Valiokunnan lausunto
PeVL
47
2018 vp
Perustuslakivaliokunta
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työsopimuslain 7 luvun 2 §:n ja työttömyysturvalain 2 a luvun 1 §:n muuttamisesta
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työsopimuslain 7 luvun 2 §:n ja työttömyysturvalain 2 a luvun 1 §:n muuttamisesta (HE 227/2018 vp): Asia on saapunut perustuslakivaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
vanhempi hallitussihteeri
Timo
Meling
työ- ja elinkeinoministeriö
vanhempi hallitussihteeri
Nico
Steiner
työ- ja elinkeinoministeriö
professori
Mikael
Hidén
professori
Juha
Lavapuro
oikeustieteen tohtori
Jaana
Paanetoja
Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 
professori
Veli-Pekka
Viljanen
HALLITUKSEN ESITYS
Hallituksen esitys sisältää ehdotuksen laeiksi työsopimuslain 7 luvun 2 §:n ja työttömyysturvalain 2 a luvun 1 §:n muuttamisesta.  
Esitys liittyy valtion vuoden 2019 täydentävään talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.  
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2019. 
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotuksia arvioidaan perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuutta, 18 §:n oikeutta työhön ja elinkeinonvapautta ja 19 §:n 2 momentin oikeutta perustoimeentulon turvaan koskevan perusoikeussääntelyn kannalta. Hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus ei sitä vastoin katso, että esitys olisi pitänyt käsitellä perustuslakivaliokunnassa. Eduskunnan täysistunto lähetti esityksen kuitenkin puhemiesneuvoston ehdotuksen mukaisesti perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. 
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työsopimuslain henkilöön perustuvia irtisanomisperusteita koskevaa säännöstä. Ehdotuksen mukaan irtisanomisperusteelta vaadittavaa asiallista ja painavaa syytä koskevassa kokonaisarvioinnissa otettaisiin huomioon työnantajan palveluksessa olevien työntekijöiden lukumäärä sekä työnantajan ja työntekijän olosuhteet kokonaisuudessaan. Esityksen tavoitteena on madaltaa pienten työnantajien työllistämiskynnystä. 
Työsopimuslain muutoksen tarkoituksena on korostaa työnantajan henkilöstömäärän merkitystä irtisanomista koskevassa kokonaisharkinnassa siten, että pienten työnantajien erityiset olosuhteet saavat irtisanomisperusteen punninnassa suuremman painoarvon. Merkityksellistä olisi esityksen perustelujen mukaan nimenomaan työnantajan pieni henkilöstömäärä. Sen sijaan säännösehdotuksella ei olisi tarkoitus muuttaa sellaisen työnantajan irtisanomiskynnystä, jonka henkilöstömäärä on suuri. 
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa ehdotusta on arvioitu työstä erottamista koskevan perustuslain 18 §:n 3 momentin sekä perustuslain 6 §:n 1 momentin yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta. Lisäksi esitystä perustellaan viittaamalla julkisen vallan perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyyn työllisyyden edistämistehtävään. 
Perustuslain 18 §:n 3 momentin mukaan ketään ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä. Säännös edellyttää, että laissa on mainittava työsopimuksen irtisanomisen, purkamisen tai purkautumisen mahdollistavat syyt. Työsuhteen osapuolten kannalta säännös merkitsee sitä, että vain laissa säädetyt syyt oikeuttavat työstä erottamiseen. Perustuslain 18 §:n 3 momentissa suojataan palvelussuhteen pysyvyyttä (PeVL 47/2016 vp, s. 2). Lainsäätäjää sitoo myös perustuslain yhdenvertaisuussäännöksestä johdettu mielivallan kielto (HE 309/1993 vp, s. 69).  
Perustuslakivaliokunta on pitänyt säännöksen tarkoitusta vastaavana sitä, että erottamisen ymmärretään tarkoittavan kattavasti työnteon tosiasiallista lopettamista toisen palveluksessa (ks. PeVL 41/2000 vp, s. 7/I). Valiokunnan käytännössä säännöksen on nimenomaisesti todettu kattavan kaikki tapaukset, joissa henkilön työnteko toisen palveluksessa tosiasiallisesti lopetetaan vastoin hänen tahtoaan (PeVL 11/1996 vp, s. 2). 
Työsopimuslaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että työsopimuslakiehdotuksessa oli kattavasti säännelty työstä erottamisen perusteet. Säännöksiin työsopimuksen irtisanomisperusteista, purkamisperusteista ja lomauttamisen perusteista sisältyi valiokunnan mukaan joustavia ilmaisuja. Olennaista kuitenkin oli, että niiden katsottiin täsmentyvän tarpeeksi esimerkiksi siihenastisten tulkintojen perusteella (PeVL 41/2000 vp, s. 7).  
Hallituksen esityksessä ei puututtaisi varsinaisesti työsuhteen irtisanomisperusteisiin eli asiallisen ja painavan syyn vaatimukseen eikä siihen, mitä voidaan pitää työntekijästä johtuvana tai hänen henkilöönsä liittyvänä asiallisena ja painavana irtisanomisperusteena. Muutos kohdistuisi vain asiallisen ja painavan perusteen kokonaisarvioinnissa vaikuttavien seikkojen listaukseen, jossa uutena vaikuttavana tekijänä huomioidaan työnantajan palveluksessa olevien työntekijöiden lukumäärä. Perustuslakivaliokunnan mielestä on mahdollista, että työnantajan palveluksessa oleva henkilömäärä voitaisiin ottaa huomioon jo säännöksen nykyisen sanamuodon puitteissa ("työnantajan ja työntekijän olosuhteet kokonaisuudessaan"). 
Perustuslain 18 §:n 3 momentin kannalta on olennaista, että työntekijän irtisanomisperusteet on kattavasti säädetty laissa. Ehdotettua muutosta on lisäksi arvioitava perusoikeusrajoitusten täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta, jotta säännöksen tulkinta on tällaisessa perusoikeusherkässä tilanteessa riittävän ennustettavaa. Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi pitänyt perustuslain kannalta ongelmallisena sääntelyä, joka perustui sellaisiin käsitteisiin kuin "hyvä tapa" tai "yleinen järjestys" (ks. PeVL 54/2002 vp). Perustuslakivaliokunta on katsonut esimerkiksi, että pakollisen eroamisiän säätäminen ei ole mahdollista kuin tätä tarkoittavin nimenomaisin säännöksin, jotka täyttävät perusoikeuden yleiset rajoitusedellytykset (PeVL 60/2002 vp, s. 5), joihin lukeutuu vaatimus rajoitusten tarkkarajaisuudesta ja riittävän täsmällisestä määrittelystä. Perustuslakivaliokunta korostaa, että perusoikeuksia rajoittavan sääntelyn on täytettävä myös perustuslain 18 §:n 3 momentin soveltamisalueella täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset.  
Ehdotetun muutoksen vaikutus irtisanomisperusteiden tulkintaan jää perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan lakitekstissä epäselväksi. Esityksessä viitataan perustuslakivaliokunnan aiemman käytännön kannalta ongelmallisesti siihen, että irtisanomisperusteen olemassaolo varmistuu vasta tuomioistuimen ratkaistua asian ja että viime kädessä riippuu tulevasta oikeuskäytännöstä, miten laajalle ja kuinka suuriin yrityksiin muutoksella tulee olemaan vaikutusta (s. 7 ja 14). Lisäksi perusteluissa (s. 16) todetaan, että uusi sääntely voi aiheuttaa ensi vaiheessa oikeudellista epävarmuutta.  
Perusteluiden mukaan työnantajien erityispiirteet otettaisiin huomioon irtisanomisperustetta koskevaa kokonaisarviointia tehtäessä. Tavoitteena näyttää olevan yhtäältä irtisanomiskynnystä koskevassa kokonaisharkinnassa huomioon otettavien seikkojen täydentäminen nimenomaan pieniin yrityksiin soveltuvalla kriteerillä (s. 7) ja toisaalta nykytilaan verrattuna pienten työnantajien erityisten olosuhteiden korostaminen punninnassa (s. 8).  
Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun muutoksen merkitys jätetään merkittävältä osin myöhemmän oikeuskäytännön varaan, mikä vähentää työntekijän henkilöön liittyvien irtisanomisperusteiden tulkinnan ennakoitavuutta. Valiokunta katsoo, että hallituksen esitys ilmentää perustuslain 18 §:n 3 momentin kannalta kyseenalaista perusteluilla säätämistä, jonka puitteissa säännökselle perusteluissa annettua merkityssisältöä ei voida johtaa säännöksen sanamuodosta. Perustuslain 18 §:n 3 momentin kannalta ei voida pitää asianmukaisena, että irtisanomista koskeva sääntely muodostuu lainsäädännön muutoksen johdosta epäselväksi ja olennaisesti vain perusteluissa esitettyjen käsitysten ja myöhemmän, vasta ehkä useiden vuosien jälkeen täsmentyvän oikeuskäytännön varaan jääväksi. 
Perusteluissa on esitetty joitakin työyhteisön toimivuuteen, taloudellisiin menetyksiin ja luottamuspulaan liittyviä näkökohtia, joiden kannalta työnantajan palveluksessa olevien henkilöiden määrällä voi olla merkitystä irtisanomisperusteen asiallisuutta ja painavuutta arvioitaessa. Perustelujen mukaan esimerkiksi pieni työyhteisö on herkempi häiriötilanteille ja työntekijän rikkeen tai laiminlyönnin seuraukset voivat heijastua koko työyhteisön toimintaan. Pienellä työnantajalla voi olla heikommat mahdollisuudet kohdata taloudellisia menetyksiä, jotka voivat seurata työntekijän velvoitteiden rikkomisesta tai laiminlyönnistä tai hänen työntekoedellytystensä heikentymisestä. Lisäksi työnantajan ja työntekijän välisellä luottamussuhteella voidaan katsoa olevan suurempi merkitys silloin, kun työnantajan henkilöstömäärä on pieni. Tällaisten seikkojen huomioon ottaminen riittävien irtisanomisperusteiden olemassaoloa arvioitaessa ei ole perustuslain 6 §:n kannalta arvioituna mielivaltaista. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettua sääntelyä on kuitenkin syytä täsmentää nimenomaisella viittauksella työnantajan edellytyksiin kantaa työntekijän moitittavan menettelyn tai työntekoedellytysten heikentymisen seurauksia. Tällainen sääntely olisi myös paremmin yhteensovitettavissa esityksen perustelujen kanssa. 
Esityksen perustelujen (s. 28) mukaan sääntelyn tarkoituksena on työllistämiskynnyksen madaltaminen, ja sen vuoksi esityksen voidaan katsoa liittyvän julkisen vallan perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyyn työllisyyden edistämistehtävään. Toisaalta esityksen perusteluista (s. 13) käy ilmi, että irtisanomissuojan heikentämisen työllisyysvaikutusta ei voida olemassa olevan tutkimustiedon perusteella luotettavasti arvioida. Irtisanomissuojan heikennyksen nettovaikutusta työllisyyteen pidetään hallituksen esityksessä viitatuissa selvityksissä "hyvin pienenä" tai "epäselvänä" (s. 11—12). Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan perusoikeusrajoitus ei voi olla tarkoitukseensa soveltuva ja siten välttämätön, jos sillä ei edes periaatteessa voida saavuttaa sen perusteena olevaa hyväksyttävää tavoitetta (ks. myös PeVL 40/2017 vp, s. 4, PeVL 55/2016 vp, s. 4—5 ja PeVL 5/2009 vp, s. 3/II). Soveltuvuusvaatimuksessa on kuitenkin osin kyse myös ennusteesta sen suhteen, onko valittu rajoitussääntely tosiasiassa tehokas keino tavoitteen saavuttamiseksi. Käytettävissä olevien selvitysten valossa on hyvin epävarmaa, että lakiehdotuksella olisi merkittäviä työllisyyden edistämisvaikutuksia. Tämän vuoksi ehdotettua sääntelyä ei voida valtiosääntöoikeudellisesti perustella kytkemällä se perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle asetettuun velvollisuuteen edistää työllisyyttä. 
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  
Helsingissä 5.12.2018 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Annika
Lapintie
vas
jäsen
Maria
Guzenina
sd
jäsen
Anna-Maja
Henriksson
r
jäsen
Hannu
Hoskonen
kesk
jäsen
Ilkka
Kantola
sd
jäsen
Kimmo
Kivelä
sin
jäsen
Antti
Kurvinen
kesk
jäsen
Mia
Laiho
kok
jäsen
Ville
Niinistö
vihr
jäsen
Wille
Rydman
kok
jäsen
Ville
Skinnari
sd
jäsen
Kaj
Turunen
kok
varajäsen
Markku
Eestilä
kok (osittain)
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos
Matti
Marttunen
Viimeksi julkaistu 20.12.2018 17.48