Yleistä taksonomiasta ja ilmastoa koskevasta delegoidusta säädöksestä
Maa- ja metsätalousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan ja katsoo, että Suomen tulee vastustaa EU:n kestävää sijoittamista helpottavaa kehystä koskevan asetuksen (EU) 2020/852 eli niin kutsutun taksonomia-asetuksen nojalla annettavaa, ilmastoa koskevaa komission delegoitua säädösehdotusta. Valiokunta ei vastusta taksonomia-asetuksen perustavoitetta luoda kehikko rahoituksen vapaaehtoiseksi suuntaamiseksi uskottaviin ja tehokkaisiin EU:n ilmastotavoitteita edistäviin toimiin. On selvää, että EU:n ja Suomen ilmasto- ja ympäristötavoitteiden saavuttaminen vaatii merkittäviä investointeja, joita ei voida rahoittaa pelkästään julkisin varoin. Taksonomia-asetuksen raportointivelvoitteiden tarkoituksena on tuoda lisää läpinäkyvyyttä ja avoimuutta rahoitusmarkkinatoimijoille. Tämä on hyväksyttävä tavoite. Valiokunta muistuttaa kuitenkin, ettei kestävän rahoituksen kehikko vastaa lainkaan sille asetettuun tavoitteeseen, mikäli taloudelliset toimijat eivät koe siihen sisältyviä kriteerejä toteuttamiskelpoisiksi ja tavoitteiltaan hyväksyttäviksi. Tavoitteena tulee olla selkeä kehikko, jonka tieteellinen perusta on vahva ja joka kohtelee eri toimialoja ja toimijoita oikeudenmukaisesti ja johdonmukaisesti. Valiokunta toteaa lisäksi, että säätäessään yksityiskohtaiset, metsänomistajaa ja metsänhoitotoimia ohjaavat kriteerit EU astuu kansallisen metsäpolitiikan alueelle, joka valiokunnan vakiintuneen kannan mukaan kuuluu kansalliseen päätösvaltaan (E 97/2021 vp — MmVL 23/2021 vp). Näiden periaatteellisten kysymysten lisäksi ehdotus delegoiduksi säädökseksi on yksityiskohdiltaan ongelmallinen.
Komission ehdotus delegoiduksi säädökseksi koskee kahta taksonomia-asetuksen kuudesta ympäristötavoitteesta; ilmastonmuutoksen hillintää ja ilmastonmuutokseen sopeutumista. Ollakseen kestävää taksonomia-asetuksen näkökulmasta taloudellisen toiminnan tulee merkittävästi edistää yhtä tai useampaa kuudesta ympäristötavoitteesta, eikä se saa aiheuttaa haittaa yhdellekään näistä tavoitteista (ei merkittävää haittaa -periaate). Käsillä oleva delegoitu säädös koskee niitä teknisiä kriteerejä, joiden perusteella taloudellisen toiminnan katsotaan edistävän ilmastotavoitteiden toteuttamista (liite 1) ja joilla sen ei katsota aiheuttavan merkittävää haittaa ympäristötavoitteille (liite 2). Valtioneuvoston kannan mukaan liitteen 1 kriteerit, jotka koskevat metsätalouden kestävyyttä ilmastotavoitteiden näkökulmasta, ovat vaikeaselkoisia, eivätkä ne ole linjassa uusiutuvan energian direktiivin ja LULUCF-asetuksen mukaisten metsiä ja bioenergiaa koskevien kestävyyskriteereiden kanssa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan myös liitteeseen 2 sisältyvät ei merkittävää haittaa -periaatteen soveltamista koskevat kriteerit ovat ongelmallisia metsätalouden osalta. Kaiken kaikkiaan ehdotetut tekniset arviointikriteerit eivät ole metsätalouden osalta taksonomia-asetuksen 19 artiklassa säädettyjen vaatimusten mukaisia, eivätkä ne vastaa taksonomia-asetuksen henkeä. Tämä on keskeinen peruste vastustaa delegoidun asetuksen hyväksymistä. Toinen peruste liittyy asetuksessa ehdotettujen teknisten arviointikriteerien aiheuttamaan hallinnolliseen taakkaan ja kolmas EU-sääntelyn yleiseen johdonmukaisuuteen ja siihen heijastinvaikutukseen, joka komission säädösehdotuksella voi olla EU:n tuleviin politiikkatoimiin.
Metsätaloutta koskevat kriteerit
Valiokunta kiinnittää huomiota metsätaloutta koskevien kriteerien valmisteluprosessin ongelmiin ja valittujen kriteerien tarkoituksenmukaisuuteen. Jos tavoitteena on ohjata rahoitusta ilmaston kannalta kestäviin ratkaisuihin, vaikuttaa hyvin erikoiselta, ettei teknisten arvointikriteerien valmistelussa ole hyödynnetty olemassa olevia vakiintuneita metsäalan yhteistyön foorumeita (Forest Europe). Kaiken kaikkiaan valtioneuvoston kirjelmästä ei käy täysin ilmi, millaisen tutkimustiedon pohjalta tekniset kriteerit on valmisteltu, ja jatkossa tuleekin varmistaa, että metsäntutkijoiden osaaminen on mukana valmistelussa. Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, ettei komissio ole esittänyt arvioita säädösehdotuksen epäsuorista vaikutuksista. Tätä on pidettävä puutteena, sillä valiokunnan saaman lausuntopalautteen perusteella epäsuorat vaikutukset voivat olla erittäin merkittäviä Suomen metsäteollisuuden kilpailukyvyn ja toimijoiden hallinnollisen taakan kannalta.
Säädösehdotus koskee rahoitustuotteiden tuotekohtaisen raportoinnin ohella yli 500 työntekijän niin sanottuja PIE-yhteisöjä, joita ovat luottolaitokset, vakuutusyhtiöt ja reaalimaailman pörssiyhtiöt, joiden on raportoitava sijoittajia varten muun muassa taksonomian mukainen osuus liikevaihdostaan. Raportointivaatimukset koskevat suoraan ainakin kolmea Suomessa toimivaa metsäteollisuusyritystä. Käytännössä raportointivelvoitteet voivat siirtyä alihankkijoille, kuten metsäpalveluyrityksille ja metsänomistajille, koska metsäteollisuusyritys ei muuten saa tietoa raaka-aineen alkuperästä ja metsänomistajia koskevien vaatimusten noudattamisesta. On myös mahdollista, että rahoittajat ryhtyvät laajemminkin edellyttämään esimerkiksi lainarahoituksen yhteydessä selvitystä taksonomian kriteerien mukaisuudesta. Rahoittajien voi olla helpompaa hallinnoida kaikkia rahoitustuotteitaan samoilla säännöillä kuin soveltaa kestävään rahoitukseen erilaisia menettelyjä. On ennenaikaista arvioida, miten laajaa osuutta koko metsätalouden tuotannosta ja toimijoista uudistus koskee.
Kaiken kaikkiaan kestävän rahoituksen sääntely on suomalaiselle metsäteollisuudelle tärkeä kokonaisuus. Lähtökohtaisesti metsäteollisuus tarjoaa ratkaisuja EU:n ympäristötavoitteisiin pääsemiseksi ja pyrkii edistämään niitä monin tavoin. Vaikeaselkoisiin ja yksityiskohtaisiin teknisiin kriteereihin pohjautuva tarkastelu tuo epävarmuutta koko toimialalle. Se voi vähentää metsäteollisuuden investointeja, sillä taksonomia vaikuttaa tulevaisuudessa rahoituksen hintaan tai yhtiöiden houkuttelevuuteen sijoituskohteina. Tällöin metsäkadon vaara lisääntyy, kun kannuste metsänhoitoon poistuu puun myyntimahdollisuuksien vähennettyä. Metsäteollisuus, kuten mikä tahansa muukin taloudellinen toiminta, edellyttää vakaata ja selkeätä rahoitusmarkkinalainsäädäntöä, joka samalla ohjaa löytämään kunkin jäsenmaan olosuhteissa järkevät ja tehokkaat ilmastotoimet. Tätä tavoitetta palvelevat parhaiten jäsenvaltiotasoiset, yhteiset arviointikriteerit. Valiokunnan käsitys tilanteesta on se, että komission esittämässä muodossa taksomia lisää byrokratiaa koko arvoketjussa ilman, että toimille on suoraan löydettävissä tieteellistä perustetta.
Valiokunta ilmaisee huolensa siitä, ettei säädösehdotuksen vaikutuksia metsänomistajiin ole arvioitu valmistelussa. Saatujen asiantuntijalausuntojen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että vaikka teknisten kriteerien noudattaminen olisi rahoittajalle ja rahoitusta markkinoilta hankkivalle teollisuudelle vapaaehtoista, puuraaka-aineen tuottajille kriteerit voivat tosiasiassa muodostua pakollisiksi. Mikäli raaka-ainetta halutaan toimittaa taksonomian mukaiseen toimintaan, metsänomistajan on osoitettava kriteerien täyttyminen. Säädösehdotuksen mukaiset tekniset kriteerit ovat epäselviä ja tulkinnanvaraisia, joten metsänomistajat joutuvat hankkimaan ulkopuolista asiantuntemusta esimerkiksi sen suhteen, miten metsälökohtainen ilmastohyötyanalyysi toteutetaan. Pahimmassa tapauksessa kriteerien noudattamisen raportointi ja auditointi lisäävät merkittävästi metsänomistajien hallinnollista taakkaa ja kustannuksia. Kymmenen vuoden välein tehtävä auditointi on ajatuksena epäselvä. Ehdotuksesta ei käy ilmi, mitä muutoksia voidaan tarkkailla ja todentaa metsässä kymmenen vuoden tarkastelujaksolla. Kestävän rahoituksen kriteerien noudattamisesta ajatellaan syntyvän lisäarvoa ainakin rahoittajille ja rahoituksen kohteille, mutta on epäselvää, miten tuo lisäarvo jakautuu ketjun toimijoiden kesken. Siten ei myöskään ole tiedossa, kompensoivatko markkinat metsänomistajille aiheutuneita hallinnollisia lisäkustannuksia.
Bioenergiaa koskevat kriteerit
Komission säädösehdotuksen ilmastonmuutoksen hillinnän teknisiä arviointikriteerejä koskevan liitteen 1 neljännessä luvussa määritetään kriteerit 25 energian tuotantoa koskevalle taloudelliselle toiminnolle. Luvun 4.8, 4.20, 4.24 ja 4.13 toiminnot käsittelevät bioenergian eri tuotantomuotoja. Valiokunta toteaa, että säädösehdotuksen valmistelun aikana komissio ehdotti aiemmin, että bioenergia olisi määritelty siirtymätoimeksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että tätä siirtymäleimaa ei ole lopullisessa esityksessä, vaan kestävä bioenergian tuotanto katsotaan ilmastonmuutoksen hillinnän ympäristötavoitetta suoraan tukevaksi toimeksi, joka taksonomian mukaan merkittävästi edistää ilmastonmuutoksen hillintää. Bioenergiaa tulee kohdella yhdenmukaisesti muiden vähäpäästöisten energiamuotojen kanssa. Biomassan energiakäytön tavoitteena tulee olla vähennysten saavuttaminen kasvihuonekaasujen päästöissä aiheuttamatta merkittävää haittaa luonnon monimuotoisuudelle ja vesistöille sekä vaarantamatta ruokaturvaa.
Valtioneuvoston selvityksessä todetaan, että komission säädösehdotuksen bioenergiaa koskevien toimintojen kriteeristöissä on useita eroja suhteessa uusiutuvan energian direktiiviin. Edellä mainitut säädösehdotuksen neljännen luvun toiminnot sisältävät vaatimuksen siitä, että taksonomian mukaista, kiinteää biomassaa voisi käyttää vain ainoana polttoaineena sähkön tuotannossa, yhteistuotannossa ja erillisessä lämmön ja jäähdytyksen tuotannossa. Kiinteiden fossiilisten polttoaineiden käyttö on taksonomian kriteerien ulkopuolella, jolloin myöskään kiinteitä monipolttoainekattiloita ei luokitella taksonomian mukaisiksi. Kriteeristöjen mukaan jätteen poltto, kierrätyspolttoaineiden käyttö ja fossiilisten käyttö eivät siis olisi mahdollista samassa kattilassa biomassan kanssa. Nykyisessä uusiutuvan energian direktiivissä vastaavaa vaatimusta ainoastaan biomassan käytölle ei ole, eikä vaatimusta ole myöskään heinäkuussa annetussa uusiutuvan energian direktiivin muutosehdotuksessa. Valiokunta toteaa, että erilaisten polttoaineiden seospolttomahdollisuus lisää käytännössä energiamarkkinoilla joustavuutta ja ajettavuutta sekä vähentää polttoainehankinnan riskejä. Nämä tekijät edistävät uusiutuvan energian hyödyntämistä lisäävien investointien toteutumismahdollisuuksia. Samalla voidaan käyttää resurssitehokkaasti sellaisia raaka-aine-eriä energiaksi, joiden muu käyttö ei ole kuljettamisen tai käytettävyyden takia mahdollista. Suomessa monipolttoainekattiloiden on katsottu olevan kustannustehokkaita ja pienentävän riippuvuutta yhdestä ainoasta polttoainelähteestä. Monipolttoainekattilat parantavat energian toimitusvarmuutta. Valtioneuvoston kannan mukaisesti valiokunta pitää erittäin valitettavana, että komission säädösehdotuksen arviointikriteerit eivät lue kiinteitä monipolttoainekattiloita kestäväksi bioenergian osalta.
Lisäksi bioenergian käyttöä sähköntuotannossa koskevan toiminnon kriteeristö on voimassa olevaa uusiutuvan energian direktiiviä tiukempi pienten laitosten osalta. Kun uusiutuvan energian direktiivin mukaan biomassaa käyttävät alle 20 MW:n kokonaislämpötehon rajan alittavat laitokset ovat nykyisen uusiutuvan energian direktiivin soveltamisalan ulkopuolella, taksonomian arviointikriteereissä tällaista alarajaa biomassaa käyttäville laitoksille ei ole asetettu. Uusiutuvan energian direktiivin päivityksessä komissio ehdottaa, että alle 5 MW:n laitokset jäisivät soveltamisalan ulkopuolelle. Vielä yhtenä esimerkkinä taksonomia-asetuksen bioenergiaa koskevien kriteereiden eroista suhteessa uusiutuvan energian direktiiviin voidaan nostaa esiin bioenergialaitosten puuttuminen huolto- ja asennustoiminnan luokasta. Valiokunta korostaa, että EU:n bio-energiaa koskevien säädösten, kuten nyt käsiteltävänä olevan ilmastotaksonomiaa koskevan komission säädösehdotuksen ja 55-valmiuspakettiin kuuluvien direktiiviehdotusten, keskinäinen johdonmukaisuus tulee varmistaa.
Lopuksi
Valiokunnan saamissa lausunnoissa on kiinnitetty huomiota säädösehdotuksen heijastusvaikutuksiin suhteessa seuraavaan, muita ympäristötavoitteita koskevaan delegoituun asetukseen ja muihin EU:n politiikkatoimiin. Mitä tulee seuraavaan delegoituun säädösehdotukseen, valiokunta haluaa todeta, ettei ole hyväksyttävää lisätä taloudellisten toimijoiden hallinnollista taakkaa epäselvillä ja tulkinnanvaraisilla raportointivaatimuksilla, joiden tieteellistä perustaa ja tarkoituksenmukaisuutta käytännön näkökulmasta ei ole asianmukaisesti selvitetty. Valiokunta pitää tärkeänä, että sille varataan riittävästi aikaa ennakkovaikuttamista koskevan valtioneuvoston kirjelmän käsittelyyn. Asiantuntijakuulemisissa on myös tuotu esille taksonomia-asetuksen nojalla annettavien delegoitujen säädösten mahdolliset vaikutukset muihin EU:n politiikkatoimiin, kuten uudella rahoituskaudella sovellettaviin valtiontukisääntöihin, jotka tulevat käytännössä ohjaamaan myös julkisen rahoituksen käyttöä. Ottaen huomioon EU:n elpymisvälineen rahoitusta koskevista säädöksistä saadut kokemukset on pidettävä mahdollisena, että ainakin ei merkittävää haittaa -periaatteen teknisillä arviointikriteereillä on suoraa vaikutusta myös jäsenvaltioiden mahdollisuuksiin myöntää rahoitusta kansallisista tai EU:n varoista. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että taksomia-asetusta tarkentaviin delegoituihin säädöksiin vaikuttamista jatketaan kuten tähänkin saakka tehokkaasti ja rakentavasti Suomen metsäasiantuntemukseen ja EU-tasolla tehtyyn metsäyhteistyöhön nojautuen.