Arvion lähtökohdat
Hallituksen esityksessä ehdotetaan lainsäädäntömuutoksia, joiden tekemistä edellyttää tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamisessa vuonna 2017 annettu neuvoston asetus ((EU) 2017/1939, jäljempänä EPPO-asetus). EPPO:n toimivallassa on tutkia riippumattomana EU:n syyttäjäviranomaisena EU:n talousarvioon kohdistuvia rikoksia ja asettaa rikoksista epäillyt syytteeseen kansallisissa tuomioistuimissa. Virasto koostuu Luxemburgiin sijoittuvasta keskusvirastosta ja jäsenvaltioissa toimivista valtuutetuista Euroopan syyttäjistä. EPPO perustetaan tiiviimmän yhteistyön instrumenttina, ja sen toimintaan on tämänhetkisen tiedon mukaan perustamisvaiheessa osallistumassa Suomi mukaan luettuna 22 EU:n jäsenvaltiota.
Suomi on Lissabonin sopimukseen liittyessään hyväksynyt Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 86 artiklassa säädetyn oikeusperustan EPPO:n perustamiseksi. EPPO:n perustamismahdollisuus oli yksi niistä perusteista, joiden vuoksi Lissabonin sopimus on saatettu voimaan niin sanotussa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (HE 23/2008 vp, s. 335 ja 340, sekä PeVL 13/2008 vp, s. 8). EPPO-asetuksella luotavan rikostutkinta- ja syyttämisjärjestelyn erityinen luonne perustuslain kannalta on siten tunnistettu jo tuolloin. Perustuslakivaliokunta on tuolloin katsonut, että syyttäjän tehtävässä on kiistatta kysymys sellaisesta julkisen vallan käyttämisestä, jonka osoittaminen muulle kuin kansalliselle viranomaiselle on ristiriidassa valtion täysivaltaisuutta koskevan perustuslain 1 §:n ja syyttäjälaitosta koskevan perustuslain 104 §:n kanssa (PeVL 13/2008 vp, s. 8).
Asetuksen neuvotteluvaiheessa perustuslakivaliokunta on ottanut EPPO:n perustamiseen kantaa valtioneuvoston U-jatkokirjeistä antamissaan lausunnoissa (PeVL 61/2016 vp, PeVL 19/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on katsonut (PeVL 61/2016 vp s. 4 ja siinä viitatut lausunnot), että mikäli asetukselle on selvä ja hyväksyttävä oikeusperusta perussopimuksista, ei kysymys ole toimivallan siirrosta valtiosääntöoikeudellisessa merkityksessä ja täysivaltaisuuden uudesta rajoituksesta. Valiokunta on pitänyt olennaisena, että eduskunta on perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella Lissabonin sopimuksen hyväksymisen ja kansallisen voimaan saattamisen yhteydessä hyväksynyt SEUT 86 artiklan mukaisen EPPO:n perustamisen. EPPO:n perustaminen ei siten ole ongelmallista perustuslain 1 §:n 1 momentin mukaisen täysivaltaisuuden kanssa. Kansalliseen lakiin ehdotetaan lisäksi EPPO:n toimivaltaa Suomessa koskevaa 2 §:ää, joka valiokunnan mielestä täyttää perustuslain 104 §:n mukaisen vaatimuksen säätää syyttäjän toimivaltaa käyttävästä viranomaisesta tarkemmin laissa.
Esitys on merkityksellinen ylimpien laillisuusvalvojien asemaa ja syyttämistoimintaa koskevien perustuslain säännösten, erityisesti 108—110 §:n ja 115 §:n kannalta.
Valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies ovat perustuslain mukaan tehtäviltään ja toimivallaltaan toisiinsa nähden rinnasteisia laillisuusvalvontaviranomaisia. Perustuslain esitöissä puhutaan oikeuskanslerista ja oikeusasiamiehestä nimenomaan ylimpinä laillisuusvalvontaviranomaisina (HE 1/1998 vp, s. 165—166). Perustuslain mukaan molemman laillisuusvalvojan yleisenä laillisuusvalvontatehtävänä on valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisöjen työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Tehtäväänsä hoitaessaan laillisuusvalvojat valvovat perustuslain mukaan perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista.
Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan hallituksen esitystä EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentäväksi lainsäädännöksi kiinnittänyt huomiota sääntelyyn, joka olisi mahdollistanut tietosuojavaltuutetun ylimpiin laillisuusvalvojiin kohdistuvan valvontatoimivallan (PeVL 14/2018 vp, s. 10—15). Valiokunnan mukaan merkityksellistä oli, että ylimpien laillisuusvalvojien toimivalta ulottuu toistensa virkatoimia lukuun ottamatta kaikkeen viranomaistoimintaan. Ylimpien laillisuusvalvojien toimivalta ulottuu myös muihin toimialaltaan rajoitettuihin valvontaelimiin. Muut hallintotoimintaa valvovat viranomaiset ovat siten viranomaisina oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen valvonnan alaisina. Tämä vastaa sitä perustuslain ilmentämää lähtökohtaa, jonka mukaan valvontaviranomaisten välillä vallitsee hierarkkinen asetelma, jossa ylimpinä laillisuusvalvojina ovat oikeuskansleri ja oikeusasiamies.
Perustuslakivaliokunta kiinnitti tuolloin huomiota siihen, että ylimpien laillisuusvalvojien edellä kuvattu valtiosääntöinen asema ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan samastunut muissa jäsenvaltioissa säädettyihin laillisuusvalvontajärjestelyihin, eikä tietosuoja-asetuksen valmistelussa ollut kiinnitetty huomiota Suomen valtiosääntöisen järjestelmän erityispiirteisiin. Valiokunta katsoi, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 2 kohta, jonka mukaan unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa sekä niiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta, mahdollisti EU-oikeuden estämättä tietosuojalakiehdotuksen muuttamisen siten, että ylimpien laillisuusvalvojien harjoittamaan laillisuusvalvontaan ei kohdistu tietosuojalaissa tarkoitetun, niitä alemman valvontaviranomaisen valvontatoimivaltaa.
Perustuslakivaliokunnan mukaan on sinänsä ollut selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim. PeVL 14/2018 vp, s. 13 ja PeVL 20/2017 vp, s. 6), eikä suomalaisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (PeVL 15/2018 vp, s. 49, PeVL 14/2018 vp, s. 13, PeVL 26/2017 vp, s. 42).
Suoraan sovellettavan ja Suomen oikeuteen nähden etusijan saavan EPPO-asetuksen edellyttämän ja mahdollistaman täydentävän sääntelyn osalta on huomattava, että ylimpien laillisuusvalvojien asema suhteessa EPPO-asetukseen ei ole ollut asetuksen valmisteluvaiheessa eduskunnan perustuslakivaliokunnan nimenomaisen arvioinnin kohteena eikä sitä myöskään asetusehdotusta koskeneessa U-kirjelmässä (U 64/2013 vp) tai sen jatkokirjelmissä mainittu. SEUT 86 artiklan 3 kohdan mukaan asetuksilla sinänsä säädetään Euroopan syyttäjänviraston tehtäviensä hoidossa toteuttamien menettelyyn liittyvien toimien oikeudelliseen valvontaan sovellettavista säännöistä. On selvää, että viimekätinen toimivalta Euroopan unionin oikeuden tulkintaan on EU-tuomioistuimella. EPPO-asetuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaan kansallista lainsäädäntöä sovelletaan kuitenkin siltä osin kuin asetuksessa ei ole asiaan sovellettavia säännöksiä. EPPO-asetuksen tulkinnan ollessa vielä epäselvä valiokunta kiinnittää siten erityistä huomiota lakiehdotusten suhteeseen Suomen perustuslakiin niiltä osin, kun ristiriidan aiheuttavaa oikeustilaa ei asetuksessa ole nimenomaisesti tavoiteltu. Valiokunnan mielestä hallituksen esityksen lakiehdotusten täydentäminen tässä lausunnossa esitetyin tavoin poistaa tarpeen arvioida syvällisemmin EPPO-asetuksen sääntelyä ja sen edellyttämää kansallista sääntelyä kansallisen valtiosäännön rakenteisiin kiinnittyvän valtiosääntöidentiteetin näkökulmasta.
Ylimpien laillisuusvalvojien harjoittama laillisuusvalvonta
EPPO-asetuksen 6 artiklan 1 kohta koskee EPPO:n riippumattomuutta. Kohdan mukaan esimerkiksi Euroopan syyttäjät ja valtuutetut Euroopan syyttäjät toimivat lainsäädännössä määritellyn koko unionin edun mukaisesti eivätkä asetuksen mukaisia tehtäviään hoitaessaan pyydä eivätkä ota vastaan ohjeita yhdeltäkään EPPO:n ulkopuoliselta henkilöltä, EU:n jäsenvaltiolta tai unionin toimielimeltä, elimeltä tai laitokselta. EU:n jäsenvaltiot ja unionin toimielimet, elimet ja laitokset kunnioittavat EPPO:n riippumattomuutta eivätkä pyri vaikuttamaan siihen, miten se hoitaa tehtäviään
Perustuslain 108 ja 109 §:n mukaan valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävänä on valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Tehtäväänsä hoitaessaan oikeuskansleri ja oikeusasiamies valvovat perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan ei ole aivan selvää, mahdollistaako EPPO-asetus laillisuusvalvonnan kohdentumisen EPPO-asetuksessa tarkoitettuihin valtuutettuihin Euroopan syyttäjiin ja Euroopan syyttäjiin. Kysymys on erityisen merkityksellinen, koska syyttäjän toiminnassa on kysymys merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä (ks. myös PeVL 36/2006 vp, s. 11/I).
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan asetuksen tarkoitus ja tavoite huomioiden asetuksessa riippumattomuudella tarkoitetaan ennen kaikkea lainkäytöllistä riippumattomuutta. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että EPPO-asetuksen sääntely edellyttää EPPO:n noudattavan tutkinta- ja syytetoimissaan jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä. Valiokunnan käsityksen mukaan EPPO-asetuksessa turvattu riippumattomuus ei siten merkitse vaatimusta EPPO-syyttäjien immuniteetille ylimpien laillisuusvalvojien harjoittamasta laillisuusvalvonnasta. Valiokunnan mielestä tällaisen lähtökohdan on selvyyden vuoksi ilmettävä myös lainsäädännöstä. Hallituksen esityksen 1. lakiehdotusta on tältä osin täydennettävä. Tällainen täydentäminen on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Täydentäminen voidaan valiokunnan mielestä tehdä esimerkiksi informatiivisella viittaussäännöksellä, jonka mukaan valtuutettujen Euroopan syyttäjien ja Euroopan syyttäjien toimintaan Suomessa kohdistuvasta oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnasta säädetään perustuslaissa.
Perustuslain 110 §:n mukaan syytteen nostamisesta tuomaria vastaan lainvastaisesta menettelystä virkatoimessa päättää oikeuskansleri tai oikeusasiamies. Nämä voivat ajaa syytettä tai määrätä syytteen nostettavaksi myös muussa laillisuusvalvontaansa kuuluvassa asiassa. Perustuslakia koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että ylimpien laillisuusvalvojien laillisuusvalvontatehtävän kannalta on perusteltua, että heillä siihen liittyen on itsenäisesti mahdollisuus päättää syytteen nostamisesta. Oikeuskanslerilla ja oikeusasiamiehellä on oikeus ajaa syytettä itse tai määrätä muu syyttäjä ajamaan sitä (HE 1/1998 vp, s. 166/II).
EPPO-asetuksen 25 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jos EPPO ja kansalliset syyttäjäviranomaiset ovat eri mieltä siitä, kuuluuko rikollinen toiminta 22 artiklan 2 tai 3 kohdan tai 25 artiklan 2 tai 3 kohdan soveltamisalaan, ne kansalliset viranomaiset, jotka ovat toimivaltaisia päättämään syytetoimia koskevan toimivallan jakamisesta kansallisella tasolla, päättävät, kenellä on toimivalta tutkia tapaus. Jäsenvaltioiden on määritettävä kansallinen viranomainen, joka päättää toimivallan jakamisesta.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 9 §:ssä säädetään tilanteista, joissa kansallisen syyttäjäviranomaisen ja EPPO:n välillä on erimielisyys siitä, kumman toimivaltaan kuuluisi Suomessa tutkittavaksi tullut rikos, jossa EPPO voisi näkemyksensä mukaan käyttää toimivaltaansa. Pykälän 1 momentissa määritetään EPPO-asetuksessa tarkoitettu kansallinen viranomainen, joka olisi valtakunnansyyttäjä. Pykälän 2 momentin mukaan pykälän 1 momentissa valtakunnansyyttäjän ratkaisutoimivallasta säädettyä ei kuitenkaan sovellettaisi, jos kansallisena syyttäjäviranomaisena asiassa toimii valtioneuvoston oikeuskansleri tai eduskunnan oikeusasiamies.
Perustuslakivaliokunta painottaa säädettäväksi ehdotetun poikkeuksen merkitystä. Valtakunnansyyttäjän ratkaisuvallasta on suljettu pois ylimpien laillisuusvalvojien ja EPPO:n väliset toimivaltaristiriidat. Säännöksen mukaan valtioneuvoston oikeuskanslerin tai eduskunnan oikeusasiamiehen toimiessa asiassa kansallisena syyttäjäviranomaisena tämän tulee toimittaa toimivallan käyttöä koskeva asia Helsingin käräjäoikeuden ratkaistavaksi. Käräjäoikeus on päätösvaltainen, kun siinä on yksin puheenjohtaja, eikä käräjäoikeuden ratkaisuun saa hakea muutosta valittamalla. Valiokunnan mielestä ratkaisun asiallinen merkitys edellyttää kuitenkin vähintään valituskiellon poistamista.
Ministerivastuuasian käsittely
Perustuslain 114—116 §:ssä säädetään ministerisyytteen nostamisesta ja käsittelystä, ministerivastuuasian vireillepanosta sekä ministerisyytteen nostamisen edellytyksistä. Tarkemmin ministerivastuuasioiden käsittelystä säädetään valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetussa laissa.
EPPO:n toimivalta käsitellä sen aineelliseen toimivaltaan kuuluvia rikoksia ei vaikuta sisältävän jäsenvaltiota toteuttamaan kansalliseen harkintaan perustuvia poikkeuksia. Vaikka esityksessä (s. 97) todetaan, että EPPO:n käsiteltäväksi tulevien asioiden voidaan normaalisti olettaa olevan muita kuin ministerivastuuasioista, lienee kuitenkin mahdollista, että EPPO tällaisen asian mahdollisesti tullessa ilmi ottaisi sen käsiteltäväkseen asian huomattavan periaatteellisen merkityksen vuoksi.
Ministerivastuuasian käsittelyssä on kysymys sellaisesta perustuslain tasolla säädetystä Suomen valtiosääntöisen järjestelmän erityispiirteestä, johon EPPO-asetuksella ei oletettavasti ole tarkoitettu puuttua. Käytännössä EPPO-asetus voisi vaikuttaa ministerivastuuasioiden suhteen niin, että ministerivastuuasian ollessa EPPO-asetuksen 22 artiklassa tarkoitettuun asialliseen toimivaltaan kuuluva EPPO:lla olisi asetuksen 25, 26 ja 27 artiklassa tarkoitettu oikeus ottaa asia käsiteltäväkseen. Kysymys ei ole tilanteesta, jossa EPPO-asetuksen määräykset olisivat aineellisessa ristiriidassa perustuslain tai valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetun lain kanssa. Kysymys olisi lähinnä siitä, että EPPO-syyttäjä voisi toimia ministerivastuuasioissa siinä asemassa, joka valtakunnansyyttäjälle on ministerivastuuasioiden suhteen perustuslain 114 §:n 3 momentissa ja valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetun lain 4 ja 10 §:ssä säädetty. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan EPPO-asetuksella ei ole tavoiteltu ristiriidan luomista asetuksen ja Suomen perustuslaissa sekä valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetussa laissa säädetyn institutionaalisen järjestelyn välille.
EPPO-asetuksen 29 artikla sisältää säännökset erioikeuksien ja vapauksien pidättämisestä. Artiklan 1 kohdan mukaan, jos EPPO:n tutkinta koskee henkilöitä, joihin sovelletaan erioikeuksia tai vapauksia kansallisen lainsäädännön nojalla, ja tällainen erioikeus tai vapaus on esteenä tietyn tutkinnan suorittamiselle, Euroopan pääsyyttäjä tekee perustellun kirjallisen pyynnön tämän erioikeuden tai vapauden pidättämisestä asianomaisessa kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti.
Perustuslakivaliokunnan mielestä EPPO-asetuksen 29 artiklasta on pääteltävissä, että asiaa koskevia jäsenvaltioiden institutionaalisia järjestelyjä on ollut tarkoitus kunnioittaa, eikä EPPO:lle ole siten edellytetty säädettävän kansallisia syyttäjäviranomaisia laajempia mahdollisuuksia syytteen nostamiseen. Valiokunnan mielestä perustuslaissa säädetty ministerivastuun erityinen käsittelyjärjestys ja korotettu syyttämiskynnys samastuu asetuksen 29 artiklassa viitattuun.
Perustuslakivaliokunnan mielestä EPPO-asetuksen soveltaminen ei johda ristiriitaan perustuslain kanssa, mikäli EPPO-syyttäjä tekee artiklassa mainitun pyynnön ylimmälle laillisuusvalvojalle, joka käsittelee sen toimivaltaansa kuuluvana asiana laillisuusvalvojalle kuuluvan harkintavallan mukaisesti, ja ryhtyy harkintansa mukaan mahdollisesti perustuslain 115 §:ssä säädettyihin toimenpiteisiin. Valiokunta pitää kuitenkin selvänä, että perustuslain sääntelyä ministerisyytteen nostamisen edellytyksistä on tulkittava yhdessä muun perustuslain sääntelyn kanssa. Asetuksen 29 artiklassa ei myöskään aseteta sisällöllisiä vaatimuksia siinä viitattujen kansallisten menettelyjen mukaiselle päätöksenteolle. Eduskunnan päätöksentekoa sitoo perustuslain 114 §:n 2 momentin mukaisessa menettelyssä perustuslain 114 §:n 3 momentissa valtakunnansyyttäjästä säädetty.
Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksen 1. lakiehdotusta on täsmennettävä siten, että sääntelystä ilmenee selkeästi sen suhde perustuslain 114 §:n 3 momentissa säädettyyn. Tällainen täsmentäminen on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunnan mielestä täsmentäminen voidaan tehdä esimerkiksi säännöksellä, jonka mukaan asetuksen 29 artiklassa tarkoitettu pyyntö tulee tehdä ylimmälle laillisuusvalvojalle, joka ratkaisee sen noudattamalla soveltuvin osin, mitä laillisuusvalvonta-asioiden käsittelystä on säädetty.
Perustuslakivaliokunnan mielestä menettelyä valtakunnanoikeudessa koskevien säännösten ajanmukaisuutta ottaen huomioon esimerkiksi nyt arvioitavan EU-liitännäisen sääntelyn on syytä valtioneuvostossa tarkastella laajemminkin.