VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Yleinen kuvaus 1—7 artiklat
Ehdotetulla asetuksella on tarkoitus perustaa uudistusten tukiohjelma (jäljempänä ohjelma) talousarviovuosiksi 2021—2027 (1 artikla).
Ohjelma muodostuu kolmesta erillisestä ja toisiaan täydentävästä välineestä jotka ovat (3 artikla);
Uudistusten toteuttamisen tukiväline, josta myönnetään taloudellista tukea jäsenvaltioille eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä määriteltyjen rakenneuudistusten toteuttamiseksi;
Teknisen tuen väline, jolla tarjotaan teknistä tukea jäsenvaltiolle rakenneuudistusten toteuttamiseksi; ja
Lähentymisväline, jolla annetaan taloudellista ja teknistä tukea euroalueen ulkopuolisille maille rakenneuudistusten toteuttamiseksi yhteisvaluutan käyttöön ottamiseksi.
Ohjelman tavoitteena on edistää jäsenmaissa kansallisten rakenteellisten uudistusten toteuttamista, joilla pyritään vahvistamaan talouskasvua ja tukemaan taloudellisten ja sosiaalisten rakenteiden kestävyyttä sekä edistämään yhteenkuuluvuutta, kilpailukykyä, tuottavuuskasvua ja työllisyyttä (4 artikla) sekä lisäämään hallinnollisia valmiuksia instituutioiden, hallinnon sekä talous- ja sosiaalisektorin vahvistamiseksi.
Kullekin tukivälineelle on määritelty erityistavoitteet. Uudistusten toteuttamisen tukivälineen tavoitteena on rakenneuudistusten läpivieminen. Toteutusta seurataan uudistussitoumuksissa asetettujen konkreettisten välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamisella, joiden perusteella tukea maksetaan. Teknisen tuen välineen tavoitteena on tukea kansallisia viranomaisia uudistusten suunnittelussa, kehittämisessä ja toteuttamisessa parantamalla hallinnollista kapasiteettia hyvien käytänteiden vaihdon, menettelytapojen ja tehokkaan henkilöstöhallinnon kautta. Lähentymisvälinettä koskevat edellä mainitut tavoitteet, joiden avulla pyritään edistämään toimenpiteitä yhteisvaluutan käyttöönottamiseksi. (5 artikla)
Ohjelmaa voidaan soveltaa laaja-alaisesti eri yhteiskunnan alojen kehittämiseen ja rakenneuudistuksiin liittyen muun muassa julkiseen varain- ja omaisuuden hoitoon, institutionaalisiin ja hallinnollisiin uudistuksiin, yritysten toimintaympäristöön, rahoitussektoriin, hyödyke-, palvelu- ja työmarkkinoihin, koulutukseen, kestävään kehitykseen, kansaterveyteen ja sosiaalipalveluihin (6 artikla).
Ohjelman toteuttamiseen on ehdotettu varattavan € 22,18 miljardia (vuoden 2018 kiintein hinnoin) rahoituskehyskaudelle 2021—2027. Uudistusten toteuttamisen tukiväline (€ 19,52 mrd); ja teknisen tuen välineen rahoitusosuus (€ 0,75 mrd) on kaikkien jäsenmaiden käytössä, kun taas lähentymisvälineen (€ 1,92 mrd) tukeen ovat oikeutettuja eurojäsenyyttä suunnittelevat euroalueen ulkopuoliset EU-maat. Lähentymisvälineen tuki on jaettu taloudellisen tuen osioon (€ 1,77 mrd) ja tekniseen tukeen (€ 0,14mrd) (7 artikla). Lisäksi ohjelman vaikutusta ilmastotavoitteeseen seurataan. Tavoitteena on allokoida kaikista EU:n ohjelmista 25 prosenttia ilmastotavoitteiden tukemiseen.
Uudistusten toteuttamisen tukiväline, 8—17 artiklat
Uudistusten toteuttamisen tukivälineen kautta voidaan tukea eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä esille nousseiden rakenneuudistusten toteuttamista ja siten vahvistaa eurooppalaisen ohjausjakson vaikuttavuutta (8 artikla).
Maakohtainen tuen enimmäismäärä rahoituskehyskaudella määräytyy maiden väestöosuuksien mukaan (9 artikla), jolloin Suomen osuudeksi tulisi 1,24 % tukisummasta eli 242 miljoonaa euroa koko rahoituskehyskaudelle 2021—2027. Ohjelmarahat on tarkoitus laittaa haettavaksi vaiheittain niin, että puolet tukisummasta eli noin € 10 mrd on haettavana ohjelman ensimmäisten 20 kuukauden aikana. Toisessa vaiheessa, joka kestää ohjelmajakson loppuun saakka, olisi tarkoitus jakaa jaksoittain loppuosa määrärahoista sekä peruuntuneista uudistushankkeista palautuvat varaukset (10 artikla).
Jäsenvaltioiden tulee itse esittää komissiolle tuen kohteeksi soveltuvia rakenneuudistuksia kansallisen uudistusohjelman liitteenä. Uudistusten tulee kuitenkin vastata eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annettuihin maakohtaisiin suosituksiin tai muihin ohjausjakson yhteydessä esille nousseisiin haasteisiin. Jäsenvaltion tulee perustella uudistukset arvioimalla niiden luonne ja merkitys suhteessa ohjausjaksolla määriteltyihin haasteisiin. Perusteluissa tulee esittää uudistuksen taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset, mahdolliset liitännäiset toimet, uudistuksen investointikustannukset ja niihin liittyvät EU-tuet, uudistukseen liittyvät järjestelyt, uudistuksen tavoitteet ja niihin liittyvät indikaattorit sekä muut tarvittavat tiedot. Uudistuksen toteuttamiseen on aikaa kolme vuotta, minä aikana komissio seuraa etenemistä valittujen indikaattorien pohjalta eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä (11 artikla).
Komissio arvioi ehdotuksia yhteistyössä jäsenvaltion kanssa, ja talouspoliittinen komitea voi antaa näkemyksensä ehdotetuista uudistuksista. Komissio päättää tuen jakamisesta arvioiden tapauskohtaisesti (i) ehdotetun uudistuksen tehokkuutta ohjausjakson yhteydessä esiin nousseisiin haasteisiin vastaamisessa (ii) uudistuspaketin kokonaisvaltaisuutta, (iii) uudistuksen vaikutuksia maan talouden suoritus- ja häiriönsietokykyyn ja (iv) uudistuksen vaikutusten pysyvyyttä ja sitä, (v) voidaanko jäsenmaiden asettamilla välitavoitteilla ja tavoitteilla toteuttaa uudistus kolmen vuoden aikana (11 artikla).
Edellä mainittujen kriteerien perusteella komissio määrittää uudistukselle maksettavan tuen määrän. Jos ehdotettu uudistus täyttää kokonaan yllä mainitut kriteerit, uudistussitoumuksen katsotaan olevan ”suuri”, jolloin maksettava tuki on koko maakohtaisen osuuden suuruinen. Mikäli ehdotus uudistussitoumukseksi täyttää kriteerit tyydyttävästi, sen katsotaan olevan ”merkittävä”, jolloin myönnetään puolet enimmäisrahoitusosuudesta. Mikäli kriteerit eivät täyty tyydyttävästi, jäsenvaltiolle ei myönnetä rahoitusosuutta. Tuen suuruus ei siis riipu uudistuksen suorista kustannuksista, vaan sen arvioidusta vaikuttavuudesta. Maat voivat hakea tukea useaan uudistukseen, kunnes niille varattu rahoitusosuus täyttyy. Komission on annettava päätös rahoituksesta viimeistään neljän kuukauden kuluessa hakemuksen lähettämisestä (12 artikla).
Mikäli jäsenmaa ei objektiivisten olosuhteiden vuoksi pysty toteuttamaan uudistusta, tulee sen esittää komissiolle tuetun uudistuksen muuttamista tai korvaamista toisella uudistuksella, jonka aiheellisuuden komissio arvioi. Uudistusta voi muuttaa yhden kerran (13 artikla).
Jäsenmaan tulee raportoida uudistusten etenemisestä kansallisessa uudistusohjelmassa (14 artikla). Tuki voidaan maksaa jäsenvaltiolle, kun uudistuksille määritellyt tavoiteindikaattorit ovat täyttyneet (15 artikla). Lisäksi jäsenvaltio sitoutuu pitämään uudistuksen voimassa ainakin viisi vuotta, jotta uudistusten pysyvyys voidaan varmistaa. Mikäli jäsenvaltio toimii tämän vastaisesti, voidaan tuki periä takaisin (16 artikla). Komissio antaa jäsenmaiden uudistussitoumukset tiedoksi Euroopan parlamentille ja neuvostolle ilman aiheetonta viivytystä sekä tiedottaa uudistussitoumuksista asianomaisen jäsenvaltion suostumuksella (17 artikla).
Teknisen tuen väline, 18—23 artiklat
Teknisen tuen välineen avulla pyritään jakamaan hyviä käytänteitä maiden välillä ja parantamaan jäsenmaiden institutionaalista ja hallinnollista kapasiteettia rakenneuudistusten läpiviemiseksi. Teknisen tuen väline on jatkoa jo olemassa olevalle rakenneuudistusten tukiohjelmalle (SRSP), joka on ollut kaikkien jäsenvaltioiden käytettävissä vuodesta 2017 alkaen ja sopeutusohjelmien yhteydessä jo tätä ennen.
Jäsenvaltio voi hakea teknistä apua laaja-alaisesti eri julkisen sektorin toimintoihin, joilla pystytään parantamaan rakenneuudistusten suunnittelua ja toteutusta. Tekninen apu voi koskea mm. ulkopuolisten asiantuntijoiden käyttöä, uudistusstrategioiden suunnittelua, lainsäädännöllisten tai hallinnollisten uudistusten suunnittelua ja toimeenpanoa (18 artikla).
Jäsenmaan tulee itse esittää teknisen avun tukipyyntö. Komissio arvioi tukipyyntöjen kiireellisyyden, laajuuden, erityistarpeiden, indikaattorien ja maan hallinnollisten valmiuksien perusteella. Komissio yhdessä jäsenmaan kanssa sopii tuen painopistealan ja arvioidun kokonaisrahoitusosuuden, jotka vahvistetaan tukisuunnitelmassa (19 artikla).
Teknisen tuen yhteistyö- ja tukisuunnitelmia koskevien tietojen antaminen Euroopan parlamentille ja neuvostolle määritellään 20 artiklassa. 21 artiklassa todetaan, että jäsenmaat voivat myös täydentää teknisen tuen välineen rahoitusta vapaaehtoisella lisärahoitusosuudella. 22 artiklassa määritellään täydentävä rahoitus.
Komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksillä työohjelmat teknisen tuen välineen toteuttamiseksi ja vahvistaa teknisen tuen antamisen toimenpiteet (23 artikla).
Lähentymisväline, 24—32 artiklat
Lähentymisväline on euroalueen ulkopuolisille EU-maille suunnattu lisätuki euroon liittymisen kannalta oleellisten rakenneuudistusten vauhdittamiseksi. Tuki muodostuu rakenneuudistusten tukivälineen kaltaisesta suorasta tuesta uudistusten kannustamiseksi (€ 1,77 mrd) sekä teknisestä avusta (€ 0,14 mrd) (24 ja 25 artiklat). Tuki ei kuitenkaan korvaa kahta edellä mainittua välinettä vaan tulee niiden päälle ja on suunnattu erityisesti euroon liittymisen kannalta keskeisiin uudistuksiin. Ohjelman odotetaan vauhdittavan lähentymisprosessia jäsenvaltioissa ja edistävän näin lähestymisperusteiden täyttämistä ja euroalueen häiriönsietokykyä kokonaisuutena.
Lähentymisvälineestä annettava tuki on kohdennettu euroalueen ulkopuolisille jäsenvaltioille, jotka ovat toteuttaneet todistettavia toimenpiteitä yhtenäisvaluutan käyttöön ottamiseksi sovitussa aikataulussa ja toimittaneet näistä toimista virallisen kirjeen komissiolle. Lisäksi maan on sitouduttava euroalueeseen liittymiseen sovitun kohtuullisen ajan kulussa. Tuen enimmäisrahoitusosuus määräytyy väestön mukaan tukikelpoisten jäsenmaiden keskuudessa (26 artikla). Tuen ehdot vastaavat uudistusten toteuttamisen tukivälineen ja teknisen tuen välineen ehtoja, minkä lisäksi lähentymisvälineellä tuettavilla rakenneuudistuksilla tulee olla merkitystä maan euroalueeseen osallistumisen valmistelussa (27 artikla).
Komissio tekee päätöksen tuen maksamisesta ottaen huomioon uudistusten relevanssin eurojäsenyyden kannalta ja jäsenmaan sitoutumisen euron käyttöönottoon uskottavan aikataulun puitteissa. Muut rahoituksen kriteerit vastaavat uudistusten toteuttamisen tukivälineen ehtoja (28 artikla).
Uudistuksia, joihin on myönnetty tukea uudistuksen toteuttamisen tukivälineestä, ei rahoiteta lähentymisvälineellä (29 artikla).
Teknisen tuen osalta voidaan rahoittaa hankkeita, jotka auttavat jäsenvaltion euroalueeseen liittymisen valmistelussa (30 artikla). Jäsenmaan tulee toimittaa pyyntö teknisestä tuesta, jonka pohjalta komissio tekee päätöksen tuesta teknisen tuen kriteerien vastaavalla tavalla (31 artikla). Lähentymisvälineen teknisen tuen totuttamisen ehdot ovat yhteneväiset teknisen tuen välineen kanssa (32 artikla).
Valtioneuvoston kanta
Uudistusten toteuttamisen tukiväline
Valtioneuvosto katsoo, että koheesiopolitiikan tulee tukea EU:n jäsenvaltioiden rakenteellisia uudistuksia. Valtioneuvosto kannattaa ohjelmavarojen suuntaamista tavalla, joka edistää talouden rakenteiden tervettä sopeutumista. Valtioneuvosto tukee sellaisen ehdollisuuden vahvistamista, joka edistää Euroopan rakenne- ja investointirahastoista osarahoitettavien ohjelmien varojenkäytön vaikuttavuutta.
Valtioneuvosto pitää kuitenkin uudistusten toteuttamisen tukivälinettä koskevaa ehdotusta ongelmallisena sekä oikeusperustan että rakennepoliittisen toimivallanjaon näkökulmasta. Tukiväline siirtäisi rakennepoliittisen päätöksenteon painopistettä budjetti- ja lainsäädäntövallan käyttäjiltä komissiolle tavalla, joka voisi vaarantaa demokraattisen vastuujärjestelmän.
Valtioneuvosto katsoo, että oikeusperustan riittävyyttä ja toimivaltakysymyksiä tulisi arvioida osana jatkovalmisteluja. Uudistusten toimeenpanon tukivälinettä tulisi pyrkiä kehittämään suuntaan, joka liittyy selkeämmin koheesiopolitiikan tavoitteisiin ja perustuu koheesiota edistävistä uudistuksista jäsenvaltiolle tosiasiallisesti koituvien lyhyen aikavälin kustannusten osittaiseen korvaamiseen.
Teknisen tuen väline
Valtioneuvosto suhtautuu lähtökohtaisesti myönteisesti EU:n teknisen tuen välineiden kehittämiseen. Tekninen tuki on oikein toteutettuna kustannustehokas tapa parantaa jäsenmaiden hallinnollista kapasiteettia ja siten edistää rakenneuudistusten suunnittelua ja toimeenpanoa jäsenmaissa. Ohjelman mitoituksessa tulee kuitenkin huomioida kokemukset sen tuloksellisuudesta ja vaikuttavuudesta.
Lähentymisväline
Valtioneuvosto katsoo, että lähentymisvälineeseen sisältyvään uudistusten rahalliseen tukeen liittyy samoja toimivaltaongelmia kuin uudistuksen toteuttamisen tukiohjelmaan. Valtioneuvosto ei myöskään pidä ilmeisenä, että euroalueen ulkopuolisille maille tarvitaan edellä esitetyn teknisen tuen välineen lisäksi erillinen väline.
Valtioneuvosto muodostaa lopullisen kantansa komission ehdotuksiin osana rahaliiton kehittämisen kokonaisuutta. Osana EMU:n vakauden lisäämistä ja toiminnan parantamista Suomi voi tukea monivuotisen rahoituskehyksen ja EU-budjetin kehittämistä siten, että euroalueen mahdolliset erityistarpeet tulisivat aiempaa paremmin huomioiduiksi. Paremmin kohdistettu, jäsenmaiden lähentymistä edistävä ja määrältään maltillinen sekä selkeästi rajattu rahoitus euroalueen erityistarpeisiin EU-budjetissa voi olla joissakin tilanteissa hyödyllistä. Tällaiset erityistarpeet voisivat koskea esimerkiksi kilpailukyvyn ja rakenneuudistusten edistämistä tai nuorisotyöttömyyden vähentämistä.
Ehdotusten rahoituksen mitoitukseen otetaan erikseen kantaa osana rahoituskehysneuvottelujen kokonaisuutta.
