Lakivaliokunta käsittelee valtioneuvoston selontekoa julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2023—2026 oikeusministeriön hallinnonalan kannalta keskittyen oikeusvaltion ja oikeudenhoidon määrärahatilanteeseen sekä turvallisuuspoliittisen toimintaympäristön muutoksen taloudellisiin vaikutuksiin.
Oikeusvaltion ja oikeudenhoidon määrärahatilanne
Määrärahataso ja lisämäärärahat
Oikeusministeriön pääluokan vuosittainen määrärahataso kehyskaudella on noin 1 mrd. euroa. Siihen sisältyvät myös jäljempänä tarkemmin käsitellyt kehyspoikkeuksen piiriin kuuluvat menot.
Kehyspäätökseen sisältyy aiempia päätöksiä vastaavia lisämäärärahoja oikeusministeriön hallinnonalalle, kuten syyteharkinnan ja oikeudenkäyntien käsittelyaikojen lyhentämiseen osoitettu 4 milj. euron vuotuinen lisämääräraha (0,45 milj. euroa Syyttäjälaitoksen ja 3,55 milj. euroa muiden tuomioistuinten toimintamenoihin) ja talousosaamisen edistämisen toimintoon osoitettu 1,0 milj. euron vuotuinen lisämääräraha. Lisäksi Rikosseuraamuslaitoksen toimintamenoihin kohdennetaan 2 milj. euron vuosittainen lisäys vankiloiden turvallisuudesta huolehtimiseen ja naisvankien erityistarpeiden huomioon ottamiseen.
Uutta määrärahaa kohdennetaan lainsäädäntömuutosten toimeenpanoon, kuten seksuaalirikoslainsäädännön kokonaisuudistukseen noin 1,9 milj. euroa vuonna 2023 ja vuodesta 2024 lukien pysyvästi noin 6 milj. euroa. Lisäksi uutta lisämäärärahaa kohdistetaan oikeudenhoidon turvaamiseen 12 milj. euroa vuosittain.
Lakivaliokunnan mukaan kehyspäätöksen lisämäärärahat ovat tarpeellisia. Esimerkiksi oikeudenhoidon turvaamisen lisämääräraha parantaa mahdollisuuksia vastata hallinnonalaa merkittävästi kuormittaviin ict- ja toimitilamenoihin, joihin valiokuntakin on aiemmin kiinnittänyt vakavaa huomiota (ks. mm. LaVL 11/2021 vp ja LaVL 3/2020 vp).
Myös seksuaalirikoslainsäädännön kokonaisuudistuksen toimeenpano edellyttää lisäresursseja, sillä poliisin tutkittaviksi sekä syyttäjän ja tuomioistuimen käsiteltäviksi tulee uusia rikosasioita. Lisäksi rangaistusasteikkojen ankaroituminen ja esityksessä arvioidut rikostapausten määrät lisäävät vankilukua. Valiokunta kuitenkin toteaa, että tuomioistuinlaitokselle uudistuksesta johtuvaa työmäärän lisäystä on asiantuntijakuulemisessa pidetty huomattavasti esitettyä suurempana. Aiempiin lausuntoihinsa viitaten valiokunta painottaa, että toimiva rikosprosessiketju edellyttää riittävää ja tasapainoista resursointia kaikille ketjun toimijoille (ks. erityisesti LaVL 11/2021 vp ja siinä viitatut valiokunnan aiemmat lausunnot).
Kehyspäätöksen lisäpanostuksista huolimatta hallinnonalan määrärahatilanteeseen liittyy seuraavia ongelmia.
Perusrahoituksen riittämättömyys ja työolojen heikentyminen
Myönteisistä lisäyksistä huolimatta julkisen talouden suunnitelma ei tälläkään kertaa tuo parannusta oikeusministeriön hallinnonalan toimijoiden perusrahoitukseen. Tämä on erittäin valitettavaa, sillä toimijoiden perusrahoituksessa on ollut hyvin pitkään huomattavia, välitöntä korjausta edellyttäviä puutteita. Tältä osin valiokunta viittaa erityisesti viime vuoden keväällä antamaansa lausuntoon julkisen talouden suunnitelmasta (ks. LaVL 11/2021 vp ja siinä viitatut aiemmat lausunnot).
Oikeusministeriön hallinnonalan toimijat ovat kiinnittäneet määrärahojen riittämättömyyteen huomiota myös tässä yhteydessä.
Tuomioistuinvirastolta saadun selvityksen mukaan tuomioistuinlaitoksen liian pieni perusrahoitus on johtanut siihen, että henkilöstöä ei ole voinut palkata siinä määrin kuin työmäärä edellyttää. Tämä puolestaan on johtanut siihen, että vireillä olevien asioiden määrät ja käsittelyajat ovat kasvaneet. Työtilanne on heikentynyt, vaikka henkilöstö on työskennellyt äärirajoilla. Tilanteen vuoksi tuomarit eivät myöskään ehdi osallistua riittävästi koulutukseen laissa säädetyn kouluttautumisvelvoitteen edellyttämin tavoin.
Myös Syyttäjälaitoksen mukaan tilanne on huolestuttava käsittelyaikojen pitkittymisen, vanhentumisuhkien ja asianosaisten oikeusturvan kannalta. Syyttäjälaitoksen mukaan syyttäjien henkilötyövuosimäärät eivät ole nousseet samaan tahtiin juttujen määrän kasvun, tehtävien lisääntymisen ja työn vaikeutumisen kanssa. Vireillä olevien asioiden määrä on kasvanut. Erityisen voimakasta kasvu on ollut yli 12 kk vireillä olevissa asioissa (kasvu vuoden 2019 lopun tilanteeseen verrattuna on noin 210 %).
Saadun selvityksen mukaan myös Rikosseuraamuslaitoksen taloudelliset voimavarat ja henkilöstöresurssit ovat riittämättömät toiminnan laajuuteen, käytössä olevaan laitosrakenteeseen ja täytäntöönpanon vaikuttavuustavoitteisiin nähden (ks. myös mm. LaVL 11/2021 vp, LaVL 3/2020 vp ja LaVL 8/2020 vp). Liian pieneen henkilöstömäärään ovat kiinnittäneet huomiota myös Euroopan neuvoston kidutuksen vastainen komitea (CPT) ja eduskunnan oikeusasiamies. Henkilöstövajaus johtuu pääosin vuosina 2006—2016 toteutetuista talouden sopeuttamistoimista, joiden vuoksi henkilöstömäärä väheni noin 500 henkilötyövuodella.
Ulosottolaitos kiinnittää huomiota menokehysten sisältämään leikkaukseen ulosoton määrärahoihin, noin kolme miljoonaa euroa. Tämä merkitsee sitä, että menoja joudutaan leikkaamaan tuntuvasti. Tilanne voi merkitä noin 70 viran lakkauttamista.
Julkisessa oikeusavussa vuorostaan on jouduttu viime vuosina määrärahojen puutteen vuoksi vähentämään henkilöstöresursseja ja virkoja on ollut lupa täyttää vain määräaikaisesti. Kuitenkin samaan aikaan palvelujen tarve on ollut suuri. Sopeuttamistoimet ovat johtaneet siihen, että virkoja on ollut vaikea täyttää ja jonot palveluihin ovat kasvaneet. Samalla palvelua on pystytty antamaan huomattavasti pienemmälle joukolle avun tarvitsijoita. Valtakunnallisesti oikeusavussa pystyttiin vuonna 2021 hoitamaan noin 5 000 juttua edellisvuotta vähemmän.
Oikeusapu- ja edunvalvontapiirien kannalta on myös pettymys, että keskusvirastohanke lykkääntyy rahoituksen puuttumisen vuoksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että hanketta pyritään jatkossa edistämään, sillä oikeusapu- ja edunvalvontatoiminta sekä talous- ja velkaneuvonta ovat oikeusministeriön hallinnonalalla ainoa sektori, jolla ei ole valtakunnallista keskusvirastoa (ks. LaVL 3/2020 vp ja LaVL 5/2019 vp). Keskusviraston perustamisen arvioidaan muun muassa parantavan mahdollisuuksia tuottaa oikeusavun, edunvalvonnan sekä talous- ja velkaneuvonnan asiakkaille valtakunnallisesti yhtenäisempää, laadultaan parempaa ja helpommin saavutettavaa palvelua.
Riittämätön perusrahoituksen taso on johtanut ruuhkien purkamiseen määräaikaisella lisärahoituksella, jolloin määräaikaisen henkilöstön määrä kasvaa. Määräaikaisiin virkoihin on myös vaikea löytää hakijoita.
Tilanne heijastuu myös työoloihin. Työolojen heikentymisestä esimerkiksi tuomioistuinlaitoksessa kertovat Tuomariliiton vuosina 2019 ja 2021 toteuttamat kyselyt, joiden perusteella merkittävä osa lainkäyttöhenkilökunnasta on vakavasti kuormittunutta. Uutena ilmiönä on myös tuomarinuran houkuttelevuuden selkeä heikentyminen. Alan vaihtoa harkitsevien tai jo vaihtaneiden määrä on kyselyjen valossa suuri. Keskeiset syyt ovat liiallinen työmäärä ja palkkauksen jälkeenjääneisyys.
Valiokunta on edellä esitetystä vakavasti huolissaan. Pitkään jatkunut perusrahoituksen riittämättömyys sekä määräaikaisten ja kohdennettujen lisäresurssien käyttäminen yhdistettyinä suureen työmäärään vaikeuttavat hallinnonalan toimijoiden työn järjestämistä ja kuormittavat henkilöstä. Viime kädessä ne heijastuvat asioiden käsittelyaikoihin ja heikentävät kansalaisten oikeusturvaa (ks. myös mm. LaVL 18/2021 vp, LaVL 8/2020 vp ja LaVL 3/2020 vp). Määräaikaisen henkilöstön suuri määrä on myös tuomioistuinten riippumattomuuden näkökulmasta ongelmallinen (ks. erityisesti LaVL 11/2021 vp ja siinä viitatut lukuisat aiemmat lausunnot).
Valiokunnan mukaan edellä esitetty ja saatu selvitys puoltavat vahvasti valtioneuvoston selonteon laatimista oikeusvaltion turvaamisesta ja vahvistamisesta sekä oikeudenhoidon toimintaedellytyksistä siten kuin eduskunta on valiokunnan mietinnön pohjalta edellyttänyt (ks. EV 214/2021 vp ja LaVM 16/2021 vp). Valiokunta on tyytyväinen siitä, että mainittu selonteko on valmisteilla ja tarkoitus antaa eduskunnalle vuoden 2022 loppuun mennessä. Aiemmin todetuin tavoin selonteossa on aiheellista kartoittaa tilannekuva ja tarvittavat korjaustoimenpiteet mahdollisimman laaja-alaisesti ottaen huomioon paitsi voimavaroihin myös rakenteisiin ja lainsäädäntöön liittyvät kysymykset. Tavoitteena tulee olla oikeudenhoidon toimintaedellytysten turvaaminen mahdollisimman kokonaisvaltaisesti, kestävästi ja pitkäjänteisesti.
Turvallisuuspoliittisen toimintaympäristön muutoksen taloudelliset vaikutukset
Toimintaympäristön muutos ja kehyspoikkeus
Suomen ja Euroopan turvallisuuspoliittinen ympäristö on muuttunut perustavanlaatuisesti Venäjän hyökättyä Ukrainaan. Julkisen talouden suunnitelmaa koskevassa selonteossa on käsitelty turvallisuuspoliittisen toimintaympäristön muutoksen vaikutuksia Suomen julkiseen talouteen. Selonteon mukaan hallitus vastaa suurelta osin akuutteihin menopaineisiin kuluvan vuoden lisätalousarvioesityksessään, mutta joiltain osin varautumisen vaikutukset ulottuvat myös julkisen talouden suunnitelman kaudelle 2023—2026 (s. 6).
Selonteon mukaan hallitus on päättänyt kehyspoikkeuksesta, jonka mukaan tilanteeseen välittömästi liittyvät maanpuolustuksen, rajaturvallisuuden ja kyberturvallisuuden välttämättömät menolisäykset katetaan kehyksen ulkopuolisina (s. 19). Samoin Ukrainaan annettu apu, sotaa pakenevien ukrainalaisten auttaminen ja sotaan liittyvien pakotteiden välittömät vaikutukset valtion toiminnalle katetaan kehyksen ulkopuolisina.
Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan kehyspoikkeus toteutetaan teknisesti ottamalla se huomioon kehystason rakennekorjauksena eli siten, että vaalikauden kehystä nostetaan menoja vastaavasti, jolloin ao. menot tulevat katettuiksi kehyksen ulkopuolisina. Oikeusministeriön hallinnonalan kehyspoikkeuksen piiriin kuuluvat menot sisältyvät siten edellä mainittuun pääluokan vuosittaiseen noin 1 mrd. euron määrärahatasoon.
Oikeusministeriön hallinnonalalla kehyspoikkeus koskee seuraavia:
- vaalitietojärjestelmän uusimiseen yhteensä 14,8 milj. euroa, tietosuojavaltuutetulle vuosittain 136 000 euroa ja kyberturvavallisuuden parantamisen osalta palautumiskyvykkyyksiin vuosittain 25 000 euroa
- hallinto-oikeuksiin vuosittain 2,5 milj. euroa 2023—2026
- korkeimmalle hallinto-oikeudelle 1,0 milj. euroa 2023—2026
- julkiseen oikeusapuun vuonna 2023 0,24 milj. euroa ja vuosille 2024—2026 vuosittain 0,32 milj. euroa
- yksityisille oikeusavustajille maksettavien korvausten tasoa korotetaan vuonna 2023 0,42 milj. euroa ja vuosina 2024—2026 0,56 milj. euroa
- hallinto-oikeuksien ympäristö-, maankäyttö- ja rakennusasioiden käsittelyaikojen lyhentämiseen vuosittainen 3 milj. euron lisämääräraha.
Oman toimialansa kannalta lakivaliokunta lausuu edellä mainituista kehyspoikkeuksen lisämäärärahoista seuraavaa.
Kyberturvallisuus.
Lakivaliokunta korostaa riittävien lisämäärärahojen varaamista kyberturvallisuudesta huolehtimiseen. Kuten valiokunta on turvallisuuspoliittista toimintaympäristön muutosta koskevassa lausunnossaan todennut, oikeusministeriön hallinnonalalla viranomaisten ja tuomioistuinten toiminta perustuu nykyisin laajasti digitaalisiin työkaluihin ja yhteyksiin, mikä korostaa tieto- ja kyberturvallisuudesta huolehtimisen merkitystä (ks. LaVL 14/2022 vp).
Maahanmuuton menot.
Maahanmuuton menoihin liittyy selonteon ja valiokunnan saaman selvityksen mukaan suurta epävarmuutta. Määrärahatarve on riippuvainen mm. tulijoiden toteutuvasta lukumäärästä ja heidän työllistymisestään. Selonteon mukaan määrärahatarve perustuu arvioon, jonka mukaan v. 2022 jätettäisiin 60 000 tilapäisen suojelun hakemusta ja 6 000 turvapaikkahakemusta (s. 23). Vuosina 2023—2026 turvapaikkahakemusten lukumääräksi arvioidaan 5 000—5 500 vuodessa.
Valiokunnan valtiovarainministeriöltä ja oikeusministeriöltä saaman lisäselvityksen mukaan määrärahatarkastelun pohjana ovat olleet maahanmuuton olettamat, jotka kattavat maahanmuuton kokonaistarvearviot. Sotatilanne ja mahdollinen hybridivaikuttaminen vaikuttavat maahanmuuton menoihin, joihin liittyy merkittävää epävarmuutta, ja hybridivaikuttaminen turvapaikanhakijoita välineellistämällä on uhka, johon tulee valmistautua. Ministeriöiden mukaan maahanmuuttoa on tarkasteltava kokonaisuutena, johon liittyvät edellä kuvatut Ukrainan sodan vaikutukset sekä yleinen maahanmuuton kehitys, jolloin maahanmuuton määräaikaisia määrärahalisäyksiä tarkastellaan yhtenä kokonaisuutena kehyspoikkeuksen piirissä.
Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta pitää tärkeänä, että maahanmuuton menopaineisiin varaudutaan ja tilanteen kehittymistä seurataan aktiivisesti. Turvallisuuspoliittisen selonteon yhteydessä saadun selvityksen mukaan toimintaympäristön muutoksen ja Ukrainasta pakenevien vaikutukset hallintotuomioistuimiin ovat vielä epäselviä, mutta odotettavissa ei ole, että Maahanmuuttoviraston päätöksistä ukrainalaisten maahantulijoiden asioissa aiheutuisi merkittävää jutturuuhkaa. Suomeen saapuvien ukrainalaisten keskuudessa oikeusturvapalveluiden kysynnän, kuten tarpeen saada oikeusapua, on kuitenkin arvioitu lisääntyvän (ks. LaVL 14/2022 vp).
Vihreä siirtymä.
Lakivaliokunta pitää hallinto-oikeuksien ympäristö-, maankäyttö- ja rakennusasioiden käsittelyaikojen lyhentämiseen osoitettua vuosittaista 3 milj. euron lisämäärärahaa vuosille 2023—2026 tarpeellisena. On myös tärkeää, että lisäyksen luonne on valiokunnan saaman selvityksen mukaisesti pysyvän kaltainen, vaikka se on päätetty osana määräaikaista luvituksen kokonaisuutta kehyspoikkeuksen piirissä.
Muita taloudellisia vaikutuksia
Lakivaliokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös seuraaviin turvallisuusympäristön muutoksen taloudellisiin vaikutuksiin.
Oikeusvaltion ja oikeudenhoidon turvaaminen.
Viitaten turvallisuuspoliittista toimintaympäristön muutosta koskevaan lausuntoonsa lakivaliokunta korostaa oikeusvaltion ja oikeudenhoidon toimintakyvystä huolehtimista, sillä oikeusvaltion ja oikeusjärjestelmän tulee toimia kaikissa oloissa (ks. LaVL 14/2022 vp). Valiokunnan mukaan toimiva oikeusvaltio sekä luottamus tuomioistuinten ja viranomaisten toimintaan sekä oikeuksien ja vastuun toteutumiseen lisäävät väestön kriisinsietokykyä ja ovat olennaisia sisäisen turvallisuuden kannalta.
Hybridiuhat ja rikollisuus.
Muuttuneen turvallisuustilanteen ennakoidaan eri tavoin lisäävän myös tutkittaviksi tulevien rikosten määrää. Turvallisuuspoliittista toimintaympäristöä koskevan lausunnon (LaVL 14/2022 vp) mukaisesti lakivaliokunta korostaa tilanteeseen varautumista sekä rikosvastuun toteuttamisen merkitystä, sillä kansalaisten kokema luottamus siihen, että rikoksista seuraa lain tarkoittama rangaistus, on keskeinen turvallisuutta ja turvallisuuden tunnetta luova tekijä. Olennaista on huolehtia viranomaisyhteistyön tehokkuudesta sekä kaikkien rikosprosessiketjuun kuuluvien toimijoiden eli esitutkintaviranomaisten, syyttäjien, tuomioistuinten, rangaistusten täytäntöönpanon sekä oikeusavun riittävistä ja oikeasuhtaisista voimavaroista sekä muista toimintaedellytyksistä.
Sotarikokset.
Venäjän joukot ovat hyökkäyksen aikana syyllistyneet Ukrainassa vakaviin kansainvälisen humanitaarisen oikeuden loukkauksiin, joihin liittyy myös rikosoikeudellinen vastuu. Keskeinen merkitys on Ukrainan omilla toimilla, mutta se ei tule yksin selviytymään kaikkien alueellaan tapahtuneiden sotarikosten tutkinnasta ja syytteeseen saattamisesta. Kansainvälinen yhteisö tukee ja osallistuu rikosten tutkintaan.
Ukrainassa tapahtuneita kansainvälisiä rikoksia voi tulla tutkittaviksi ja käsiteltäviksi myös Suomessa. Niiden määrän ei arvioida olevan suuri, mutta aiempien kokemusten perusteella sotarikosten tutkinta ja käsittely on erityisen vaativaa sekä vie huomattavasti aikaa ja resursseja. Turvallisuuspoliittista toimintaympäristöä koskevaan lausuntoonsa (LaVL 14/2022 vp) viitaten lakivaliokunta katsoo, että tilannetta tulee seurata aktiivisesti.
Pakotteet.
Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että EU:n Venäjälle asettamilla pakotteilla on vaikutuksia Ulosottolaitoksen työmäärään, sillä pakotteiden kohteena olevien omaisuuden jäädyttäminen tapahtuu ulkoministeriön hakemuksesta Ulosottolaitoksen toimesta. Asiat on keskitetty ulosotossa erityistäytäntöönpanon toimintayksikköön, jossa ne saadun selvityksen mukaan työllistävät henkilöstöä huomattavasti, sillä tutkittavat tapaukset ovat hankalia. Erityistäytäntöönpanon henkilöstöstä kolmasosa on jo siirretty pakoteasioiden tutkintaan. Pakotteista aiheutuva työn lisääntyminen edellyttää Ulosottolaitokselle lisähenkilöstön palkkaamista, mistä saadun selvityksen mukaan aiheutuu noin 700 000 euron kustannukset. Valiokunnan mukaan kyseisistä lisävoimavaroista tulee huolehtia.