Valiokunnan lausunto
PeVL
61
2017 vp
Perustuslakivaliokunta
Hallituksen esitys eduskunnalle Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen hyväksymiseksi ja voimaansaattamiseksi
Ulkoasiainvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Hallituksen esitys eduskunnalle Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen hyväksymiseksi ja voimaansaattamiseksi (HE 149/2017 vp): Asia on saapunut perustuslakivaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava ulkoasiainvaliokunnalle. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
yksikönpäällikkö
Pasi-Heikki
Vaaranmaa
ulkoasiainministeriö
kaupallinen neuvos
Maria
Pohjanpalo
ulkoasiainministeriö
professori
Mikael
Hidén
professori
Martti
Koskenniemi
professori
Tuomas
Ojanen
apulaisprofessori
Janne
Salminen
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi lokakuussa 2016 Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välillä allekirjoitetun laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen sekä lain sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Sopimus on luonteeltaan sekasopimus, jonka määräykset kuuluvat osittain jäsenvaltioiden ja osittain Euroopan unionin toimivaltaan.  
Sopimus tulee voimaan sitä päivää seuraavan toisen kuukauden ensimmäisenä päivänä, kun osapuolet ovat ilmoittaneet toisilleen voimaantulon edellyttämien menettelyjen saattamisesta päätökseen tai jonain muuna osapuolten sopimana päivänä. Sopimusta sovelletaan neuvoston päätöksen mukaan väliaikaisesti, kunnes sopimus on tullut voimaan. Esitykseen sisältyvä sopimuksen voimaansaattamista koskeva laki on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samaan aikaan, kun sopimus tulee voimaan.  
Esityksen eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta ja käsittelyjärjestystä koskevassa jaksossa ehdotusta tarkastellaan perustuslain kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevien perustuslain 94 ja 95 §:n, yhdenvertaisuuden ja syrjintäkiellon, elinkeinovapauden ja julkisten sosiaali- ja terveyspalveluiden turvaamisen kannalta. Sopimus voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaattamislaiksi voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välillä allekirjoitetun laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen (jäljempänä Ceta-sopimus) sekä lain sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Sopimus on luonteeltaan sekasopimus, jonka määräykset kuuluvat osittain jäsenvaltioiden ja osittain Euroopan unionin toimivaltaan. Eduskunnan hyväksymispäätös koskee siten vakiintuneen käytännön mukaan sopimusta siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan. 
Hyväksymispäätöksen ala
Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.  
Ceta-sopimus sisältää huomattavan määrän lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Määräyksistä on tehty hallituksen esityksessä selkoa perustuslakivaliokunnan käytäntöön tukeutuen ja varsin seikkaperäisesti. Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaisesti sopimus edellyttää eduskunnan hyväksymistä.  
Esityksessä ei pyydetä eduskunnan suostumusta yhteiselle tulkitsevalle välineelle Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välisestä laaja-alaisesta talous- ja kauppasopimuksesta (CETA). Tulkitsevassa välineessä selitetään sen johdanto-osan mukaan valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 31 artiklassa tarkoitetulla tavalla selkeästi ja yksiselitteisesti, mitä Kanada sekä Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot sopivat tietyistä Ceta-sopimuksen määräyksistä, jotka ovat olleet julkisen keskustelun ja epätietoisuuden kohteena, ja esitetään niiden sovittu tulkinta. Näitä kysymyksiä ovat erityisesti sopimuksen vaikutus hallitusten kykyyn harjoittaa sääntelyä yleisen edun nimissä sekä määräykset investointisuojasta ja riidanratkaisusta sekä kestävästä kehityksestä, työelämän oikeuksista ja ympäristönsuojelusta. 
Hallituksen esityksessä tulkitsevaa välinettä pidetään valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisena yhteisenä tulkinta-asiakirjana. Kyseessä ei hallituksen esityksen mukaan ole valtiosopimus, joka olisi käsiteltävä Suomessa perustuslain 8 luvun mukaisesti. Tulkitsevan välineen tarkoituksena ei ole muuttaa sopimuksen määräyksiä, vaan sitä voidaan käyttää sopimuksen tulkinnan apuvälineenä.  
Perustuslakivaliokunta on käytännössään lähtenyt siitä, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellä suostumuksen sellaisten varaumien, selitysten ja julistusten antamiseen, jotka vaikuttavat Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön tai laajuuteen itse sopimuksiin verrattuna (ks. esim. PeVL 8/2015 vp, s. 3, PeVM 2/2015 vp, s. 3, PeVL 21/2003 vp, s. 2/I). Perustuslakivaliokunnan mielestä tulkitsevan välineen osalta ei ole kyse suoraan varaumien, selitysten tai julistusten antamiseen vertautuvasta tilanteesta.  
Tulkitsevalla välineellä on kuitenkin hallituksen esityksenkin (s. 71 ja 73) mukaan osaltaan merkitystä lainsäädännön alaan selvästi kuuluvan kansallisen sääntelyoikeuden määräytymisen kannalta. Välineellä on vaikutusta myös arvioitaessa sääntelyoikeutta jäsenvaltion täysivaltaisuuden kannalta. Nyt arvioitavassa tilanteessa eduskunnan suostumus myös tulkitsevalle välineelle on perustuslakivaliokunnan mielestä tarpeen (ks. myös PeVL 16/2005 vp, s. 3/I). Suostumus tarvitaan välineen niihin osiin, jotka koskevat Suomen toimivaltaan kuuluvia sopimusmääräyksiä. 
Täysivaltaisuus ja toimivallan siirto
Kansainvälisen velvoitteen tai sen irtisanomisen hyväksymisestä päätetään perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee muun muassa Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa kansainväliselle toimielimelle, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. 
Ceta-sopimuksella on hallituksen esityksen käsittelyjärjestystä koskevasta jaksostakin ilmenevällä tavalla liityntöjä useisiin perustuslain säännöksiin. Perustuslain 1, 94 ja 95 §:n kannalta sopimuksen valtiosääntöoikeudellinen merkittävyys liittyy ennen muuta määräyksiin perustettavasta investointituomioistuinjärjestelmästä ja sääntelyoikeuden turvaamisesta. 
Ceta-sopimuksella luodaan perustettavalle tuomioistuimelle toimivalta käsitellä kanteita sopimuksen ja muun osapuolten välillä sovellettavan kansainvälisen oikeuden nojalla sijoittajien ja valtion välisissä riidoissa liittyen sijoituksiin ja niiden suojaan. Sopimuksen 30.6 artiklassa määrätään, ettei sopimus luo suoraan oikeuksia ja velvollisuuksia millekään henkilölle paitsi osapuolten välille kansainvälisen julkisoikeuden mukaisesti. Artiklassa rajoitetaan lisäksi kanneoikeutta kansallisissa tuomioistuimissa siten, että niissä ei ole mahdollista vedota suoraan sopimukseen.  
Sopimuksella perustettavalla tuomioistuimella ei ole sopimuksen 8.31 artiklan 2 kohdan mukaan toimivaltaa käsitellä kanteita kansallisen oikeuden nojalla, vaan se voi ottaa osapuolen kansallisen lainsäädännön huomioon ainoastaan tosiseikkana. Toimiessaan näin sopimuksella perustettavan tuomioistuimen on seurattava kyseisen osapuolen tuomioistuimissa vallitsevaa kansallisen lainsäädännön tulkintaa, eikä mikään sopimuksella perustettavan tuomioistuimen kansalliselle lainsäädännölle antama merkitys sido kyseisen osapuolen kansallisia tuomioistuimia tai viranomaisia. Tuomioistuin voi sopimuksen 8.39 artiklan mukaan tuomiossaan määrätä vahinkoa kärsineelle rahallisia korvauksia tai omaisuuden palauttamisen, jossa tapauksessa välitystuomiossa on määrättävä, että vastaaja voi palauttamisen sijaan maksaa rahallisia korvauksia.  
Perustuslakivaliokunta on todennut, että kynnys merkittävälle toimivallan siirrolle asettuu perustuslain 94 §:n 2 momentin esitöiden perusteella verraten korkealle (PeVL 32/2016 vp, s. 3). Toimivallan siirron merkittävyyttä täysivaltaisuuden kannalta arvioitaessa tulee kiinnittää huomiota toimivallan siirron asialliseen rajattuisuuteen ja soveltamisalaan sekä esimerkiksi sopimusmääräysten luonteeseen, tarkoitukseen ja aineelliseen merkitykseen yleisemminkin. Tulkinnan lähtökohtana on, että kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa valtioiden kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähän vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät ole sellaisinaan merkittäviä perustuslain 1 §:n 1 momentin kannalta (ks. esim. PeVM 2/2015 vp, s. 4, PeVL 19/2010 vp, s. 4/II). Myös kysymyksessä olevan toimivallan siirron suhteella Suomen aikaisempiin kansainvälisiin velvoitteisiin ja jäsenyyksiin on merkitystä samoin kuin kansainvälisen velvoitteen liitynnällä perustuslain kokonaisuuteen ja erityisesti 1 §:n 3 momentin säännökseen Suomen kansainväliseen yhteistyöhön osallistumisen tarkoitusperistä. Erityistä merkitystä on Suomen jäsenyydellä Euroopan unionissa, mitä ilmentää myös se perustuslain 1 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan Suomi on Euroopan unionin jäsen (PeVL 32/2016 vp, s. 3, HE 60/2010 vp, s. 45—46).  
Kansainvälinen velvoite koskee perustuslain 94 §:n 2 momentin perusteluiden mukaan Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa esimerkiksi, jos kyse olisi liittymisestä Euroopan unionin kaltaiseen, tiiviydeltään, laajuudeltaan ja syvyydeltään siihen rinnastettavaan kansainväliseen järjestöön ja velvoitteeseen samalla liittyisi toimivallan siirtoa perustuslaissa säädetyillä aloilla. Sen sijaan esimerkiksi uudenkaan toimivallan siirto järjestölle, jonka jäsenenä Suomi jo on, ei tapauksesta riippuen välttämättä merkitse Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa. Huomiota on kiinnitettävä erityisesti siihen, miten uuden toimivaltuuden siirto vaikuttaa järjestelyyn kokonaisuutena, samoin kuin esimerkiksi siihen, miten uuden toimivallan siirto liittyy jo aikaisemmin siirrettyyn toimivaltaan. Esimerkiksi jos siirrolla ei muutettaisi jo olemassa olevan kokonaisjärjestelyn luonnetta, ei siirtoa ole arvioitava Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittäväksi (HE 60/2010 vp, s. 46/I).  
Arvioidessaan valtioneuvoston selvitystä Ceta-sopimuksen oikeudellisesta tarkastuksesta perustuslakivaliokunta (PeVL 32/2016 vp) on kiinnittänyt huomiota muun muassa tuomioistuimen ratkaisujen mahdolliseen sisältöön ja yksittäistapauksellisuuteen sekä niihin järjestelyihin, joilla turvataan kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa tulkita kansallista lainsäädäntöä. Valiokunta on myös todennut, että sopimuksen mukaisella pysyvällä tuomioistuinjärjestelmällä korvataan vakiintuneesti investointisuojasopimuksiin sisältynyt riitakohtainen välimiesmenettely, ja viitannut aikaisempaan kannanottoonsa investointisuojasopimukseen otetusta riidanratkaisumenettelyä koskevasta määräyksestä (PeVL 13/1997 vp, s. 2). 
Ottaen huomioon perustuslain 94 §:n 2 momentin tulkintakäytännön Ceta-sopimuksen määräykset perustettavasta tuomioistuinjärjestelmästä eivät muodosta Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa kansainväliselle toimielimelle. Muutenkaan ei ole estettä sille, että sopimuksen ja tulkitsevan välineen hyväksymisestä voidaan päättää äänten enemmistöllä ja ehdotus sopimuksen voimaansaattamislaiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  
Tuomioistuinten toiminta
Ceta-sopimuksen 26.1 artiklan mukaan sopimusosapuolet perustavat sekakomitean, jolla on muun muassa sopimuksella perustettavia tuomioistuimia koskevaa toimivaltaa. Komitea tekee sopimuksen 8.28 artiklan mukaan päätöksen, jossa vahvistetaan tietyt muutoksenhakutuomioistuimen toimintaa koskevat seikat. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että tuomioistuinjärjestelmää koskevissa päätöksissä tuetaan mahdollisimman hyvin tuomioistuimien toiminnan avoimuutta, riippumattomuutta ja asiantuntemusta. 
Sopimustekstiä koskeva menettely
Ceta-sopimus liitteineen on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä tammikuussa 2017. Sopimusteksti on toimitettu eduskunnalle valtioneuvoston päätöksentekojärjestelmän kautta hallituksen esityksen yhteydessä. Sopimusteksti ei kuitenkaan ole tavalliseen tapaan ollut liitettynä osaksi hallituksen esitystä eikä siihen viitata esimerkiksi esityksen eri tiedostomuotojen sisällysluetteloissa.  
Perustuslakivaliokunta on poikkeuksellisesti pitänyt mahdollisena jättää hallituksen esityksen ulkopuolelle kansainvälisen sopimuksen osia. Tällöin on kuitenkin ollut kyse sellaisista luonteeltaan lähinnä teknisistä ja asiallisesti itsenäisistä määräyksistä, jotka eivät sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia tai muutoin eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä. Eduskunnan hyväksymispäätös ei ole myöskään koskenut tällaisia määräyksiä (PeVL 16/2008 vp, s. 2—3). Ceta-sopimuksen yhteydessä ei selvästikään ole kyse tällaisesta asetelmasta.  
Vaikka Ceta-sopimuksen teksti on sinänsä toimitettu eduskunnalle, kiinnittää perustuslakivaliokunta huomiota valittuun menettelytapaan. Valtiosopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevaan hallituksen esitykseen sisältyvä sopimusteksti on esityksen olennainen osa (ks. myös Hallituksen esitysten laatimisohjeet, s. 28 ja Valtiosopimusopas, s. 94 ja 96). Valiokunta ei pidä asianmukaisena, ettei hallituksen esitykseen ole sisällytetty sopimustekstiä, jonka hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta asiassa on kyse. 
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että eduskunnan suostumus on tarpeen Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen (CETA) sekä yhteisen tulkitsevan välineen Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välisestä laaja-alaisesta talous- ja kauppasopimuksesta (CETA) hyväksymiselle siltä osin kuin ne kuuluvat Suomen toimivaltaan,  
että eduskunnan suostumuksen antamisesta päätetään äänten enemmistöllä ja  
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 
Helsingissä 19.12.2017 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Annika
Lapintie
vas
varapuheenjohtaja
Tapani
Tölli
kesk
jäsen
Maria
Guzenina
sd
jäsen
Anna-Maja
Henriksson
r
jäsen
Hannu
Hoskonen
kesk
jäsen
Ilkka
Kantola
sd
jäsen
Kimmo
Kivelä
sin
jäsen
Antti
Kurvinen
kesk
jäsen
Jaana
Laitinen-Pesola
kok
jäsen
Markus
Lohi
kesk
jäsen
Leena
Meri
ps
jäsen
Juha
Rehula
kesk
jäsen
Ville
Skinnari
sd
jäsen
Matti
Torvinen
sin
varajäsen
Mats
Löfström
r
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos
Liisa
Vanhala
Viimeksi julkaistu 19.12.2017 13:02