ole Suomen perustuslain mukaan sallittua.