Arvion lähtökohdat

Uudistuksessa otettaisiin huomioon vuonna 2013 toteutettu Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan uudistus sekä siihen liittyvät unionin lainsäädännön muutokset. Uusi lainsäädäntö toimisi kehyksenä Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansalliselle täytäntöönpanolle. Valtiosääntöisesti merkittävin uudistus olisi ehdotettu järjestelmä siirrettävistä käyttöoikeuksista ja toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä (3 luku). 

Omaisuudensuoja

Perustuslain 15 §:n 1 momentin nojalla jokaisen omaisuus on turvattu. Perustuslakivaliokunta on arvioinut kalastusoikeuden omaisuudensuojaa ja siihen kohdistuvia rajoituksia useaan otteeseen (ks. esim. PeVL 58/2014 vp, PeVL 8/2012 vp, PeVL 20/2010 vp, PeVL 14/2010 vp, PeVL 8/1996 vp). 

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan vesialueen omistusoikeus kattaa myös kalastusoikeuden ja kalastusoikeus nauttii perustuslain takaamaa omaisuudensuojaa. Valiokunta on aiemmin katsonut muun muassa, että kalastusoikeudella ymmärretään suojattua valtaa harjoittaa kalastusta määrätyllä vesialueella. Kalastusoikeuteen on katsottu kuuluvan myös oikeuden vesialueen kalakannan taloudelliseen hyväksikäyttöön ja oikeuden järjestää vesialueen käyttö ja hoito (PeVL 58/2014 vp, s. 3/I, PeVL 8/2012 vp, s. 2/I, PeVL 20/2010 vp, s. 2/I, PeVL 8/1996 vp ja PeVL 13/1989 vp). Toisaalta omaisuudensuojasäännöksen turvaamaan kalastusoikeuteen on vakiintuneesti kohdistunut erilaisia osin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyjä rajoituksia, kuten itse kalastamiseen liittyviä rajoituksia ja kieltoja sekä velvoitteita hyväksyä muunkin kuin omistajan oikeus kalastaa vesialueella.  

Ehdotettua sääntelyä on arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Perustuslakivaliokunta on perusoikeusuudistuksen jälkeen kalastusoikeuden rajoituksia tarkastellessaan kiinnittänyt huomiota erityisesti sääntelyn hyväksyttävyyteen, oikeasuhtaisuuteen, täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen sekä oikeusturvajärjestelyihin (ks. PeVL 58/2014 vp, s. 3/I—II). 

Perustuslakivaliokunta kiinnitti voimassa olevan kalastuslain säätämisen yhteydessä huomiota erityisesti siihen, että ehdotuksessa oli lainsäädännöllisin keinoin varmistettu riittävästi se, ettei kaupallinen kalastus kohtuuttomasti heikentänyt kalastusoikeuden haltijan mahdollisuutta hyödyntää kalastusoikeuttaan tai muodostunut uhkaksi kalavarojen kestävälle käytölle (PeVL 58/2014 vp, s. 4/I). 

Nyt arvioitavana oleva uudistus merkitsee perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan rajoitusta kalastusoikeuden haltijan mahdollisuuteen hyödyntää taloudellisesti vesialueen kalakantaa. Jos vesialueen omistaja on myös kaupallinen kalastaja, hän voisi omistamillaan vesillä hyödyntää Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöitä vain, jos se tapahtuisi toimijakohtaisen kalastuskiintiön tai erillisen kalastuskiintiön perusteella. Vesialueen omistajan omilla tai osakaskunnan vesillä tapahtuvaan silakan ja kilohailin kaupallisen troolikalastuksen aloittamiseen olisi hankittava siirrettävää käyttöoikeutta, toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä tai näitä molempia.  

Omaisuuden suojan rajoitusten ensisijaisena tavoitteena on esityksen perustelujen mukaan kalastuksen pitkän aikavälin kestävyys ja kalakantojen hyödyntäminen kestävän enimmäistuoton mukaisesti Euroopan unionin asetuksessa tarkemmin määritellyllä tavalla. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetulle sääntelylle on osoitettavissa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet, jotka osin liittyvät perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden ja perustuslain 20 §:n ympäristösäännöksen edistämiseen (ks. myös PeVL 58/2014 vp, s. 3/II). Valiokunnan mielestä rajoitukset eivät myöskään merkitse oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaista rajoitusta omaisuudensuojaan. 

Elinkeinovapaus

Perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvataan jokaiselle oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ehdotettu kalastuskiintiöjärjestelmä merkitsee sinänsä huomattavaa rajoitusta kalastusta elinkeinonaan harjoittavien elinkeinotoiminnan laajuudelle, koska kalastaja olisi sidottu saamansa kalastuskiintiön noudattamiseen. Valiokunnan mukaan tämänkaltaiset määrälliset rajoitukset voivat olla ongelmallisia elinkeinovapauden kannalta (ks. myös PeVL 31/2006 vp, s. 3/I). Valiokunnan mielestä nyt arvioitavassa sääntelyssä kyse on kuitenkin kalastuselinkeinolle luonteenomaisista rajoituksista, joiden tausta-ajatuksena on edellä selostetuin tavoin kalastuksen pitkän aikavälin kestävyyden turvaaminen sekä kaupallisen kalastuksen toimintaedellytysten turvaaminen (ks. myös PeVL 6/2001 vp, s. 5/I). Ehdotettu kiintiöjärjestelmä on säännelty laissa riittävän täsmällisesti (ks. myös PeVL 58/2014 vp, s. 6—7). 

Tarkastusvaltuudet

Jokaisen kotirauha on perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan turvattu. Lailla voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. 

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 47 §:ssä säädetään pääsystä näytteenottopaikkoihin ja yritysrekistereihin. Luonnonvarakeskuksen nimeämillä tietojenkerääjillä on säännöksen mukaan oikeus päästä aluksille, yritystiloihin ja muihin näytteenottopaikkoihin sekä yritysrekistereihin keräämään tietoja Euroopan unionissa kalatalousalan tietojen keruusta, hallinnasta ja käytöstä sekä tieteellisten lausuntojen tukemisesta säädettyjen velvoitteiden noudattamiseksi. Säännösehdotuksen perusteluissa mainitaan fyysinen pääsy kalastusaluksiin, mutta viitataan myös siihen, että näytteenottoa voidaan tehdä myös muissa tiloissa ja että tietojenkerääjille olisi annettava pääsy sellaisiin tiloihin, joissa tietoja voidaan kerätä. Säännösehdotuksen sanamuodosta tai perusteluista ei yksiselitteisesti ilmene, onko tarkoitus, että säännöksen soveltamisalaan kuuluu myös perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan piiriin kuuluvia tiloja.  

Perusteluista ei myöskään yksiselitteisesti ilmene tarkastustoimivaltuuksien suhde EU-sääntelyyn, vaikka tarkastusvaltuudet on säännöksessä ja sen perusteluissa kytketty EU:n kalatalousalan tietojenkeruuta koskevan lainsäädännön toimeenpanoon. Perustuslakivaliokunta muistuttaa, että sen valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (PeVL 51/2014 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. myös PeVL 51/2014 vp, s. 2/II ja siinä viitatut lausunnot). Tämän johdosta hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta.  

Perustuslaissa tarkoitetun kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat. Perustuslakivaliokunta on tämän johdosta arvioinut muun muassa aluksissa ja muissa kulkuneuvoissa oleviin asuintiloihin kohdistuvia tarkastusvaltuuksia. Valiokunta on katsonut, että aluksia käytetään sekä liikkumiseen että asumiseen, ja todennut tällaisen kaksinaiskäytön voivan olla valtiosääntöoikeudelliselta kannalta huomionarvoinen seikka (PeVL 43/2010 vp, s. 2/I). Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että kotirauhan piirin kattaessa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat siihen sisältyvät myös esimerkiksi sellaiset elinkeinonharjoittajan toimitilat, jotka sijaitsevat hänen asunnossaan (PeVL 14/2013 vp, s. 3/II). Valiokunta on kuitenkin lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen, että kotirauhan suojan varsinainen ydin ei vaarannu tarkastettaessa tiloja, joissa harjoitetaan ammattitoimintaa (PeVL 21/2010 vp, s. 4/II).  

Perustuslakivaliokunnan mielestä maa- ja metsätalousvaliokunnan on selvitettävä, miltä osin EU:n kalatalousalan tietojenkeruuta koskeva lainsäädäntö jättää kansalliselle lainsäätäjälle harkintavaltaa tarkastussääntelyn toteuttamiseen. Tilanteessa, jossa EU:n lainsäädännön suoraan soveltuvien säännösten katsotaan olevan niin täsmällisiä, että tarkastustoiminta voidaan perustaa niiden varaan, ei esimerkiksi EU-asetuksessa säädettyä toistava kansallinen toimivaltasääntely ole Suomen valtiosäännön näkökulmasta tarpeellista (ks. PeVL 51/2014 vp, s. 2/II—3/I). 

Siltä osin kuin kyse on kansallisen harkintavallan piiriin kuuluvasta sääntelystä, 1. lakiehdotuksen 47 §:n säännöstä on perustuslain 10 §:n 1 ja 3 momentin johdosta täydennettävä maininnalla siitä, että tarkastuksia ei voida suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa (PeVL 29/2013 vp, s. 2/I, PeVL 5/2010 vp, s. 3/II, PeVL 15/2008 vp, s. 4/I, PeVL 30/2005 vp, s. 6/I), mikäli tällainen rajaus on tarkoituksena. Mikäli tarkoituksena on kuitenkin mahdollistaa tarkastukset myös kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, on tarkastusvaltuuksien edellytykset sidottava perustuslain 10 §:n 3 momentin vaatimusten mukaisesti ja niitä on täsmennettävä olennaisesti (ks. PeVL 5/2010 vp, s. 3/II).  

Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 47 §:n mukaan siinä säädetyt valtuudet osoitetaan Luonnonvarakeskuksen nimeämille tietojenkerääjille. Säännöksen sanamuoto vaikuttaisi viittaavan siihen tarkoitukseen, että tietojenkerääjänä toimisi muu kuin Luonnonvarakeskuksen virkamies. Mikäli tämä ei ole tarkoitus, on säännöksen sanamuotoa syytä täsmentää. Mikäli tarkoituksena on, että tarkastusvaltuus osoitetaan muulle kuin viranomaiselle, on sitä koskevaa sääntelyä arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. 

Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle vain, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttymistä tulee arvioida tapauskohtaisesti kunkin viranomaisorganisaation ulkopuolelle annettavaksi ehdotetun julkisen hallintotehtävän kohdalla erikseen. Tällöin on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luonne (ks. esim. PeVL 5/2014 vp, s. 3/I). Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa huomiota tulee perustuslain esitöiden mukaan kiinnittää hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden ohella myös yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin (HE 1/1998 vp, s. 179/II). Valiokunta on käytännössään katsonut, että tarkastus voi esimerkiksi valvonnan kohteina oleviin seikkoihin liittyvien ammatillisten ja teknisten erityispiirteiden vuoksi olla joissakin tilanteissa tarkoituksenmukaista suorittaa viranomaisen siihen valtuuttaman asiantuntijan toimesta (ks. esim. PeVL 40/2002 vp, s. 3/I). Valiokunnan mukaan tarpeellisuusvaatimus voi täyttyä myös esimerkiksi silloin, kun tarkastuksen tekeminen edellyttää osaamista tai resursseja, joita viranomaisella ei ole (PeVL 29/2013 vp, s. 2/I). Valiokunta kuitenkin muistuttaa, että sen tehtävänä ei ole perusteluiden muotoilu hallituksen esityksille, vaan niiden perusteiden arviointi, joita hallitus esittää. Tämän johdosta valiokunnan mielestä nyt arvioitavassa poikkeuksellisessa tilanteessa, jossa hallituksen esityksen perusteella ei ole ilmeistä, merkitseekö sääntely tarkastusvaltuuden antamista muulle kuin viranomaiselle eikä sitä ole tästä näkökulmasta perusteltu tai esityksessä muutenkaan tarkasteltu, on maa- ja metsätalousvaliokunnan selvitettävä, liittyykö mahdolliseen tarkastustoimivallan käyttöön muun kuin viranomaisen toimesta ammatillisia tai teknisiä erityispiirteitä tahi muita perustuslakivaliokunnan käytännössään tarkoituksenmukaisuusedellytyksen täyttäviksi katsomiaan perusteita (ks. myös PeVL 9/2016 vp, s. 6). 

Perustuslain 124 §:n mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaisille. Merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä on pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp, s. 179/II, PeVL 28/2001 vp, s. 5—6). Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, että kotirauhan piiriin kohdistuvat tarkastusvaltuudet merkitsevät oikeutta puuttua merkittävällä tavalla perustuslaissa jokaiselle turvattuun kotirauhan suojaan eikä tällaista valtuutta voida näin ollen antaa yksityiselle tavallisella lailla (ks. PeVL 40/2002 vp, s. 3/II ja PeVL 46/2001 vp, s. 3/II). Estettä ei ole sille, että säädetään viranomaiskoneiston ulkopuolelta nimetyn henkilön oikeudesta avustaa valvojaa kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden suorittamisessa (ks. esim. PeVL 30/2010 vp, s. 10/I—II). Valiokunta on kuitenkin pitänyt perustuslain 124 §:n kannalta mahdollisena, että myös muulla kuin viranomaisella on itsenäinen oikeus päästä sisälle ajoneuvoissa oleviin asumistiloihin, joiden arvioitiin kuuluvan kotirauhan eräänlaiselle reuna-alueelle (PeVL 43/2010 vp, s. 4/II, PeVL 40/2002 vp, s. 4/I, PeVL 16/2004 vp, s. 5/II).  

Jos 1. lakiehdotuksen 47 §:n säännökseen ei lisätä rajausta siitä, että tarkastuksia ei voida suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, sääntelyä on täydennettävä nimenomaisella rajauksella siitä, että muun kuin viranomaisen itsenäiset toimivaltuudet tarkastuksen suorittamiseen eivät kohdistu kotirauhan suojan varsinaiseen ytimeen. Tämän lisäksi on huolehdittava siitä, että mahdolliseen viranomaiskoneiston ulkopuoliseen tietojenkerääjään sovelletaan tehtäväänsä suorittaessaan samoja säännöksiä kuin viranomaisvastuulla toimivaan tarkastajaan. Valiokunta toteaa, että hallinnon yleislakeja sovelletaan ilman erillistä viittaustakin yleislakien sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (ks. esim. PeVL 8/2014 vp, s. 5/I). Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoo, että lakiehdotukseen on perustuslain 124 §:stä johtuvista syistä lisättävä säännös, jonka mukaan 47 §:ssä tarkoitettuun tiedonkerääjään sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan säännöksessä tarkoitettuja tehtäviä. Näitä seikkoja koskevat säännökset on perustuslain 124 §:stä johtuvista syistä lisättävä 1. lakiehdotuksen 47 §:ään, jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (vrt. PeVL 5/2010 vp, s. 4/I, PeVL 3/2009 vp, s. 5), mikäli säännöstä ei täsmennetä siten, että tarkastustoimivaltuudet annetaan yksiselitteisesti vain viranomaiselle.  

Perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa käytännössään kiinnittänyt huomiota myös siihen, että valvontatyyppisten tarkastusten sääntelyssä on syytä viitata hallintolain 39 §:n säännöksiin hallintoasian käsittelyyn liittyvässä tarkastuksessa noudatettavasta menettelystä (ks. esim. PeVL 35/2014 vp, s. 4/I ja siinä viitatut lausunnot). Tämän vuoksi lakiehdotukseen on tässäkin tapauksessa syytä lisätä viittaus hallintolain 39 §:ään. 

Ahvenanmaan itsehallinto

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 12 §:ssä säädetään Suomen kalastuskiintiöiden jakamisesta siirrettäviksi käyttöoikeuksiksi. Mainitun pykälän toisen momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriö määrittää Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöistä Ahvenanmaan maakunnan osuudet, jotka siirretään Ahvenanmaan maakunnan hallituksen hallinnoitaviksi. 

Perustuslain 120 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa erikseen säädetään. Perustuslain 75 §:n 1 momentin mukaan Ahvenanmaan itsehallintolain ja Ahvenanmaan maanhankintalain säätämisjärjestyksestä on voimassa, mitä siitä mainituissa laeissa erikseen säädetään. Ahvenanmaan maakunnalla on Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 16 kohdan mukaan lainsäädäntövalta kalastusta, kalastusalusten rekisteröintiä ja kalastuselinkeinon ohjaamista koskevissa asioissa. Säännösehdotus on siten merkityksellinen Ahvenanmaan itsehallinnon kannalta.  

Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on perustuslain 74 §:n mukaan antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti arvioinut lakiehdotusten suhdetta myös Ahvenanmaan itsehallintolakiin ja antanut lausuntoja siitä, tuleeko ne käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vai Ahvenanmaan itsehallintolain 69 §:ssä (ja 59 §:ssä) säädetyssä järjestyksessä. Ahvenanmaan itsehallintolaki rinnastuu perustuslakiin myös perustuslakivaliokunnan perustuslain 74 §:ssä säädetyn tehtävän kannalta (ks. esim. PeVL 36/2001 vp, s. 3/I ja siinä viitatut lausunnot).  

Hallituksen esityksen perusteluissa viitataan siihen, että päätös kiintiön jakamisesta Manner-Suomen ja Ahvenanmaan maakunnan kesken tehtäisiin itsehallintolain 59 b §:n 2 momentin mukaisesti. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännösehdotuksen mukainen päätöksenteko on näin ymmärrettynä sopusoinnussa itsehallintolain kanssa. Valiokunnan mielestä sääntelyn selkeys kuitenkin edellyttää säännöksen sanamuodon täsmentämistä siten, että siitä käy ilmi päätöksenteon suhde itsehallintolakiin. Oikeusministeriö on toimittanut valiokunnalle 22.9.2016 säännösehdotuksen, jonka mukaan 1. lakiehdotuksen 12 §:n 2 momentissa säädettäisiin nimenomaisesti itsehallintolakiin viitaten siitä, että Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 59 b §:n 2 momentissa säädettyä menettelyä noudattaen määritetään Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöistä Ahvenanmaan maakunnan osuudet, jotka siirretään Ahvenanmaan maakunnan hallituksen hallinnoitaviksi. Valiokunnan mielestä säännöksen täsmennys voidaan tehdä esimerkiksi oikeusministeriön toimittaman säännösehdotuksen mukaisesti. 

Muita seikkoja

Perustuslakivaliokunta on aiemmin katsonut, että valituslupaa koskeva sääntely tulisi yhdenvertaisuuden vuoksi ulottaa myös viranomaisen oikeuteen valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä (PeVL 35/2016 vp, s. 4). Tuolloin valiokunnan arvioitavana oli valtion virkamieslakiin kohdistuva säännösehdotus, jossa valitusluvan tarpeesta haettaessa muutosta hallinto-oikeuden päätökseen ehdotettiin säädettäväksi nimenomaisesti hallinto-oikeussuhteen yksityisen osapuolen valitusoikeuden yhteydessä ("virkamies saa hakea muutosta"). Nyt arvioitavan 1. lakiehdotuksen 48 §:n 1 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriön sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tässä laissa tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Turun hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan näin laadittua säännöstä, jota ei nimenomaisesti rajata valituksen tekijän osalta, ei rasita samanlainen valituslupajärjestelmän soveltumiseen viranomaisen oikeuteen valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä kohdistuva tulkinnanvaraisuus.