Yleistä

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä on kyse energia-ja ilmastostrategian mukaisesta ylimenokauden tuotantotukijärjestelmästä suomalaisen hankeosaamisen ylläpitämiseksi (preemiojärjestelmä). Tämän preemiojärjestelmän avulla varmistettaisiin investoinnit uusiutu-viin energialähteisiin perustuvaan uuteen sähkön tuotantokapasiteettiin siten, että uusiutuvan energian osuus kasvaisi 2020-luvun loppuun mennessä kansallisesti ja Suomelle EU:ssa asetetut tavoitteet ja velvoitteet huomioon ottaen. 

Valiokunta toteaa, että esitys vastaa EU:n energiapoliittisiin linjauksiin siirtyä tarjouskilpailuihin perustuviin tukimuotoihin. Sovellettuna sähköntuotantoon tämä parantaa tuen antajan varmuutta siitä, kuinka paljon uusiutuvalla energialla tuotettua sähköä markkinoille on tulossa, mutta heikentää politiikan kustannusarvioita. Kilpailutusprosessi sinällään kuitenkin tarjoaa mahdollisuuden yritysten kustannusrakenteen selville saamiseen, jota tietoa voi käyttää politiikan jatkovalmisteluissa. 

Uusi järjestelmä ehdotetaan toteutettavaksi siten, että uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annettuun lakiin lisättäisiin tarjouskilpailuun perustuvaa preemiojärjestelmää koskevat säännökset. Sähkön tuottaja voisi osallistua tarjouskilpailuun tuulivoimalaa, biokaasuvoimalaa, puupolttoainevoimalaa, aurinkovoimalaa tai aaltovoimalaa koskevalla investointihankkeella, joka on valmis toteutettavaksi. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että syöttötariffijärjestelmä suljettaisiin biokaasuvoimaloiden ja puupolttoainevoimaloiden osalta. Hakemus syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä varten olisi tehtävä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2018.  

Esityksen mukaan tarjouskilpailun voittanut sähkön tuottaja saisi tarjouksessaan ilmoittamansa preemion mukaisen tuen, kun sähkön markkinahinta on enintään yhtä suuri kuin sähkön viitehinta (30 euroa/MWh). Preemion mukaista tukea alennettaisiin sähkön markkinahinnan ja viitehinnan erotuksella, kun markkinahinta on suurempi kuin viitehinta, mutta pienempi kuin viitehinnan ja preemion summa. Lähtökohtaisesti valiokunta pitää hyvänä tavoitetta alentaa  preemiojärjestelmään hyväksyttyjen voimalaitosten sähkön tuotantokustannuksia siten, että kustannustehokkaimmat uusiutuvia energialähteitä hyödyntävän sähköntuotannon hankkeet voivat toteutua nykyisessä markkinatilanteessa. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tarjouskilpailun järjestäminen edellyttää valtion talousarvioon otettavaksi kilpailutettavaa sähkön vuosituotannon määrää koskevan valtuutuksen. Preemiojärjestelmään olisi mahdollista hyväksyä enintään kilpailutettavan sähkön vuosituotannon määrän mukaisesti voimalaitoksia. Preemiojärjestelmän mukaiset oikeudet ja velvollisuudet olisivat voimassa määräajan, josta tukiajan enimmäispituus olisi 12 vuotta. Valiokunta toteaa, että tarjouskilpailussa edellytettäisiin uusiutuvan energian pienyksiköiltä vähintään 800 MWh:n vuosituotantoa. Valiokunta katsoo, että vähimmäisvaatimusta tulee alentaa, jotta hajautettua    pienenergiatuotantoa todella syntyisi, minkä tulee olla eräs keskeinen tavoite maamme energiapolitiikassa. 

Valiokunta katsoo, että tulee huolehtia tarjouskilpailussa tavoitteena olevan vuosituotannon enimmäismäärän täyttymisestä järjestämällä tarvittaessa useampia tarjouskilpailuja. Esityksen perusteluissa on arvioitu, että preemiojärjestelmään lopullisesti hyväksyttävä tuotantomäärä jäänee pienemmäksi kuin 2 TWh. 

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että ennen esityksen valmistelua tarjouskilpailumallille on tarkasteltu kattavasti vaihtoehtoehtoisia ratkaisumalleja, kuten esimerkiksi kansallisen sertifikaattijärjestelmän perustamista tai ylikansallisen, valtion rajat ylittävän sertifikaattijärjestelmän mahdollisuutta. Esitystä laadittaessa päämääränä on ollut kansantalouden kokonaisetu ja preemiojärjestelmän kustannustehokkuus. Kun ensimmäinen kilpailutus on ajoitettu jo syksyksi 2018, valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kilpailutuksista nopeasti kertyvä kokemus edesauttaa mekanismin mahdollista edelleen kehittämistä. 

Valiokunta toteaa, että tukijärjestelmiä jatkossa valmisteltaessa teknologianeutraalien tukijärjestelmien ei välttämättä tule tarkoittaa sitä, että kaikki erilaiset uusiutuvan energian muodot kilpailisivat keskenään tarjouskilpailuissa. Tulee esimerkiksi harkita, onko hyvin erilaisia tuotantomuotoja, kuten tuulivoimaa ja erilaisia biomassoista sähköä ja lämpöä tuottavia laitoksia mielekästä kilpailuttaa toisiaan vastaan. Lisäksi tukea tulee suunnata erityisesti uusien teknologien tutkimukseen, kehitykseen, kaupallistamiseen ja markkinoille saattamiseen. 

Yleisellä tasolla valiokunta pitää välttämättömänä, että uusiutuvan sähkön tukimekanismeja luotaessa turvataan sähkön toimitusvarmuus, sähköntuotannon säätelymahdollisuus sekä sähkön saatavuus huippukulutustilanteissa eli etenkin talvikaudella. Myös sähkön kysyntämekanismien ja sähkön varastoinnin kehittäminen on turvattava. Tukimallia on muutettava siten, että talvikaudelle tulee sähkön markkinahinnan päälle astettain vaikuttava preemio esimerkiksi kuuden kuukauden ajaksi. Nyt ehdotetun tukimekanismin mukaan tukea maksetaan eniten niille tuotantomuodoille, jotka tuottavat sähköä, kun sähkön markkinahinta on alhainen (kolmen kuukauden keskiarvona), eli juuri sinä aikana, kun ei ole tarvetta suuremmalle sähköntuotannolle. Myös esityksen perusteluissa on tuotu esiin tuulivoiman osalta, että kohteen tuuliolosuhteet vaikuttavat merkittävästi vuosituotantomääriin, ja aurinkosähkön osalta, että sen erittäin laajamittainen hyödyntäminen edellyttäisi Suomen olosuhteissa varastoinnin kehittämistä kulutushuippujen tasaamiseksi. 

Siltä varalta, että EU:n kestävyyskriteerit muuttuvat tämän tukijärjestelmän voimassaoloaikana, toimijoiden oikeuksia ja velvollisuuksia tulee täsmentää. 

Metsäbiomassa

Valiokunta toteaa, että metsäbiomassan merkitys Suomessa uusiutuvan energian raaka-aineena on ratkaisevan tärkeä. Uusien metsäteollisuuden investointien seurauksena puun käyttö kasvaa Suomessa merkittävästi lähivuosina. Samalla muodostuu uudenlaisia mahdollisuuksia lisätä sivuvirtojen ja hakkuutähteiden biomassaan perustuvaa sähköntuotantoa. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että metsänhoidossa ja puun korjuussa syntyy runsaasti puuainesta, joka ei kelpaa tai jolle ei ole riittävästi kysyntää puunjalostuksen raaka-aineeksi. Esimerkiksi tuoreiden valtakunnan metsien inventointitietojen perusteella taimikonhoidon rästejä on tällä hetkellä lähes 800 000 hehtaaria. Niillä tehtävistä ensiharvennuksista voi kertyä puustoa noin 50 miljoonaa kuutiota. Tästä pääosa ei ole taimikonhoidon rästien vuoksi jalostuskelpoista kuitupuuta, vaan energiapuuksi soveltuvaa pienläpimittaista puustoa. Esityksen perusteluissa on todettu, että metsäteollisuuden ja muun puuta jalostavan teollisuuden käyttöön soveltuvaa raaka-ainetta ei ole perusteltua ohjata tukien avulla energian tuotantoon.  

Valiokunta toteaa, että metsähaketta käytetään nykyisin energian tuotantoon erityisesti sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksissa (CHP), mutta myös erillisessä lämmön tuotannossa ja pyrolyysiöljyn tuotantoon. Esityksen perusteluista käy ilmi, että metsähakkeen käyttö on viime vuosina vähentynyt sähkön ja lämmön yhteistuotannossa, mutta lämmön tuotannossa käyttö on kasvanut melko tasaisesti. Esityksen mukaan metsähakkeen kysyntää voivat lähivuosina lisätä lähinnä polttoainemuutokset nykyisissä energian tuotantolaitoksissa, minkä lisäksi suunnitteilla on metsäbiomassaa hyödyntäviä biopolttoainelaitoksia. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että järeän puun hakkuukohteelta saadusta jalostukseen soveltuvasta tukki- tai kuitupuusta valmistetulla metsähakkeella tuotettu sähkö ei edellä esitetyin perustein oikeuttaisi preemiojärjestelmässä preemion mukaiseen tukeen eikä sitä luettaisi preemiojärjestelmän mukaisen tuotantovelvoitteen piiriin. Lisäksi preemiojärjestelmään hyväksytyssä puupolttoainevoimalassa olisi tuotettava sähköstä ja lämmöstä vähintään 85 prosenttia (15 prosenttia voisi olla esimerkiksi kivihiiltä tai turvetta) muilla puupolttoaineilla kuin mainitulla tukki- tai kuitupuusta valmistelulla metsähakkeella, jotta sähkön tuottaja olisi oikeutettu tukeen. Esityksen perustelujen mukaan 85 prosentin rajan arvioidaan kannustavan tehokkaasti muun kuin tukki- ja kuitupuusta valmistetun metsähakkeen sekä purun ja kuoren käyttöön polttoaineena. Joidenkin asiantuntijoiden lausuntojen mukaan tätäkin rajaa on syytä tarkastella CHP-tuotannon kannattavuuden parantamiseksi. Lisäksi tukki- ja kuitupuusta valmistetun metsähakkeen rajaaminen esityksen mukaisesti preemiojärjestelmän mukaisen tuen ja tuotantovelvoitteen ulkopuolelle varmistaisi, että preemiojärjestelmän käyttöönotto ei johtaisi tukki- ja kuitupuun hinnan nousuun eikä siten heikentäisi metsäteollisuuden toiminta- ja investointiedellytyksiä. Valiokunta toteaa, että esityksen puumarkkinavaikutusten ennustettavuutta heikentää se, että on vaikea arvioida toisaalta sitä, missä määrin tuella syntyvä uusi tuotanto syrjäyttää metsähakkeeseen ja teollisuuden sivutuotepuujakeisiin pohjautuvaa nykytuotantoa, ja toisaalta sitä, missä määrin tuen seurauksena (esim. puun hinnan nousun myötä) yhteispolttolaitoksissa siirrytään lähinnä turpeen käyttöön. 

Valiokunta pitää metsähakkeen osalta erittäin tärkeänä jatkaa metsähakkeen sähköntuotantotukijärjestelmää sen nykyisen voimassaoloajan loppuun energia- ja ilmastostrategiassa linjatun mukaisesti. Järjestelmä on osoittautunut kustannustehokkaaksi. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että metsähakkeen sähköntuotantotukijärjestelmän kehittämistä ja tarpeellisuutta eli mahdollisia tulevia kannustejärjestelmiä 'metsähakevoimaloille' arvioidaan vuonna 2018. Valiokunta toteaa, että tämä esitys ei varmista puun ja kuoren kilpailukykyä. Tarkastelussa tuleekin tarpeen mukaan huomioida myös nyt luotava preemiojärjestelmä puupolttoainevoimaloille. 

Valiokunta toteaa, että kuorta käytetään nykyisin energian tuotantoon, erityisesti teollisuuden CHP-laitoksissa sekä sahojen prosessilämpölaitoksissa. Kuoren energiakäyttö on kasvanut vuodesta 2013. Lähivuosina kuoren saatavuuden odotetaan paranevan metsäteollisuuden investointien myötä. Lisääntyvä kuori tullaan todennäköisesti käyttämään energiaksi, joko suoraan poltettuna tai jalostettuna polttoaineeksi. Purua käytetään nykyisin massan tuotantoon, pellettien tuotantoon, puulevyjen tuotantoon ja energian tuotantoon. Purusta voidaan myös valmistaa bioetanolia. Purun suora energiakäyttö laski hieman vuonna 2014, mutta elpyi vuonna 2016. Sen sijaan puupellettien tuotanto on laskenut vuoden 2014 jälkeen. Preemiojärjestelmässä voisi saada tukea purulla tuotetusta sähköstä. Esityksen perusteluissa on arvioitu, että tämä voi lisätä purun arvoa energian tuotannossa, mikä parantaisi sahojen kannattavuutta. 

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että CHP-tuotannolle asetetut reunaehdot saattavat hieman parantaa suurten purua ja kuorta käyttävien yhdistettyjen CHP-laitosten kilpailukykyä erityisesti pääkaupunkiseudulla ja mahdollisesti suurteollisuuden yhteydessä, myös korvausinvestointien osalta. Kuitenkin Keski- ja Pohjois-Suomessa sahojen ongelma on suurin ja purun ja kuoren siirtämisestä aiheutuisi kustannuksia ja ympäristöhaittoja. Hajautettu, sahojen yhteyteen soveltuva pieni CHP-laitos ei tule menestymään kilpailussa investointikustannustason takia. Lisäksi 2 TWh:n tavoite on niin pieni, että parhaassakin tapauksessa CHP-tuotannon lisäys jää marginaaliseksi. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että tukitoimenpiteissä myös pienten CHP-laitosten, joilla on myös alueellisia työllisyysvaikutuksia, kilpailukyky turvataan.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että jos sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitos voittaisi tarjouskilpailun ja se hyväksyttäisiin preemiojärjestelmään, alkaisi purun ja kuoren kysyntä kasvaa aikaisintaan vuodesta 2021. Valiokunta painottaa sitä, että sahateollisuuden ongelmaan tarvitaan välitön ratkaisu, sillä ongelma pahenee polttojakeiden tarjonnan kasvaessa ja markkinoiden supistuessa. 

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tarjouskilpailuun osallistuvien yritysten näkökulmasta puuta käyttävän sähköntuotannon kannattavuuteen liittyy jossain määrin enemmän avoimia tekijöitä kuin muiden tuotantomuotojen, kuten tuulienergian, kannattavuuteen. Paitsi sähkön ja päästöoikeuksien hintakehitys myös hintaodotukset puumarkkinoiden ja fossiilisten polttoaineiden markkinoiden suhteen tulevat vaikuttamaan tarjouskilpailuun potentiaalisesti osallistuvien yritysten strategisiin valintoihin. Koska puun raaka-ainehinta muodostaa merkittävän osan biosähkön tuotantokustannuksesta, puun hinnanvaihtelut ja mahdolliset maankäyttösektorin nieluihin liittyvät epävarmuudet lisäävät puuperäisen sähkön tuottajariskiä. Puupohjaisiin biomassoihin pohjautuvan energiantuotannon osalta valiokunta pitää välttämättömänä, että puupohjaisen energian kilpailukyky fossiilisiin energianlähteisiin nähden turvataan. 

Biokaasu

Valiokunta toteaa, että biokaasua tuotetaan ja hyödynnetään Suomessa tällä hetkellä lämmön ja sähkön tuotannossa sekä pienemmässä määrin liikennekäytössä. Biokaasun liikennekäytön kasvu on ollut viime vuosina nopeaa. Tällä hetkellä biokaasua tuotetaan erityisesti kaatopaikkalaitoksissa, jäteveden puhdistamoissa ja yhteismädätyslaitoksissa. Valiokunta korostaa, että merkittävää potentiaalia lisäykseen olisi erityisesti maatiloilla ja yhteismädätyslaitoksissa, joissa voidaan käyttää raaka-aineina erilaisia jakeita. Tämän potentiaalin hyödyntämiseen tulee panostaa. Valiokunta painottaa sitä, että biokaasun tuotannolla on myös monia ravinteiden kierrätykseen liittyviä hyötyjä. Biokaasun tuotannosta voidaan esimerkiksi ottaa talteen ravinteita, joilla voidaan korvata epäorgaanisia lannoitteita. Biokaasun tuotanto onkin saatava mahdollisimman nopeasti käyntiin maataloudessa myös ympäristövaikutusten hallinnan vuoksi ja taakanjakosektorin päästövähennysten aikaansaamiseksi. Valiokunta toteaa lisäksi, että Suomessa voitaisiin siirtää peltoa energiantuotantoon 472 000 ha ruuan- tai rehuntuotantoa vaarantamatta. Vuonna 2016 biokaasun tuotanto vastasi n. 1 TWh, josta maatalouden osuus oli n. 0,6 prosenttia. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että biokaasuvoimalan syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskeva hakemus on edellä todetun mukaisesti tehtävä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2018. Vaikka esityksen perusteluissa on todettu, että sähkön hinnalla on yleisesti ottaen melko pieni vaikutus biokaasuvoimaloiden kannattavuuteen ja ettei preemiojärjestelmän mukaisella sähköntuotannon tuella siten todennäköisesti ole suurta vaikutusta investointien toteuttamiseen, valiokunta korostaa edellä esitettyyn viitaten biokaasun merkitystä energiantuotannossa. Lisäinvestointien mahdollistamisen osalta valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että tarjouskilpailuun tulee olla mahdollista osallistua myös monipolttoainevoimaloilla, jotka hyödyntävät esim. sekä biokaasua että puukaasua. Esityksessä puupolttoainevoimaloita ja biokaasuvoimaloita koskeva polttoainevelvoite on laskettu alkuperäisestä 90 prosentista 85 prosenttiin. Biokaasuvoimaloiden sähköstä 85 prosenttia tulee tuottaa biokaasulla. Mikäli asetettu prosenttivaatimus ei osoittaudu toimivaksi, valiokunta pitää tarpeellisena, että se otetaan uudelleentarkasteluun. Biokaasuvoimaloiden aseman parantamiseksi tarjouskilpailussa valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä edellä jo todettua tarvetta alentaa uusiutuvan energian pienyksiköltä edellytettävää vuosituotannon määrää. Lisäksi valiokunta painottaa sitä, että biokaasuvoimaloiden tuotannon kilpailukyvystä tulee huolehtia muillakin tukitoimenpiteillä kuin preemiojärjestelmällä. 

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että uutuusvaatimusta tulee tarkentaa siten, että biokaasulaitosten kohdalla vain biokaasureaktorin ja biokaasusähkön tuotantoon kuuluvien osien tulisi olla uusia. Tällöin esim. maatalouden tuotantoyksikköjen yhteydessä rakennettavissa laitoksissa voidaan hyödyntää tiloilla olemassa olevia lietesäiliöitä syötteiden ja mädätysjäännöksen varastosäiliöinä. Näin laitosten investointikustannukset pysyvät alhaisina. Korostaen muutoksen tarpeellisuutta valiokunta pitää biokaasun osalta myös tärkeänä, että maaseudun kehittämisohjelman investointituet ovat käytössä siten, että ne muodostuvat vaihtoehdoksi pree-miojärjestelmälle biokaasun hyödyntämistä lisättäessä. 

Lopuksi

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta korostaa erityisesti sitä, että  

• tarjouskilpailussa uusiutuvan energian pienyksiköltä edellytettävää vuosituotannon vähimmäisvaatimusta (800 MWh) tulee alentaa 

• tukitoimenpiteissä myös pienten CHP-laitosten kilpailukyky tulee turvata 

• biokaasuvoimaloiden tuotannon kilpailukyvystä tulee huolehtia muillakin tukitoimenpiteillä kuin preemiojärjestelmällä.