Arvion lähtökohdat
Esityksessä ehdotetaan muutoksia vankeuslakiin ja tutkintavankeuslakiin, jotka on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 20/2005 vp). Esityksen tavoitteena on parantaa ja selkeyttää Rikosseuraamuslaitoksen ja poliisin sekä muiden esitutkintaviranomaisten välistä yhteistyötä. Lisäksi ehdotetaan täsmennyksiä Rikosseuraamuslaitoksen toimivaltuuksiin valvoa vankeja.
Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan perustuslain 7 §:n 3 momentin viimeisen virkkeen mukaan lailla. Perusoikeusuudistuksen esitöissä tätä säännöstä luonnehdittiin perustuslailliseksi toimeksiannoksi, jonka johdosta lailla tulee turvata vapautensa menettäneille kuuluvat oikeudet muun muassa kansainvälisten ihmisoikeussopimusten viitoittamalla tavalla (HE 309/1993 vp, s. 49/I). Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 ja 6 artiklassa, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 9, 10 ja 14 artikloissa sekä lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 37 artiklassa luetellaan eräitä vapautensa menettäneen oikeuksia, minkä lisäksi muutkin ihmisoikeudet (esimerkiksi henkilökohtainen koskemattomuus sekä kirje- ja puhelinsalaisuus) kuuluvat myös vapautensa menettäneille siltä osin kuin niitä ei ole rajoitettu ihmisoikeussopimusten ja perusoikeussäännösten kannalta hyväksyttävällä tavalla (HE 309/1993 vp, s. 49/II).
Perusoikeusuudistuksen yhteydessä sanouduttiin selkeästi irti sellaisesta käsityksestä, että tietyn ihmisryhmän perusoikeuksia voitaisiin rajoittaa suoraan erityisen vallanalaisuussuhteen tai laitosvallan perusteella. Siten esimerkiksi vankien perusoikeuksien rajoittamisen katsottiin asianomaisessa hallituksen esityksessä edellyttävän lakia, jonka säätämisjärjestys riippuu rajoituksen sisällöstä ja asteesta (HE 309/1993 vp, s. 25/I ja 49/II, PeVL 12/1998 vp, s. 2/I, PeVL 34/2001 vp, s. 2/I). Vapaudenmenetys ei siten sellaisenaan muodosta perustetta rajoittaa henkilön muita perusoikeuksia. Jos tarve henkilön muiden perusoikeuksien rajoittamiseen tämän vapaudenmenetyksen aikana on olemassa, rajoituksista on säädettävä lailla ja ne tulee voida oikeuttaa erikseen kussakin tapauksessa ja kunkin perusoikeuden osalta (HE 309/1993 vp, s. 25/I).
Esityksessä nyt ehdotettu lainsäädäntö toteuttaa omalta osaltaan perustuslain 7 §:n 3 momentin viimeisessä virkkeessä tarkoitettua toimeksiantoa. Sääntely on samalla merkityksellistä perustuslain useiden perusoikeussäännösten kannalta. Se koskee esimerkiksi perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattuja oikeuksia henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen samoin kuin perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattua yksityiselämän suojaa ja saman pykälän 2 momentissa suojattua luottamuksellisen viestin salaisuutta. Vapautensa menettäneen perusoikeuksiin puuttuvia ehdotuksia on näin ollen arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta (PeVL 6/2017 vp, s. 2, PeVL 34/2014 vp, s. 2, PeVL 20/2005 vp, s. 2/II). Rajoitusten hyväksyttävyyden, tarkkarajaisuuden ja oikeasuhtaisuuden lisäksi on tärkeää kiinnittää huomiota vapautensa menettäneiden oikeusturvaan (PeVL 20/2005 vp, s. 2/II).
Voimassaolevan vankeuslain 1 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan vankeuden sisältönä on vapauden menetys tai sen rajoittaminen. Vankeuden täytäntöönpano ei saa aiheuttaa vangin oikeuksiin eikä olosuhteisiin muita rajoituksia kuin niitä, joista säädetään lailla tai jotka välttämättä seuraavat itse rangaistuksesta. Pykälän 2 momentin mukaan vankeus on pantava täytäntöön siten, että täytäntöönpano on turvallista yhteiskunnalle, henkilökunnalle ja vangeille. Vankeuden täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten on huolehdittava siitä, ettei vankeuden aikana kukaan oikeudettomasti puutu vangin henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Vankilan olot on järjestettävä niin pitkälle kuin mahdollista vastaamaan yhteiskunnassa vallitsevia elinoloja.
Myös ehdotetuilla toimivaltuuksilla pyritään osittain rikosten estämiseen, vankilan järjestystä uhkaavan vaaran torjumiseen taikka vangin tai muun henkilön turvallisuuden suojelemiseen. Ehdotettujen toimivaltuuksien taustalla on siten hyväksyttäviä intressejä, jotka voivat ääritapauksessa palautua jopa henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen (PeVL 5/1999 vp, s. 2/II, ks. myös PeVL 73/2018 vp, s. 3, PeVL 15/2018 vp, s. 8).
Hallituksen esitykseen sisältyy useita säännösehdotuksia, jotka kohdistuvat vankien ja tutkintavankien luottamuksellisen viestin suojan rajoittamista merkitseviin säännöksiin. Muutokset kohdistuvat pääosin sääntelyyn, joka on hyväksytty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 34/2014 vp; ks. myös PeVL 20/2005 vp, PeVL 59/2006 vp). Kyseiset muutokset ovat kuitenkin pääosin perusoikeuksien näkökulmasta puhtaasti muodollisia, eivätkä ne merkitse nykytilanteeseen verrattuna uusia tai aikaisempia laajempia luottamuksellisen viestin suojan rajoituksia.
Maksukortin valvonta
Vankeuslain 9 luvun 3 a §:ään ehdotetaan otettavaksi uudet säännökset maksukortin käytön valvonnasta. Sen mukaan vangille annetun Rikosseuraamusviraston hyväksymän maksukortin käyttöä voidaan valvoa tavanomaisesta maksuliikenteestä poikkeavien maksutapahtumien havainnoimiseksi siten, että valvonta kohdistetaan yksinomaan maksutapahtumien lukumäärään ja rahamäärään. Jos tällaisessa valvonnassa havaitaan tavanomaisesta maksuliikenteestä poikkeavia maksutapahtumia tai jos se on muusta syystä tarpeen, maksukortin käyttöä voidaan tapauskohtaisen päätöksen perusteella valvoa siten, että valvonta kohdistetaan kaikkiin maksukortin käyttöä koskeviin tietoihin. Edellytyksenä on, että valvonta on tarpeen rikoksen estämiseksi, vankilan järjestystä uhkaavan vaaran torjumiseksi taikka vangin tai muun henkilön turvallisuuden suojelemiseksi. Päätös voidaan tehdä enintään kuukaudeksi kerrallaan. Vastaavat säännökset sisältyvät ehdotettuun tutkintavankeuslain 5 luvun 3 a §:ään.
Ehdotetut säännökset maksukortin käytön valvonnasta merkitsevät puuttumista perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattuun yksityiselämän suojaan. Perustuslakivaliokunta on aiemmin katsonut, että pankkisalaisuus ei ole yksityiselämän ydinalueeseen kuuluva seikka (PeVL 14/2002 vp, s. 4/II, PeVL 7/2000 vp, s. 4/I). Valiokunta on kuitenkin sittemmin arvioinut yksityishenkilön tilitietojen valtiosääntöistä arkaluonteisuutta uudestaan (PeVL 48/2018 vp, s. 3—6). Valiokunta katsoi, että mitä suuremmassa määrin yksityisten ihmisten maksuliikenne siirtyy käteisen rahan käytöstä pankkitilin välityksellä tapahtuvaan maksuliikenteeseen, sitä yksityiskohtaisemman kuvan henkilön yksityiselämästä voi muodostaa pankkitilin tilitapahtumista. Tilitapahtumista voi valiokunnan mukaan ilmetä suoraan jopa arkaluonteisia tietoja, kuten tietoja uskonnollisen yhdyskunnan jäsenyydestä tai terveydenhuoltopalvelujen käytöstä. Valiokunnan mukaan luonnollisen henkilön yksityiskohtaiset tilitiedot rinnastuvat tämän johdosta yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluviin arkaluonteisiin tietoihin (PeVL 48/2018 vp, s. 4). Valiokunta piti tämän johdosta pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmän kohdalla säätämisjärjestyskysymyksenä välttämättömyyden ja täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta (PeVL 48/2018 vp, s. 8). Valiokunnan mielestä vastaavia lähtökohtia voidaan soveltaa nyt arvioitavan sääntelyn arviointiin, vaikka sinänsä on myös selvää, että yksityiselämän suoja toteutuu vankilaolosuhteissa normaalielämää rajatummin. Erityisesti on otettava huomioon, että maksukortin käytön valvonta merkitsee lievempää puuttumista perusoikeuksiin kuin vankeuslaissa säädetty rahan tai maksuvälineiden totaalinen hallussapitokielto.
Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitava sääntely on ongelmallista välttämättömyysvaatimuksen näkökulmasta. Vaikka hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 45) viitataan siihen, että perustuslain 10 §:n johdosta voidaan säätää vain välttämättömistä rajoituksista yksityiselämän suojaan vapaudenmenetyksen aikana mainiten valiokunnan käytännössään korostaneen perustuslain säännöksessä olevan välttämättömyysvaatimuksen merkitystä (PeVL 34/2014 vp) ja edelleen todetaan Rikosseuraamuslaitoksen hyväksymän maksukortin tilitapahtumien valvonnan olevan välttämätöntä sen varmentamiseksi, ettei maksukorttia voida käyttää rikolliseen toimintaan, todetaan valvonnan kynnyksen olevan kuitenkin välttämättömyyden asemesta vain tarpeellisuuden, mikä olisi perusteluiden mukaan vastaava kuin vangin yhteydenpitoa ulkopuolelle koskevissa säännöksissä. Valiokunta on kuitenkin jo aiemmin kiinnittänyt huomiota luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan perusoikeussääntelyn johdosta siihen, että toimivaltuuksien sitominen yksin tarpeellisuuteen on perustuslain 10 §:ssä säädettyjen kvalifioitujen lakivarausten välttämättömyysvaatimusten johdosta valtiosääntöisesti ongelmallista (PeVL 20/2005 vp, s. 5/II—6/I).
Sääntely erityisen valvonnan edellytyksistä 1. lakiehdotuksen 9 luvun 3 a §:n 2 momentissa ja 2. lakiehdotuksen 5 luvun 3 a §:n 2 momentissa on sidottava välttämättömyysedellytykseen. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä 1. ja 2. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valvonnan on oltava välttämätöntä suhteessa ehdotettuihin sinänsä hyväksyttäviin tarkoituksiin eli välttämätöntä rikoksen estämiseksi, vankilan järjestystä uhkaavan vaaran torjumiseksi taikka vangin tai muun henkilön turvallisuuden suojelemiseksi.
Hallituksen esityksen 3. lakiehdotuksen 29 a §:ssä säädetään oikeudesta saada tietoja maksukortin myöntäjältä tai maksun välittäjänä toimivalta. Rikosseuraamuslaitoksella on oikeus saada salassapitosäännösten estämättä maksukortin myöntäneeltä tai maksun välittäjänä toimivalta maksulaitokselta välttämättömät tiedot Rikosseuraamuslaitoksen hyväksymän maksukortin käytön hallinnointia varten sekä maksukortin 9 luvun 3 a §:n ja tutkintavankeuslain 5 luvun 3 a §:n mukaista maksutapahtumien valvontaa varten.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitosäännösten estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan käytännön mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 10/2014 vp, s. 6/II, PeVL 17/2016 vp, s. 5—6 ja PeVL 38/2016 vp, s. 2—3). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (PeVL 59/2010 vp, s. 4).
Erityistä merkitystä on annettu tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina sääntelyn täsmällisyyttä ja sisältöä arvioitaessa. Tilanteessa, jossa ehdotetut säännökset ovat kohdistuneet myös arkaluonteisiin tietoihin, tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä on ollut sääntelyn täsmentäminen tietojen luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan perustuslakivaliokunnan käytännön mukaiseksi (esim. PeVL 15/2018 vp, s. 39). Tietojen arkaluonteisuudelle on annettu merkitystä arvioitaessa tietojen saamista ja luovuttamista salassapitosäännösten estämättä koskevan sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (PeVL 14/2018 vp, s. 5 ja PeVL 48/2018 vp, s. 5).
Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntely on sinänsä asianmukaisesti sidottu välttämättömyyteen. Välttämättömyyden arvioinnin kannalta on kuitenkin ongelmallista, että lakiehdotuksesta ei tarkemmin ilmene, mitä maksukortin käytön hallinnoinnilla tarkoitetaan. Säännöstä on välttämätöntä täsmentää. Tällainen täsmentäminen on edellytyksenä 3. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallituksen esityksen mukaan päätökseen, jolla sallitaan kaikkiin maksukortin käyttöä koskeviin tietoihin kohdistuva erityinen valvonta, kohdistuisi muutoksenhakukielto. Tällainen viranomaisen päätös oikeuttaisi puuttumaan rajoittavasti perustuslain 10 §:ssä turvattuun yksityiselämän suojaan, ja päätöksen tekeminen perustuisi laissa säädettyihin oikeudellisiin edellytyksiin. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa valituskiellon perustuslainmukaisuutta perustellaan viittauksella perustuslakivaliokunnan lausuntoon PeVL 34/2014 vp. Valiokunnan mielestä viitatussa lausunnossa arvioitua päätöstä yhteydenpidon rajoittamisesta voidaan luonteeltaan ja tarkoitukseltaan rinnastaa nyt ehdotettuun sääntelyyn. Ehdotettu muutoksenhakukielto on sen sääntelykonteksti sekä poikkeuksellisten valtuuksien laillisuusvalvonta huomioon ottaen hyväksyttävissä perustuslain 21 §:n kannalta.
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa turvataan jokaiselle oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan tai velvollisuuksistaan (civil rights and obligations). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on korostanut siihen kohdistuvien rajoitusten osalta lailla säätämisen vaatimuksen ja hyväksyttävän perusteen lisäksi rajoituksen välttämättömyyttä ja oikeuden ydinalueen koskemattomuuden vaatimusta (ks. esim. Vilho Eskelinen ym. v. Suomi, 63235/00, 19.4.2007, suuri jaosto, kohta 61). Ihmisoikeustuomioistuimen tuoreemmassa oikeuskäytännössä on katsottu, että vankien henkilökohtaisiin oikeuksiin kohdistuvat rajoitustoimenpiteet kuuluvat lähtökohtaisesti EIS 6 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan (ks. de Tommaso v. Italia, 43395/09, 23.2.2017, suuri jaosto, kohta 151 ja Alexandre v. Portugali, 33197/09, 20.11.2012, kohta 51). Perusoikeuksiin kohdistuvat rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa (PeVM 25/1994 vp, s. 5/II).
Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että oikeusministeriössä selvitetään kokonaisuutena vankeuslain mukaisten turvallisuus- ja valvontatoimien laillisuusvalvonta sekä muutoksenhakusäännösten yhteensopivuus perustuslain 21 §:n oikeusturvasääntelyyn ja kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.
Tekninen valvonta
Hallituksen esityksen mukaan vankilan alueen ja tilojen valvontaan voidaan käyttää teknistä valvontaa vankilan järjestyksen, vankilassa pitämisen varmuuden ja vankien ja muiden henkilöiden turvallisuuden ylläpitämiseksi sekä karkaamisen tai avolaitoksesta luvatta poistumisen ja rikoksen estämiseksi. Valvontaa ei kuitenkaan saa käyttää vankien asuinselleissä, WC-tiloissa, pukeutumistiloissa tai muissa vastaavissa paikoissa.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntely on pääosin asianmukaista. Sääntelyä on kuitenkin syytä täydentää tallenteiden käyttötarkoitusta ja välttämättömäksi arvioitua tallentamisaikaa koskevalla säännöksellä. Lakivaliokunnan on syytä varmistua myös sääntelyn yhteensopivuudesta EU:n tietosuojalainsäädännön kanssa.
Muita seikkoja
Rikoksen selvittäminen ei kuulu Rikosseuraamuslaitoksen tehtäviin. Näin ollen Rikosseuraamuslaitoksen ja esitutkintaviranomaisten välisen tehtävänjaon selventämiseksi rikoksen selvittäminen poistettaisiin Rikosseuraamuslaitosta koskevista vankeuslain toimivaltasäännöksistä. Perustuslakivaliokunta yhtyy siihen hallituksen esityksessä esitettyyn käsitykseen (ks. HE s. 23), jonka mukaan on perusteltua täsmentää vankeuslaissa ja tutkintavankeuslaissa säädetyt valvonta- ja tarkastustoimivaltuudet vastaamaan viranomaisten tehtävänjakoa ja Rikosseuraamuslaitokselle säädettyjä tehtäviä.
Vankeuslain 16 luvun 6 §:n ja tutkintavankeuslain 11 luvun 6 §:n mukaan henkilönkatsastus voidaan tehdä rikoksen selvittämiseksi. Esitys ei kuitenkaan muusta sääntelystä poiketen sisällä ehdotusta näiden säännösten muuttamiseksi. Ratkaisua perustellaan sillä, että vankeuslain ja tutkintavankeuslain esitöissä on vuonna 2004 viitattu henkilönkatsastusta koskevan sääntelyn olevan vastaavaa sen kanssa, mitä pakkokeinolaissa on säädetty (ks. HE 263/2004 vp, s. 196). Sisällöllistä perustelua rajaukselle ei esitetä. Perustuslakivaliokunnan mielestä ei Rikosseuraamuslaitoksen lakisääteiset tehtävät huomioiden ole aivan ongelmatonta, että perusoikeuksiin merkittävästi puuttuvan henkilönkatsastuksen toteuttaminen on vankeuslain 16 luvun 6 §:ssä ja tutkintavankeuslain 11 luvun 6 §:ssä sidottu myös rikoksen selvittämiseen. Sääntelyä on syytä muuttaa vastaamaan muuta vankeuslain sääntelyä.