Viimeksi julkaistu 9.5.2021 21.44

Valiokunnan lausunto PeVL 33/2020 vp HE 14/2020 vp Perustuslakivaliokunta Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi työttömyyskassalain muuttamisesta

Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi työttömyyskassalain muuttamisesta (HE 14/2020 vp): Asia on saapunut perustuslakivaliokuntaan lausunnon antamista varten 50 a §:n osalta. Lausunto on annettava sosiaali- ja terveysvaliokunnalle. 

Asiantuntijat

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

  • sosiaali- ja terveysministeriö
  • oikeusministeriö
  • professori Mikael Hidén 
  • OTT, yliopistonlehtori Anu Mutanen 
  • professori Olli Mäenpää 
  • professori Tuomas Ojanen 

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyyskassalakia. Lakiin ehdotetut muutokset ovat pääsääntöisesti teknisluonteisia ja tarkoituksena on nostaa aiemmin työttömyyskassoille annetuissa ohjeissa ja määräyksissä olleita säännöksiä lain tasolle. 

Laki ehdotetaan tulevan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2021. Sen 2 §:n 2 momentin 10 ja 11 kohta ja 50 a § sekä 2 §:n 2 momentin 5, 12 ja 13 kohdan kumoaminen ehdotettiin tulevan kuitenkin voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2020. 

Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan omaisuuden suojan ja oikeusturvan kannalta. Lakiehdotus arvioidaan voitavan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. 

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyyskassalakia. Ehdotetuilla muutoksilla on tarkoitus muun muassa siirtää aiemmin työttömyyskassoille annetuissa ohjeissa ja määräyksissä olleita normeja lain tasolle. Esityksessä ehdotetaan lakiin lisättäväksi säännös työttömyyskassan jäljellä olevien varojen käytöstä kassan purkautumis- ja konkurssitilanteissa. Nykyisen lain 2 §:n mukaan työttömyyskassan säännöissä on mainittava, miten kassan varat käytetään, jos kassa puretaan. Ehdotettavan uuden 50 a §:n mukaan purkautuneen tai konkurssiin asetetun työttömyyskassan mahdolliset varat velkojen ja muiden sitoumusten täyttämisen jälkeen luovutetaan Työllisyysrahastolle. Esityksen perustelujen mukaan työllisyysrahastoon siirretyt varat käytettäisiin työttömyyskassojen ansioturvamenojen ansio-osan rahoittamiseen. 

Varojen luovuttamista koskeva sääntely on merkityksellistä omaisuuden suojaa koskevan perustuslain 15 §:n kannalta. Nyt ehdotettavaa sääntelyä arvioitaessa on otettava huomioon työttömyyskassojen erityinen asema ja perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun perustoimeentulon turvaan kiinnittyvät tehtävät työttömyysturvan toteuttamisessa.  

Työttömyyskassa on työttömyyskassalain 1 §:n mukaan keskinäisen vastuun perusteella toimiva yhteisö, jonka jäseninä on joko palkkatyöntekijöitä tai yrittäjiä. Työttömyyskassan tarkoituksena on työttömyysturvalaissa tarkoitetun ansioturvan ja siihen liittyvien ylläpitokorvausten järjestäminen jäsenilleen. Työttömyyskassan rahoitus muodostuu jäsenmaksuista, Työllisyysrahaston maksamasta osuudesta ja valtionosuudesta.  

Ehdotetussa 50 a §:ssä kassan varoilla tarkoitetaan lakiehdotuksen perustelujen mukaan kaikkia kassan varoja, jotka jäävät jäljelle sen jälkeen, kun esimerkiksi Työllisyysrahastolle on palautettu ennakkona saadut varat (valtionosuus sekä Työllisyysrahaston osuus ansiopäivärahan menoista) ja maksettu velat sekä muut sitoumukset. Siten 50 a §:n nojalla Työllisyysrahastoon siirrettäviksi tulevat esimerkiksi tasoitusrahaston varat sekä mahdollisesta omaisuuden realisoinnista saadut varat. Tasoitusrahastoon kerätyt varat on kerätty kassan jäsenmaksuilla ja niiden tuotolla. 

Työttömyyskassojen toiminta ja varojen käyttö on tarkasti säänneltyä. Kassa ei saa työttömyyskassalain 1 §:n mukaan harjoittaa muuta kuin työttömyyskassalaissa tarkoitettua toimintaa. Se ei myöskään saa olla sellaisessa yhteydessä muunlaista toimintaa harjoittavaan yhdistykseen, järjestöön tai muuhun yhteenliittymään, jossa kassan itsenäisyys tulisi rajoitetuksi. Työttömyyskassan varoja ei lain 23 §:n mukaan saa käyttää muihin tarkoituksiin kuin työttömyyskassan maksettavaksi säädettyjen etuuksien sekä kassan tarpeellisten hallintokulujen suorittamiseen. Perustuslakivaliokunta on pitänyt työttömyyskassojen hoitamia työttömyysturvalain mukaisia ansiopäivärahan toimeenpanotehtäviä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuina julkisina hallintotehtävinä (PeVL 46/2002 vp, s. 9—10).  

Sääntely on merkityksellistä myös työttömyyskassan jäsenten kannalta. Kassan purkautuessa 50 a §:n nojalla Työllisyysrahastoon siirrettävät varat on kerätty työttömyyskassan jäseniltä näiden ansioturvan järjestämistä varten. Työttömyyskassojen jäsenmaksuja ei kuitenkaan makseta oman henkilökohtaisen työttömyysturvan rahoittamiseen vaan yleensä kyseisestä työttömyyskassasta maksettavien ansiopäivärahojen rahoittamiseen. 

Ehdotetulla sääntelyllä pyritään turvaamaan ansiopäivärahan saajien asema mahdollisessa kassan purkamistilanteessa ja lisäksi työttömyyskassojen jäsenmaksuilla kerättyjen varojen käyttämisen kohdentuminen siihen tarkoitukseen, johon ne on kerätty. Sääntelyn tavoite on perustuslakivaliokunnan mielestä hyväksyttävä, eikä valiokunta pidä muutenkaan omaksuttua perusratkaisua nyt käsillä olevassa erityislaatuisessa sääntely-yhteydessä perustuslain vastaisena (ks. myös PeVL 52/2006 vp). Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että laista käy ilmi nyt vain lakiehdotuksen perusteluissa ilmaistu varojen luovuttamisen tarkoitus. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Varojen luovutuksen Työllisyysrahastoon on 50 a §:ssä ehdotettu koskevan niin palkansaaja- kuin yrittäjäkassoja. Työllisyysrahastosta ei kuitenkaan rahoiteta yrittäjien ansioturvamenoja. Yrittäjäkassojen asemaa työttömyysturvajärjestelmän kokonaisuudessa sekä yrittäjien sosiaalivakuuttamista on hallituksen esityksen perustelujen (s. 25) mukaan tarkoitus tarkastella vastaisuudessa erikseen osana työttömyyskassalain jatkouudistusta sekä sosiaaliturvan kokonaisuudistuksen yhteydessä. 

Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan yrittäjäkassan varojen siirtämiselle Työllisyysrahastoon ei ole lakiehdotuksessa tai sen perusteluissakaan esitetty vastaavaa hyväksyttävää, varojen keräämistarkoitukseen ja käyttöön kiinnittyvää perustetta kuin palkansaajakassojen osalta. Lain 50 a §:n soveltamisalaa on siten rajattava niin, ettei se kata yrittäjäkassoja. Tällainen muutos on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS

Perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan varojen luovuttamisen tarkoituksesta ja 50 a §:n soveltamisalasta tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.  
Helsingissä 15.10.2020 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja 
Johanna Ojala-Niemelä sd 
 
varapuheenjohtaja 
Antti Häkkänen kok 
 
jäsen 
Outi Alanko-Kahiluoto vihr 
 
jäsen 
Bella Forsgrén vihr 
 
jäsen 
Jukka Gustafsson sd 
 
jäsen 
Petri Honkonen kesk 
 
jäsen 
Olli Immonen ps 
 
jäsen 
Hilkka Kemppi kesk 
 
jäsen 
Mikko Kinnunen kesk 
 
jäsen 
Anna Kontula vas 
 
jäsen 
Mats Löfström 
 
jäsen 
Jukka Mäkynen ps 
 
jäsen 
Sakari Puisto ps 
 
jäsen 
Wille Rydman kok 
 
jäsen 
Heikki Vestman kok 
 
jäsen 
Tuula Väätäinen sd 
 

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Liisa Vanhala