Viimeksi julkaistu 9.5.2021 17.47

Valiokunnan lausunto StVL 5/2015 vp HE 80/2015 vp Sosiaali- ja terveysvaliokunta Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi varhaiskasvatuslain sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttamisesta

Sivistysvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi varhaiskasvatuslain sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttamisesta (HE 80/2015 vp): Asia on saapunut sosiaali- ja terveysvaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava sivistysvaliokunnalle. 

Asiantuntijat

Valiokunta on kuullut: 

  • opetusneuvos Emmi Virtanen 
    opetus- ja kulttuuriministeriö
  • neuvotteleva virkamies Tarja Kahiluoto 
    opetus- ja kulttuuriministeriö
  • hallitussihteeri Matti Sillanmäki 
    opetus- ja kulttuuriministeriö
  • hallitussihteeri Annika Juurikko 
    sosiaali- ja terveysministeriö
  • apulaisoikeusasiamies Maija Sakslin 
    Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia
  • lapsiasiavaltuutettu Tuomas Kurttila 
    Lapsiasiavaltuutetun toimisto
  • opetusneuvos Arja-Sisko Holappa 
    Opetushallitus
  • lakimies Päivi Soitamo 
    Kansaneläkelaitos
  • tutkimuspäällikkö Minna Salmi 
    Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL)
  • lastenpsykiatri Jukka Mäkelä 
    Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL)
  • kehittämispäällikkö Mikko Mäkelä 
    Helsingin kaupunki
  • lakimies Minna Antila 
    Suomen Kuntaliitto
  • erityisasiantuntija Marjo Katajisto 
    Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry
  • erityisasiantuntija Kaisu Muuronen 
    Lastensuojelun Keskusliitto
  • puheenjohtaja Anitta Pakanen 
    Lastentarhanopettajaliitto LTOL
  • johtava asiantuntija Esa Iivonen 
    Mannerheimin Lastensuojeluliitto
  • VTT, tutkijatohtori Elina Pekkarinen 
    Nuorisotutkimusseura ry.
  • kehittämispäällikkö Nina Lahtinen 
    Opetusalan Ammattijärjestö OAJ ry
  • ammattiasioiden päällikkö Marjo Varsa 
    Sosiaalialan korkeakoulutettujen ammattijärjestö Talentia ry
  • asiantuntija Johanna  Peréz 
    Suomen lähi- ja perushoitajaliitto SuPer ry
  • sosiaalipoliittinen asiantuntija Eva Siitonen 
    Tehy ry
  • toiminnanjohtaja Heljä Sairisalo 
    Yhden Vanhemman Perheiden Liitto ry

Valiokunta on saanut kirjalliset lausunnot: 

  • tutkijatohtori Marjatta Kalliala 
    Helsingin yliopisto
  • lehtori Eeva-Leena Onnismaa 
    Helsingin yliopisto
  • Kansaneläkelaitos
  • Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Esityksen taustaa

Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman liitteen mukaisesti subjektiivinen päivähoito-oikeus rajataan puolipäiväiseksi silloin, kun toinen vanhemmista hoitaa perheen toista lasta äitiys-, isyys- tai hoitovapaalla tai kotihoidontuella. Vastaava rajaus tehdään yksityisen hoidon tukeen. Toisessa vaiheessa subjektiivinen päivähoito-oikeus rajattaisiin puolipäiväiseksi myös vanhemman ollessa työtön. 

Hallituksen esitys toteuttaa samanaikaisesti molemmat hallitusohjelmaan kirjatut rajaukset subjektiiviseen päivähoito-oikeuteen. 

Lapsen oikeutta varhaiskasvatukseen on katsottu tarpeelliseksi rajata valtiontalouteen tarvittavien säästöjen vuoksi. Nykyinen oikeus varhaiskasvatukseen on laaja ja aiheuttaa julkiselle taloudelle huomattavia kustannuksia. Talouskasvun heikentymisen ja julkisen talouden kestävyysvajeen johdosta julkisen talouden tulot eivät riitä rahoittamaan nykyperustein määräytyviä, väestön ikärakenteen muutoksen myötä nopeasti kasvavia julkisia menoja siten, että julkisen talouden velkaantuminen pysyisi hallinnassa. 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi varhaiskasvatuslakia niin, että jokaisella lapsella on oikeus saada kunnan järjestämää varhaiskasvatusta päiväkodissa tai perhepäivähoidossa 20 tuntia viikossa. Lapsella ei olisi oikeutta esiopetuksen ja perusopetuksen lisäksi järjestettävään osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen.  

Lapsella olisi kuitenkin oikeus kokopäiväiseen varhaiskasvatukseen, mikäli lapsen vanhemmat työskentelevät kokoaikaisesti taikka opiskelevat, toimivat yrittäjänä tai ovat omassa työssä päätoimisesti. Lisäksi varhaiskasvatus olisi aina järjestettävä nykyisen laajuisena, jos se on tarpeen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia taikka se on muutoin lapsen edun mukaista.  

Hallitusohjelman mukaan toteutetaan lapsi- ja perhepalvelujen muutosohjelma. Uudistuksen lähtökohta on perheiden monimuotoisuus ja lapsen edun edistäminen. Ohjelman mukaan vahvistetaan vanhemmuutta ja matalan kynnyksen palveluita. Palvelut järjestetään lapsi- ja perhelähtöisesti hallintorajat ylittäen. Myös koulua ja varhaiskasvatusta kehitetään tukemaan lapsen hyvinvointia. Valiokunta toteaa, että uudistuksen toimeenpanossa tulee korostaa lapsen etua ja hyvinvointia sekä lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelman tavoitteiden mukaisesti poikkihallinnollisen yhteistyön vahvistamista. 

Palvelutarpeen arviointi ja palveluohjaus

Päätös lapsen varhaiskasvatusoikeuden laajuudesta tehtäisiin perheen säännöllisen elämäntilanteen perusteella. Mahdollisissa tilapäisissä ja yllättävissä tilanteissa varhaiskasvatusta tarjottaisiin tapauskohtaisesti ja joustavasti yli päätöksen mukaisen tuntimäärän. Lain mukaan palvelua tarjotaan vanhemman osa-aikaisen tai väliaikaisen työssäkäynnin, työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen, kuntoutuksen tai muun vastaavan syyn vuoksi.  

Lapselle järjestettävän varhaiskasvatuksen laajuuden määrittelyn tulee perustua vanhempien tai lasten huoltajien kanssa käytyihin keskusteluihin ja neuvotteluihin. Varhaiskasvatusta on mahdollisuuksien mukaan järjestettävä lapsen huoltajien toivomassa muodossa.  

Valiokunnan näkemyksen mukaan on tarpeen lisätä vaihtoehtoja kokoaikaiselle varhaiskasvatukselle kehittämällä avoimia varhaiskasvatuspalveluja. Lapsen vanhemmat ovat parhaita asiantuntijoita arvioimaan lapsen varhaiskasvatuksen tarvetta. Vanhempia voidaan tukea tässä palveluohjauksella, jonka avulla olemassa olevat vaihtoehdot saatetaan perheiden tietoon. Palveluohjaukseen panostamalla ja vaihtoehtoja kehittämällä voidaan saada aikaan toiminnan tehostamista ja samalla vaihtoehtoja erilaisiin perhetilanteisiin.  

Lapsen ja perheen tuen tarpeiden selvittäminen on kuulunut jo aiemmin varhaiskasvatuksen järjestämisvelvoitteeseen. Yleisesti kuitenkin ehdotus edellyttää uusien toimintatapojen kehittämistä siten, että korostetaan vanhempien ja muiden huoltajien mahdollisuuksia osallistua varhaiskasvatuksen suunnitteluun, toteuttamiseen ja arviointiin.  

Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että esityksessä korostetaan lapsen yksilöllisten tarpeiden huomioon ottamista ja lapsen edun ensisijaisuutta palvelun tarvetta arvioitaessa. Esityksen mukaan kynnyksen kokopäiväisen varhaiskasvatuksen järjestämiselle tulisi olla matala, jotta sitä ei jouduttaisi hakemaan esimerkiksi lastensuojelun asiakkuuden tai muiden palvelujen, kuten perheneuvolan, kautta. Esityksessä myös todetaan, että kokopäiväisen varhaiskasvatuksen tarpeesta esitettävä selvitys ei saisi johtaa lapsen, perheen tai huoltajan leimaamiseen. Lapsen edun toteutumisen kannalta on ehdottoman tärkeää, että menettely ei missään olosuhteissa johda tällaiseen leimaamiseen. Lisäksi on varmistettava, että menettely ei vaaranna lapsen, huoltajien ja varhaiskasvatusta tarjoavan laitoksen luottamuksellista suhdetta. 

Koska varhaiskasvatus on palvelu, joka tuo pidemmällä aikavälillä säästöjä, kun lastensuojelun ja muiden korjaavien palvelujen tarve vähenee, kynnys kokopäiväisen varhaiskasvatuksen järjestämiselle on oltava matala. Varhaiskasvatus on vaikuttava keino ehkäistä kaltoinkohtelua, syrjäytymistä ja ylisukupolvista huono-osaisuutta. Valiokunta korostaa, että laadukas varhaiskasvatus tasaa lasten lähtökohdista johtuvia eroja ja luo mahdollisuuksien tasa-arvoa. 

Lapsen edun ensisijaisuus

Uudistuksen toteuttamisessa kuntia edellytetään huomioimaan lapsen etu sekä lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden huoltajien esittämät toivomukset 20 tunnin varhaiskasvatuksen järjestämisessä. Kunnalla on velvollisuus tarjota lapselle mahdollisuus osallistua lapsen vanhempien tai muiden huoltajien päätöksen mukaisesti joko osapäiväiseen tai osaviikkoiseen varhaiskasvatukseen. Vanhemmilla on oikeus valita kunnan tarjoamista vaihtoehdoista lapselleen ja perheelle sopivin vaihtoehto.  

Lapsen näkökulmasta myös osa-aikaista varhaiskasvatusta tulisi järjestää siten, että varhaiskasvatuslaissa säädetyt varhaiskasvatuksen tavoitteet toteutuvat yhtä laadukkaasti kuin kokopäiväisessä toiminnassa. Lapsen etu tulee olla ensisijainen varhaiskasvatusoikeuden muutoksen mukaista toimintaa järjestettäessä. Lapsen säännöllinen osallistuminen varhaiskasvatukseen antaa suotuisan lähtökohdan lapsen kokonaisvaltaiselle kehitykselle ja oppimiselle, oppimisvaikeuksien ehkäisemiselle, vertaissuhteiden muodostumiselle ja varhaiskasvatuksen toiminnalle asetettujen tavoitteiden toteutumiselle.  

Muutos ei saa johtaa siihen, että vanhempien tai huoltajien työllisyystilanteen vaihtuessa lasta siirrellään tarpeettomasti varhaiskasvatuspaikasta toiseen. Ehdotuksen mukaan oikeus samaan varhaiskasvatuspaikkaan päiväkodissa säilyy vanhempien tai muiden huoltajien niin toivoessa, vaikka lapsen varhaiskasvatusoikeus muuttuu. Valiokunta korostaa, että lapsen kannalta pysyvät, jatkuvat ihmissuhteet ovat suotuisan kehityksen kannalta tärkeitä, minkä vuoksi lasten varhaiskasvatusaikojen ja etenkin lapsiryhmän toistuvia muutoksia tulee välttää. Myös perhepäivähoidossa lapsen edun mukaista on, että aina kun se on kohtuudella mahdollista, varhaiskasvatuspaikka pidetään samana.  

Muutokset lasten vertaisryhmässä altistavat lapsia stressille ja vaikuttavat lasten välisiin suhteisiin. Epäsäännöllinen toiminta voi myös johtaa siihen, että lapsi ei koe olevansa osallinen ryhmässä vaan voi altistua ulkopuolisuuden kokemukselle, syrjäytymiselle ja kiusaamiselle. Tämän ehkäisyyn tulee päiväkodin arjessa kiinnittää erityistä huomiota. 

Lastensuojelu

Lastensuojelun asiakasmäärät ovat Suomessa olleet viime vuosina jatkuvassa kasvussa. Kuitenkin pienten, 0-6-vuotiaiden lasten suhteellinen osuus on pysynyt melko vakaana. Lastensuojelun avohuollon asiakkaina on noin 5,5 % 0—6-vuotiaista ja huostaan otettuna noin 0,5 % 0—6-vuotiaista lapsista. Vuonna 2014 kuudessa suurimmassa kaupungissa lastensuojeluilmoituksen kohteena olleiden 0—6-vuotiaiden lasten osuus suhteutettuna koko ikäluokkaan oli 5,5 %. Pienten lasten kohdalla yleisimpiä lastensuojelun tarpeen aiheita ovat vanhempien uupumus, kasvatuskyvyn puute sekä päihde- ja mielenterveysongelmat. Lastensuojelun asiakkaina olevissa perheissä on lisäksi huomattavasti muita perheitä useammin työttömyyttä, työkyvyttömyyttä, taloudellisia vaikeuksia ja muita psykososiaalisia ongelmia, kuten aikuisten välisiä ristiriitoja. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lastensuojelun ilmoituksista verrattain vähän tulee varhaiskasvatuksen henkilöstöltä. Valiokunta katsoo, että lapsen suojelutarpeen havaitseminen ja siitä ilmoittaminen edellyttää lasten kanssa työskentelevien tahojen aktiivista yhteistyötä ja tietojen vaihtoa, jotta varhaiskasvatus olisi paitsi tuki jo lastensuojelun asiakkuuteen päätyneille perheille myös nykyistä useammin väylä saada apua. 

Varhaiskasvatuksen tehtävänä on tukea vanhempia lapsen kasvatuksessa ja vanhemmuudessa yhteistyössä neuvoloiden kanssa sekä havaita ja ennakoida avun ja tuen tarve. Varhaiskasvatuksen roolia ehkäisevänä lastensuojeluna on pyritty vahvistamaan 1.4.2015 voimaan tulleella lastensuojelulain muutoksella, jonka mukaan päivähoidossa on tarjottava erityistä tukea, joka edistää ja turvaa lasten kasvua ja kehitystä sekä tukee vanhemmuutta jo silloin, kun lapsi tai perhe ei ole lastensuojelun asiakkaana.  

Suomessa varhaiskasvatuksen piirissä on noin kaksi kolmasosaa alle kouluikäisistä lapsista. Vuonna 2004 tehdyn selvityksen mukaan sellaisten lasten osuus, joiden vanhemmista toinen oli kotona ja lapsi kokopäivähoidossa, oli tuolloin noin 10 % kokopäivähoidossa olevista lapsista. Selvityksessä ilmeni, että monien lasten taustalta löytyi vahvoja perusteita lapsen kokopäivähoidon tarpeelle, kuten vanhempien kielitaidottomuutta, vanhempien mielenterveysongelmia, työkyvyttömyyttä, eläkettä, vakavasti sairaiden sisarusten erityishoidon tarvetta sekä pätkätöitä.  

On hyvin vaikeaa arvioida, kuinka paljon varhaiskasvatuksessa on sellaisia lapsia, joiden suojeluntarpeen varhaiskasvatuksessa saatu tuki kykenee ehkäisemään. Päivähoito on paitsi ongelmia ennaltaehkäisevää tukea myös merkittävä ja suhteellisen edullinen lastensuojelun avohuollon tukitoimi.  

Lastensuojelutapauksista tiedetään, että vanhemmat hakevat tukea ja apua äärimmäisen harvoin edes tilanteissa, joissa väsyminen on jo johtanut lapsen pahoinpitelyyn tai heitteillejättöön. Vanhemmat haluavat pärjätä itse ja pelkäävät leimatuksi tulemista. Lisäksi päihderiippuvuuteen sekä mielenterveyden sairauksiin kuuluu usein puuttuva sairauden tunto ja sairauden peittely. Valiokunta pitää tärkeänä seurata, lisääntyykö kotona olevien vanhempien uupumus ja kääntyvätkö myös 0—6-vuotiaiden lasten lastensuojelun asiakasmäärät nousuun.  

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä seurata sitä, millä edellytyksillä oikeus kokopäiväpaikkaan myönnetään. Lapsen tuen tarpeen ja perheen tilanteen arviointi perustuu aina tapauskohtaiseen harkintaan. Lastensuojelussa asiakkuuden tarpeen arviointi on hyvin haasteellinen tehtävä. Jatkossa voi olla ongelmana, miten tunnistetaan vaikeassa asemassa tai tuen tarpeessa olevia lapsia kokoaikaisen varhaiskasvatuksen piiriin, jos vanhemmat eivät osaa oikeutta hakea. 

Varhaiskasvatuksella on suuri merkitys lapsen vertaissuhteiden muodostumiselle ja ylläpitämiselle sekä sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Varhaiskasvatus tukee erityisesti maahanmuuttajataustaisten lasten kotoutumista. Hallitusohjelman mukaan kotouttamista tulee tehostaa esimerkiksi lisäämällä kielen opetusta kotoutettavien nykyistä paremmalla lähtötaitotason huomioimisella, parantamalla tukihenkilötoimintaa ja lasten osallistumista varhaiskasvatukseen.  

Ryhmäkoot

Hallitus on hyväksynyt päivähoitoasetuksen muutoksen, joka vähentää kasvattajien määrää lapsiryhmissä. Muutos suurentaa päiväkotien ryhmäkokoja. Yli 3-vuotiaiden ryhmässä saa jatkossa olla 21 lapsen sijasta 24 lasta. Jos päiväkotiryhmässä on osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa olevia lapsia, ryhmäkoko voi olla vielä tätä suurempi. 

Osapäivätoiminnassa olevien lasten määrän kasvaessa on vaarana, että päiväkotien ryhmäkoot suurenevat entisestään. Osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa henkilöstömitoitus on huomattavasti pienempi kuin kokoaikaisessa varhaiskasvatuksessa. Päivähoitoasetuksen mukaan hoito- ja kasvatustehtävissä tulee olla vähintään yksi henkilö 13:a osapäivähoidossa olevaa kolme vuotta täyttänyttä lasta kohden. Näin ollen päiväkotiryhmässä, jossa on vain osa-aikaisia lapsia, voi laskennallisesti olla yhteensä 39 lasta.  

Valiokunta toteaa, että riittävä henkilöstön määrä, henkilöstön osaaminen sekä riittävän pieni ryhmäkoko ovat keskeisiä varhaiskasvatuksen laatutekijöitä. Suuremmassa ryhmässä kullekin lapselle on vähemmän aikaa. Ryhmäkoon suurentaminen vähentää mahdollisuuksia jokaisen lapsen yksilölliseen ja lapsiryhmän tarpeiden mukaiseen kohtaamiseen, havainnoimiseen sekä lapsen kehityksen ja oppimisen tukemiseen. Lasten määrän kasvu myös lisää merkittävästi lasten vuorovaikutussuhteiden määrää ryhmässä. Työn organisoinnin sekä johtamisen merkitys korostuu isompien ryhmien kanssa työskenneltäessä. 

Lakiehdotuksessa lapselle taataan saman paikan säilyminen päiväkodissa, minkä vuoksi päivähoitoasetuksessa olisi tarpeen säätää, että kunta voisi tilapäisesti poiketa säädetystä suhdeluvusta ja varhaiskasvatuslain mukaisesta ryhmäkokosäännöksestä tilanteessa, jossa lapsen varhaiskasvatusaika laissa säädetystä syystä muuttuu. Tämä takaisi nopeasti hoitopaikan esimerkiksi niissä tilanteissa, jolloin työttömänä työnhakijana oleva vanhempi työllistyy. 

Toimeenpano

Varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisesta päätettäessä lapsen tuen tarve ja perheen olosuhteet tulevat selvitetyiksi, mikä on lapsen etu. Päätösten valmistelu lisää kuntien hallinnollisia tehtäviä ja niiden kustannuksia. Esitetty muutos luo käytännössä kolmiportaisen varhaiskasvatusoikeuden. Sääntelyn mukaan lapsella olisi oikeus 20 tunnin viikoittaiseen osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen, osa-aikaista laajempaan varhaiskasvatukseen tai kokopäiväiseen varhaiskasvatukseen. Varhaiskasvatusoikeuden laajuuden arviointi sitoo varhaiskasvatushenkilökuntaa ja erityisesti lastentarhanopettajia hallinnolliseen työhön. Hyvällä palvelunohjauksella voidaan tätä työtä vähentää. 

Varhaiskasvatusoikeuden rajaus koskee myös yksityistä hoitoa ja pienentää hoidosta maksettavaa tukea. Kunnille tulee uutena tehtävänä arvioida ja tehdä päätös niistä yksityisen tuen hakijoista, jotka haluavat saada täysimääräisen tuen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia. Lisäksi yksityisen hoidon eri muodot — yksityinen päiväkoti, työsopimussuhteiset hoitajat ja yksityinen perhepäivähoitaja — vaativat omat järjestelynsä kunnan harkinnan toteuttamiseen. Yksityisessä ja kunnallisessa hoidossa olevien lasten välillä ei saisi muodostua eriarvoista kohtelua siten, että yksityisessä varhaiskasvatuksessa olevan lapsen huoltaja tai vanhempi voisi käytännössä säilyttää lapsen kokoaikaisen varhaiskasvatuspaikan vähäisemmillä perusteilla kuin kunnallisessa varhaiskasvatuksessa.  

Vanhempien tai huoltajien on esitettävä selvitys laajemman varhaiskasvatusoikeuden edellytyksistä hakiessaan lapselleen varhaiskasvatuspaikkaa. Tämän arvioidaan lisäävän kuntien hallinnollista työtä vain hyvin suppeasti, sillä nykyisinkin vanhempien tai huoltajien tulee lainsäädännön mukaisesti hakea varhaiskasvatuspaikkaa lapselleen määräajassa ennen kuin lapsi tarvitsee paikan ja kunta voi edellyttää selvityksen toimittamista samassa yhteydessä. Vastaavasti, jos perheen olosuhteet muuttuvat lapsen ollessa varhaiskasvatuksessa, tulee varhaiskasvatusta järjestävässä yksikössä käydä läpi lapsen huoltajien kanssa muuttunut tilanne ja sen aiheuttamat muutokset. Lain tullessa voimaan laajemman varhaiskasvatusoikeuden selvityksiä tulee kuntiin käsiteltäväksi kertaluonteisesti normaalia enemmän.  

Toimeenpanon osalta on tärkeä seurata, millaisiksi erilaiset harkintakriteerit ja vaadittaviin selvityksiin ja lausuntoihin liittyvät käytännöt kunnissa eri puolilla maata muodostuvat. Valiokunta painottaa sen varmistamista, että kuntien käytännöt noudattavat lakiehdotuksen 11 a §:n perusteluissa esitettyjä periaatteita ja että käytännöt muodostuvat yhdenmukaisiksi koko maan tasolla ja ne turvaavat lasten yhdenvertaisen kohtelun. 

Taloudelliset vaikutukset

Hallituksen esityksen lapsivaikutusten arviointiosuudessa on todettu varhaiskasvatuksen olevan palvelu, joka tuo pidemmällä aikavälillä säästöjä, kun korjaavien palveluiden tarve vähenee. Varhaiskasvatuksen rajaamisen pitkän aikavälin todellisia kustannussäästöjä ja lapsivaikutuksia ei tässä yhteydessä ole voitu arvioida. 

Valtioneuvoston kanslian julkaisemassa politiikkatoimien tieto- ja arviointikatsauksessa (Valtioneuvoston kanslian raporttisarja 2/2013) on tuotu esiin, että investoinnit lasten ja perheiden peruspalveluihin, kuten varhaiskasvatukseen, tuovat pidemmällä aikavälillä suurempia säästöjä lastensuojelun ja korjaavien erityispalveluiden tarpeen vähentyessä. Hallituksen esityksessäkin viitatuissa EU:n koulutusneuvoston päätelmissä vuonna 2011 (2011/C175/03) korostetaan yleistä ja tasapuolista pääsyä varhaiskasvatukseen ja kehotetaan jäsenvaltioita investoimaan varhaiskasvatukseen pitkän aikavälin kasvua edistävänä toimenpiteenä. Päätelmien mukaan varhaiskasvatuksesta saadaan koko elinikäisen oppimisen jatkumon suurin tuotto, etenkin kaikkein heikoimmassa asemassa olevien lapsien kohdalla. 

Hallitusohjelman mukaan uudistuksesta arvioidaan tulevan kustannussäästöjä vuositasolla 30 miljoonaa euroa. Laskelmissa on vuoden 2004 selvityksen perusteella arvioitu, että 20 tunnin osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen siirtyy 6,7 prosenttia eli noin 11 100 tällä hetkellä kokopäiväisessä varhaiskasvatuksessa olevaa lasta.  

Yhteensä säästöjä arvioidaan syntyvän noin 10 800 lapsen varhaiskasvatusoikeuden muutoksen myötä. Ehdotettu uudistus pienentää peruspalvelujen valtionosuuksia. Vuonna 2016 säästö on yhteensä noin 25,8 miljoonaa euroa, josta valtionosuus on noin 6,6 miljoonaa. Vuodesta 2017 alkaen vuosittaiset valtiontalouden säästöt olisivat noin 15,9 miljoonaa ja kuntien noin 46,1 miljoonaa euroa. Muutos tulee vähentämään kuntien varhaiskasvatuksen henkilöstöä päiväkodeissa ja perhepäivähoidossa. Lisäksi varhaiskasvatusoikeuden muutoksella arvioidaan olevan vaikutusta sijaisten ja muun henkilöstön määrään. Riippuen siitä, miten 20 tunnin varhaiskasvatusoikeus kunnissa järjestetään, henkilöstön osa-aikatyö saattaa lisääntyä.  

Valiokunta katsoo, että uudistuksen taloudellisia vaikutuksia sekä henkilöstön määrää ja osa-aikaisuuksia tulee kiinteästi seurata. Samoin on tarpeen seurata sitä, miten varhaiskasvatuksen tavoitteet toteutuvat osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa. 

Indeksitarkistukset

Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain 4 §:ään sekä 5 §:n 1 ja 2 momentteihin on etuuksien euromäärät ehdotettu kirjattaviksi vuoden 2015 tasoa vastaaviksi. Valiokunnan saaman tiedon mukaan ehdotetut muutokset saattaisivat kuitenkin indeksitarkistusten pyöristyssääntöjen vuoksi aiheuttaa hankaluutta lain soveltamisessa. Tästä syystä valiokunta esittää sivistysvaliokunnalle, että toisin kuin hallituksen esityksessä ehdotetaan, etuuksien euromääriä edellä mainituissa säännöksissä ei muuteta lakiehdotuksen mukaisella tavalla, vaan sääntely pidetään tältä osin ennallaan. Laissa säädettyjen euromäärien pitäminen ennallaan aiheuttaa myös tarpeen muuttaa 2. lakiehdotuksen voimaantulosäännöstä. 

VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS

Sosiaali- ja terveysvaliokunta esittää,

että sivistysvaliokunta ottaa edellä olevan huomioon
Helsingissä 25.11.2015 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja 
Tuula Haatainen sd 
 
varapuheenjohtaja 
Hannakaisa Heikkinen kesk 
 
jäsen 
Outi Alanko-Kahiluoto vihr 
 
jäsen 
Anna-Maja Henriksson 
 
jäsen 
Arja Juvonen ps 
 
jäsen 
Niilo Keränen kesk 
 
jäsen 
Anneli Kiljunen sd 
 
jäsen 
Sanna Lauslahti kok 
 
jäsen 
Anne Louhelainen ps 
 
jäsen 
Aino-Kaisa Pekonen vas 
 
jäsen 
Juha Pylväs kesk 
 
jäsen 
Vesa-Matti Saarakkala ps 
 
jäsen 
Annika Saarikko kesk 
 
jäsen 
Kristiina Salonen sd 
 
jäsen 
Sari Sarkomaa kok 
 
jäsen 
Martti Talja kesk 
 

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Eila Mäkipää 
 

Eriävä mielipide

Perustelut

Yleistä

Hallituksen esitystä varhaiskasvatuslain muuttamiseksi siten, että lapsen subjektiivinen oikeus kunnan järjestämään varhaiskasvatukseen rajataan 20 tuntiin viikossa eikä lapsella olisi automaattista oikeutta esiopetuksen ja perusopetuksen lisäksi järjestettävään osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen, ei voi hyväksyä. Esityksessä lapsen etu on täysin sivuutettu ja samalla jätetty huomioimatta YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus. Tämä on käynyt selkeästi ilmi myös valiokunnan asiantuntijakuulemisissa. 

Esitys on ristiriidassa YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen kanssa

Esitys ei huomioi YK:n lapsen oikeuksien yleissopimusta, joka velvoittaa ottamaan kaikessa lapsia koskevassa lainsäädännössä ja viranomaistoiminnassa huomioon ensisijaisesti lapsen edun. Lapsen edun käsitteellä on tarkoitus varmistaa lapsen oikeuksien sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteutuminen ja lapsen kokonaisvaltainen kehitys. Sopimuksen mukaan lapsella on oikeus syrjimättömyyteen ilman minkäänlaista lapseen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajan ominaisuuteen tai muuhun seikkaan perustuvaa erottelua.  

Esitys johtaa varhaiskasvatuksen laadun heikentymiseen

Varhaiskasvatuslain mukaan varhaiskasvatuksen tulee edistää jokaisen lapsen iän ja kehityksen mukaista kokonaisvaltaista kasvua, kehitystä, terveyttä ja hyvinvointia. Lisäksi varhaiskasvatuksen tulee muun ohella antaa lapselle yhdenvertaiset mahdollisuudet varhaiskasvatukseen ja edistää sukupuolten välistä tasa-arvoa. Varhaiskasvatuslaki velvoittaa varhaiskasvatuspalvelua järjestettäessä toimimaan yhdessä lapsen ja lapsen vanhemman tai muun huoltajan kanssa lapsen tasapainoisen kehityksen ja kokonaisvaltaisen hyvinvoinnin parhaaksi sekä tukemaan vanhempaa tai muuta huoltajaa lapsen kasvatustyössä. 

Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen on ristiriidassa laissa määriteltyjen varhaiskasvatuksen keskeisten tavoitteiden kanssa. Rajaaminen heikentää varhaiskasvatuksen mahdollisuuksia edistää lasten kokonaisvaltaista kasvua, kehitystä, terveyttä, hyvinvointia ja oppimisen edellytyksiä. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen heikentää lapsen vertaissuhteita ja mahdollisuuksia vastata lapsen yksilöllisiin tuen tarpeisiin. Perhesuhteet vaihtelevat, ja siinä yhteiskunnan mahdollisuudet toimiin ovat rajalliset, kun taas yhteiskunnan ohjausmekanismi parhaan mahdollisen alun antamiseksi elämään on juuri kasvatuksessa ja koulutuksessa. 

Hallituksen kärkihankkeisiin kuuluu lapsiperheiden peruspalveluiden vahvistaminen ja painopisteen siirtäminen ehkäiseviin ja varhaisen tuen palveluihin. Hallituksen esitys varhaiskasvatusoikeuden rajaamisesta, kasvattajien määrän vähentämisestä ja ryhmäkokojen suurentamisesta on selkeässä ristiriidassa ehkäisevän työn ja varhaisen tuen vahvistamisen tavoitteen kanssa. 

Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen suurentaa päiväkotien ryhmäkokoja, kun vain osan päivää paikalla olevien lasten määrää kasvaa. Osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa henkilöstömitoitus on merkittävästi pienempi — 1 hoitaja 13:a lasta kohti - kuin kokoaikaisessa varhaiskasvatuksessa, mikä ei ole perusteltua. Riittävä henkilöstö ja riittävän pieni ryhmäkoko ovat olennaisia varhaiskasvatuksen laadulle. Suuremmassa ryhmässä kullekin lapselle on vähemmän aikaa. Lasten määrän kasvu lisää merkittävästi lasten vuorovaikutussuhteiden määrää ryhmässä. Ryhmäkoon suurentaminen vähentää mahdollisuuksia jokaisen lapsen yksilölliseen ja lapsiryhmän tarpeiden mukaiseen kohtaamiseen, huomioimiseen, havainnoimiseen sekä lapsen kehityksen ja oppimisen tukemiseen. Suuri ryhmäkoko myös heikentää päivittäistä turvallisuutta ja altistaa lapsia ja hoitajia tarttuville sairauksille. 

Esitys heikentää lapsen yksilöllistä huomioimista, lisää lasten eriarvoisuutta ja syrjäytymisriskiä

Varhaiskasvatuslain mukaan jokaisella lapsella on oikeus laadukkaaseen pedagogiseen varhaiskasvatukseen perheoloista tai muista ympäristötekijöistä riippumatta. Tutkimukset osoittavat kiistatta, että tämä linjaus on lapsen myöhemmän kehityksen ja elämän kannalta ratkaiseva. Varhaiskasvatuksen myönteiset vaikutukset riippuvat erityisesti siitä, kuinka usein ja kuinka monta tuntia lapsi osallistuu varhaiskasvatukseen, kuinka säännöllistä ja jatkuvaa lapsen osallisuus on, kuinka pysyviä ihmissuhteita lapsi solmii päiväkodissa sekä kuinka hyvin toiminta vastaa lapsen tarpeita. 

Perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä. Se ei tarkoita, että kaikki lapset olisivat kokoaikaisessa varhaiskasvatuksessa, vaan että palvelut vastaavat kunkin lapsen hyvinvoinnin ja kasvun tukemisen tarpeisiin. Rajaaminen heikentää lasten yhdenvertaisia mahdollisuuksia varhaiskasvatukseen ja koulutuksellisen tasa-arvon toteuttamista. Osa-aikaista laajemman varhaiskasvatusoikeuden sitominen ensisijaisesti vanhemman työmarkkina-asemaan on aikuislähtöinen ratkaisu. 

Esitys uhkaa heikentää lapsen osallisuutta ryhmässä. Epäsäännöllinen muutamana päivänä viikossa tapahtuva toiminta johtaa siihen, että lapsi ei koe olevansa osallinen vaan voi altistua ulkopuolisuuden kokemukselle, syrjäytymiselle ja kiusaamiselle. Jatkuvat muutokset lapsiryhmissä altistavat lapsia myös stressille ja vaikuttavat lasten välisiin pysyviin kaverisuhteisiin. Se on myös pedagogisesti huono ratkaisu.  

Yhteisöllisyyden kokemukset ja niissä harjoittelu ovat oleellisia lapsen aivojen kehitykselle, jossa tärkein kehitysvaihe on aika ennen kouluikää. Kun ihmissuhteet pysyvät hallittavina, aivot voivat keskittyä taitojen ja tietojen oppimiseen. Hallituksen esitys lisää lapsiryhmien epävakautta ja heikentää lapsen kykyä jäsentää ympäristöään.  

Jokainen lapsi hyötyy toistuvista arkisista ryhmäkokemuksista, ja joillekin heistä varhaiskasvatusympäristö on aivan erityisen tärkeä suojatekijä. Nämä asiat vaikuttavat lapsiin yksilöllisesti eivätkä määräydy esimerkiksi sen mukaan, mikä on lapsen vanhempien elämäntilanne tai onko hänellä kotona nuorempia sisaruksia. Varhaiskasvatuksen rajaaminen kategorisesti osalta lapsia saattaa merkittävästi vaikuttaa heidän koko elämäänsä.  

Rajaus nostaa myös perheiden kynnystä hakea lapselle kokopäiväistä paikkaa, vaikka lapsi hyötyisi osa-aikaista laajemmasta varhaiskasvatuksesta. Varhaiskasvatuksella on suuri merkitys lapsen vertaissuhteiden muodostumiselle ja ylläpitämiselle sekä sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Laadukas varhaiskasvatus ehkäisee syrjäytymistä. Nyt esitetty muutos lisäisi lasten keskinäistä eriarvoisuutta, ja kärsijöinä olisivat erityisesti heikommassa asemassa olevat lapset, kuten työttömien vanhempien ja maahanmuuttajataustaisten vanhempien lapset. Maahanmuuttajalasten kotoutumisen ja kielen oppimisen kannalta olisi erityisen tärkeää, että he osallistuvat varhaiskasvatukseen. 

Myös lastensuojelun perusteella kokopäiväistä hoitoa tarvitsevien lasten tilanne on ongelmallinen. Valitettavasti vanhemmat hakevat tukea ja apua äärimmäisen harvoin edes tilanteissa, joissa väsyminen on jo johtanut lapsen pahoinpitelyyn tai heitteillejättöön. Vanhemmat haluavat pärjätä itse ja pelkäävät leimatuksi tulemista. Kokopäivähoitopaikan hakeminen ei tähän asti ole ollut merkki vanhempien kyvyttömyydestä vastata lapsensa tarpeisiin — tulevaisuudessa se pahimmillaan olisi. Esitys uhkaakin lisätä haavoittuvien perheiden määrää, kun osa perheistä jää vaille sitä tukea, jota päivähoito on antanut vanhemmille keskeisessä kasvatustehtävässä.  

Esitys vaikeuttaa työn ja perheen yhteensovittamista sekä arjen sujumista päiväkodissa ja kotona

Subjektiivinen oikeus varhaiskasvatukseen on kulmakiviä työn ja perhe-elämän yhteensovittamisessa. Nykyinen pirstaloitunut työelämä koostuu yhä useammin työpätkistä ja erilaisista projekteista. Hallituksen esitys tulee heikentämään vanhempien ansiotyöhön osallistumista ja työn ja perheen joustavaa yhteensovittamista. Nykyistä joustamattomammat varhaiskasvatuspalvelut nostavat työllistymiskynnystä. Muutos vaikuttaa etenkin äiteihin, koska valinta lastenhoidon ja työn välillä on yhä edelleen pääasiassa äitien valinta ja heidän työmarkkinatilanteensa on heikompi kuin isien. Muutos työn teon tavoissa lisää toisaalta riskiä siihen, että lapsi siirtyy toistuvasti osa-aikaisten ja kokopäiväisten ryhmien välillä. Hallituksen esitys myös vähentää naisten kokoaikaisia työsuhteita ja lisää naisten osa-aikatyötä, koska varhaiskasvatuksessa työskentelevistä valtaosa on naisia.  

Esitys hankaloittaa työttömien vanhempien mahdollisuuksia hakea aktiivisesti työtä ja osallistua esim. työhaastatteluihin. Osa-aikainen hoito voi myös vaikeuttaa työpaikan vastaanottamista.  

Päiväkotien pedagogisen toiminnan järjestäminen hankaloituu, jos osa lapsista on osapäiväisiä ja osa heistä on osaviikkoisia. Tämä myös heikentää lapsen oikeutta saada hänelle kuuluvaa varhaiskasvatuksen pedagogista toimintaa. 

Esitys lisää byrokratiaa ja tarpeetonta viranomaisharkintaa

Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen lisäisi myös byrokratiaa ja kuntien hallinnollisia kustannuksia, vaikka hallituksen tarkoituksena on karsia byrokratiaa. Esitetty muutos loisi vaikeasti hahmotettavan ja byrokraattisen kolmiportaisen varhaiskasvatusoikeuden. Esityksen mukaan lapsen vanhempien tai muiden huoltajien tulisi esittää kunnan päättämin määräajoin selvitys varhaiskasvatuksen edellytyksistä. Kunta voisi myös perustellusta syystä muutoinkin edellyttää mainitun selvityksen esittämistä. Oikeuden laajuuden arviointi sitoisi varhaiskasvatushenkilökuntaa ja erityisesti lastentarhanopettajia hallinnolliseen työhön, mikä olisi pois lasten kanssa työskentelystä.  

Lapsen tarpeen mukaisen varhaiskasvatusoikeuden toteutuminen edellyttäisi lapsen vanhemmilta halua ja kykyä kertoa ja hankkia selvitystä sellaisista lapsen ja perheen olosuhteista, jotka oikeuttaisivat laajempaan varhaiskasvatusoikeuteen. Mikäli kyse olisi perheestä, jolta nämä valmiudet syystä tai toisesta puuttuvat, lapsen edun toteuttaminen edellyttäisi ehdottomasti palvelun järjestäjän aktiivista neuvontaa ja ohjausta. Tämä neuvonta on välttämätöntä, jotta esitystä voisi mitenkään hyväksyä, mutta se lisää entisestään hallinnollisia kuluja. 

Esitys saattaa myös johtaa kuntien erilaisiin toimintatapoihin ja -tulkintoihin. Jo tällä hetkellä tiedetään, että monet kunnat eivät aio rajoittaa oikeutta varhaiskasvatukseen vaan haluavat jatkossakin tarjota kaikille lapsiasukkailleen yhdenvertaisen pääsyn varhaiskasvatuksen piiriin. Tämä luo kuitenkin yhdenvertaisuusongelman. Käytännössä lapsen oikeudet tulevat määräytymään sen mukaan, missä kunnassa hän asuu. 

Esityksen perustelut ovat heikot

Kaiken kaikkiaan hallituksen esityksen perustelut jäävät hataralle pohjalle. Esitykselle ei löydy perhepoliittisia tai varhaiskasvatuksellisia perusteita. Esitystä perustellaan ensisijaisesti sillä, että sen tavoitteena on edistää kuntien voimavarojen taloudellista käyttöä sen sijaan, että ensisijaisesti asiaa arvioitaisiin ja perusteltaisiin lapsen oikeuksien ja lapsen edun toteutumisen näkökulmasta. 

Suomi on OECD-maiden keskiarvon alapuolella lasten osallistumisessa päivähoitoon ja esikouluun. Monissa muissa maissa lasten osallistumista varhaiskasvatukseen pidetään erittäin tärkeänä lasten kehitykselle. Lasten oikeutta hyvään kasvuun, kasvatukseen ja koulutukseen ei pidä rajata valtiontaloudellisista syistä. 

Esityksen taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa on käytetty mm. sosiaali- ja terveysministeriön vuonna 2004 julkaistua selvitystä kotona olevien vanhempien lasten päivähoitotilanteesta (2004:16), joka on viimeisin kattava selvitys. Esityksen taustalla oleva selvitys on 11 vuotta vanha eikä se vastaa todellisuutta vuonna 2015.  

Kansainvälisen tutkimuksen mukaan korkeatasoinen varhaiskasvatus vahvistaa merkittävästi lapsen monipuolista kehitystä. Investointina sen arvioidaan olevan kustannustehokkain tapa yhteiskunnan käyttää varojaan. Toisin sanoen varhaiskasvatus on erittäin tuottava investointi julkiselle taloudelle. Valitettavasti hallitus on sivuuttanut myös tämän näkökulman asiaan. 

Lopuksi

Subjektiivinen päivähoito-oikeus on sosiaalinen investointi, jota meidän pitäisi erityisesti puolustaa taloudellisesti vaikeina aikoina. Hallituksen tulisikin tehdä täyskäännös politiikassaan ja noudattaa EU:n komission jäsenmailleen antamaa suositusta "Investoidaan lapsiin — murretaan huono-osaisuuden kierre" (20.2.2013). Komission suosituksen mukaan onnistuneimmiksi strategioiksi lasten huono-osaisuuteen puuttumisessa ovat osoittautuneet ne, joiden perustana on kaikkien lasten hyvinvoinnin parantaminen, kun samalla otetaan huomioon erityisen heikossa tilanteessa olevat lapset. Tällä universaalilla, kaikille lapsille suunnatulla kasvatusjärjestelmällä on tärkeä tehtävänsä, ja tästä syystä kaikilla lapsilla tulee olla oikeus osallistua tasavertaisesti varhaiskasvatukseen vanhempiensa elämäntilanteesta riippumatta. 

Mielipide

Ponsiosa 

Edellä olevan perusteella esitämme,

että sivistysvaliokunta ottaa edellä olevan huomioon.  
Helsingissä 25.11.2015
Tuula Haatainen sd 
 
Anneli Kiljunen sd 
 
Kristiina Salonen sd 
 
Outi Alanko-Kahiluoto vihr 
 
Aino-Kaisa Pekonen vas 
 
Anna-Maja Henriksson