Yleistä

Suuren valiokunnan lausunnon kohteena on perustuslain 96 §:n mukaiset valtioneuvoston selvitykset UJ 7/2019 vp ja UJ 8/2019 vp uudistusten ja investointien tukiohjelmaa koskevasta ehdotuksesta. Ehdotus on osa EU:n monivuotisen rahoituskehyksen 2021—2027 valmistelua ja talous- ja rahaliiton syventämisestä käytävää keskustelua. Ehdotuksella perustetaan kolme erillistä talousarviovälinettä koheesiopolitiikan oikeusperustaan eli SEUT 175(3) artiklaan pohjautuen. Nämä välineet ovat lähentymistä ja kilpailukykyä edistävä väline (nk. euroalueen talousarvioväline), euroalueen ulkopuolisille maille suunnattu lähentymis- ja uudistusväline sekä kaikille jäsenvaltioille suunnattu teknisen tuen väline. Tavoitteeksi on asetettu unionin jäsenvaltioiden taloudellisen lähentymisen ja kilpailukyvyn tukeminen vauhdittamalla tarpeellisia rakenteellisia uudistuksia ja niihin liittyviä julkisia investointeja sekä tarjoamalla teknistä tukea uudistusten läpiviemiseen. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotusta on valmisteltu eurohuippukokouksen joulukuussa 2018 antaman toimeksiannon mukaan ja sen pääperiaatteet on hyväksytty poliittisella tasolla kesäkuussa 2019 euroryhmässä. Varsinaista näiden poliittisten tasojen keskustelujen pohjalta laadittua säädöstekstiä on ryhdytty käsittelemään Suomen EU-puheenjohtajakaudella. Säädösteksti pohjautuu eurohuippukokouksen ja euroryhmän keskustelujen ohella uudistusten tukiohjelmasta annettuun ehdotukseen COM(2018) 391, ja siinä on myös elementtejä, jotka perustuvat investointien vakausjärjestelystä suhdannevaihteluissa annettuun ehdotukseen COM(2018) 392.  

Ehdotuksen suhde suuren valiokunnan lausuntoihin SuVL 8/2018 vp ja SuVL 9/2018 vp

Suuri valiokunta on käsitellyt alkuperäistä uudistusten tukiohjelmasta annettua ehdotusta valtioneuvoston perustuslain 96 §:ään perustuvan selvityksen U 85/2018 vp perusteella hyväksymässään lausunnossa SuVL 8/2018 vp ja ehdotusta investointien vakausjärjestelystä selvityksen U 86/2018 vp perusteella lausunnossaan SuVL 9/2018 vp.  

Edellä kuvatuissa lausunnoissaan suuri valiokunta suhtautui periaatteessa myönteisesti monivuotisen rahoituskehyksen kehittämiseen siten, että euroalueen erityistarpeet tulevat paremmin huomioiduiksi (ks. myös SuVL 1/2019 vp—U 7/2019 vp). Valiokunta yhtyi valtioneuvoston kantaan siitä, että periaatteellisella tasolla ei ole estettä sille, että EU:n jäsenvaltioiden rakenteellisia uudistuksia tuetaan koheesiopolitiikan keinoin, ja katsoi, että esitys teknisen tuen välineestä oli perusteltu ja hyväksyttävissä.  

Suuri valiokunta piti komission esitystä muilta osin ongelmallisena sekä ehdotetun oikeusperustan että jäsenvaltioiden rakennepoliittisen toimivallan kannalta. Valiokunta arvioi, että ehdotuksen koheesiopoliittiset päämäärät olivat alisteisia esityksen talous- ja rakennepoliittisille päämäärille. Valiokunta katsoi, että ehdotuksia tulisikin muuttaa niin, että niiden pääasialliset tavoitteet ja keinot liittyvät selkeästi koheesiopolitiikan tavoitteisiin ja rahoitus kytketään selkeämmin toimista koituvien tosiasiallisten kustannusten korvaamiseen. (SuVL 8/2018 vp). Valiokunta pitää näitä neuvottelutavoitteita edelleen perusteltuina. Valiokunta piti myös ongelmallisina sellaisia suunnitelmia, joissa koheesiopolitiikan välinettä rahoitettaisiin erillisellä valtiosopimuksella rahoituskehyksen ja omien varojen päätöksen ulkopuolelta, koska tällainen rahoitusmalli heikentäisi jäsenvaltioiden mahdollisuuksia valvoa EU-varojen käyttöä ja menojen kokonaistasoa (SuVL 9/2018 vp). 

Nykytilan arviointi

Lähentymistä ja kilpailukykyä edistävä väline sekä lähentymis- ja uudistusväline

Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotus on sekä lähentymistä ja kilpailukykyä edistävän välineen että nk. koheesiomaille suunnatun lähentymis- ja uudistusvälineen osalta lähentynyt eduskunnan ehdotuksen jatkovalmistelulle asettamia edellä kuvattuja reunaehtoja. Vaikka ehdotuksella pyritään vaikuttamaan jäsenvaltioiden talous- ja rakennepoliittiseen päätöksentekoon kannustamalla jäsenvaltioita toteuttamaan rakenteellisia uudistuksia ja julkisia investointeja, kyseessä on alkuperäistä ehdotusta selvemmin koheesiopolitiikan väline. Vaikka alkuperäistä ehdotusta rasittaneet ongelmat eivät ole kaikilta osin väistyneet, ehdotuksen voidaan kokonaisuutena arvioiden katsoa edistävän alkuperäistä ehdotusta paremmin alueellista, taloudellista ja sosiaalista koheesiota ja lähentymistä tukevia päämääriä sekä perustuvan koheesiopolitiikan periaatteisiin.  

Erikoisvaliokuntien tavoin suuri valiokunta pitää keskeisinä parannuksina sitä, että lähentymistä ja kilpailukykyä edistävästä välineestä voidaan maksaa tukea vain todellisten kustannusten perusteella ja myös mahdollisuus tuen takaisinperintään on poistettu, kuten myös uudistuksen muuttamiseen liittyneet rajoitukset. Myönteistä on myös se, että hankkeissa vaaditaan pääsääntöisesti 25 prosentin kansallista rahoitusosuutta. Valtiovarainvaliokunnan mukaan tämä parantaa hankkeiden omistajuutta ja ohjaa osaltaan tarpeellisiin ja tarkoituksenmukaisiin uudistuksiin ja investointeihin. Maakohtaista jako-osuutta koskevat säännökset ovat niin ikään muuttuneet Suomen kantojen mukaisesti siten, että ne suosivat enemmän alhaisen tulotason maita ja ovat näin paremmin linjassa koheesiopolitiikan tavoitteiden kanssa. Myös lähentymis- ja uudistusvälineen ulottaminen tulotasoltaan unionin keskiarvon alapuolella olevien maiden käyttöön tekee siitä paremmin koheesiopolitiikan oikeusperustaan soveltuvan (VaVL 2/2019 vp, TaVL 8/2019 vp). 

Myös perustuslakivaliokunta (PeVL 10/2019 vp) katsoo, että ehdotukset ovat kehittyneet perustuslain ja perustuslakivaliokunnan aikaisempien kannanottojen kannalta ongelmattomampaan suuntaan. Perustuslakivaliokunta painottaa kuitenkin edelleen tarvetta poistaa oikeusperustaan liittyviä epäselvyyksiä asian jatkovalmistelussa.  

Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan nyt käsittelyssä olevasta Suomen puheenjohtajamaana yhdessä EU:n neuvoston sihteeristön ja komission eurohuippukokouksen ja euroryhmän toimeksiannon mukaisesti laatimasta ehdotuksesta ei ole keskusteltu Euroopan parlamentissa tai toimielinten välisissä keskusteluissa. Asiantuntijakuulemisissa on arvioitu, että nyt kaavailtu malli voi muuttua merkittävästikin toimielinten sisäisissä ja niiden välisissä keskusteluissa. Perustuslakivaliokunnan (PeVL 10/2019 vp) tavoin suuri valiokunta korostaa tarvetta huolehtia siitä, ettei sääntelyyn sisälly demokraattista legitimiteettiä rapauttavia seikkoja. Rakennepoliittinen päätöksenteko kuuluu EU:n perustamissopimuksen mukaan jäsenvaltioille.  

Teknisen tuen väline

Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon siitä, että teknisen tuen väline, jonka tarkoituksena on tukea kansallisia viranomaisia rakenteellisten uudistuksien suunnittelussa, valmistelussa ja käyttöönotossa, on edelleen hyväksyttävissä (Ks. SuVL 8/2019 vp). Valtioneuvoston selvityksestä käy ilmi, ettei välineeseen ole tullut merkittäviä sisällöllisiä muutoksia verrattuna komission alkuperäiseen ehdotukseen. 

Välineen merkitys

Uudistusten tukivälineen suuruudeksi on euroalueen lähentymistä ja kilpailukykyä edistävän välineen käyttöön kaavailtu n. 17 mrd. euroa, mikä on alle 0,015 % euroalueen bkt:stä, ja koheesiomaiden käyttöön n. 7 mrd. euroa. Lopullinen käytössä oleva rahoitus riippuu monivuotisen rahoituskehyksen (2021—2027) neuvottelutuloksesta. Asiantuntijakuulemisissa ohjelman kokoa on pidetty vaatimattomana, minkä vuoksi sen tosiasiallinen merkitys jäänee vähäiseksi. Talousvaliokunnan mukaan kyse onkin enemmän välineen mahdollisesta periaatteellisesta merkityksestä jäsenvaltioiden ja komission välisiin toimivaltasuhteisiin (TaVL 8/2019 vp). Talousvaliokunnan tavoin suuri valiokunta katsoo, että tätä kysymystä on punnittava järjestelmän arvioituihin hyötyihin nähden ottaen huomioon myös se, että Suomi on järjestelyssä nettomaksajan asemassa. 

Valtiovarainvaliokunnan mukaan (VaVL 2/2019 vp), tukiohjelman mahdollinen hyöty liittyy siihen, toteutuuko sen avulla sellaisia talouksien kasvupotentiaalia tukevia rakenneuudistuksia, jotka eivät muuten toteutuisi ja jotka edistäisivät koko euroalueen talouskehitystä ja kilpailukykyä. Suuri valiokunta yhtyy tähän arvioon. 

Kuten valtiovarainvaliokunta toteaa, onnistuneilla rakenneuudistuksilla voidaan tukea rahaliiton toimintaa, vahvistaa talouskasvua ja edistää tuottavuutta ja työllisyyttä. Parhaimmillaan rakenneuudistukset ja investoinnit vahvistavat talouksien kasvupotentiaalia, parantavat euroalueen kilpailukykyä ja edistävät siten myös Suomen taloutta. Näin uudistusten vaikutukset voivat heijastua myös julkisen talouden kestävyyteen ja finanssipoliittiseen liikkumavaraan. Suuri valiokunta pitää myös tärkeänä, että tukivälineen toimet suunnataan ja toteutetaan koheesiopolitiikan tavoitteiden mukaisesti niin, että ne vähentävät kehityseroja alueiden välillä, huomioiden myös kaupungit, ja edistävät parempaa taloudellista, sosiaalista ja alueellista tasapainoa Euroopassa. 

Välineen rahoitus

Valtioneuvoston selvityksestä käy ilmi, että esillä on ollut budjettirahoituksen täydentäminen lähentymistä ja kilpailukykyä edistävän välineen osalta erillisellä valtiosopimuksella. Lisärahoitusosuudet tulisivat jäsenvaltiokohtaisen enimmäistuen lisäksi, ja ne käytettäisiin lisärahoitukseen osallistuvien jäsenvaltioiden hyväksi. Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta suhtautuu edelleen varauksellisesti mahdollisuuteen täydentää käytössä olevaa rahoitusta erillisen valtiosopimuksen perusteella. Esitetyssä muodossaan ehdotus on kuitenkin hyväksyttävissä, koska siinä ei edellytetä kaikkien euromaiden kattavaa mukanaoloa. Valiokunta painottaa, että valtiosopimukseen liittymisen ja näin ollen myös lisärahoitukseen sitoutumisen tulee perustua vapaaehtoisuuteen ja kunkin jäsenvaltion kansalliseen päätökseen.  

Valtioneuvoston mukaan lopullinen kanta osallistumisesta valtiosopimukseen muodostetaan myöhemmässä vaiheessa. Suuri valiokunta pitää valtioneuvoston varovaista lähestymistapaa valtiosopimukseen osallistumisesta perusteltuna. Myös esillä olevaan, vielä täsmentymättömään, Ruotsin ja Tanskan esittämään mahdolliseen hyvitysjärjestelyyn otetaan kantaa myöhemmin, osana monivuotista rahoituskehystä koskevaa kokonaisuutta.  

Asian jatkokäsittely

Suuri valiokunta edellyttää, että eduskunta pidetään jatkossakin hyvin informoituna ehdotuksen jatkovalmistelusta ja sille annetaan kaikki eduskunnan valtaoikeuksien kannalta oleelliset tiedot.