Valiokunnan lausunto
PeVL
11
2015 vp
Perustuslakivaliokunta
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi lapsilisälain ja elatustukilain 4 §:n muuttamisesta
Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi lapsilisälain ja elatustukilain 4 §:n muuttamisesta (HE 70/2015 vp): Asia on saapunut perustuslakivaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava sosiaali- ja terveysvaliokunnalle. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
hallitussihteeri
Annika
Juurikko
sosiaali- ja terveysministeriö
professori
Mikael
Hidén
oikeustieteen tohtori, dosentti
Liisa
Nieminen
Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 
professori
Raija
Huhtanen
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lapsilisälakia poistamalla lapsilisän indeksisidonnaisuus. 
Esitys liittyy valtion vuoden 2016 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian. Lapsilisien indeksisidonnaisuutta koskevan lainmuutoksen ehdotetaan kuitenkin tulevan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016. 
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettua sääntelyä on arvioitu perustuslain 19 §:n sosiaaliturvaa koskevien säännösten näkökulmasta. Hallituksen näkemyksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Ehdotus
Lapsilisälaissa säädetään alle 17-vuotiaan lapsen elatusta varten valtion varoista maksettavasta lapsilisästä. Lapsilisä toimii tulontasauksena lapsiperheiden ja lapsettomien kotitalouksien välillä. Lapsilisää maksetaan perheelle lapsesta aiheutuvien kustannusten korvaamiseksi, ja se on lapsikohtainen, kaikille lapsiperheille maksettava etuus. 
Lapsilisälain 21 §:n muuttamisesta annetulla lailla lapsilisä sidottiin kuluttajahintojen muutosta vastaavaan kansaneläkeindeksiin maaliskuussa 2011. Hallituksen esityksessä on kyse tämän säännöksen kumoamisesta, mikä siis merkitsee lapsilisän indeksisidonnaisuudesta luopumista. Ehdotettu muutos ei ole väliaikainen, vaan pysyvä. Kyseessä on säästölakiehdotus, joka perustuu julkisen talouden heikkoon tilaan. 
Vuonna 2012, eli vuosi lapsilisän indeksisidonnaisuuden säätämisen jälkeen, lapsilisälain 21 §:ää muutettiin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella väliaikaisesti siten, että lapsilisien indeksitarkistuksia ei toteuteta vuosina 2013—2015.  
Arviointi
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 19 §:n kannalta. Sen 3 momentin mukaan julkisen vallan on tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Perusoikeusuudistuksen esitöissä säännöksen tarkoitusta toteuttavista tukijärjestelmistä mainittiin lapsiperheiden tukeminen lapsilisien kautta (HE 309/1993 vp, s. 71—72).  
Esityksellä tavoitellaan valtiontalouden säästöjä. Ehdotetun indeksijäädytyksen käytännön vaikutukset ovat riippuvaisia yleisestä ansiokehityksestä. Hallitus arvioi, että ehdotuksesta kertyy säästöä vuosina 2016—2019 yhteensä 64,4 miljoonaa euroa. Lopulliset säästövaikutukset riippuvat kuitenkin tulevasta inflaatiokehityksestä ja lapsimäärien muutoksista, joten arvioidun säästön määrä on suuntaa-antava. Siihen vaikuttaa myös se, missä määrin indeksisidonnaisuuden poistaminen lisää tulevina vuosina turvautumista toimeentulotukeen. 
Esityksen perustelujen mukaan lapsilisän indeksisidonnaisuuden poistaminen ei vaikuta kaikkein pienituloisimpien toimeentulotukea saavien lapsiperheiden tulotasoon sillä edellytyksellä, että toimeentulotukeen tehdään täysimääräiset indeksitarkistukset. Pienempi lapsilisä korvautuu tällöin hieman suurempana toimeentulotuen määränä. 
Indeksisidonnaisuuden lakkauttamisesta aiheutuvia vaikutuksia lapsiin ja lapsiperheisiin arvioidaan hallituksen esityksen perusteluissa, mutta vain keskiarvojen valossa. Arvioissa on otettu myös huomioon verotuksen lapsivähennyksen päättyminen vuoden 2017 lopussa. Perustelujen mukaan pelkästään indeksisidonnaisuuden poistamisen vaikutus lapsilisää saavien kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin jää keskimäärin melko pieneksi. Monilapsisilla, pienituloisilla ja yksinhuoltajatalouksilla lapsilisien osuus tuloista on keskimääräistä suurempi, käytännössä noin 9—12 prosenttia. Indeksisidonnaisuuden lakkauttamisen ja verotuksen lapsivähennyksen poistumisen arvioidaan yhdessä kasvattavan lapsiperheiden pienituloisuusastetta 0,3 prosenttiyksikköä. Lapsilisätalouksien käytettävissä olevat nettotulot supistuvat yhteisvaikutuksen johdosta keskimäärin 0,3 prosenttia. Tätä enemmän, 0,8 prosenttia, ne supistuvat silloin, kun kotitaloudessa on vähintään neljä lasta. Yksinhuoltajatalouksien tulot vähenevät 0,5 prosenttia ja kotitalouksien pienituloisimpaan kymmenykseen kuuluvien lapsiperheiden tulot 0,4 prosenttia. 
Perusoikeusuudistuksen esitöissä on perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun perustoimeentulon turvan käsitteeseen liittyen katsottu, että se on voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä sinänsä riippumaton eikä siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelyihin (HE 309/1993 vp, s. 70/II, PeVM 25/1994 vp, s. 10/II). Perustuslakivaliokunta katsoi vuonna 2012 arvioidessaan lapsilisän indeksisidonnaisuuden määräaikaista poistoa, että sama periaate koskee myös perustuslain 19 §:n 3 momentin suhdetta voimassa oleviin tukijärjestelmiin (ks. PeVL 25/2012 vp). Valiokunta totesi tuolloin, että julkisen vallan velvollisuutta tukea perheen mahdollisuutta turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu on tarkasteltava kokonaisuutena. Säännöksen vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista heikennystä esimerkiksi perheiden aineelliseen tukemiseen. Siten esimerkiksi lapsilisäjärjestelmän merkittävä heikentäminen ilman muita kompensoivia toimenpiteitä olisi perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta ongelmallista. 
Perustuslakivaliokunta on perustoimeentulon turvaa koskevan säännöksen yhteydessä pitänyt lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen luonteen mukaisena sitä, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II). Valiokunta on lisäksi pitänyt johdonmukaisena, että — niiltä osin kuin kysymys on julkisen vallan välittömästi rahoittamista perustoimeentuloturvaetuuksista — etuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (PeVL 34/1996 vp, s. 3/I). Nämä seikat soveltuvat myös perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettua julkisen vallan tukemisvelvoitetta koskevien etuuksien arviointiin. Valtiontalouden säästötavoitetta voidaan siten pitää taloudellisen laskusuhdanteen aikana hyväksyttävänä perusteena puuttua jossain määrin esimerkiksi lapsilisien tasoon. Sääntely ei kuitenkaan saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa asetettua tukemisvelvoitetta. 
Perustuslakivaliokunta katsoo, että nyt ehdotetun indeksijäädytyksen vaikutukset ovat suhteellisen vähäisiä eivätkä ne heikennä olennaisesti lapsiperheiden asemaa. Sinänsä huolestuttavaa kuitenkin on, että sääntelyn vaikutukset kohdistuvat voimakkaimmin pienituloisiin perheisiin. Osaltaan tätä kompensoi se, että lapsilisä otetaan toimeentulotuesta annetun lain 11 §:n mukaisesti tulona huomioon toimeentulotukea myönnettäessä, joten kaikkein heikoimmassa asemassa olevien, toimeentulotukea saavien kotitalouksien osalta indeksijäädytys ei vaikuta lopulliseen tulotasoon. Lapsilisän tasoon vaikuttavista indeksikorotuksista luopuminen ei kokonaisuutena ar-vioiden heikennä lapsiperheiden asemaa sillä tavoin, että se muodostuisi ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta (ks. myös PeVL 25/2012 vp).  
Valiokunta huomauttaa, että edellä todettuun arvioon on vaikuttanut se, että Suomen talouden tila on olennaisesti heikentynyt. Valiokunta on tuoreessa yliopistolakia koskeneessa lausunnossa antanut valtiosääntöisesti painoarvoa sille, että säästöihin tähtäävä perusoikeusheikennys on kestoltaan rajattu (PeVL 10/2015 vp). Myös lapsilisän osalta olisi perustuslakivaliokunnan mielestä suotavaa, että indeksin poisto toteutettaisiin määräaikaisena toimena. Valiokunnan mielestä hallituksen tulee myös huolehtia siitä, että jo toteutettujen ja muiden tulevien leikkausten, jotka vaikuttavat perheiden mahdollisuuksiin turvata lapsen hyvinvointi, yhteisvaikutus ei muodostu kohtuuttomaksi (ks. PeVL 32/2014 vp). Valiokunta myös toteaa, että sosiaali- ja terveysministeriön on seurattava uudistuksen vaikutuksia erityisesti heikoimmassa asemassa olevien perheiden kohdalla.  
Lisäksi valiokunta pitää välttämättömänä, että tämänkaltaisen lainsäädännön yhteydessä perusteluissa tuodaan yleisen tason mittareiden lisäksi selkeästi esille leikkausten tosiasialliset vaikutukset erilaisten perheiden ja kotitalouksien asemaan (ks. myös PeVL 32/2014 vp). 
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 
Helsingissä 26.11.2015 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Annika
Lapintie
vas
varapuheenjohtaja
Tapani
Tölli
kesk
jäsen
Simon
Elo
ps
jäsen
Maria
Guzenina
sd
jäsen
Hannu
Hoskonen
kesk
jäsen
Antti
Häkkänen
kok
jäsen
Ilkka
Kantola
sd
jäsen
Kimmo
Kivelä
ps
jäsen
Antti
Kurvinen
kesk
jäsen
Jaana
Laitinen-Pesola
kok
jäsen
Markus
Lohi
kesk
jäsen
Leena
Meri
ps
jäsen
Ville
Niinistö
vihr
jäsen
Wille
Rydman
kok
varajäsen
Mats
Löfström
r
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos
Matti
Marttunen
Viimeksi julkaistu 2.12.2015 8:48