Kyseessä on valtioneuvoston toinen jatkokirjelmä, jossa informoidaan eduskuntaa neuvottelujen kuluessa tapahtuneista keskeisistä muutoksista verrattuna Suomen jo hyväksymään yleisnäkemykseen. Jatkokirjelmästä ilmenee myös se, miten Suomelle aikaisemmissa käsittelyvaiheissa tärkeiksi muodostuneet asiat ovat kehittyneet. Puheenjohtajavaltion tavoitteena on, että direktiivi asiallisesti hyväksytään 30.11.2016 pidettävässä pysyvien edustajien komitean (Coreper II) kokouksessa. Lakivaliokunta arvioi tämänhetkistä neuvottelutilannetta saamansa selvityksen ja asiassa aiemmin antamiensa lausuntojen (LaVL 1/2016 vp ja LaVL 3/2016 vp) valossa. 

Saadun selvityksen mukaan direktiiviehdotus on Euroopan parlamentin kanssa käytyjen neuvottelujen kuluessa muuttunut niin, että se sisältää eräitä merkityksellisiä eroja neuvoston yleisnäkemykseen verrattuna. Myös eräät Suomelle merkitykselliset kysymykset ovat neuvottelujen aikana täsmentyneet. Lakivaliokunta kiinnittää näiden osalta huomiota erityisesti jäljempänä selostettuihin ehdotuksiin. Muilta osin valiokunta viittaa aiempiin lausuntoihinsa. 

Terrorismirikoksia koskevaan 3 artiklaan ehdotetaan lisäystä, jonka mukaan terrorismirikoksiksi katsotaan myös terroristisessa tarkoituksessa tehdyt radiologisiin aseisiin liittyvät teot. Lakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että mainittu lisäys on perusteltu. Radioaktiivista ainetta ympäristöön päästämällä voidaan aiheuttaa laajamittaista ja pitkävaikutteista vahinkoa ihmisten hengelle ja terveydelle. 

Terrorismiin liittyvän koulutuksen vastaanottamista koskevaan 8 artiklaan on neuvottelujen kuluessa tehty lisäys, jonka myötä myös niin sanottu itseopiskelu olisi kriminalisoitu. Lisäys on sisällytetty direktiiviehdotukseen vasta Euroopan parlamentin kanssa käytyjen neuvottelujen myötä. Näin ollen terrorismia varten kouluttautumista koskevassa artiklassa ei enää edellytetä sitä, että koulutusta otetaan toiselta henkilöltä. Uudella ehdotuksella halutaan vastata niin sanottuun yksinäisten susien aiheuttamaan uhkaan. Voimassa olevan rikoslain 34 a luvun 4 b §:ssä säädetään rangaistavaksi kouluttautuminen terrorismirikoksen tekemistä varten. Mainitussa pykälässä oleva viittaus koulutuksen antamista koskevaan 4 a §:ään merkitsee kuitenkin sitä, että nykyisen lainsäädännön mukaan koulutusta on otettava toiselta henkilöltä. Ehdotus edellyttää näin ollen lainsäädännön muuttamista. 

Lakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että kyseessä on tiedon vastaanottamisen oikeuteen liittyvä herkkä ihmisoikeusasia. Ehdotetun lisäyksen osalta ongelmalliseksi muodostuu myös muun muassa se, miten itseopiskeluun liittyvissä tapauksissa hankitaan todisteita ja miten opiskelun tarkoitus todistetaan. Lakivaliokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että itseopiskeluun liittyvät kysymykset olisi perusteltua jättää jäsenvaltioiden harkintaan, jotka voivat täytäntöönpanovaiheessa tarvittaessa mennä direktiivin velvoitteita pidemmälle. Saadun selvityksen mukaan kuitenkin vain muutama jäsenvaltio katsoo itseopiskelua koskevan ehdotuksen olevan ongelmallinen. Näin ollen ehdotuksen vastustamisella ei ole saavutettavissa itseopiskelun rajautumista direktiivin ulkopuolelle. Toisaalta on huomattava se, että niin toiselta henkilöltä saatava koulutus kuin itse tapahtuva kouluttautuminenkin voivat samalla tavalla edistää erittäin vakavan rikoksen eli terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemistä. Tästä huolimatta lakivaliokunta katsoo, että neuvotteluissa on edelleen syytä pyrkiä siihen, että itseopiskelua rajataan johdantokappaleissa asianmukaisella tavalla. 

Saadun selvityksen mukaan perusoikeuksia koskeva artikla 21 b ja sen johdantokappaleet huomioiden direktiivi mahdollistaa sen, että itseopiskelun kriminalisointi on kansallisesti toteutettavissa ottamalla huomioon ihmisoikeusvelvoitteet ja rikosoikeudellinen laillisuusperiaate. Edellä todetun perusteella lakivaliokunta katsoo, että itseopiskelun sisällyttäminen direktiiviin on mainituilla edellytyksillä viime kädessä hyväksyttävissä osana kompromissia. Valiokunta kuitenkin painottaa, että direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa on kiinnitettävä erityistä huomiota rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen ja sääntelyn täsmällisyyteen sekä tarkkarajaisuuteen. 

Matkustamisrikosta koskeva 9 artikla on muuttunut neuvoston yleisnäkemyksen jälkeen. Kompromissina ehdotetussa muotoilussa sääntelyllä katetaan myös tilanteet, jossa kyse on jäsenvaltioon palaavista kansalaisista tai muista jäsenvaltion alueelle matkustavista henkilöistä. Suomen kansallisessa lainsäädännössä YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmaan 2178 (2014) perustuva rikoslain 34 a luvun uusi 5 b § (matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten) tulee voimaan 1.12.2016. Mainitun rangaistussäännöksen ulkopuolelle jäävät kansalaisuus- tai asuinvaltioonsa matkustavat, eikä säännös koske Suomeen suuntautuvaa matkustamista. 

Direktiiviehdotuksen matkustamisrikosta koskevan artiklan soveltamisala on muuttunut useaan otteeseen neuvotteluiden aikana. Alkuperäisen direktiiviehdotuksen säännös kattoi kotimaahansa palaavat henkilöt. Neuvoston yleisnäkemys puolestaan oli soveltamisalaltaan rajoitetumpi eikä kaikilta osin kattanut edes YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman vaatimuksia. Lakivaliokunta on direktiiviehdotuksesta aiemmin antamissaan lausunnoissa (LaVL 1/2016 vp ja LaVL 3/2016 vp) katsonut, että matkustamisrikokselle on aihetta löytää sisältö, joka on toisaalta tarkoituksenmukainen sekä toisaalta perus- ja ihmisoikeuksien ja kansainvälisten kriminalisointivelvoitteiden vaatimukset täyttävä. Lakivaliokunta pitää mainittua näkemystä edelleen tärkeänä. Lakivaliokunnan aiemmassa lausunnossa (LaVL 1/2016 vp) esiin tuodun mukaisesti nyt käsiteltävällä, kotimaahansa palaavat henkilöt kattavalla kompromissiehdotuksella on liittymäkohtia myös perustuslain 9 §:n 3 momenttiin koskien Suomen kansalaisen oikeutta palata Suomeen. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan jäsenvaltion kannalta merkittävän uhkan muodostavat tilanteet, joissa henkilö matkustaa jäsenvaltion alueelle tehdäkseen terrorismirikoksen. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että jäsenvaltion — esimerkiksi Suomen — kannalta uhka on näissä tilanteissa korostuneempi kuin jäsenvaltiosta ulkomaille tapahtuvan matkustamisen kohdalla. Näin ollen on johdonmukaista, että myös tähän uhkaan vastataan rikosoikeuden keinoin. 

Saadun selvityksen mukaan jäsenvaltioiden näkemykset muun muassa kansalaisuusvaltioonsa matkustavien henkilöiden osalta ovat olleet eriäviä. Tämän vuoksi kompromissiehdotuksessa ei ehdoteta sääntelyä, jonka mukaan jäsenvaltion olisi ehdottomasti kriminalisoitava sen alueelle tapahtuva terroristinen matkustaminen. Ehdotus mahdollistaa valinnan matkustamisrikoksen ja valmisteluluonteisen rikoksen välillä. Lakivaliokunta pitää kaksi vaihtoehtoa sisältävää lähestymistapaa perusteltuna. Ratkaisumalli mahdollistaa sen, että direktiivin täytäntöönpanovaiheessa voidaan kansallisesti arvioida, kumpi lähestymistapa on perustellumpi. Saadun selvityksen mukaan alustava arvio on, että valittaessa valmisteluluonteisen teon rangaistavuuden vaihtoehto direktiivin velvoite tulee pitkälti katetuksi jo sillä, että rikoslain 34 a luvun 2 §:ssä säädetään rangaistavaksi terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu. 

Valtioneuvoston kannassa todetaan, että aiemmin mainittuun 1.12.2016 voimaan tulevaan rikoslain 34 a luvun uuteen matkustamisrikosta koskevaan 5 b §:ään liittyvästä perustuslakivaliokunnan lausunnosta (PeVL 37/2016 vp) on pääteltävissä, että perustuslain 9 §:n 3 momentissa säädetty kielto estää kansalaista saapumasta maahan ei estä matkustamisrikokselle perustuvan vaihtoehdon valintaa. Lakivaliokunta toteaa tältä osin, että se käsittelee jatkokirjelmää oman toimialansa kannalta eikä ota kantaa puheenjohtajan ehdotuksen perustuslainmukaisuuteen. Jatkokirjelmä on parhaillaan perustuslakivaliokunnan arvioitavana. 

Neuvottelutilannetta kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että puheenjohtajan asiakirjassa oleva kaksi vaihtoehtoista lähestymistapaa sisältävä ehdotus voidaan hyväksyä osana kompromissia edellyttäen, että se ei muodostu perus- ja ihmisoikeuksien kannalta ongelmalliseksi. 

Lakivaliokunta on edellisestä jatkokirjelmästä antamassaan lausunnossa (LaVL 3/2016 vp) kiinnittänyt huomiota ongelmiin, jotka liittyvät siihen, että terrorismin rahoittamista koskevassa 11 artiklassa ja 15 artiklassa olevat viittaukset ulottuvat matkustamisrikoksen edistämistä koskevaan 10 artiklaan. Viittausten 10 artiklaan voidaan tulkita tarkoittavan sitä, että matkustamisrikoksen osalta rikoslain 5 luvun 6 §:ssä rangaistavaksi säädetyn avunannon rahoittamisen tulisi olla rangaistavaa ja että avunannon rangaistavuudelta ei saisi edellyttää, että päärikos eli matkustamisrikos tai sen rangaistava yritys tehdään. Viittaukset 10 artiklaan johtavat terrorismirikoksen tekemiseen nähden hyvin varhaiseen sitä edeltävään tekovaiheeseen puuttumiseen. Lakivaliokunta on aiemmassa lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen että 10 artiklaan kohdistuvien viittausten ongelmallisuuteen ja poistamiseen on mahdollisuuksien mukaan syytä kiinnittää huomiota asian jatkokäsittelyssä. 

Saadun selvityksen mukaan Suomi on aktiivisesti toiminut edellä mainittujen viittausten poistamisen puolesta, mutta mainittavan kannatuksen puuttuessa se ei ole onnistunut. Valiokunta pitää 10 artiklaan ulottuvien viittausten säilymistä valitettavana, sillä ne ulottavat rikosoikeudellisen vastuun varsin pitkälle. Tämä on kuitenkin sinällään tyypillistä useille rikoslain 34 a luvun säännöksille, joissa rangaistusvastuu ulottuu valmisteluluonteisiin terroristisessa tarkoituksessa tehtyä rikosta edistäviin tekoihin. Saadun selvityksen mukaan perus- ja ihmisoikeuksia ja oikeudellisten perusperiaatteiden huomioimista koskeva 21 b artikla johdantokappaleineen mahdollistaa täytäntöönpanovaiheessa sen, että viittausten oletettavasti edellyttämät lainsäädäntömuutokset saadaan toteutettua Suomen rikosoikeudelliseen järjestelmään soveltuvalla tavalla. Lakivaliokunta katsoo, että viimeksi todetuin edellytyksin ehdotus on hyväksyttävissä osana kompromissipakettia. 

Lakivaliokunta on edellisessä lausunnossaan (LaVL 3/2016 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että perus- ja ihmisoikeusnäkökulma tuodaan esiin alkuperäisen direktiiviehdotuksen perusteluissa ja johdantokappaleissa, mutta ei itse ehdotuksen artikloissa. Valiokunta on painottanut perus- ja ihmisoikeuksien huomioimisen merkitystä direktiivistä edelleen neuvoteltaessa ja myöhemmin pantaessa direktiiviä kansallisesti täytäntöön. 

Puheenjohtajan kompromissiasiakirjassa ihmisoikeuksien ja oikeudellisten perusperiaatteiden huomioon ottaminen on nostettu artiklatasolle (artikla 21 b). Mainittua yleistä velvoitetta lisäksi täsmennetään artiklan johdantokappaleissa kattavalla tavalla. Saadun selvityksen mukaan direktiiviin tullaan vielä sisällyttämään johdantokappale, jossa muun ohessa korostetaan suhteellisuusperiaatteen huomioon ottamista direktiivin täytäntöönpanossa sekä kielletään rasismi ja syrjintä täytäntöönpanossa. Valiokunta pitää erittäin myönteisenä ja periaatteellisesti tärkeänä perus- ja ihmisoikeuksia koskevien säännösten nostamista artiklatasolle sekä muita edellä mainittuja täydennyksiä. Valiokunta pitää myönteisenä myös sitä, että raportointia koskevassa 26 artiklassa komission velvollisuutta laajennettaisiin yleisnäkemykseen verrattuna koskemaan myös direktiivin vaikutuksia perusoikeuksiin ja -vapauksiin, lainmukaiseen menettelyyn sekä uhrien suojelun ja auttamisen tasoon. 

Lakivaliokunta pitää myönteisenä myös sitä, että johdantokappaleisiin ollaan sisällyttämässä kirjauksia, jotka tuovat esiin sen, että terrorismirikosoikeuden ei tule tunkeutua kansainvälisen humanitaarisen oikeuden alueelle, vaan varsinainen sotilaallinen toiminta aseellisissa konflikteissa kuuluu edelleen kansainvälisen humanitaarisen oikeuden alaan. Kansainvälisen humanitaarisen oikeuden loukkaukset rangaistaan sotarikoksina ja rikoksina ihmisyyttä vastaan. 

Saamaansa selvitystä ja neuvottelutilannetta kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että kompromissin saavuttamiseksi jatkokirjelmässä selostettu viimeisin direktiiviehdotuksen muotoilu on edellä lausunnossa mainituin edellytyksin hyväksyttävissä edellyttäen, että se ei muodostu ongelmalliseksi perus- ja ihmisoikeuksien kannalta, ja on myös kansallisesti täytäntöön pantavissa mainitut oikeudet täyttävällä tavalla.