Valiokunnan lausunto
PeVL
25
2018 vp
Perustuslakivaliokunta
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Syyttäjälaitoksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Lakivaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Syyttäjälaitoksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 17/2018 vp): Asia on saapunut perustuslakivaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava lakivaliokunnalle. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
neuvotteleva virkamies
Miia
Ljungqvist
oikeusministeriö
apulaisvaltakunnansyyttäjä
Jukka
Rappe
Valtakunnansyyttäjänvirasto
hallintojohtaja
Joanna
Autiovuori
Valtakunnansyyttäjänvirasto
professori
Sakari
Melander
professori
Olli
Mäenpää
Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 
Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Syyttäjälaitoksesta. Esityksen mukaan syyttäjälaitoksen organisaatiota uudistettaisiin siten, että Valtakunnansyyttäjänvirastosta ja sen alaisuudessa toimivista syyttäjänvirastoista muodostettaisiin yksi Syyttäjälaitos-niminen virasto. 
Lakien on tarkoitus tulla voimaan 31 päivänä lokakuuta 2018. 
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettua sääntelyä tarkastellaan ennen muuta perustuslain 104 ja 119 §:n kannalta. Hallituksen käsityksen mukaan esitykseen ei sisälly sellaisia perustuslain tai säätämisjärjestyksen kannalta merkityksellisiä ongelmia, jotka edellyttäisivät perustuslakivaliokunnan käsittelyä.  
LAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTOPYYNTÖ
Lakivaliokunta on pyytänyt perustuslakivaliokunnalta lausuntoa siitä, miten esitystä on arvioitava Suomea velvoittavien ihmisoikeussopimusten sekä perustuslain säännösten kannalta.  
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvioinnin lähtökohtia
Esityksessä ehdotetaan, että syyttäjälaitoksen organisaatiota uudistetaan. Valtakunnansyyttäjänvirastosta ja sen alaisuudessa toimivista syyttäjänvirastoista muodostetaan ehdotuksen mukaan Syyttäjälaitos-niminen virasto.  
Ehdotettu sääntely on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellistä ennen muuta perustuslain 104 §:n kannalta. Sen mukaan syyttäjälaitosta johtaa ylimpänä syyttäjänä valtakunnansyyttäjä, jonka nimittää tasavallan presidentti. Syyttäjälaitoksesta säädetään tarkemmin lailla. Sanottu säännös sisältyy lainkäyttöä koskevaan perustuslain 9 lukuun, joka liittyy läheisesti perustuslain 21 §:n säännöksiin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista (HE 1/1998 vp, s. 155/II).  
Syyttäjälaitosta koskeva säännös perustuslaissa vastaa asiallisesti pääpiirteissään Suomen hallitusmuotoon vuonna 1997 otettua sääntelyä. Hallitusmuotoon otetun säännöksen tarkoituksena oli itsenäisen ja erillisen ylimmän syyttäjän viran perustaminen ja syyttäjälaitoksen johdon siirtäminen valtioneuvoston oikeuskanslerilta valtakunnansyyttäjälle (ks. myös PeVL 32/1996 vp, s. 1/II). Hallitusmuodon muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen perusteluissa kiinnitettiin huomiota siihen, että ylimmän syyttäjän valtio-oikeudellisella asemalla on merkitystä oikeuslaitoksen riippumattomuuden kannalta, koska syyttäjillä on aktiivinen tehtävä rikosasioiden vireilletulossa ja käsittelyssä (HE 131/1996 vp, s. 14/II). 
Syyttäjälaitoksen itsenäisyydestä tai syyttäjien toiminnan riippumattomuudesta ei säädetä nimenomaisesti perustuslaissa. Riippumattomuuden vaatimus käy epäsuorasti ilmi perustuslain 27 §:n 3 momentin säännöksestä, jonka mukaan valtakunnansyyttäjä ei voi toimia kansanedustajana. Säännös otettiin perustuslakiin nimenomaan syyttäjälaitoksen riippumattomuuden turvaamiseksi (HE 1/1998 vp, s. 83/II).  
Syyttäjälaitoksen riippumattomuudella on perustuslakivaliokunnan mielestä tärkeä merkitys etenkin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeena. Valiokunta korostaa riippumattomuuden merkitystä paitsi syytteestä päätettäessä myös niiden tehtävien kannalta, joita syyttäjällä on esimerkiksi rangaistusmääräystä annettaessa (PeVL 7/2010 vp) ja tuomioesitystä tehtäessä (PeVL 7/2014 vp).  
Syyttäjän ja syyttäjälaitoksen riippumattomuus
Syyttäjällä on esityksen 1. lakiehdotuksen 10 §:n mukaan itsenäinen ja riippumaton syyteharkintavalta. Lainkohdan perustelujen mukaan syyttäjä tekisi lain nojalla hänen päätösvaltaansa kuuluvat ratkaisut itsenäisesti ja riippumattomasti. Tällaisia päätöksiä olisivat paitsi syyteharkintaan liittyvät ratkaisut myös muut päätökset, joihin syyttäjällä on toimivalta esitutkinnassa tai rikosprosessissa (HE, s. 25—26).  
Ehdotetun säännöksen sanamuodon voidaan sinänsä tulkita kattavan perusteluissa mainitut asiakokonaisuudet. Perustuslakivaliokunnan mielestä olisi kuitenkin sääntelyn selkeyden vuoksi ja syyttäjän riippumattomuuden korostamiseksi syytä harkita sääntelyn täydentämistä esimerkiksi perusteluissa käytetyin maininnoin.  
Samoin perustuslakivaliokunta pitää tarpeellisena, että lakivaliokunta harkitsee Syyttäjälaitoksen riippumatonta ja itsenäistä asemaa selventävän säännöksen lisäämistä lakiin, esimerkiksi Syyttäjälaitoksen tehtäviä koskevaan 2 §:ään. 
Johtavan aluesyyttäjän määräaikaisuus
Johtavan aluesyyttäjän virkaan nimitetään 1. lakiehdotuksen 17 §:n 3 momentin mukaan enintään viiden vuoden määräajaksi. Johtava aluesyyttäjä johtaa lakiehdotuksen 18 §:n mukaan syyttäjäaluetta. Lakiehdotuksen perusteluissa korostetaan johtavan aluesyyttäjän johtamiseen ja hallintoon keskittyviä tehtäviä (s. 14). Johtavan aluesyyttäjän tehtävissä on kuitenkin kyse myös lainkäyttötehtävistä, vaikka niiden arvioidaan käytännössä jäävän vähäisiksi (HE, s. 14). Lisäksi johtavan aluesyyttäjän hallinnolliset tehtävät, esimerkiksi juttujen jakamisessa aluesyyttäjille, ovat perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan usein välittömästi merkityksellisiä myös lainkäytön kannalta. Ehdotettua sääntelyä on paikallaan arvioida erityisesti syyttäjän tehtävien riippumattomuuden takeiden kannalta.  
Lakiehdotuksen säätämisjärjestysperusteluissa on tältä osin tarkasteltu erityisesti päällikkötuomarien määräaikaisuutta koskevaa sääntelyä. Tuomioistuinlain 11 luvun 2 §:n mukaan päällikkötuomarin virat täytetään seitsemäksi vuodeksi kerrallaan. Perustuslakivaliokunta ei tuomioistuinlakia koskevassa lausunnossa (PeVL 14/2016 vp) kiinnittänyt erikseen huomiota tähän sääntelyyn.  
Syyttäjälaitosta koskevasta ehdotuksesta poiketen tuomioistuinlakiin sisältyy kuitenkin määräajaksi nimitetyn päällikkötuomarin riippumattomuutta turvaava erityisjärjestely eli ns. virkatakuu. Jos päällikkötuomari on nimitetty vakinaisesti tuomarin virkaan, hän on tuomioistuinlain mukaan virkavapaana tästä virasta sen ajan, kun hän on päällikkötuomarin virassa. Lisäksi päällikkötuomarilla, jota ei ole nimitetty vakinaisesti muuhun tuomarin virkaan, on toimikauden päättyessä oikeus tulla nimitetyksi vakinaiseen tuomarin virkaan. 
Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että tuomarin ja syyttäjän riippumattomuuden perustuslaillisessa arvioinnissa on eroavaisuuksia. Perustuslaista ei valiokunnan mielestä seuraa ehdotonta estettä johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuudelle.  
Syyttäjän virkasuhteen pysyvyys on kuitenkin merkityksellistä syyttäjiä koskevan perustuslain 104 §:n ja oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n näkökulmasta. Nyt ehdotettua sääntelyä paremmin syyttäjän ja syyttäjälaitoksen riippumattomuutta toteuttaisi tuomioistuinlain kaltainen sääntely johtavan aluesyyttäjän virkatakuusta ja se, että johtavaksi aluesyyttäjäksi nimitettäisiin viideksi vuodeksi eikä ehdotetun mukaisesti enintään viiden vuoden määräajaksi. Lakivaliokunnan tulee harkita sääntelyn muuttamista tältä osin. 
Asian siirtäminen
Esityksen 1. lakiehdotuksen 21 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi rikosasian siirtämisestä toiselle syyttäjälle. Sen mukaan syyttäjä voi antaa käsiteltävänään olevan rikosasian toisen syyttäjän tehtäväksi tämän suostumuksella, jos se on asian laatu ja muut seikat huomioon ottaen tarkoituksenmukaista. Siirtäminen edellyttää kummankin syyttäjän esimiehen suostumusta. 
Lainkohdan perustelujen (s. 29) mukaan siirtäminen voisi tapahtua esimerkiksi, jos jutun asianosaiset ovat muuttaneet toiselle paikkakunnalle. Asian siirtämistä syyttäjältä toiselle voidaan perustuslakivaliokunnan mielestä hyvin perustella asian käsittelyn sujuvuuden näkökulmasta. Valiokunta pitää kuitenkin säännöksen muotoilua ongelmallisena perustuslain 2 §:n 3 momentissa säännellyn lainalaisuusperiaatteen ja 118 §:ssä säännellyn virkatoimia koskevan vastuun kannalta.  
Säännöksen mukaan yksittäistä lainkäyttöasiaa ja siinä tehtävää ratkaisua valmisteleva virkamies voisi oma-aloitteisesti — joskin esimiehensä ja asian vastaanottavan syyttäjän sekä tämän esimiehen suostumuksella — siirtää virkatehtäviinsä kuuluvan asian toisen virkamiehen hoidettavaksi. Siirtäminen edellyttää siirron olevan tarkoituksenmukaista asian laatu ja muut seikat huomioon ottaen, mikä ei perustuslakivaliokunnan mielestä riittävästi osoita siirron olevan poikkeus siitä pääsäännöstä, että kukin syyttäjä hoitaa hänelle määrätyt tehtävät.  
Säännöstä on muutettava siten, että siitä käy ilmi siirron perustuminen syyttäjään nähden esimiesasemassa olevan päätökseen. Lisäksi edellytyksiä asian siirtämiselle tulee tiukentaa säännöksessä. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  
Asetuksenantovaltuudet
Esityksen 1. lakiehdotuksen 29 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa syyttäjien tehtävistä ja niihin määräämisestä. Perustuslakivaliokunta pitää syyttäjän toiminnan riippumattomuuden kannalta ongelmallisena, että valtioneuvosto voisi asetuksella säätää syyttäjälle kuuluvien lainkäyttötehtävien sisällöstä tai hoitamisesta. Valtuutussäännöstä on tältä osin välttämätöntä täsmentää niin, että asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä ainoastaan syyttäjien hallinnollisista tehtävistä, mikä vastaisi myös esityksen perusteluja (s. 32). Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota hallituksen esityksen liitteenä olevan asetusluonnoksen 16 §:n sääntelyyn hallintokanteluasioiden ratkaisemisesta. Pykälän 2 momentista voi saada sen käsityksen, että siinä pyritään epäsuorasti sääntelemään ylimpien laillisuusvalvojien tehtävänjakoa. Perustuslain 110 §:n 2 momentin mukaan oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen välisestä tehtävien jaosta voidaan säätää lailla, kaventamatta kuitenkaan kummankaan laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaa.  
Apulaispäällikkö
Johtavan aluesyyttäjän apuna voi 1. lakiehdotuksen 18 §:n mukaan toimia yksi tai useampi apulaispäällikkö. Apulaispäällikön asema, tehtävä ja toimivaltuudet sekä näiden suhde syyttäjän tehtäviin jäävät lakiehdotuksessa varsin epäselviksi. Lain 19 §:stä tosin käy epäsuorasti ilmi, että hallinnollisia asioita voidaan työjärjestyksellä määrätä apulaispäällikön ratkaistaviksi. Apulaispäällikköä koskevaa perussääntelyä laissa on perustuslain syyttäjälaitosta koskevasta sääntelystä johtuen syytä täsmentää.  
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, mikäli valiokunnan sen 21 ja 29 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.  
Helsingissä 25.9.2018 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Annika
Lapintie
vas
varapuheenjohtaja
Tapani
Tölli
kesk
jäsen
Maria
Guzenina
sd
jäsen
Hannu
Hoskonen
kesk
jäsen
Ilkka
Kantola
sd
jäsen
Kimmo
Kivelä
sin
jäsen
Antti
Kurvinen
kesk
jäsen
Markus
Lohi
kesk
jäsen
Ville
Niinistö
vihr
jäsen
Juha
Rehula
kesk
jäsen
Wille
Rydman
kok
jäsen
Ville
Skinnari
sd
jäsen
Matti
Torvinen
sin
varajäsen
Mats
Löfström
r
varajäsen
Ben
Zyskowicz
kok
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos
Liisa
Vanhala
Viimeksi julkaistu 26.9.2018 14:33